Dictamen 07/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 07/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Industria y Medio Ambiente (2005-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba una modificación puntual de las Directrices de la Ordenación del Litoral de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Sobre el carácter el Dictamen del Consejo Jurídico, en relación con los instrumentos de ordenación del territorio, concretamente con las Directrices de las que forma parte el precepto afectado (artículo 43), según la Disposición Final Primera del Decreto 57/2004, cuyo ámbito de aplicación se restringe a través de la modificación propuesta, este órgano consultivo ha tenido ocasión de pronunciarse en reiterados Dictámenes (por todos, los núms. 46/2004 y 136/2005), habiendo sido objeto de recopilación nuestra doctrina en la Memoria correspondiente al año 2004, a cuyas consideraciones nos remitimos.
2. El acuerdo de aprobación inicial de un instrumento de ordenación del territorio (folios 22 a 24) es un acto trámite que no impide la continuación del procedimiento y que, por tanto, no es recurrible a tenor de lo previsto en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), salvo en los efectos de suspensión de autorizaciones y licencias, es decir, cuando el acuerdo lleve aparejado dichas medidas cautelares, lo que no concurrió en el presente caso, pues en tales supuestos el Consejo Jurídico ha puesto de manifiesto (Dictamen núm. 188/2006) que, cuando se trata de actos trámites que implican la adopción de una serie de medidas cautelares (suspensión de licencias, etc.), son susceptibles de producir indefensión a los afectados y, por tanto, recurribles en los términos expresados por el artículo 107.1 LPAC.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 27 de marzo de 2006, la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo remitió al titular de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas, perteneciente a la Consejería de Industria y Medio Ambiente, una propuesta de modificación del Decreto 57/2004, de 18 de junio, por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, consistente en la inclusión de una nueva Disposición Adicional del siguiente tenor:
"No será de aplicación lo dispuesto en el artículo 43 de la normativa anexa al presente Decreto en el supuesto de suelos urbanizables cuyo aprovechamiento global sea residencial y se destine exclusivamente a vivienda de protección pública".
Justifica dicha propuesta en que el artículo 43 de la normativa de las Directrices de Ordenación Territorial del Litoral (DOT, en lo sucesivo) establece, para los nuevos desarrollos urbanísticos de uso global residencial, la obligatoriedad de destinar como mínimo el 25% de su aprovechamiento para usos turísticos, porcentaje que se reduce al 20% en los municipios de Fuente Álamo y Torre Pacheco, siendo contradictoria dicha previsión cuando los desarrollos se destinen exclusivamente a vivienda de protección pública, que debe ser favorecida, al igual que se contempló en la modificación de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, a través de la Ley 2/2004, de 24 de mayo, que introdujo la posibilidad de calificar suelo destinado a la localización de vivienda de protección pública.
SEGUNDO.- El Jefe de Servicio de Costas de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas emite informe el 17 de abril de 2006, sobre la modificación propuesta (IOT 190/2006):
"La modificación del asunto de referencia tiene por objeto la no aplicación del artículo 43 de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia a los suelos urbanizables de uso global residencial, cuyo aprovechamiento se destine exclusivamente a vivienda de protección pública.
Esta propuesta de modificación supone ajustar el modelo territorial establecido en las Directrices en consonancia con el artículo 3 de la Normativa de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia.
Del texto y la justificación incluida en la propuesta, se trata de una modificación que no afecta de forma esencial al contenido de las Directrices de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia lo que deberá tenerse en cuenta en su tramitación de conformidad con el artículo 23 de la Ley del Suelo Regional".
TERCERO.- Tras lo cual, se inicia la tramitación de la modificación propuesta, como modificación no sustancial de las DOT, conjuntamente con otras dos (IOT 198/2005 y 43/2006), que no son propuestas en el presente expediente, recabándose los informes de la Demarcación de Costas del Estado, de la Dirección General de Administración Local, así como del Secretario Autonómico de Desarrollo Sostenible y Protección del Medio Ambiente al objeto de que determine, este último órgano, si la modificación indicada debe ser objeto de evaluación ambiental estratégica, o si considera que no es necesaria debido a su escasa relevancia.
CUARTO.- La Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente emite informe el 12 de junio de 2006 en el sentido de que la modificación propuesta no afecta al ámbito de sus competencias.
QUINTO.- La Comisión Técnica de Evaluación de Impacto Ambiental, en su sesión de 29 de septiembre de 2006, acuerda que la modificación del artículo 43 de la normativa de las DOT no es sustancial a los efectos ambientales, por lo que no es necesario realizar el procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica. Congruentemente con dicho acuerdo, la Resolución del Director General de Calidad Ambiental, de 25 de octubre de 2006, tras las consultas realizadas a distintas Consejerías, Ayuntamientos afectados, y a la Delegación de Gobierno, establece que no tiene efectos significativos sobre el medio ambiente, siendo finalmente publicada en el BORM de 15 de diciembre de 2006.
SEXTO.- Por Orden del titular de la Consejería de Industria y Medio Ambiente, de 11 de octubre de 2005, al amparo de lo previsto en el artículo 23 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio (en lo sucesivo TRLSRM), se acuerda aprobar inicialmente, y someter a información pública durante 20 días, la modificación de la Disposición Adicional Tercera del Decreto 57/2004, mediante la adición de un nuevo párrafo:
"No será de aplicación lo establecido en el artículo 43 de la normativa anexa al presente Decreto en los tres casos siguientes:
(...)
- Para los suelos urbanizables cuyo aprovechamiento global sea residencial y se destine exclusivamente a vivienda de protección pública".
Dicha Orden, y una corrección de errores ulterior, son publicadas en el BORM de 19 de octubre y 11 de noviembre de 2006, respectivamente. También se publica la aprobación inicial y el trámite de información pública en dos diarios regionales (folios 43 y 44), así como se otorga audiencia por plazo de un mes a las Consejerías que integran la Administración regional, a los Ayuntamientos afectados, y a departamentos interesados de la Administración General del Estado (folios 48 a 89).
SÉPTIMO.- Constan los siguientes informes de los organismos consultados:
- El Servicio de Planificación de Infraestructuras Turísticas de la Dirección General de Infraestructuras de Turismo emite un informe el 31 de octubre de 2006, en el que no aprecia obstáculos a esta modificación por dos razones: 1ª) su repercusión en el modelo turístico de las Directrices es muy limitada, ya que en la práctica es poco frecuente que un sector residencial se destine sólo y exclusivamente a viviendas protegidas; 2ª) permite dedicar íntegramente el 100% del aprovechamiento a la construcción de este tipo de viviendas, lo que puede facilitar el acceso a la vivienda, que es uno de los principios constitucionales que debe orientar la ordenación del uso del suelo.
- El Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda, por escrito de 26 de octubre de 2006 (registro de entrada de 6 de noviembre siguiente), no realiza observaciones al no afectar a competencias de sus órganos directivos. Tampoco tiene nada que objetar el Secretario General de la Consejería de Sanidad, según el escrito de 14 de noviembre del mismo año, registrado de salida el 24 siguiente.
- El Alcalde del Ayuntamiento de Torre Pacheco, por escrito de 17 de noviembre de 2006, manifiesta su conformidad con la modificación propuesta, si bien considera que debe ampliarse la excepción a los supuestos de crecimientos naturales de los núcleos urbanos de Torre Pacheco, Dolores de Pacheco y Santa Rosalía-Camachos.
- El Ministerio de Industria, Turismo y Comercio remite un informe del Subdirector General de Infraestructuras y Normativa Técnica a los efectos previstos en el artículo 26.2 de la Ley 32/2003, de 3 de noviembre, General de Telecomunicaciones.
- La Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente envía un segundo informe de 15 de noviembre de 2006, en el que manifiesta que no tiene nada que objetar a la modificación puntual relativa al artículo 43 de la normativa de las DOT.
OCTAVO.- Tras el estudio de los informes citados en el Antecedente anterior por parte de los servicios técnicos y jurídicos de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas (folios 110 a 112), se completa el expediente con las siguientes actuaciones:
- Informe económico del Subdirector General de Ordenación del Territorio y Costas, de 1 de diciembre de 2006, que concluye que la modificación no lleva implícita la generación de gasto económico alguno, siendo su ulterior desarrollo y ejecución los que obligatoriamente deberán concretar el Plan de inversiones y los compromisos de gastos que, en su caso, pudieran llevar aparejadas.
- Memoria justificativa sobre la oportunidad y necesidad de la modificación puntual de las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, por el mismo órgano precitado y en la misma fecha.
- Informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Industria y Medio Ambiente, de 5 de diciembre de 2006, favorable a la modificación.
- Informe sobre impacto por razón de género del Vicesecretario de la Consejería consultante, que afirma que el Proyecto no contiene disposiciones que impliquen discriminación, pues afecta por igual a hombres y mujeres.
- Informe jurídico del mismo Vicesecretario, de 5 de diciembre de 2006, informando también favorablemente el expediente.
NOVENO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma emite informe el 19 de diciembre de 2006 favorable en cuanto a su contenido, en la medida que la modificación propuesta no contradice el ordenamiento jurídico, ni crea situación de privilegio, si bien echa en falta una mayor justificación de carácter técnico. También que debe incorporarse al expediente la documentación que cita (folios 131 a 132).
DÉCIMO.- Con fecha 27 de diciembre de 2006 (registro de entrada), se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañando el Proyecto de Decreto por el que se modifican las Directrices de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia conforme a la versión diligenciada el 23 de diciembre anterior.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El proyecto sometido a consulta consiste en una modificación al Decreto 57/2004, de 18 de junio, por el que se aprueban las "Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia", por la que se adiciona un nuevo apartado a su Disposición Adicional Tercera, para excepcionar, en el caso de suelos urbanizables cuyo aprovechamiento global sea residencial y se destine exclusivamente a vivienda de protección pública, el deber de destinar un 25% (20% en los municipios de Torre Pacheco y Fuente Álamo), como mínimo, de su aprovechamiento exclusivamente a usos turísticos (establecimientos hoteleros y apartamentos turísticos), según las previsiones del artículo 43 de la normativa de las DOT para los nuevos desarrollos urbanísticos del área afectada por dicho instrumento.
Se ha recabado el Dictamen por el órgano consultante con carácter preceptivo, de acuerdo con el artículo 12.5 de nuestra Ley de creación (Ley 2/1997, de 19 de mayo).
Sobre el carácter el Dictamen del Consejo Jurídico, en relación con los instrumentos de ordenación del territorio, concretamente con las Directrices de las que forma parte el precepto afectado (artículo 43), según la Disposición Final Primera del Decreto 57/2004, cuyo ámbito de aplicación se restringe a través de la modificación propuesta, este órgano consultivo ha tenido ocasión de pronunciarse en reiterados Dictámenes (por todos, los núms. 46/2004 y 136/2005), habiendo sido objeto de recopilación nuestra doctrina en la Memoria correspondiente al año 2004, a cuyas consideraciones nos remitimos.
SEGUNDA.- Tramitación seguida y documentación.
La Consejería consultante se ha ajustado adecuadamente a los dos procedimientos previstos en la normativa regional que afectan a la elaboración del proyecto sometido a consulta: en tanto modificación de un instrumento de ordenación del territorio, se han seguido los trámites específicos previstos para alterar las DOT en el artículo 23 TRLSRM; por otra parte, en tanto disposición de carácter general, se ha completado con los trámites exigidos, con carácter general, por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia. Por tanto, cabe afirmar lo completo del procedimiento seguido debiendo realizarse, no obstante, las siguientes consideraciones:
1ª. La iniciativa para la elaboración de la presente modificación puntual de las Directrices ha correspondido a la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, concretamente a la Dirección General competente en materia de vivienda, con el objeto de facilitar la promoción de suelo destinado a vivienda protegida, según se detalla en la propuesta inicial obrante en el expediente (folios 1 y 2), y en el informe jurídico del Vicesecretario de la Consejería de Industria y Medio Ambiente (folio 122).
Dicha iniciativa está prevista en el artículo 22.1 TRLSRM, sin perjuicio de que corresponda su tramitación a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio, que es la proponente, de acuerdo con el 22.4 del Texto Refundido ya citado.
Con independencia del fin loable de la modificación propuesta (facilitar la promoción de suelo destinado a vivienda protegida), se echa en falta en el expediente una mayor justificación técnica por parte del órgano que tiene la iniciativa y redacta la modificación, detallando lo que resume en el escueto párrafo que justifica la misma:
"En algunos casos se ha puesto de manifiesto la contradicción entre la obligatoriedad de reserva de suelo para usos turísticos y la de suelo para vivienda protegida, que no tiene mucha razón de ser en zonas eminentemente turísticas, como tampoco la tiene la reserva de usos turísticos en áreas preferentemente residenciales del interior o ensanche urbano donde no exista una demanda para el uso turístico".
Pero tampoco la Consejería proponente, a la que corresponde coordinar las diversas competencias sobre las que inciden las DOT, desarrolla la motivación técnica, exigida por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, que detalle en qué aspectos la modificación repercute sobre el modelo territorial propuesto por las Directrices, si se tiene en cuenta que el informe del técnico del centro directivo competente en materia de ordenación del territorio (folio 3) manifiesta que la modificación supone ajustar dicho modelo, y el preámbulo del Proyecto de Decreto sometido a consulta expresa (párrafo cuarto) que la modificación "se fundamenta en la falta de justificación de la reserva de suelo turístico en áreas residenciales de interior, donde no siempre existe demanda de uso turístico (...)", puesto que "en apariencia", la modificación proyectada parece tener otras finalidades que no se traducen en la redacción propuesta en el articulado del proyecto. Por ello, el Consejo Jurídico recomienda que se complete la motivación técnica sobre las repercusiones de la modificación propuesta, al igual que el informe del órgano preinformante.
2ª. En cuanto a la tramitación, la Consejería proponente ha seguido el procedimiento abreviado previsto en el artículo 23 TRLSRM para aquellas modificaciones que traten de cambiar algún aspecto no sustancial de las Directrices, sin afectar de forma esencial a su contenido. Encontrándonos ante dos conceptos jurídicos indeterminados (sustancial y esencial), cuya casuística plantea a la hora de concretarlos ciertas dificultades, como puso de manifiesto el Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 45/00, resulta especialmente relevante la motivación técnica para encauzar la modificación planteada en uno u otro procedimiento, obrando en el expediente dos informes técnicos (Jefes de Servicio de Costas y de Planificación y de Infraestructuras Turísticas), que justifican la tramitación otorgada por la Consejería proponente, al señalar que se trata de una modificación que no afecta de forma esencial al contenido de las Directrices, y que su repercusión en el modelo turístico es muy limitada, respectivamente. En otro orden de ideas, y ad futurum, el Consejo Jurídico quiere poner de manifiesto a la Consejería consultante que el acuerdo de aprobación inicial de un instrumento de ordenación del territorio (folios 22 a 24) es un acto trámite que no impide la continuación del procedimiento y que, por tanto, no es recurrible a tenor de lo previsto en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), salvo en los efectos de suspensión de autorizaciones y licencias, es decir, cuando el acuerdo lleve aparejado dichas medidas cautelares, lo que no concurrió en el presente caso, pues en tales supuestos el Consejo Jurídico ha puesto de manifiesto (Dictamen núm. 188/2006) que, cuando se trata de actos trámites que implican la adopción de una serie de medidas cautelares (suspensión de licencias, etc.), son susceptibles de producir indefensión a los afectados y, por tanto, recurribles en los términos expresados por el artículo 107.1 LPAC.
3ª. En cuanto al cumplimiento de normas sectoriales que inciden en la ordenación del territorio, los órganos consultados no han realizado observaciones, siendo singularmente destacable la no incidencia significativa de la modificación en aspectos ambientales, según la Resolución de la Dirección General de Calidad Ambiental, de 25 de octubre de 2006.
TERCERA.- Sobre el Proyecto de Decreto.
El texto propuesto, además del Preámbulo y la Disposición Final sobre la entrada en vigor, contiene dos artículos; el primero adiciona la nueva excepción ("para los suelos urbanizables cuyo aprovechamiento global sea residencial y se destine exclusivamente a vivienda de protección pública"); el segundo mandata para su publicación, y para que se dé cuenta al Consejo Social de Política Territorial, de conformidad con lo establecido en el artículo 23.2, último párrafo, del TRLSRM.
Sobre la regulación propuesta se realizan las siguientes observaciones:
1ª. En cuanto a la técnica normativa de las disposiciones modificatorias.
- Al tratarse de una modificación de un Decreto anterior, consistente en la adición de un nuevo apartado a la vigente Disposición Adicional Tercera, debería titularse "Decreto...por el que se modifica el Decreto 57/2004, de 18 de junio, por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia".
- Resulta conveniente eliminar la denominación de Preámbulo de la parte expositiva del Proyecto, para homogenizar así el tratamiento dado en este punto por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, por el que se aprueban las Directrices de técnica normativa (BOE de 29 de julio), que señala que en las disposiciones normativas distintas de los anteproyectos de Ley no se debe titular su parte expositiva, de acuerdo con lo señalado por el Consejo Jurídico en anteriores Dictámenes (por todos, núm. 142/06).
- Debería recogerse en el Articulo Primero en qué consiste la modificación, sin perjuicio de que se recoja, seguidamente, cómo queda redactada en su totalidad, incluyendo las excepciones anteriormente aprobadas por el Decreto 57/2004, al objeto de no inducir a confusión sobre el párrafo introducido y su entrada en vigor. A tal efecto se sugiere el siguiente texto u otro similar:
"Artículo Primero. Aprobar definitivamente la modificación del Decreto núm. 57/2004, de 18 de junio, por el que se aprueban las Directrices y el Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia, consistente en la adición del siguiente párrafo en la Disposición Adicional Tercera de dicho Decreto:
"Para los suelos urbanizables cuyo aprovechamiento global sea residencial y se destine exclusivamente a vivienda de protección pública".
Artículo Segundo. En consecuencia, la Disposición Adicional Tercera queda redactada de la siguiente forma (...).
Artículo Tercero. Ordenar la publicación íntegra del presente Decreto (...)

Disposición Final
El presente Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación (no al día siguiente de) en el Boletín Oficial de la Región de Murcia."
2ª. En cuanto al objeto y concreta normación de la modificación propuesta.
Ninguna observación de índole jurídica cabe realizar al objeto de la modificación sometida a consulta, en tanto se fundamenta en la necesidad de favorecer la vivienda de protección pública en el ámbito de aplicación de las Directrices, teniendo en cuenta que la Constitución no sólo reconoce el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, sino que, además, establece la obligación de los poderes públicos de atender las necesidades de vivienda de los españoles, como uno de los principios rectores de la política social y económica, y la propia Constitución establece el vínculo entre el derecho a la vivienda, y la regulación de los usos del suelo, al establecer que los poderes públicos han de regular la utilización del suelo de acuerdo con el interés general (artículo 47).
No obstante se realizan las siguientes observaciones particulares al texto sometido a consulta:
1ª) De acuerdo con lo expuesto en la Consideración Segunda, 1ª, debe suprimirse del apartado cuarto del Preámbulo el párrafo "la modificación se fundamenta en la falta de justificación de la reserva de suelo turístico en áreas residenciales del interior, donde no existe demanda de uso turístico", para evitar confusión acerca del sentido de la modificación que ahora se aprueba, sin que, por otra parte, dicha manifestación se vuelque en una regulación concreta en el texto sometido a consulta. Además podría inducir a considerar que, a través de la presente modificación, se está replanteando parte del modelo de desarrollo previsto en las Directrices, cuya alteración debería seguir, en todo caso, los cauces procedimentales previstos para ello en el TRLSRM.
2ª) En cuanto a la nueva excepción introducida "para los suelos urbanizables cuyo aprovechamiento global sea residencial y se destine exclusivamente a vivienda de protección pública", referida a la aplicación del artículo 43 de la Normativa, cabe apreciar una incongruencia que debe solventarse, pues en el primer párrafo del Preámbulo se hace referencia a que la reserva de usos turísticos prevista en el artículo 43 es para el suelo urbanizable sin sectorizar (con las excepciones que se añaden en el párrafo siguiente), mientras que la nueva excepción introducida por la propuesta se refiere al suelo urbanizable en general. Por tanto, para que exista congruencia, bastaría con insertar en el primer párrafo del Preámbulo, a continuación, que también están afectados por esta limitación los suelos no urbanizables a la entrada en vigor de las Directrices que cambien de clasificación a suelos urbanizables sectorizados o sin sectorizar a fin de desarrollar nuevos desarrollos urbanísticos, en cuyo caso sí tendría sentido que la excepción ahora introducida haga referencia al urbanizable en general, y no al sin sectorizar, como recoge el primer apartado del artículo 43 de la normativa.
3ª) Por último, en cuanto a correcciones gramaticales, debería sustituirse "de" por "del" en el párrafo segundo, segunda línea, del Preámbulo ("del citado Decreto"), y añadirse "se" en el párrafo tercero del mismo ("se destine").
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procede elevar por la Consejería proponente al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma el proyecto de Decreto, objeto de consulta, para su aprobación definitiva, si bien se recomienda que se complete la motivación técnica sobre las repercusiones de la modificación propuesta.
SEGUNDA.- Para la mejora del contenido y una más adecuada técnica normativa, deben introducirse en el mismo las correcciones indicadas en la Consideración Tercera.
No obstante, V.E. resolverá.
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