Dictamen 47/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 47/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se crea y regula la Comisión Consultiva para el personal docente e investigador contratado por las universidades públicas de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En la medida en que todo laudo conlleva una decisión, la intervención del órgano consultivo en calidad de árbitro podría suponer una injerencia o interferencia en el proceso negociador, que excedería los fines propios de su condición consultiva. Asimismo, supondría apartarse de las normas que regulan la negociación colectiva y que, a diferencia de lo que ocurre en sede de interpretación y aplicación de los convenios colectivos (artículo 91 del Estatuto de los Trabajadores, en adelante ET), no prevén el arbitraje como forma de resolución de controversias surgidas durante la negociación colectiva.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Universidades y Política Científica elabora un primer borrador de "Decreto para la creación y regulación de la Comisión Consultiva para el Personal Docente e Investigador Contratado de las Universidades Públicas de la Región de Murcia".
Dicho borrador constituye la base sobre la que trabajará un grupo constituido al efecto, con presencia de la Dirección General proponente, la Consejería de Economía y Hacienda, las Universidades Públicas de la Región, las Juntas de Personal Docente e Investigador de cada una de ellas y el profesorado contratado de la Universidad de Murcia (UMU).
En la sesión constitutiva de este grupo, el 30 de enero de 2006, se advierte la necesidad de contar con una interpretación jurídica acerca de las determinaciones que, sobre la composición de la Comisión Consultiva, establece la Disposición Adicional novena de la Ley 3/2005, de 25 de abril, de Universidades de la Región de Murcia (LUM), precepto que ya prevé la creación del órgano colegiado cuyo régimen se pretende establecer.
SEGUNDO.- Solicitado informe al Servicio Jurídico de la Consejería de Educación y Cultura, éste se emite el 2 de febrero de 2006, considerando que deben formar parte de la Comisión, entre otros, dos representantes del equipo de gobierno de cada una de las Universidades Públicas de la Región, un representante de la Junta de Personal Docente e Investigador de cada una de ellas, y otro por el correspondiente órgano de representación del personal contratado laboral de cada Universidad.
El contenido del informe es comunicado a todos los participantes en el grupo de trabajo.
TERCERO.- Con fecha 24 de marzo de 2006, la Junta de Personal Docente e Investigador de la UMU formula alegaciones que serán asumidas por el centro directivo proponente, dando lugar a un nuevo borrador, que será remitido a las Universidades para su consideración.
La Universidad Politécnica de Cartagena (UPCT) formula una observación, que no será incorporada al texto.
CUARTO.- Con fecha 23 de octubre de 2006, la Comisión Académica del Consejo Interuniversitario de la Región de Murcia informa favorablemente el Proyecto, según consta en el expediente mediante certificación expedida por el Secretario del órgano.
QUINTO.- El 25 de octubre de 2006 se incorporan al expediente los siguientes documentos:
a) Una memoria económica, que concluye afirmando la ausencia de incremento de gasto para la Administración regional como consecuencia de la aprobación del futuro Decreto.
b) Una denominada memoria-propuesta, en cuya virtud el Director General de Universidades y Política Científica justifica la necesidad de la futura norma, a cuyo efecto propone al Consejero de Educación y Cultura su aprobación como Decreto, para su elevación al Consejo de Gobierno, conforme a la Propuesta de Acuerdo del órgano colegiado de gobierno, que también obra en el expediente.
c) Un informe del Servicio de Universidades, que expone las razones de oportunidad y necesidad que avalan la iniciativa normativa, sintetiza sus contenidos y los considera ajustados a la Ley que se pretende desarrollar.
SEXTO.- El 27 de noviembre de 2006, el Proyecto es informado favorablemente, con observaciones, por el Servicio Jurídico de la Consejería de Educación y Cultura, como también lo hará un día más tarde su Vicesecretaría.
SÉPTIMO.- Como consecuencia de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico, se elabora un nuevo borrador, que es sometido a la Dirección de los Servicios Jurídicos.
OCTAVO.- El informe de dicho centro directivo, de 21 de diciembre de 2006, es favorable al Proyecto, si bien formula diversas observaciones que serán objeto de valoración por parte de la Dirección General de Universidades, y que sólo parcialmente serán incorporadas al texto de la disposición, para dar lugar así al último borrador, que constituye el texto definitivo del Proyecto, según diligencia del Secretario General de la Consejería de Educación y Cultura.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto por el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), pues se trata de un Proyecto de disposición de carácter general dictado en desarrollo o ejecución de una Ley de la Asamblea Regional, la LUM.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación legislativa. Consideraciones generales derivadas de la relación Ley-reglamento.
El artículo 16.1 EARM atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el artículo 149.1.30ª y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía.
En ejercicio de esta competencia la Comunidad Autónoma dicta la LUM, que se limita (artículo 41.2) a remitir la regulación del personal docente e investigador contratado de las Universidades públicas (en adelante PDI) a lo dispuesto en la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), en la propia LUM, en sus respectivas disposiciones de desarrollo, en los Estatutos de las Universidades, en los convenios colectivos que resulten de aplicación y en la restante legislación laboral.
El artículo 48.1 LOU, por su parte, deja a las Comunidades Autónomas, en el marco de sus competencias, el establecimiento del régimen del PDI, mientras que su artículo 55 remite a la normativa autonómica la regulación del régimen retributivo de este profesorado. En desarrollo de tales previsiones se dicta el Decreto 150/2003, de 25 de julio, sobre el Régimen Jurídico y Retributivo del Personal Docente e Investigador Contratado de las Universidades Públicas de la Región de Murcia (Decreto PDI).
El reglamento plasma el régimen laboral que la legislación básica estatal dispone para este tipo de personal propio de las Universidades Públicas, indicando su parte expositiva que incluye el régimen jurídico y de contratación, el de dedicación y el régimen retributivo mínimo del PDI de las Universidades, sin perjuicio de lo que dispongan sus Estatutos y depare la negociación entre las Universidades y los representantes del profesorado contratado.
En este contexto ha de ubicarse la llamada al ejercicio de la potestad reglamentaria que efectúa la Disposición Adicional novena LUM, que prevé la creación de la Comisión Consultiva que es objeto del Proyecto sometido a consulta, como un "órgano de consulta, estudio y discusión, cuyas conclusiones podrán ser utilizadas por las Universidades públicas en el ámbito de la negociación", y que tiene como finalidad "establecer criterios y un diálogo permanente que permita homogeneizar las relaciones laborales del PDI de las Universidades públicas de la Región de Murcia".
Esta caracterización legal tiene dos consecuencias fundamentales sobre el desarrollo reglamentario que se pretende establecer:
1. Al configurar la Comisión Consultiva para el PDI como un órgano cuyo ámbito de actuación propio es el de las relaciones laborales que afectan a este tipo de personal, resultarían ajenas a él aquellas cuestiones que, por no afectar estrictamente a las condiciones de trabajo, al contenido de la relación de empleo del profesorado, no son susceptibles de negociación colectiva, tales como los aspectos académicos de su función docente, los proyectos de investigación a desarrollar, etc. Y todo ello sin negar que aquellas cuestiones laborales son una parte, si se quiere importante, pero mera porción o fracción del concepto más general de "régimen" del PDI.
En consecuencia, el ámbito funcional definido por el artículo 1.2 del Proyecto, al disponer que la Comisión constituye un órgano de consulta, estudio y discusión del "régimen" del PDI, excedería del ámbito de las relaciones laborales que le es propio, contraviniendo su configuración legal, y procediendo su ajuste a los términos de la Ley.
2. En segundo lugar, la naturaleza de órgano de consulta, estudio y discusión que le confiere la Ley, incide en las funciones que puede llegar a desarrollar, limitándolas, pues aunque la Disposición Adicional novena LUM deje al desarrollo reglamentario la determinación de los fines específicos del órgano, éstos no pueden contravenir los fines generales establecidos por la Ley y que se encuentran íntimamente relacionados con el carácter consultivo del órgano.
La parte expositiva del Proyecto, elemento hermenéutico de primer orden acerca de la "mens legis" que inspira y anima todo el Proyecto, afirma que aquél se dicta en un intento de mejorar los procesos de negociación colectiva laboral en el ámbito universitario "pero sin interferir en ellos", fin plenamente acorde con la naturaleza asesora del órgano.
Sin embargo, separándose de esa idea de no injerencia, de facilitar el proceso de negociación colectiva pero desde el exterior, el artículo 2.1, letra c) del Proyecto asigna a la Comisión Consultiva un papel arbitral que, aunque únicamente puede ser llevado a cabo previa solicitud de las partes, introduce plenamente al órgano consultivo en el proceso negociador, dándole la facultad de dirimir las controversias que puedan surgir durante el mismo, trasladando el poder decisorio de la Comisión negociadora a la consultiva.
En la medida en que todo laudo conlleva una decisión, la intervención del órgano consultivo en calidad de árbitro podría suponer una injerencia o interferencia en el proceso negociador, que excedería los fines propios de su condición consultiva. Asimismo, supondría apartarse de las normas que regulan la negociación colectiva y que, a diferencia de lo que ocurre en sede de interpretación y aplicación de los convenios colectivos (artículo 91 del Estatuto de los Trabajadores, en adelante ET), no prevén el arbitraje como forma de resolución de controversias surgidas durante la negociación colectiva.
Sí contempla tal normativa una figura que, a juicio del Consejo Jurídico, sería más apropiada que la de árbitro, y que permite al órgano consultivo desarrollar su actuación facilitadora de la negociación pero sin llegar a tomar decisiones que sólo corresponden a las partes negociadoras. Se trata de la mediación, prevista en el artículo 89.4 del Estatuto de los Trabajadores y que, en realidad, parece encontrarse en la mente del redactor del Proyecto cuando, al describir la función de "árbitro o moderador" que asigna a la Comisión, afirma que la llevará a efecto "procurando el acercamiento de las partes en los puntos que sean objeto de controversia".
Procede en consecuencia eliminar la referencia a una eventual función arbitral de la Comisión, reconduciéndola a una mera mediación, aconsejándose la eliminación del vocablo "árbitro" empleado en el precepto.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
El procedimiento seguido para la elaboración de la norma es el establecido por el artículo 53 de la Ley 6/2004, a cuya luz puede efectuarse un juicio de conformidad en líneas generales, si bien cabe efectuar las siguientes observaciones:
a) El artículo exige que el Proyecto se acompañe de una memoria justificativa de la oportunidad del mismo, que incluya la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas. Consta en el expediente con la denominación de memoria-propuesta, estando fechada el 25 de octubre de 2006. Sin embargo las primeras actuaciones dirigidas a la redacción del Proyecto y que constan entre la documentación remitida al Consejo Jurídico, se remontan a una fecha muy anterior, el 30 de enero de ese mismo año. Debe recordarse que la naturaleza de la memoria justificativa, en tanto que expresión de los motivos, fines y objetivos que orientan al Proyecto, exige que se produzca en el inicio mismo del proceso de elaboración, para que sirva de guía durante su elaboración. Así lo entiende también la propia Ley 6/2004 cuando sitúa su exigencia en el artículo 53.1, apartado dedicado, precisamente, a la iniciación del procedimiento de elaboración normativa.
b) Resulta llamativo que, a pesar de la participación que se ha dado en la elaboración del Proyecto tanto a los órganos de representación del personal como a las Universidades públicas, aquélla no se haya canalizado a través del foro que se institucionalizó por Orden de 30 de julio de 2001, de la entonces Consejería de Educación y Universidades, por la que se crea la Mesa Consultiva para el personal docente e investigador de las Universidades públicas de la Región de Murcia. Su artículo segundo señala como objeto del referido órgano "el establecimiento de un foro de estudio, discusión y diálogo entre los sindicatos representativos en el ámbito del personal docente e investigador de las Universidades públicas de la Región de Murcia y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, así como las Universidades de Murcia y Politécnica de Cartagena. El diálogo podrá extenderse a cuantos asuntos afecten al personal docente e investigador de las Universidades públicas de la Región de Murcia, siempre que, sobre los mismos, tengan competencia las instituciones representadas en la Mesa".
No obstante, dado el carácter meramente facultativo de la intervención de este órgano en el proceso de elaboración de la norma, su omisión en nada ha de afectar a la validez del Proyecto.
Ahora bien, ante la coincidencia de cometidos entre el referido órgano y el que pretende crear el Proyecto sometido a consulta, debe recordarse que el artículo 11.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) prohíbe la creación de nuevos órganos que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe debidamente la competencia de éstos. Por ello, si la intención del centro directivo proponente es sustituir la referida Mesa por la Comisión, debería proceder a la derogación expresa de la Orden de 30 de julio de 2001. De no hacerlo no cabría entenderla tácitamente derogada, dadas las diferencias existentes entre los dos órganos y que afectan tanto a su composición -mientras en la Mesa la representación del personal se atribuye a los sindicatos, en la futura Comisión aquélla se reserva a los órganos que la institucionalizan: las Juntas de Personal; en la primera, la representación de las Universidades se atribuye a los respectivos Rectores, mientras en el Proyecto se deja a los equipos de gobierno su designación- como al ámbito de actuación, más amplio el de la Mesa ("cuantos asuntos afecten al PDI", artículo segundo de la Orden) que el de la Comisión de nueva creación ("homogeneizar las relaciones laborales del PDI", Disposición Adicional novena, 1, LUM). Por tanto, bien se suprime la Mesa mediante una Disposición Derogatoria, bien se restringe su competencia, excluyendo las funciones que ahora se asignan a la Comisión.
CUARTA.- Observaciones particulares.
1. Parte expositiva.
La parte expositiva debería recoger de manera expresa una referencia al artículo 16 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
2. Artículo 2. Funciones de la Comisión.
a) En la letra d) debería sustituirse la expresión "situaciones laborales" por la de "relaciones laborales".
b) En la letra g) y de conformidad con lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen, debería limitarse la materia sobre la que pueden versar los informes, para adecuarla al ámbito propio de la Comisión: las relaciones laborales del PDI.
3. Artículo 4. Funciones del Presidente.
El artículo reproduce las funciones propias de un Presidente de órgano colegiado, conforme a las indicadas en el artículo 23.1 LPAC. Omite, sin embargo, la consignada en la letra e) del precepto estatal y que obliga a los Presidentes de órganos colegiados a velar por el cumplimiento de las leyes, también al de la Comisión ahora creada, en virtud de la aplicación supletoria de la LPAC.
Ello no obstante, salvo que se pretenda atribuir dicha función a otro órgano dentro de la Comisión -opción posible atendido el carácter no básico del precepto estatal (STC 50/1999)-, debería asignarse expresamente al Presidente, pues habiendo optado por reproducir las demás contenidas en el artículo 23.1 LPAC, su omisión podría inducir a interpretaciones erróneas.
4. Artículo 6. Funciones de los vocales.
a) La letra b) establece la prohibición de abstenerse en las votaciones de aquellos vocales que lo sean en representación de la Administración regional. Trasunto de la prohibición contenida en el artículo 24.1, c) LPAC, no contiene el expediente justificación alguna acerca del diferente trato que otorga el Proyecto a los representantes de la Administración regional y a los de las Universidades, aun cuando estos últimos también representan intereses públicos que podrían verse defraudados en la formación de voluntad del órgano colegiado por la abstención de un vocal llamado a defenderlos.
Además, aun admitiendo que la posición jurídica de las Universidades públicas es peculiar y presenta caracteres que las convierten en personificaciones especiales, su condición de entidad de Derecho público permite su calificación como verdadera Administración Pública a la luz del artículo 2.2 LPAC, lo que hace aún más incomprensible que no se extienda a sus representantes la prohibición de abstenerse.
b) En el apartado c), debe sustituirse "de la Secretaría" por "del Secretario". Esta observación se hace extensiva al artículo 7.3 del Proyecto.
5. Artículo 7. Designación y funciones del Secretario.
La designación presidencial del Secretario ya se regula en el artículo 3, d) del Proyecto, por lo que su reiteración ahora es innecesaria. La supresión del primer inciso del apartado 1 debería reflejarse asimismo en el epígrafe que intitula el artículo.
6. Artículo 8. Régimen de funcionamiento.
La regulación de la posibilidad de constituir comisiones de trabajo debería contener un reenvío al artículo 10 del Proyecto, que establece las normas aplicables tanto a la constitución de aquéllas como a su funcionamiento. Para evitar posibles confusiones derivadas de la homonimia entre el órgano consultivo y las comisiones de trabajo, quizá fuera oportuno cambiar el nombre de estas últimas por el de grupos de trabajo.
7. Artículo 10. Comisiones de trabajo.
El apartado 4 debería complementarse con una referencia a las propuestas que pueden formular las comisiones de trabajo en virtud del apartado 2 del mismo artículo, mediante la inclusión de un último inciso del siguiente o parecido tenor literal: "elevándole las propuestas que consideren oportunas".
8. Parte final.
No debe abandonarse en esta última parte del texto la técnica, correctamente utilizada en el articulado, consistente en epigrafiar o intitular cada precepto, avanzando su contenido.
9. Disposición Final segunda.
No se advierten en el expediente especiales razones de urgencia que aconsejen la inmediata entrada en vigor del futuro Decreto, excepcionando la regla general sobre "vacatio" de las normas.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia para dictar el Decreto cuyo Proyecto ha sido sometido a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno.
SEGUNDA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:
a) Las relativas a la adecuación a la LUM de las funciones asignadas a la Comisión y que afectan a los artículos 1.2 y 2.1, letra c) del Proyecto, conforme a lo indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
b) La necesidad de derogar o modificar la Orden de 30 de julio de 2001, de la entonces Consejería de Educación y Universidades, por la que se crea la Mesa Consultiva para el PDI de las Universidades Públicas de la Región de Murcia, conforme a lo señalado en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- El resto de observaciones y sugerencias contenidas en el Dictamen, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y a su mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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