Dictamen 25/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 25/07
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Carreteras de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia -en ejercicio de las competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, que tienen como finalidad precisamente coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de las distintas Administraciones Públicas que afectan al territorio-, se ha dotado de un sistema integrado de instrumentos de ordenación territorial de carácter general y sectorial, a través del TRLSRM, al que necesariamente deberían reconducirse o asimilarse, al menos, los distintos instrumentos de planificación con incidencia territorial que se creen por las leyes regionales sectoriales, ya que, en caso contrario, se estaría restando eficacia al mismo, al no resolverse de forma nítida las relaciones entre los distintos instrumentos.
2. Si bien la Comunidad Autónoma puede establecer declaraciones implícitas o genéricas de necesidad de urgente ocupación (art. 15.3 EAMU, en relación con el 149.1,18ª CE, en la interpretación dada por las SSTC 61/1997 y 164/2001), vinculadas a la aprobación de determinados proyectos, considera el Consejo Jurídico que, independientemente de sus efectos facilitadores de la acción administrativa, su excesiva extensión o generalización puede suponer en la práctica una verdadera subversión del sistema expropiatorio establecido por la legislación estatal.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes se elabora, con fecha 9 de marzo de 2006, un primer borrador de Anteproyecto de Ley de Carreteras de la Región de Murcia.
El borrador consta de un Preámbulo, 50 artículos, 3 disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y 3 finales, más un Anexo. El articulado, a su vez, se estructura en los siguientes Títulos y Capítulos:
- Título I: Disposiciones Generales.
- Título II: De la Planificación, que se divide en 3 capítulos:
I. El Plan de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
II. De los Planes de Seguridad Vial.
III. De la Coordinación.
- Título III. Régimen Jurídico de las Carreteras Regionales, que se organiza en los siguientes Capítulos:
I. De la Financiación.
II. De los Proyectos y de la Construcción.
III. De la Explotación.
IV. Uso y Defensa de las carreteras.
V. Protección de la legalidad y Régimen Sancionador, subdividido en dos secciones.
- Título IV. Travesías y Tramos Urbanos.
Esta estructura se mantiene invariable en los diversos borradores producidos por la Consejería consultante hasta el texto definitivo del Anteproyecto, si bien éste incorpora un nuevo artículo, el 6, para un total de 51.
SEGUNDO.- Previamente a la elaboración del borrador, por la Consejería se realizan las siguientes actuaciones:
- El 15 de febrero de 2006, el Subdirector General de Carreteras elabora un documento denominado "Motivaciones técnicas al Anteproyecto de Ley de Carreteras", según el cual las principales novedades técnicas que presenta el Anteproyecto afectan a: a) la clasificación de las carreteras y sus características; b) la consideración del concepto de seguridad vial como elemento fundamental a tener en cuenta en materia de infraestructuras viarias legislando sobre su programación y coordinación con otros planes y organismos; c) la especificación de los documentos necesarios en el proceso de planificación y desarrollo de una carretera; d) la desaparición de la denominada "zona de protección", introduciendo las zonas de servidumbre y de afección; y e) la modificación de la línea de edificación respecto de las variantes de población.
- En la misma fecha y por el mismo Subdirector General, se elabora una "memoria económica" que concluye afirmando que el Anteproyecto "no genera obligaciones económicas con repercusión en el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por lo que no procede elaborar memoria económica".
- El 20 de febrero, el Servicio Jurídico-Administrativo de la Dirección General de Carreteras elabora una "memoria" en la que tras indicar el soporte competencial de la iniciativa normativa, expone las principales novedades legislativas que se proponen. Además de las ya indicadas por el Subdirector General de Carreteras, destaca las siguientes:
a) La definición del Catálogo de Carreteras y la previsión de su modificación por Decreto.
b) Se dota al Plan de Carreteras de una mayor flexibilidad en su elaboración, vigencia, objetivos y contenido, previéndose expresamente su régimen de modificación y revisión.
c) Se regulan los Planes de Seguridad Vial y se impone el principio de coordinación de la planificación con las entidades locales.
d) En materia de proyectos y construcción se sigue el modelo estatal, recogiendo los distintos estudios y proyectos de carreteras y regulándose los efectos de su aprobación, incluida la declaración implícita de la necesidad de urgente ocupación. Asimismo se exime a las carreteras de la obtención de licencia municipal, al ser consideradas obras públicas de interés general.
e) La línea límite de edificación en variantes o carreteras de circunvalación se establece en 50 metros, "dado el total incumplimiento de los 100 m. en que se fijaba anteriormente", y se incorpora una regulación para las construcciones ruinosas que puedan causar daños al dominio público.
f) En relación con las travesías y tramos urbanos de las carreteras regionales, se atribuye a la Administración regional la competencia para autorizar actuaciones en la zona de dominio público.
- Con fecha 7 de marzo, el Servicio Jurídico de la Consejería consultante elabora un "informe por razón de género".
- En esa misma fecha, esta unidad evacua un informe jurídico favorable al Anteproyecto, al no encontrar obstáculo alguno para su aprobación.
TERCERO.- Con fecha 17 de marzo de 2006, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia acuerda tomar conocimiento sobre el Anteproyecto y ordenar su remisión para informe a los órganos, Colegios Profesionales y Entidades que se enumeran en el Acuerdo.
CUARTO.- No consta en el expediente la comunicación del Anteproyecto a las entidades y órganos indicados por el Consejo de Gobierno. No obstante lo cual, presentan observaciones y sugerencias los que siguen:
- Demarcación de Carreteras del Estado. Si bien no observa en el Anteproyecto ningún aspecto que entre en conflicto con competencias estatales, formula observaciones a preceptos concretos, que serán asumidas íntegramente e incorporadas al texto de la futura disposición.
- El Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia, de cuyas observaciones sólo son tenidas en consideración las de corrección gramatical del texto.
- La Dirección General de Cultura, cuyas observaciones son rechazadas.
- La Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia, cuyas sugerencias sólo serán admitidas parcialmente.
- El Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas, cuyas sugerencias son rechazadas.
- El Ayuntamiento de Abarán, cuyas observaciones sólo son admitidas en lo referente a errores advertidos en el Anexo.
- El Ayuntamiento de Puerto Lumbreras, cuya sugerencia sí se ha incorporado al texto definitivo del Anteproyecto.
- La Consejería de Economía y Hacienda.
- El Colegio Oficial de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, cuyas observaciones sólo parcialmente son tenidas en consideración.
- La Dirección General de Ordenación del Territorio y la Dirección General de Calidad Ambiental, algunas de cuyas observaciones sí se han incorporado al texto.
Asimismo otros órganos y entidades que, al parecer, fueron consultados, no han formulado observación alguna, tales como las Consejerías de Sanidad y de Turismo, Comercio y Consumo, y el Consejo Regional de Cooperación Local.
QUINTO.- Con fecha 28 de julio de 2006, la Jefe de Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Carreteras elabora un informe en el que da cuenta de la valoración que un grupo de trabajo constituido al efecto realiza de las observaciones y sugerencias efectuadas por los órganos y entidades consultadas.
SEXTO.- Sometido el Anteproyecto al Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, éste lo valora positivamente, formulando diversas observaciones tanto de carácter general como particular que sólo parcialmente serán tomadas en consideración, dando lugar a un nuevo borrador fechado el 10 de noviembre de 2006.
Este último borrador constituye el texto definitivo del Anteproyecto, según consta en el expediente mediante diligencia del Secretario General de la Consejería consultante.
SÉPTIMO.- Con fecha 15 de noviembre de 2006, el Vicesecretario de la Consejería consultante elabora un documento denominado "informe-extracto de secretaría" en el que da cuenta de la documentación contenida en el expediente y sintetiza el contenido y la tramitación del Anteproyecto.
Una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, V.E. remitió el expediente en solicitud de consulta, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico de la Región de Murcia el pasado 20 de noviembre de 2006.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento de elaboración, el contenido y la técnica normativa.
I. El procedimiento seguido para la elaboración del Anteproyecto ha sido el previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en adelante, Ley 6/2004), a cuyas prescripciones se ha acomodado en términos generales, ya que se inició mediante la elaboración del Anteproyecto por la Consejería competente, al que se une una memoria que incluye la motivación técnica y jurídica, y se razona sobre su necesidad y oportunidad. Asimismo, consta el informe de impacto por razón de género y una autodenominada "memoria económica". Posteriormente, se elevó el texto elaborado, acompañado de la documentación indicada, al Consejo de Gobierno.
Sin embargo, la anterior afirmación sobre la bondad del procedimiento no impide observar que:
a) No consta en el expediente la propuesta de acuerdo de la Comisión de Secretarios Generales a que se refiere el artículo 46.4 de la Ley 6/2004. Sí consta, por el contrario, el Acuerdo del Consejo de Gobierno acerca de los ulteriores trámites que deben obrar en el expediente, ordenando la remisión del Anteproyecto a numerosos órganos y entidades. Sin embargo, el expediente no contiene documentación acreditativa del cumplimiento efectivo de dicha orden, lo que resulta especialmente relevante desde el momento en que tan sólo algunos de los organismos que debían ser consultados han formulado observaciones o sugerencias, generando así una duda razonable acerca de la efectiva comunicación del texto a todos ellos.
Así, no consta que hayan tenido conocimiento del Anteproyecto los siguientes órganos y entidades que el Consejo de Gobierno consideró oportuno consultar:
- Las Direcciones Generales de Administración Local y de Protección Civil.
- La Jefatura Provincial de Tráfico
- Los Colegios Oficiales de Arquitectos; de Ingenieros Industriales; de Aparejadores y Arquitectos Técnicos; de Ingenieros Técnicos en Topografía; de Ingenieros Técnicos Industriales; y de Ingenieros Agrónomos.
- Confederaciones Regionales de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM), Comarcal de Cartagena (COEC) y empresariales de Lorca (CECLOR).
- Organizaciones sindicales (UGT, Unión Regional de Murcia y CCOO).
- Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación de Cartagena, y de Comercio e Industria de Lorca.
- Universidades.
- Asociación Española de la Carretera.
- Asociación de Ingenieros de Telecomunicación de la Región de Murcia.
La constancia en el expediente de observaciones y sugerencias formuladas por entidades enumeradas en el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 17 de marzo de 2006, lleva a este Consejo Jurídico a considerar que sí se dio traslado del Anteproyecto a todos los indicados en el referido Acuerdo y que, únicamente se habría omitido incorporar al expediente la documentación acreditativa de ello, lo que debe corregirse con anterioridad a la elevación del Anteproyecto al órgano colegiado de Gobierno para su aprobación como Proyecto de Ley.
Adviértase, asimismo, que, de no haberse llevado a cabo la remisión a todos los organismos, debe hacerse de manera efectiva, pues de lo contrario, el artículo 46.5 de la Ley 6/2004 impide al titular de la Consejería proponente someter el Anteproyecto al Consejo de Gobierno para su tramitación como Proyecto de Ley.
b) La memoria económica que consta al folio 210 del expediente no puede ser considerada como el "estudio económico de la norma" a que se refiere el artículo 46.3 de la Ley 6/2004, pues se limita a señalar que, al no generar el Anteproyecto obligaciones económicas con repercusión sobre el Presupuesto de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, no procede elaborar memoria económica, y ello sobre la base de la Disposición Adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH).
Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un coste derivado de la implantación de los nuevos servicios y su financiación. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
c) En lo que al informe sobre el impacto de género se refiere, sólo puede entenderse cumplimentado el requisito establecido en la Ley 6/2004 desde una perspectiva meramente formal, ya que el contenido del citado informe se limita a una escueta afirmación de ausencia de implicaciones por razón de género. Viene insistiendo este Consejo Jurídico en señalar que la forma de cumplir tal trámite debiera seguir lo establecido en la "Guía para la evaluación del impacto en función del género" elaborada por la Comisión de la Unión Europea, ya que limitarse a afirmar la inexistencia de efectos de tal carácter supone desnaturalizar el sentido y finalidad del trámite.
d) Al folio 1 del expediente consta un documento denominado "informe-extracto de secretaría" firmado por el Vicesecretario de la Consejería proponente. Este documento, de considerarse como el extracto de secretaría que exige el artículo 46.2, letra b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, determinaría la omisión de un trámite preceptivo en la tramitación del Anteproyecto de Ley, como es el informe de la Vicesecretaría a que se refiere el artículo 46.4 de la Ley 6/2004.
Si, por el contrario, el informe obrante en el expediente se considerara que persigue dar cumplimiento a este trámite, al margen de conllevar la omisión del preceptivo extracto de secretaría, ha de indicarse que su contenido no se ajustaría a las prescripciones legales, pues no aborda la valoración jurídica de las alegaciones presentadas (salvo una efectuada por el Consejo Económico y Social) ni indica las disposiciones legales que serán derogadas por el Anteproyecto.
II. La conformación del Anteproyecto puede considerarse adecuada a las pautas habituales y formales de técnica normativa, ya que está correcta y homogéneamente dividido, y redactado de manera clara y precisa, ello sin perjuicio de las observaciones concretas que puedan resultar del examen particularizado de los preceptos.
Ahora bien, como aspectos de técnica normativa que afectan a la estructura del Anteproyecto, pueden destacarse los siguientes:
a) Entiende el Consejo Jurídico que los artículos 1 y 2 del Anteproyecto confunden objeto y ámbito de aplicación. El objeto o finalidad de la Ley debe reflejar las ideas esenciales de la regulación legal que se propone y suele hacerse mediante el desarrollo del título de la Ley en una frase que, al tiempo que elimina posibles equívocos que pudiera suscitar el referido título -necesariamente breve y conciso-, ofrece un avance algo más completo del contenido de la Ley.
Por su parte, el ámbito de aplicación persigue delimitar los límites de la realidad material sobre la que versa la regulación legal, diferenciándola de aquellas otras que resultan excluidas de la Ley.
A la luz de estos criterios y del contenido de los preceptos que conforman el Anteproyecto, el objeto de la Ley debería ser regular la planificación, proyección, financiación, construcción, conservación, explotación y uso de las carreteras cuya titularidad corresponda a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Del mismo modo, el ámbito de aplicación delimitado por el artículo 2.1 del Anteproyecto debería completarse con la definición de qué se consideran carreteras de titularidad autonómica, es decir, aquéllas cuyo itinerario discurre íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma y que se encuentran recogidas en el Catálogo de Carreteras.
b) De conformidad con las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 25 de julio de 2005, la parte sustantiva de las normas se ordenará conforme al siguiente criterio: en primer lugar las normas sustantivas, después las normas organizativas y, finalmente, las infracciones y sanciones (Directriz 19).
En el Anteproyecto este orden se altera, en la medida en que el régimen sancionador no se ubica al final de la parte sustantiva, pues después del Título III, Capítulo V, que es el destinado en el Anteproyecto a regular dicha materia, todavía existe un Título IV, sobre travesías y tramos urbanos.
En consecuencia, se sugiere incluir, como capítulo, la regulación sobre travesías y tramos urbanos en el Título III, lo que resulta coherente con su denominación, que alude al régimen jurídico de las carreteras regionales, y convertir la regulación de las infracciones y sanciones en el contenido del Título IV.
c) El Catálogo de Carreteras de la Región de Murcia debe titularse como "Anexo" y con la indicación de su contenido, es decir, el referido Catálogo, de conformidad con el artículo 5.2 del Anteproyecto.
d) La extensión de la norma (51 artículos) y la complejidad de su contenido y sistemática (está dividida en Títulos, Capítulos y secciones) parece aconsejar la inclusión de un índice antes de la parte expositiva.
e) Es usual en nuestro ordenamiento jurídico regional, así como en el de nuestro entorno legislativo, consignar el título de los artículos en minúscula, salvo la primera letra (Directriz 29).
f) En determinados artículos, como el 48, la división interna del precepto debería establecerse en apartados numerados (Directriz 31), no en meros párrafos.
TERCERA.- Sobre las competencias estatales y autonómicas.
I. Las competencias estatales con incidencia en la materia de carreteras.
Como señala el Tribunal Constitucional (STC 132/1998, FJ 3), las carreteras son aprehensibles desde distintas perspectivas jurídicas sobre las que también concurren diversos títulos de intervención de los poderes públicos. En efecto, las carreteras son bienes de dominio público y, en cuanto tales, resultan de aplicación a los mismos el conjunto de técnicas de protección que son propias de esta categoría de bienes, surgiendo así para los poderes públicos las correspondientes potestades administrativas para su conservación y vigilancia. Son, también, obras públicas para cuyo acometimiento es necesaria una planificación previa, la determinación de su financiación e incluso la de su explotación. Son, en fin, y sin agotar el variado elenco de perspectivas, el soporte material necesario para la comunicación terrestre y es entonces cuando se hace necesario fijar las condiciones de su uso, especialmente las del tráfico y las de la circulación. Esta visión poliédrica de la materia y de los títulos de intervención sobre la misma, según se trate de uno u otro aspecto, ha sido también asumida por la Constitución, que ha incluido en distintos títulos competenciales cada una de las facetas a que nos hemos referido.
La Constitución y los Estatutos de Autonomía proceden al reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de carreteras desde dos perspectivas distintas. En efecto, a tenor de lo dispuesto en el artículo 148.1.5ª CE, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencia respecto de las "carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente" dentro de sus respectivos territorios. La competencia sobre este concreto ámbito material ha sido asumida por los diversos Estatutos de Autonomía de forma exclusiva, no siendo una excepción el nuestro, de conformidad con su artículo 10.Uno.4. De ahí que, normalmente, sea la legislación específica dictada por cada una de las Comunidades Autónomas la que configure el régimen jurídico de sus carreteras. De ahí, también, y consecuentemente con ello, la propia Ley estatal 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (LC), regula principalmente las carreteras estatales, si bien incluye en sus disposiciones adicionales (la segunda) normas sobre la intervención del Estado en relación con las carreteras autonómicas.
En resumen, en el reparto competencial configurado por la Constitución y los distintos Estatutos de Autonomía en materia de carreteras opera, en primer término, un criterio material que separa por un lado las carreteras estatales y, por otro lado, las carreteras autonómicas, atribuyendo al Estado y a las Comunidades Autónomas exclusividad de competencias en relación con las carreteras de su respectiva titularidad.
El criterio señalado, no obstante, no cierra por sí mismo la distribución competencial sobre esta concreta materia. Antes bien, y ésta es la segunda de las perspectivas de este sistema a la que hacíamos anteriormente referencia, la Constitución otorga al Estado, sobre determinados aspectos que pueden incidir en la materia de carreteras, otros títulos de intervención en el listado del artículo 149.1 CE, que no encuentran su homólogo ni en el artículo 148 CE ni en los respectivos Estatutos de Autonomía.
En definitiva, las Comunidades Autónomas tienen plena capacidad para legislar sobre el régimen de las carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en su territorio y, por ende, para configurar el régimen de carreteras de su titularidad. Pero a la vez, determinados contenidos de la legislación del Estado sobre carreteras, esto es, aquellos que afectan a su planificación, sea desde la perspectiva de la obra pública, sea desde la de su vertiente de elemento integrado en el sistema general de comunicaciones, o sea desde la de las condiciones de seguridad en su uso, pueden ampararse en los títulos competenciales reservados por el artículo 149.1 CE (núms. 13ª, 21ª y 24ª, principalmente), los cuales son plenamente aplicables a todas las carreteras, independientemente de cuál sea su Administración titular, como así ha interpretado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 65/1998, entre otras.
II. Las competencias autonómicas.
El artículo 10.Uno,4 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "ferrocarriles, carreteras y caminos cuyo itinerario discurra íntegramente por el territorio de la Región de Murcia". Asimismo, el artículo 10.Uno,3 EAMU le atribuye competencia también exclusiva en materia de "obras públicas de interés para la Región dentro de su propio territorio y que no sean de interés general del Estado ni afecten a otra Comunidad Autónoma".
Refleja así el Estatuto de Autonomía los dos criterios de distribución competencial establecidos por el bloque de la constitucionalidad en materia de carreteras: el territorio y el interés general. Así la STC 65/1998 dirá que el criterio del interés general viene a complementar el puramente territorial, sin excluirlo esencialmente, pero añadiendo al mismo una dimensión cualitativa que permite atender a la relevancia de las carreteras en su función de infraestructuras del transporte y las comunicaciones terrestres.
Y es que de la combinación de ambos criterios resulta que carreteras con itinerario íntegramente regional pueden obtener la calificación de interés general del Estado, lo que determinaría la atribución de competencias a éste sobre unas carreteras que, de atender al criterio estrictamente territorial, serían de competencia autonómica.
Del mismo modo, los preceptos estatutarios citados permiten afirmar que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias en materia de carreteras que no son de su titularidad, sino de las entidades locales de su territorio. Así lo confirma la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, cuyo artículo 25.2 atribuye al Municipio competencia para la conservación de caminos y vías rurales, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas.
Puede concluirse, en suma, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia para establecer el régimen de las carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente por el territorio de la Región, salvo que sean de interés general del Estado, con independencia de si son de su titularidad o de las entidades locales.
CUARTA.- Consideraciones generales de corte competencial.
1. El artículo 1 del Anteproyecto, al regular su objeto, utiliza únicamente el criterio territorial de distribución de competencias, ignorando el del interés general, pues identifica las carreteras a las que será de aplicación la futura Ley como aquéllas que discurran íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y se incluyan en el Catálogo de Carreteras.
Con esta delimitación meramente territorial, el Anteproyecto podría incurrir en un exceso competencial que invadiera las atribuciones que corresponden al Estado en virtud del artículo 149.1, 24ª CE y que ampara la consideración como carretera estatal de aquella que quede integrada en un itinerario de interés general (artículo 4.1 y 3 LC), excluyendo estas carreteras del ámbito competencial autonómico.
Por ello, debería incorporarse una salvedad en la determinación de a qué carreteras será aplicable la futura Ley en línea con lo establecido por otras leyes autonómicas, las cuales, tras aludir a la integridad del itinerario por territorio autonómico excluyen del objeto de las respectivas leyes aquellas que sean de titularidad estatal (artículo 1, Ley 8/2006, de 13 de noviembre, de Carreteras del Principado de Asturias; artículo 1, Ley 8/1998, de 17 de diciembre, de Carreteras de Aragón; artículo 1.1, Ley 7/1995, de 27 de abril, de Carreteras de Extremadura; artículo 1.1, Ley 4/1994, de 14 de septiembre, de Carreteras de Galicia; artículo 1, Ley 7/1993, de 30 de septiembre, de Carreteras de Cataluña; artículo 2, Ley 6/1991, de 27 de marzo, de Valencia; artículo 1, Ley 9/1990, de 28 de diciembre, de Carreteras y Caminos de Castilla-La Mancha; y artículo 1, Ley 2/1990, de 16 de marzo, de Carreteras de Castilla y León) o que estén comprendidas en la Red de Carreteras del Estado (artículo 3, Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía).
2. Considera el Consejo Jurídico, en línea con lo apuntado por el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, que sería muy conveniente que el Anteproyecto desplegara las competencias que, en relación con las carreteras de las entidades locales, ostenta la Comunidad Autónoma, dictando normas específicas para las de titularidad local, al modo de lo que es habitual en la legislación autonómica del sector (así, Asturias, Andalucía, Aragón, Cantabria, Galicia, Canarias, Valencia, Islas Baleares y Castilla y León), donde se regulan las redes locales de carreteras, las competencias de las entidades locales, la coordinación de los sistemas viarios, etc.
3. El artículo 4.1 utiliza la expresión "carreteras regionales competencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" para identificar a aquellas que integran la Red Regional de Carreteras. Sin embargo, dicha expresión es bastante imprecisa pues, como ya se dijo, la Comunidad Autónoma ostenta competencias para la determinación del régimen aplicable a las carreteras de titularidad municipal, las cuales, sin embargo, son excluidas del ámbito de aplicación del Anteproyecto y no se incluyen en la Red de Carreteras a que se refiere el citado artículo 4.
Del mismo modo, la utilización del término "carreteras regionales", que no es definido expresamente en los preceptos que anteceden al que es objeto de la presente consideración, podría admitir una interpretación de corte territorial que incluyera a todas las carreteras de la Región de Murcia, con independencia de su titularidad.
Por todo ello, y en orden a evitar indeseables imprecisiones, se sugiere bien definir el concepto de "carreteras regionales competencia de la Comunidad Autónoma", bien sustituir la expresión por otra que aluda a las carreteras incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley, es decir, las carreteras de titularidad autonómica, que sí quedan claramente delimitadas en el Anteproyecto.
4. El artículo 16 del Anteproyecto establece que los Planes de Carreteras y de Seguridad Vial de la Región de Murcia, los del Estado y los de las Entidades Locales, deberán coordinarse entre sí en cuanto se refiera a sus mutuas incidencias, con el fin de garantizar la unidad del sistema de comunicaciones y armonizar los intereses públicos afectados, utilizando al efecto los procedimientos legalmente establecidos.
Inicialmente el Anteproyecto preveía la coordinación entre los planes de carreteras autonómicos y de las Entidades locales, si bien, tras una observación de la Demarcación de Carreteras del Estado en la que se sugería que el texto también expresara la necesidad de coordinación con los planes de la Administración General del Estado, se ha redactado en la forma anteriormente indicada, respecto a la que se realizan las siguientes observaciones:
a) De acuerdo con la redacción literal, se puede interpretar que se obliga al Estado a que coordine sus planes con los de la Administración regional, resultando tal previsión contraria a la distribución de competencias, pues el artículo 149.1.13ª de la Constitución reserva a las instituciones generales del Estado la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación económica general, la cual puede incidir en materia de carreteras, dada la trascendencia directa y significativa de las mismas sobre la actividad económica general, en cuanto infraestructura básica de transporte y las comunicaciones terrestres, y en ejercicio de la misma, se permite el establecimiento, en su caso, de medidas de coordinación de las planificaciones de carreteras estatales y autonómicas (Sentencias del Tribunal Constitucional 65/1998, 132/98). En su plasmación, la Ley de Carreteras estatal recoge un precepto de contenido similar al ahora propuesto (artículo 5).
b) De ahí que la redacción del Anteproyecto, en ejercicio de las competencias autonómicas, pueda ser admisible en relación con los planes de las Corporaciones Locales. Sin embargo, en relación con la Administración del Estado debe modificarse en el sentido de expresar que los planes de carreteras regionales y de las Entidades Locales se coordinarán con los del Estado, o bien, que las actuaciones de las Administraciones Públicas en materia de carreteras en la Región de Murcia se coordinarán entre sí (...resto del precepto). Sobre este aspecto concreto, y a mayor abundamiento, la STC núm. 132/98, en relación con el Plan de Carreteras del País Vasco, indica lo siguiente:
"La alegación de que el Estado carece de competencias específicas de coordinación en materia de carreteras (...) no tiene en cuenta, en primer lugar, que la competencia estatal sobre "obras públicas de interés general" no se limita a la construcción o financiación, sino que alcanza igualmente a la coordinación (...) Y, en segundo lugar, que lo mismo que las instituciones comunes de la Comunidad Autónoma apoyan el Plan General de Carreteras del País Vasco, y la Ley 2/1989 que lo regula, el Estado puede hacer valer, sin concurren las circunstancias que lo justifiquen, títulos competenciales suficientes para asegurar el mantenimiento y la eventual mejora de una red viaria interconectada en toda España, como razonamos en el fundamento jurídico 3º (SSTC 56/86, 227/88 y 118/96), y ha dejado sentado nuestra Sentencia sobre la red estatal de carreteras (...)."
5. Con fundamento en el artículo 149.1,21ª CE el Tribunal Constitucional considera que corresponde al Estado establecer un régimen general común de comunicaciones que comprendería, al menos, los conceptos y contenidos fundamentales del sistema viario, tales como la definición de carretera y sus distintas modalidades y las nociones de caminos de servicio, áreas de servicio o elementos funcionales de las carreteras.
En la medida en que la fijación de tales conceptos corresponde al Estado, y atendida su finalidad uniformadora del sistema viario en todo el territorio nacional, la Comunidad Autónoma no debe ignorar las notas esenciales que caracterizan a tales elementos.
En relación con lo expuesto se realizan las siguientes consideraciones:
a) El artículo 3 del Anteproyecto clasifica las carreteras en autopistas, autovías y carreteras convencionales, mientras que el artículo 2.2 LC define, además un cuarto tipo de carretera: la vía rápida.
En la elaboración del Anteproyecto no se justifica técnicamente la omisión de esta última clase de carretera, siendo así que una carretera de una sola calzada, con limitación total de accesos a las propiedades colindantes, que de conformidad con el artículo 2.5 LC sería una vía rápida, en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia constituirá una carretera convencional.
Más allá de la injustificada omisión de una clase de carretera, cuya definición es calificada por el Tribunal Constitucional como elemento fundamental del sistema viario, su no inclusión en la clasificación autonómica incide en determinados aspectos del régimen jurídico aplicable, pues según el tipo de vía, serán más o menos extensas las denominadas zonas de protección y la línea límite de edificación se situará a mayor o menor distancia. Así, mientras que la legislación estatal otorga a estos efectos un tratamiento similar a las autopistas, las autovías y las vías rápidas (artículos 21.1, 23.1 y 25.1 LC), en la futura norma regional se daría a las vías rápidas el tratamiento de meras carreteras convencionales, lo que disminuiría sensiblemente la anchura de las zonas de dominio público -que pasaría de 8 a 3 metros (artículo 30.1 del Anteproyecto)-, de servidumbre -que sería de 8 metros frente a los 25 metros que le correspondería de darle un tratamiento homogéneo con las autopistas y autovías-, y de afección -que sería de 50 ó 30 metros, frente a los 100 que corresponde a la de autopistas y autovías (artículo 32.1 del anteproyecto)-, al tiempo que minoraría la distancia a la que se situaría la línea límite de edificación, que pasaría de 50 metros para las autopistas y autovías a los 25 ó 18 metros, según la carretera sea de primer o segundo nivel (artículo 34.2 del Anteproyecto).
Desconoce el Consejo Jurídico las razones que mueven a la Consejería proponente a no incluir en la tipología de las carreteras a las vías rápidas, pero, atendida la trascendencia práctica de dicha omisión, debería incorporarse al expediente la oportuna justificación.
b) En el artículo 6 del Anteproyecto se definen las áreas de servicio, sin especificar la condición de bienes de dominio público que la legislación estatal les confiere.
Es cierto que de la lectura conjunta e integradora de este artículo 6 y de los apartados 1 y 4 del artículo 30 de la norma propuesta se alcanza la misma conclusión, pero sería más clarificador aplicar la sistemática del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre (RGC), que con técnica normativa más correcta, y en un proceso de concreción sucesiva, establece una regulación que va de lo general a lo particular. Así, en su artículo 55 da el concepto de "elemento funcional de la carretera", enumerando entre tales elementos funcionales a las áreas de servicio y expresando la condición de bien de dominio público que corresponde a los terrenos ocupados por tales elementos y a las instalaciones para la conservación y explotación de las carreteras. De tal forma que, sólo cuando ya ha sido declarada la naturaleza demanial de las áreas de servicio, se procede a su caracterización más concreta y al establecimiento de las líneas esenciales de su régimen jurídico.
QUINTA.- La planificación sectorial de carreteras.
La planificación sectorial de carreteras tiene una señalada trascendencia en la conformación del territorio, por lo que se trata de determinar qué mecanismos de articulación con la política territorial se establecen en el Anteproyecto, y su acomodación a la Ley del Suelo de la Región de Murcia (Texto Refundido aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, en lo sucesivo TRLSRM), para extraer, en consecuencia, cuáles deben ser sus relaciones con los instrumentos de ordenación del territorio, urbanísticos, y medio ambientales.
I. Relación con la ordenación del territorio.
En la ley vigente se recoge como figura de planificación el Programa de Carreteras (Título II de la Ley 9/1990), ahora sustituido en el Anteproyecto por el denominado "Plan de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia", teniendo ambos un objetivo coincidente: "la ordenación del sistema viario regional, y en él se recogen los objetivos que se propone alcanzar la Comunidad Autónoma en relación con las comunicaciones y su política territorial". Con esta denominación de Plan el Anteproyecto se adapta a la terminología generalmente utilizada para este tipo de planificación por las normas autonómicas de contenido similar, y se acomoda, en cierto modo, a la tipología de los instrumentos de ordenación del territorio previstos en la normativa regional, como se indicará posteriormente.
Las modificaciones que se introducen en el Anteproyecto (Título II, "de la Planificación") responden, según la memoria del Servicio Jurídico Administrativo de la Dirección General de Carreteras, a que se dote a dicho instrumento de mayor flexibilidad en su elaboración, vigencia, objetivos y contenido, previéndose expresamente el régimen de modificación y revisión. También se indica en la citada memoria que se contemplan ex novo los Planes de Seguridad Vial, dada su importancia cada vez más creciente en nuestra sociedad actual, si bien ya aparecían indicados, aunque no desarrollados, en el artículo 32 de la Ley 9/1990.
Sobre la naturaleza del citado instrumento omite pronunciarse el Anteproyecto, sin perjuicio de algunas referencias en su articulado a su coordinación con los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos; de lo anterior cabe deducir que se configura como un instrumento de planificación sectorial independiente de los instrumentos de ordenación del territorio, con los que habrá de coordinarse en todo caso.
Sin embargo, a diferencia de cuando se aprobó la Ley vigente (año 1990), la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia -en ejercicio de las competencias exclusivas en materia de ordenación del territorio, que tienen como finalidad precisamente coordinar o armonizar, desde el punto de vista de su proyección territorial, los planes de actuación de las distintas Administraciones Públicas que afectan al territorio, según nuestro Dictamen núm. 46/2004-, se ha dotado de un sistema integrado de instrumentos de ordenación territorial de carácter general y sectorial, a través del TRLSRM, al que necesariamente deberían reconducirse o asimilarse, al menos, los distintos instrumentos de planificación con incidencia territorial que se creen por las leyes regionales sectoriales, como indicamos en nuestro Dictamen núm. 188/06, ya que, en caso contrario, se estaría restando eficacia al mismo, al no resolverse de forma nítida las relaciones entre los distintos instrumentos, cuando existen ya planes y mecanismos de coordinación previstos en nuestro ordenamiento regional que pueden ser aplicables, y que encajan plenamente en la propuesta normativa sometida a consulta.
Es evidente para el Consejo Jurídico que el Plan de Carreteras tiene un pleno encaje como Plan de Ordenación Territorial (POT en lo sucesivo) -instrumento creado por la legislación urbanística regional-, por las siguientes razones:
a) En cuanto al objeto, de acuerdo con el artículo 7 del Anteproyecto, el Plan de Carreteras es un instrumento de carácter director y operativo al igual que se definen los POT en la legislación urbanística (artículo 24 TRLSRM).
Debe destacarse de esta primera consideración, como resaltamos en nuestro Dictamen núm. 188/06, ya citado, que los POT han sido creados para la planificación de sectores de actividad específica que, por tener incidencia territorial, requieren de un instrumento técnico de apoyo para la expresión y formulación de sus políticas sectoriales (artículo 25.b TRLSRM).
b) Entre los objetivos del Plan de Carreteras se encuentran la vertebración y equilibrio del territorio de la Región de Murcia, garantizando la accesibilidad adecuada a todos los puntos de la Comunidad Autónoma, minimizando el impacto sobre el medio físico, en especial sobre las áreas protegidas, asegurando las inversiones.
Si comparamos sus objetivos y contenido con los del POT, se constata también coincidencia entre sus determinaciones (artículo 26 TRLSRM), si bien conviene aclarar que no todos los contenidos recogidos en el TRLSRM para los POT son obligatorios, sino que dependerán de la especificidad del sector que se planifica.
c) En cuanto a la elaboración y aprobación del Plan de Carreteras como POT, el Anteproyecto es coincidente con el TRLSRM en que los POT son aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, y en que la elaboración del mismo corresponde a la Consejería competente en materia de carreteras, de conformidad con lo previsto en su artículo 29, diferenciándose en cuanto al órgano que tramita.
d) Además, la asimilación a un instrumento de ordenación del territorio tiene la ventaja añadida que el TRLSRM (artículos 19 y 29.3) les atribuye un claro efecto sobre los restantes instrumentos de planificación, sobre todo los urbanísticos.
e) Asimismo, para la ejecución del Plan de Carreteras como POT, puede acudirse a los distintos instrumentos que el TRLSRM contempla para su desarrollo, dotándoles de cierta flexibilidad como, por ejemplo, los Programas de Actuación Territorial, que son instrumentos de carácter ejecutivo y de programación a corto plazo (artículo 32), y que se adecuan a las leyes de presupuestos. De tal manera que el Plan de Seguridad Vial puede encauzarse bajo este último instrumento, correspondiendo al Consejero competente por razón de la materia su aprobación, al igual que se ha previsto en el artículo 15.2 del Anteproyecto respecto al Plan de Seguridad Vial.
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que podría adecuarse el Anteproyecto para considerar al Plan de Carreteras como POT, lo que supondría introducir una serie de modificaciones al articulado del Anteproyecto: por ejemplo, al artículo 7, que pasaría a titularse definición y naturaleza, para recoger su asimilación, reflejándolo también en la Exposición de Motivos; al artículo 11 que debería ajustarse a lo dispuesto en los artículos 29.2 y 22 TRLSRM, en el sentido de que, una vez elaborado el Plan de Carreteras, junto a la Memoria Ambiental, se debería someter a la tramitación prevista en los artículos citados; al artículo 13.4, que debería suprimirse, pues, además de no contemplar el procedimiento que se sigue en el caso de modificaciones en detalle, debería adecuarse, en congruencia con lo señalado anteriormente, al artículo 30 TRLSRM, sobre las modificaciones del citado instrumento de ordenación del territorio; al artículo 15, que debería recoger que el Plan de Seguridad Vial tiene naturaleza de Programa de Actuación Territorial de acuerdo con lo indicado con anterioridad, y remitirse, en cuanto a su elaboración y tramitación, al TRLSRM.
Aun en el caso de no admitirse dichas sugerencias, debería contemplarse, al menos, sus relaciones con los restantes instrumentos de ordenación territorial y urbanística, recogiéndose en la Exposición de Motivos y en el texto del Anteproyecto (artículo 7) su naturaleza de POT: "El Plan de Carreteras de la Región de Murcia, cuya naturaleza es de Plan de Ordenación Territorial previsto en la legislación de ordenación del territorio y urbanismo (...).
II. Relación con la legislación medioambiental.
El artículo 8, al enunciar los objetivos del Plan de Carreteras, recoge que los proyectos de autopistas, autovías y nuevas carreteras deberán cumplir la normativa ambiental y ser informados preceptivamente por el órgano competente de la Comunidad Autónoma. Respecto a las modificaciones del trazado de las carreteras existentes incluirán, desde la fase de estudio previo, un análisis y evaluación de los impactos previsibles. Por otra parte, el artículo 10, sobre elaboración del Plan, recoge los trámites ambientales en relación con la elaboración del Plan de Carreteras.
Sobre la redacción de ambos artículos se realizan las siguientes observaciones:
a) Debe distinguirse la Evaluación Ambiental del Plan de Carreteras, de las evaluaciones de impacto ambiental exigidas para proyectos concretos.
En cuanto a la Evaluación Ambiental del Plan de Carreteras, prevista por la normativa básica estatal, concretamente por la Ley 9/2006, ya citada, el Anteproyecto debería recoger expresamente que el citado Plan ha de someterse a Evaluación Ambiental Estratégica, sin perjuicio de que se desarrolle el procedimiento específico en el artículo 10, en ausencia de disposición regional adaptada a la norma básica sobre el proceso ambiental de planes y programas. En este sentido el Consejo Jurídico recomienda a la Administración regional la conveniencia de la adecuación del TRLSRM, en relación con la Evaluación Ambiental de los Planes y Programas, a la normativa básica que establece que la legislación reguladora de los planes y programas introducirá en el procedimiento administrativo aplicable para su elaboración y aprobación un proceso de evaluación ambiental, que constará de una serie de actuaciones (informe de sostenibilidad ambiental, consultas, etc.). Resulta muy conveniente para resolver el grado de indefinición actual, sobre cuándo y cómo deben insertarse los trámites previstos en la Ley 9/2006, en relación con los procedimientos específicos de aprobación de planes territoriales y urbanísticos previstos en la legislación regional del suelo.
En relación con la propuesta incluida en el Anteproyecto, se ha de destacar que tanto el informe de sostenibilidad ambiental, como la celebración de consultas se han insertado, en opinión del Consejo Jurídico, adecuadamente en la fase de preparación, como remarca la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, si bien se realizan las siguientes observaciones:
- Cabe dudar sobre si el Avance (criterios, objetivos y prioridades) tiene el nivel de detalle para alcanzar las exigencias descritas por la normativa básica (versión preliminar del plan) para la emisión del informe de sostenibilidad ambiental y consultas, lo que debe ser resuelto por el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma.
- El plazo de tres meses de exposición pública del Avance, junto con el informe de sostenibilidad ambiental, puede ser excesivamente amplio (se establece por la Ley 9/2006 un mínimo de 45 días) de aceptarse la observación anteriormente realizada sobre la total equiparación del Plan al POT (incluso en su tramitación) pues, en tal caso, dicho Plan debe ser sometido, una vez elaborado, a la tramitación indicada en el artículo 22, por remisión del 29, ambos del TRLSRM, en donde está previsto una información pública de un mes, pero ya respecto al Plan propuesto.
- La memoria ambiental prevista en el artículo 12 de la Ley 9/2006, sobre la que debe recaer el acuerdo del órgano ambiental, es previa a la propuesta de plan, lo que no queda claramente señalado en el artículo 11 del Anteproyecto.
b) Sobre la evaluación de impacto ambiental (EIA en lo sucesivo) de proyectos (artículo 8, d), aparte de que su ubicación parece más aconsejable, por razones de técnica normativa, en un capítulo distinto a la planificación (por ejemplo en el Capítulo II del Título III), el Anteproyecto contiene una redacción un tanto confusa al referirse a un informe preceptivo del órgano competente de la Comunidad (se supone que se refiere al ambiental), pues si los proyectos citados están sujetos a EIA, no es que deban ser sometidos a informe, sino que corresponde al órgano ambiental la correspondiente Declaración de Impacto Ambiental. En relación con los proyectos citados se ha omitido, de acuerdo con la normativa básica (Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental), que también están sujetos a EIA las actuaciones que modifiquen el trazado de autopistas, autovías, y carreteras convencionales preexistentes en una longitud continuada de más de 10 kilómetros, y las ampliaciones de carreteras convencionales que impliquen su transformación en autopista, autovía o carretera de doble calzada en la misma longitud indicada (Anexo I, Grupo 6. Proyectos de infraestructuras).
Por último, en relación con el cumplimiento de otras normas de protección ambiental, la Dirección General de Calidad Ambiental incide en que no se prevén mapas estratégicos de ruido conforme a la Ley estatal 27/2003, de 17 de noviembre, de Ruido. Convendría, en este sentido, especificar que se tendrán en cuenta las previsiones establecidas en la citada Ley y en las normas dictadas en su desarrollo, como se establece con carácter básico en aquella disposición.
III. Relación con la legislación urbanística.
A lo largo del articulado se producen concretas interrelaciones con la legislación del suelo, en los aspectos netamente urbanísticos (usos del suelo, cesiones, licencia, planeamiento urbanístico, etc.), que van a ser objeto de consideración seguidamente, si bien el Consejo Jurídico considera que el Anteproyecto no ha aprovechado en mayor medida el arsenal de herramientas que proporciona el TRLSRM en lo que concierne a la ordenación urbanística de los denominados sistemas generales de comunicaciones, y el tratamiento urbanístico de las zonas de servidumbre y afección en suelos urbanizables, lo que permitiría un mayor grado de complementariedad entre ambas normas.
1) Instalaciones de servicio de carreteras.
Con esta denominación el Anteproyecto (artículo 6) se refiere a una parte de los elementos funcionales de las carreteras (las áreas de servicio), porque los restantes se encuentran definidos en el artículo 30.4: "Se considera elemento funcional de la carretera toda zona permanentemente afecta a la conservación o a la explotación del servicio público viario, tales como las destinadas al descanso, estacionamiento, auxilio y atención médica de urgencia, pesaje, parada de autobuses, y otros fines complementarios o auxiliares". En la legislación urbanística, aparecen agrupados bajo el nombre de áreas e instalaciones de servicio vinculadas funcionalmente a la carretera (artículo 83 TRLSRM).
El Anteproyecto, al definir las instalaciones de servicio en las carreteras, entiende como tales las estaciones de servicio y unidades de suministro, restaurantes, hoteles, moteles, talleres mecánicos, cafeterías y, en general, cuantas satisfagan las necesidades de los usuarios de la carretera. Parece más apropiado sustituir el último párrafo, de gran amplitud, por otro más vinculado a su finalidad: "se destinen a facilitar la seguridad y comodidad de los usuarios de la carretera".
Sin embargo, la regulación propuesta adolece de cierta imprecisión: por un lado, nada se establece acerca de la posibilidad de que se implanten aisladamente, fuera de las áreas de servicio, estaciones de suministro de carburante y servicios complementarios, posibilidad sí prevista por el TRLSRM (artículo 84.C.2); por lo que, en el caso de que la propuesta normativa sea la de restringir dicha opción, reorientando la implantación a través de la ordenación de áreas de servicio, debería proponerse en tal sentido para su derogación expresa.
Por otro lado, el Anteproyecto crea unas "zonas de servicio", cuya definición en el texto suscita una serie de cuestiones, no resueltas, en relación con las competencias urbanísticas.
a) ¿Cuál es su distinción con las áreas de servicio? Se supone que estribaría en que las áreas de servicio, como elementos funcionales de la carretera, tienen la consideración de bienes de dominio público, aunque nada se señala a este respecto por el Anteproyecto. Se indica, por el contrario, que las zonas de servicio son de propiedad privada (artículo 6.3 del Anteproyecto).
b) La definición de zonas de servicios es bastante imprecisa, al indicar que se encontrarán en áreas próximas a las carreteras, suscitándose la cuestión sobre qué se entiende por proximidad. Además, si se encontraren fuera de las zonas de servidumbre y afección, donde ejercita sus competencias de autorización sobre los usos el centro directivo competente en materia de carreteras, se estarían invadiendo competencias netamente urbanísticas, pues la ordenación y los usos de los terrenos colindantes, con las limitaciones de usos en las zonas indicadas, corresponde a los Ayuntamientos. Distinto es que los Ayuntamientos recaben informe del órgano competente de carreteras, sobre los accesos en suelos urbanizables fuera de las indicadas zonas de servidumbre y afección.
2) La ordenación urbanística.
El artículo 21 del Anteproyecto contiene medidas de coordinación específicas en relación con el planeamiento urbanístico, orientadas a la incorporación en los planes, sobre todo urbanísticos, de las reservas viarias. En este aspecto el texto no resulta innovador respecto a las previsiones de la normativa vigente, tanto autonómica (Ley 9/1990) como estatal, si bien conviene contrastar dichas previsiones con la normativa urbanística actualmente en vigor.
a) Por un lado se establece que, cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos afectados, el estudio informativo se remitirá a las Corporaciones Locales al objeto de que durante el plazo de un mes examinen el trazado propuesto y puedan realizar alegaciones. Respecto al sentido del silencio por parte de las Corporaciones Locales, se mantiene la fórmula de que transcurrido el plazo del mes y otro más, se entenderá la conformidad al trazado propuesto. El Consejo Jurídico entiende que dicha previsión introduce un elemento de inseguridad sobre la duración del plazo, puesto que, aunque se fija el plazo de un mes para su emisión, cabe entender que la Corporación puede pronunciarse también durante el mes adicional, cuyo transcurso produce el efecto de la conformidad con el trazado propuesto en caso de silencio; por ello resulta más clarificador establecer un plazo único de dos meses, sin mayor distinción, en coherencia con lo establecido por el artículo 223.2 del TRLSRM, transcurrido el cual se entenderá que es conforme al trazado propuesto.
Asimismo parece aconsejable que, antes de su elevación a Consejo de Gobierno para resolver las discrepancias, fuera informado previamente por la Comisión de Coordinación Territorial, entre cuyas funciones se encuentran las de informar las actuaciones con incidencia territorial (artículo 12.3 TRLSRM).
b) Antes de la aprobación inicial de la revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico municipal o de ordenación del territorio que afecte a carreteras regionales, se deberá enviar a la Dirección General de Carreteras para que emita en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime convenientes. Si transcurrido dicho plazo, y un mes más, no se hubiera evacuado se entenderá la conformidad con el mismo.
El Consejo Jurídico considera que debería adecuarse, en mayor medida, la intervención del órgano competente en materia de carreteras al procedimiento de aprobación de planes previsto en el TRLSRM, lo que redundaría, por otra parte, en una mayor eficacia en las intervenciones del centro directivo referido.
Ciertamente es conveniente, desde el punto de vista de la coordinación, que en la fase de redacción de una revisión o modificación (se ha omitido la adaptación), es decir durante su elaboración, se recabe un informe de la Dirección General de Carreteras para que, como bien indica el artículo 21.2 del Anteproyecto, se realicen las sugerencias que se estimen convenientes. Sin embargo, el TRLSRM establece, tras la aprobación inicial de la Revisión, Adaptación y Modificación, que recae ya sobre un proyecto de Plan concreto, la petición de informes sectoriales (entre otros, el artículo 135.2), conjuntamente con el sometimiento al trámite de información pública. Por ello, parece conveniente introducir un segundo informe del órgano competente en materia de carreteras en el trámite previsto específicamente por la legislación urbanística regional para tal finalidad.
Sobre el plazo para su emisión en esta segunda fase (tras la aprobación inicial), convendría remitirse al TRLSRM ya que, en función del tipo de plan, se establecen dos meses, o un mes. Para el caso de que se estimara la presente observación, deberían introducirse, en opinión del Consejo Jurídico, algunas correcciones al apartado 21.2 del Anteproyecto: por ejemplo, suprimir el mes adicional en el informe anterior a la aprobación inicial, indicando que de no emitirse se proseguirán las actuaciones, ya que carece de sentido en esta fase previa referirse al carácter vinculante del informe cuando lo que realiza el órgano competente de carreteras son sugerencias, según el texto.
Consecuentemente, en el segundo informe, tras la aprobación inicial, sí tiene pleno sentido que se especifique el carácter vinculante en los aspectos de su competencia, en coherencia con la doctrina constitucional (por todas, STC 149/1991, de 4 de julio, por la que se resuelven los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley de Costas).
c) El Anteproyecto no recoge el tratamiento urbanístico de las carreteras regionales y, de acuerdo con el TRLSRM, deben calificarse por los planes generales municipales como sistemas generales de comunicaciones (artículo 98.c), con la posibilidad de redactarse, incluso por parte del órgano competente en materia de carreteras, planes especiales para su desarrollo, en los términos previstos en el artículo 111 TRLSRM, con la posibilidad de establecer la vinculación de sectores o áreas de suelo urbanizable a los que den servicio.
3) Afectación al contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria.
Conviene analizar dicha incidencia en relación con las siguientes cuestiones:
a) Cesiones.
Se establece en el artículo 19 del Anteproyecto que los particulares podrán colaborar en la construcción de carreteras autonómicas destinadas a integrarse en la red regional mediante aportaciones diversas, entre las que se citan las cesiones gratuitas de terrenos. Sin embargo, el carácter voluntario con que se expresa puede contradecir la previsión legal de que dichas cesiones son obligatorias en los supuestos previstos en la legislación urbanística; así, el artículo 80 del TRLSRM establece como deberes de los propietarios de suelo urbanizable, la obtención y cesión gratuita de los terrenos destinados a sistemas generales vinculados o adscritos al sector, así como costear las obras de ampliación o refuerzo requeridas por la dimensión y características del sector.
Por otra parte, la aceptación por el órgano competente de determinadas aportaciones de particulares, que podrían estar condicionadas a la aprobación de determinadas reclasificaciones de suelo, debería supeditarse a la previa aprobación del correspondiente instrumento de planeamiento urbanístico que lo viabilice con todos los trámites precisos, incluido el ambiental.
b) Sobre las limitaciones de usos en las zonas de servidumbre y afección. Línea límite de edificación.
Es evidente que la clasificación y calificación urbanística que otorguen los planes a dichas franjas habrán de tener en cuenta las limitaciones de usos previstos en los artículos 31 a 34 del Anteproyecto, por lo que conviene señalarlo expresamente en el mismo como una expresión más de coordinación.
A este respecto, el artículo 65 del TRLSRM recoge, como criterio para clasificar como suelo no urbanizable de especial protección, la sujeción a limitaciones o servidumbres para la protección del dominio público. Pero también admite el texto refundido citado la posibilidad de adscribir o vincular sistemas generales al suelo urbanizable a efectos de su obtención obligatoria y gratuita (artículo 102.1). Por lo tanto, habrá que estar a la clase de suelo en que se sitúen o discurran (artículo 25.2 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones).
En consecuencia, a través del planeamiento, los límites a las propiedades colindantes por razón de carreteras configuran el contenido del derecho de propiedad, sin que confiera, en principio, derechos indemnizatorios, de conformidad con lo previsto en el artículo 2.2 de la Ley estatal 6/1998: "La ordenación del uso de los terrenos y construcciones no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, salvo en los casos expresamente establecidos en las leyes".
Una de las excepciones es, precisamente, la que de forma acertada contempla el Anteproyecto, en cuanto que serán indemnizables la ocupación de la zona de servidumbre y los daños y perjuicios que se causen por su utilización (artículo 31.4). No obstante, las limitaciones impuestas por razón del dominio público viario podrían dar lugar a un supuesto indemnizable, por la restricción particularizada de aprovechamiento, cuando se trate de terrenos urbanos colindantes a la carretera, no susceptibles de reordenación de volúmenes, siempre y cuando la línea límite de edificación impidiera materializar un aprovechamiento ya patrimonializado (STS, Sala 3ª, de 13 de febrero de 2003); por el contrario, no se presenta dicha problemática en el caso de suelos urbanizables, dado que es factible la reordenación de volúmenes, y destinar zonas afectadas por los citados límites a usos compatibles (por ejemplo, zonas verdes); tampoco en los no urbanizables, pues el estatuto jurídico del propietario de esta clase de suelo no reconoce un derecho a edificar o a la transformación urbanística (artículo 74 TRLSRM).
4) Control preventivo municipal.
En esta vertiente dos son las cuestiones que se suscitan:
a) Por un lado el artículo 38 del Anteproyecto contempla el supuesto de construcciones ruinosas que puedan ocasionar daños al dominio público, estableciendo que la Consejería lo pondrá en conocimiento del Ayuntamiento que, en el plazo de quince días, deberá incoar el expediente de declaración de ruina o la demolición, en el caso de ruina inminente. Para acomodar dicha regulación a la legislación urbanística a la que se remite (224.4 TRLSRM), debería sustituirse el último párrafo por el siguiente:
"(...) En el plazo de quince días, la Corporación Local deberá incoar el correspondiente expediente de declaración de ruina, o si existiese urgencia o peligro en la demora, el Ayuntamiento dispondrá lo necesario para evitar los daños o el peligro para los ocupantes o terceras personas".
b) El artículo 25.2 del Anteproyecto hace referencia a que las obras de construcción, reparación o conservación no están sometidas a licencia municipal, ni a ningún otro acto de control preventivo previsto en la legislación de bases de régimen local.
Dicho precepto, que se reproduce de la normativa estatal, debe acomodarse también a la normativa regional (artículo 223 TRLSRM) en los siguientes aspectos:
- La expresión "interés general" convendría sustituirla por la de "interés regional".
- Debe dejarse a salvo el trámite de audiencia a los Ayuntamientos previsto en el artículo 21 del Anteproyecto (sin perjuicio de lo previsto en el artículo 21...).
- Debería estudiarse la conveniencia de informar al Ayuntamiento o Ayuntamientos afectados del comienzo de las obras, igual que se ha previsto en alguna norma autonómica de contenido similar (artículo 39.1 de la Ley 8/2001, de 12 de julio, de Carreteras de Andalucía).
SEXTA.- Sobre la necesidad de urgente ocupación de los bienes en los procedimientos expropiatorios contemplados en el Anteproyecto.
Contiene el Anteproyecto dos preceptos en los que se entiende implícita la necesidad de urgente ocupación de los bienes correspondientes. El primero de ellos es el artículo 23.1, en cuya virtud la aprobación de los proyectos de carreteras implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los bienes, a los fines de expropiación, de ocupación temporal o de imposición o modificación de servidumbres. El segundo es el apartado 7 del artículo 34, según el cual, en la zona de servidumbre y en la comprendida hasta la línea límite de edificación, se podrá proceder a la expropiación forzosa de los bienes y derechos existentes, entendiéndose implícitas la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación, siempre que estuviera aprobado un proyecto de trazado o construcción que la hiciera indispensable o conveniente.
Si bien la Comunidad Autónoma puede establecer tales declaraciones implícitas o genéricas de necesidad de urgente ocupación (art. 15.3 EAMU, en relación con el 149.1,18ª CE, en la interpretación dada por las SSTC 61/1997 y 164/2001), vinculadas a la aprobación de determinados proyectos, considera el Consejo Jurídico que, independientemente de sus efectos facilitadores de la acción administrativa, su excesiva extensión o generalización puede suponer en la práctica una verdadera subversión del sistema expropiatorio establecido por la legislación estatal.
Y es que, si el artículo 23.1 del Anteproyecto tendría precedentes (art. 8 LC y Ley castellano-manchega), la previsión contenida en el artículo 34.7 del Anteproyecto no tiene parangón en la legislación de carreteras estatal y autonómica. El precepto parte de reproducir el contenido del artículo 26 LC, que prevé la posibilidad de expropiar bienes comprendidos en la zona de servidumbre y hasta la línea límite de edificación. A tal fin, la legislación estatal dispone que se entiende implícita la declaración de utilidad pública, siempre que exista previamente un proyecto aprobado que haga indispensable o conveniente la expropiación.
Por ello, ninguna objeción cabe hacer a la declaración de utilidad pública ligada a la aprobación de los proyectos que justifique la expropiación de bienes situados en la zona de servidumbre y hasta el límite de las edificaciones. Por el contrario, sí cabe discutir la procedencia de la genérica declaración de necesidad de urgente ocupación, pues altera sustancialmente el régimen de la expropiación forzosa de tales bienes, toda vez que viene a desconocer la excepcionalidad que, de conformidad con el artículo 52 LEF, reviste la expropiación urgente. Carácter excepcional que, además, opera a favor de los particulares afectados, en la medida en que la declaración de urgente necesidad de ocupación justifica la desposesión de los bienes y derechos afectados sin el previo requisito del pago del justo precio, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento expropiatorio ordinario.
Y es que los notables efectos de la declaración de urgencia sobre la situación jurídica del particular sólo se justifican o legitiman por la concurrencia de determinados presupuestos cuya fiscalización constituye una exigencia ineludible de la regularidad del sistema, tal como viene exigiendo la jurisprudencia (por todas, STS, Sala 3ª, de 5 de diciembre de 2000).
Por otra parte, la declaración de urgencia que, ex lege, se pretende vincular a la aprobación de los proyectos de carreteras conllevaría una restricción añadida de las garantías de los eventuales interesados, quienes no podrían impugnar en la vía contenciosa dicha declaración, pues ésta ya no se realizaría por acuerdo del Consejo de Gobierno (acto administrativo impugnable), sino por la Ley.
Además, el establecimiento de categorías genéricas de expropiaciones a las que automáticamente se aplica el procedimiento de urgencia, viola el carácter excepcional de ésta, que en el sistema diseñado por la LEF se refiere a proyectos concretos y no a géneros enteros. En este sentido, la doctrina ha criticado ampliamente que la previsión normativa de urgencia como sistema expropiatorio ordinario en determinados sectores, ha sido el mecanismo de expansión del procedimiento de urgencia, lo que también ha sido objeto de crítica por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 13 de marzo de 2002).
En consecuencia, y ante la ausencia de una justificación técnica suficiente de la trascendente innovación normativa que se pretende establecer, considera el Consejo Jurídico que procede modificar la redacción del artículo 34.7 del Anteproyecto en orden a adecuarlo a la LC, más respetuosa en este aspecto con el régimen general de la expropiación forzosa dibujado por la Ley que lo regula.
SÉPTIMA.- Protección de la legalidad y régimen sancionador.
El Capítulo V del Anteproyecto se divide en dos Secciones, dedicadas respectivamente a la "Protección de la legalidad" (arts. 39 a 41) y al "Régimen sancionador" (arts. 42 a 47).
1. Desde una perspectiva general, puede decirse que comprende los aspectos disciplinarios y represores frente a las contravenciones de la regulación establecida previamente en el articulado de la norma, siguiendo en este punto, en lo sustancial, la misma línea que se plasma en la normativa estatal (LC y RGC) y en precedentes leyes autonómicas en materia de carreteras, que en estos concretos aspectos no destacan por su rigor técnico y resultan incompletas, en comparación con otras ordenaciones sectoriales (así, por ejemplo, la ausencia de toda referencia en buen número de dichas leyes al régimen inspector, como sucede también en el Anteproyecto). En esta línea, el examen del Capítulo objeto de análisis pone de manifiesto que, en lo que atañe a los aspectos no estrictamente sancionadores o punitivos, es decir, en lo que puede calificarse como el restablecimiento de la legalidad y el orden físico y jurídico infringido por la comisión de una infracción, el Anteproyecto presenta una notable falta de precisión y buena sistemática, resultando incompleto en algunos extremos e inadecuado en otros, debiendo procederse, por ello, a una reformulación de la Sección Primera, para dotar a esta importante materia de la claridad y certeza que demanda el principio de seguridad jurídica.
2. En primer lugar, se advierte que el proyectado artículo 39 (denominado "procedimiento previo de adecuación a la legalidad viaria"), plantea problemas e incógnitas que han de eliminarse. Si se leen los apartados 1 a 4 de este artículo, se advierte que la configuración de dicho procedimiento (usualmente conocido como procedimiento de "legalización" de la obra o actuación de que se trate) como un procedimiento "previo" al sancionador, plantea el riesgo de que, una vez resuelto el procedimiento de legalización, la infracción de que se trate haya prescrito, pues ni la eventual orden cautelar de paralización o suspensión que se hubiera dictado, ni la incoación de dicho procedimiento de legalización tienen virtualidad jurídica para interrumpir el plazo de prescripción de las infracciones, ya que tal efecto sólo se produce, por imperativo del artículo 132.2 LPAC, con la notificación al interesado de la iniciación del procedimiento sancionador propiamente dicho. Y es de ver que del proyectado artículo 39 se desprende que transcurriría un notable lapso de tiempo entre el descubrimiento de la existencia de la obra o uso no autorizado y el momento en que se incoase el procedimiento sancionador. Así, en el caso de que el interesado requerido al efecto no solicitase la legalización de su obra o actividad, dicho plazo podría ser de hasta cuatro meses (un mes para posibilitar la presentación de la solicitud y tres meses posteriores para incoar el procedimiento sancionador, según se prevé en los números 2 y 3 del artículo 39). Y, en el supuesto de que el interesado solicitase la legalización, el mencionado lapso de tiempo podría ser mayor, en el caso de que la resolución expresa de la Administración sobre la correspondiente solicitud de autorización excediera de los tres meses establecidos para esta materia en el Anexo del Decreto regional 17/2004, de 27 de febrero, por el que se regulan los plazos máximos para dictar y notificar resolución expresa en determinados procedimientos administrativos, y la Administración esperase a la resolución de dicho procedimiento de legalización para incoar entonces el sancionador. En este sentido, el riesgo de prescripción es especialmente intenso en el caso de infracciones leves (con un plazo de prescripción de 1 año, según el artículo 47.1 del Anteproyecto), si se tiene en cuenta, además, que el plazo prescriptivo se ha de computar desde la fecha en que hubieran indicios o signos externos reveladores de la realidad de la obra terminada, y no desde el momento en que esta última es conocida efectivamente por la Administración.
Las anteriores circunstancias explican que otras legislaciones sectoriales, como la urbanística, que contemplan un sistema de restablecimiento de la legalidad y sancionador como el que el Anteproyecto pretende (en el que la cuantía de la sanción depende de la previa determinación del carácter legalizable o no de la actuación en que consiste la infracción), regulan la materia previendo lo que denominan un "expediente único" (artículo 226 TRLSRM), en el que se insertan todos los procedimientos dirigidos a la protección de la legalidad, es decir: a) el eventual de suspensión cautelar de obras y actividades; b) el de restablecimiento de la legalidad (en el que, a su vez, se inserta el de legalización de la obra o actividad, cuando el interesado, en el plazo concedido al efecto por la Administración, solicita la preceptiva autorización de la que carecía), y c) el procedimiento sancionador propiamente dicho.
Dicha unidad de expediente tiende a procurar (aun cuando ello no se establezca como obligatorio) que, en la iniciación del mismo, la Administración acuerde la incoación simultánea de los tres procedimientos de referencia, sin perjuicio de establecerse, esto sí con carácter necesario, que el procedimiento de restablecimiento de la legalidad debe resolverse previamente al sancionador. Con la indicada incoación simultánea, la Administración interrumpe el plazo de prescripción de la potestad sancionadora, al incoar también el sancionador. Tal proceder, ciertamente, supone que comience a transcurrir el plazo de caducidad de este último, pero se considera que ello es preferible a que se produzca la prescripción de la infracción. Además, el establecimiento de un plazo de caducidad de doce meses para el procedimiento sancionador, como prevé el Anteproyecto (art. 43.2), debe ser suficiente para poder resolverlo y notificarlo temporáneamente. Y esto sin contar, además, con el hecho de que tal plazo de caducidad habrá de considerarse interrumpido cuando se hubiera acordado la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar el procedimiento de legalización que el interesado hubiera iniciado (por concurrir, durante la tramitación de este último, alguno de los supuestos de suspensión previstos en el artículo 42.5 LPAC). Ello vendría justificado por la dependencia que el procedimiento sancionador tiene respecto del previo de legalización.
Quiere decirse con ello, como se apuntó al principio, que la Sección Primera del Capítulo objeto de análisis debería ser objeto de reconsideración, sirviendo como adecuada referencia la regulación contenida en el Capítulo III del Título VI TRLSRM; regulación que, con las debidas adecuaciones a la materia que nos ocupa, resultaría más completa y correcta que la proyectada. Asimismo, deben completarse y corregirse algunas cuestiones atinentes de modo específico al régimen sancionador.
Con este fin se realizan las siguientes observaciones, que dotarían a dicho Capítulo de una mejor sistemática y una regulación más adecuada en estos aspectos.
3. Sección Primera. Suspensión de actuaciones ilegales y restablecimiento de la legalidad viaria.
Esta Sección debería reformularse conforme con los siguientes criterios:
a) Debería comenzar con un precepto (análogo al artículo 226 TRLSRM) que estableciese que la vulneración de las prescripciones contenidas en la legislación regional de carreteras dará lugar a la iniciación de un único expediente, en el que se incoarán, en su caso, los procedimientos de suspensión cautelar de actuaciones ilegales, de restablecimiento de la legalidad infringida y el sancionador, debiéndose resolver los dos primeros con anterioridad, o simultáneamente, a la formulación de la propuesta de resolución del procedimiento sancionador.
b) A partir de lo anterior, cabría regular lo relativo a la paralización de obras y suspensión de usos no autorizados (es decir, lo previsto en el artículo 39.1 del Anteproyecto) y a la posible legalización de los mismos (lo previsto en el número 2 de dicho artículo), si bien no resulta correcto que se establezca que el plazo de 1 mes de que dispone el interesado para solicitar la legalización (o, en su defecto, para formular alegaciones, debería añadirse aquí) se compute desde la notificación de la orden de paralización o suspensión, como pretende ahora el artículo 39.2, pues es posible que la obra esté terminada y, por tanto, no haya nada que paralizar. Como señala el artículo 228.2, primer párrafo, TRLSRM, dicho plazo debe computarse desde la notificación de la incoación del expediente (en rigor, del procedimiento) de restablecimiento de la legalidad infringida, exista o no simultáneamente una orden de paralización de obras o usos.
c) Asimismo, resulta necesario que se establezca claramente el plazo de caducidad del procedimiento dirigido al restablecimiento de la legalidad infringida. Esta cuestión ha suscitado dudas en el ámbito urbanístico, pues en el TRLSRM no queda claro si dicho plazo ha de ser el mismo que el del procedimiento sancionador (doce meses); por ello, parece conveniente que el Anteproyecto establezca un plazo de caducidad específico para dicho procedimiento, que podría ser el mismo de doce meses que se prevé para el sancionador ( aunque, por lo dicho anteriormente, la resolución del primero deba ser anterior a la de este último), teniendo en cuenta, al igual que se dijo anteriormente sobre el procedimiento sancionador, que tal plazo de caducidad se vería interrumpido en los casos en que se hubiera acordado la suspensión del procedimiento de legalización instado por el interesado, por concurrir en la tramitación de este último alguno de los supuestos de suspensión previstos en el artículo 42.5 LPAC. Ello será así porque, del mismo modo que el procedimiento sancionador depende de la previa resolución del procedimiento de restablecimiento de la legalidad, la resolución de este último (ordenando en el mismo la Administración, en su caso, la demolición de lo construido o la cesación definitiva del uso de que se trate), depende, a su vez, de lo que aquélla resuelva previamente sobre la legalización de las obras o usos, otorgando o denegando la autorización solicitada por el infractor.
d) Por otra parte, no resulta adecuado referirse en esta Sección, como pretende el proyectado artículo 39, números 2, último inciso, y 4, a la posibilidad de reducción de la infracción (en rigor, de la sanción), pues se trata de un aspecto atinente al régimen sancionador, no al de restablecimiento de la legalidad. En lugar de esa determinación, debería disponerse seguidamente (en línea con lo previsto en el artículo 228. 3º TRLSRM), que si la autorización no fuera solicitada en el referido plazo o, solicitada, fuera denegada, se procederá a dictar orden de ejecución de las operaciones necesarias para restaurar los terrenos a su estado anterior a la infracción, fijando los plazos oportunos, con apercibimiento de ejecución subsidiaria en caso de incumplimiento (es decir, lo que, de forma asistemática, se proyecta ahora en el posterior artículo 41, primer párrafo, del Anteproyecto).
e) Las sugeridas prescripciones, que vendrían a regular los supuestos ordinarios de restauración de la legalidad infringida, podrían completarse después con la regulación que, ahora de manera asistemática, se contiene en los proyectados artículos 39.5 y 41, segundo párrafo; preceptos que se refieren a supuestos que podrían calificarse como especiales o extraordinarios en cuanto el restablecimiento de la situación alterada con la comisión de una infracción a la normativa sobre carreteras, pues en ellos se prevé una inmediatez en el restablecimiento de la situación alterada que excluye el que tenga que tramitarse y resolverse previamente el procedimiento de legalización de la obra o actividad de que se trate.
En efecto, si se examinan tales preceptos, se advierte que contemplan supuestos que, aun con tratamiento jurídico distinto, son afines en su excepcionalidad, lo que justifica que deban ser objeto de una regulación conjunta y más clarificadora que la que se deduce de su redacción y ubicación actual.
Así, el proyectado artículo 41, segundo párrafo, se refiere a actuaciones "en el dominio público" viario que "constituyesen un peligro para la circulación", para establecer que la Consejería competente procederá a "suprimir dicha actuación" de forma "inmediata", por cuenta del causante. Por su parte, en el artículo 39.5 se prevé el caso de actuaciones, ya no referidas a la zona de dominio público, que "supongan un grave riesgo para la seguridad vial", para establecer en tal caso que la Consejería deberá requerir al interesado para que "inmediatamente reponga las cosas a la situación anterior, sin perjuicio de adoptar, a costa del mismo, las medidas oportunas para el mantenimiento de la seguridad de la circulación".
Respetando lo pretendido por ambos preceptos, parece lógico que, en primer lugar, se disponga lo que se prevé en el artículo 41, segundo párrafo, es decir, que en el caso de que en la zona de dominio público de la carretera existan obras o usos no autorizados por la Consejería, que constituyan un peligro para la circulación, aquélla procederá por sí misma y de forma inmediata a suprimirlos. A partir de tal prescripción, lo pretendido en el artículo 39.5 (que debería ubicarse seguidamente) debe venir referido, por lógica contraposición, a zonas distintas de la de dominio público (señaladamente, las de servidumbre y de afección), en las que el régimen es distinto, ya que el supuesto de hecho es que las actuaciones no autorizadas supongan un peligro "grave" para la seguridad vial ("grave riesgo"), y lo que se habilita a la Consejería a realizar de modo inmediato, según se deduce, es a adoptar medidas meramente cautelares ("medidas oportunas para el mantenimiento de la seguridad de la circulación"), ya que quien está obligado "inmediatamente" a reponer las cosas al estado anterior a la actuación ilegal (es decir, sin posibilidad de esperar a lo que resulte de un previo procedimiento de legalización) es el propio particular.
En cualquier caso, sea o no lo anterior el sentido y alcance que pretende darse a los preceptos comentados, es necesario que su regulación se sistematice y se aclare de forma tal que no se susciten dudas innecesarias en esta materia. Debe tenerse presente, además, como criterio que debe presidir la aplicación de estos preceptos, que la inmediatez en la adopción de las medidas y obligaciones de restitución a que se refieren, en cuanto suponen una minoración de los trámites y garantías ordinarios (el procedimiento previo de legalización y el trámite de audiencia), ha de estar en justa proporción con el riesgo vial que se pretende eliminar.
f) Seguidamente, cabría incluir en esta Sección Primera la regulación que, sobre los "daños al dominio público viario", se contiene en el proyectado artículo 40, que no merece especial observación.
g) Por último, parece necesario dedicar al menos un precepto al ejercicio de la potestad inspectora, del tenor del artículo 250 TRLSMU o similar.
4. En lo que se refiere al régimen sancionador, al que se dedica la Sección Segunda del Capítulo V, debe comenzar por señalarse, como ya se apuntó en el epígrafe anterior, que es éste el sitio adecuado para abordar lo que, en materia de reducción de sanciones, recoge el Anteproyecto en su artículo 39.4 y, por remisión a éste, en el inciso final del 39.2. En concreto, y dado que se trataría de excepciones a la imposición de las cuantías ordinarias de sanción, parece lógico que dicho régimen jurídico se incluyera en el proyectado artículo 44, en los términos que a continuación se indicarán.
Previamente a ello, en este artículo 44, y a renglón seguido de lo que ahora establece sobre las cuantías de las sanciones, y para respetar lo previsto en el artículo 131.2 LPAC, debería añadirse que, cuando el beneficio económico obtenido con la comisión de la infracción fuese superior a la sanción que hubiera de imponerse según dichas cuantías, la sanción deberá incrementarse hasta igualar a la de dicho beneficio económico. De igual modo, para ajustarse a lo establecido en el artículo 131.3, c) de dicha Ley, debe incluirse como criterio de ponderación en la imposición de las sanciones el de la reincidencia, en los términos allí previstos; ello sin perjuicio de lo que más adelante se expondrá sobre la reincidencia como elemento o criterio configurador de nuevos tipos de infracciones.
En lo que respecta al fondo de la regulación propuesta en materia de reducción de sanciones, debe decirse que resulta injustificado que ésta se condicione exclusivamente, como se pretende, al mero hecho de que el infractor reconozca la "comisión de la infracción", determinación que no tiene precedente en el ordenamiento autonómico comparado en la materia. Al contrario, los ordenamientos sectoriales en los que se ha previsto la posibilidad de reducción de sanciones, anudan tal beneficio a tres requisitos, que parecen plenamente razonables para que opere la reducción: a) conformidad del interesado a la sanción contenida en la propuesta de resolución (no a la mera comisión de la infracción, que puede ser indiscutible), b) pago voluntario de la sanción -reducida- en el plazo establecido en la resolución sancionadora, y c) compromiso, garantizado, de restablecer en plazo el orden infringido a la situación anterior a la comisión de la infracción, o de ajustar la situación a lo establecido en la autorización otorgada, si la actuación hubiera sido legalizada por la Administración mediante la oportuna resolución (que, precisamente por este motivo, ha de ser notificada previa o simultáneamente a la notificación de la propuesta de resolución del procedimiento sancionador, como se indicó en el epígrafe 3).
En este sentido, y análogamente a lo dicho en materia de restablecimiento de la legalidad infringida, resulta especialmente adecuado seguir la regulación establecida en este punto en el artículo 243.2 y 3 TRLSRM.
5. En lo que se refiere al listado de infracciones del Anteproyecto (artículo 42), se advierte que se ha copiado casi literalmente el establecido en la LC, sin que, en principio, quepa hacer objeción a esta técnica, si bien deberían revisarse los Capítulos previos para descartar que con tal proceder hubiera quedado sin tipificar la vulneración de alguna prescripción contemplada en el Anteproyecto y no en la LC, o viceversa. En cualquier caso, y como indicamos en nuestro Dictamen 188/2006 al Anteproyecto de Ley de Patrimonio Cultural de la Región de Murcia, debería tipificarse como infracción de carácter leve el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley que no esté tipificado como infracción grave o muy grave. Esta cláusula de cierre, común en muchas leyes, permitiría sancionar conductas que pudieran haber escapado del listado del artículo 42, siempre que la obligación de cuyo incumplimiento se tratase estuviera delimitada en el resto del articulado de la ley con el grado de concreción y certeza exigible a estos efectos sancionadores, conforme con la jurisprudencia constitucional acerca del principio de tipicidad (STC 242/05, de 10 de octubre), lo que sería una cuestión a determinar a la hora de la aplicación de la ley, a la vista del supuesto concreto.
Sin perjuicio de lo anterior, y en concordancia con lo indicado sobre la potestad inspectora en el precedente epígrafe 3, g), parece necesario tipificar especificamente como infracción la obstrucción a la función inspectora, distinguiendo en su gravedad si tal conducta impide o no el ejercicio de la misma.
6. Especial comentario merecen las infracciones a que se refiere el proyectado artículo 42 en sus números 2, g) y 3, g). En el primero de ellos se tipifica como infracción grave "haber sido sancionado por resolución firme, en dos o más ocasiones, por la comisión de una infracción leve"; en el segundo, se considera infracción muy grave "haber sido sancionado por resolución firme, en dos o más ocasiones, por la comisión de una infracción grave".
Conforme con la doctrina contenida en la STC 188/2005, de 7 de julio, que declara la inconstitucionalidad del artículo 27.3, j) de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (que incluía un precepto sustancialmente análogo a los comentados), los citados preceptos deben ser suprimidos, o modificarse su redacción pues, con la pretendida, se estaría castigando dos veces un mismo hecho sin existir fundamento jurídico distinto para ello; esto es, se estaría vulnerando el principio constitucional "non bis in idem". Dicha doctrina constitucional ya fue puesta de manifiesto por este Consejo Jurídico en su Dictamen 189/2006, en relación con varios preceptos del Anteproyecto de Ley de renta básica de inserción de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que, a su vez, tenían similar tenor que los ahora comentados.
Así, en dicha sentencia, el TC comienza por reconocer que "es una opción legítima y no arbitraria del legislador el ordenar que, en los supuestos de reincidencia, la pena a imponer por el delito cometido lo sea en una extensión diferente que para los supuestos de no reincidencia. Y si bien es indudable que la repetición de delitos propia de la reincidencia, presupone, por necesidad lógica, una referencia al delito o delitos repetidos, ello no significa, desde luego, que los hechos anteriores vuelvan a castigarse, sino tan sólo que han sido tenidos en cuenta por el legislador penal para el segundo o posteriores delitos, según los casos, bien (según la perspectiva que se adopte) para valorar el contenido de(l) injusto y su consiguiente castigo, bien para fijar y determinar la extensión de la pena a imponer" (FJ 2, c). No obstante, añade el Tribunal que ello debe diferenciarse de supuestos en los que, como sucede con preceptos como el allí impugnado (y los ahora analizados), "el legislador ha creado un tipo, administrativo o penal, autónomo prescindiendo absolutamente de la comisión de un hecho nuevo por el infractor. Y es que en este tipo de supuestos, al no existir un hecho nuevo, se castigan realmente hechos anteriores del mismo sujeto que ya han sido castigados previamente, sin que la simple reiteración de sanciones o penas impuestas previamente constituya un fundamento diferenciado nuevo que haga inaplicable el principio non bis in idem. Esta última forma de castigar la reincidencia por parte del legislador, al menos en el caso presente, transciende, por tanto, y frente a lo que sostiene la Abogacía del Estado, lo que es un mero defecto en la técnica de legislar ajena al control de este Tribunal (...), para transformarse, eventualmente, en una lesión del principio non bis in idem, y, consecuentemente, del art. 25.1 CE" (FJ 4).
Ello, pues, no significa que se proscriba utilizar la reincidencia como criterio que pueda justificar la previsión normativa de una infracción de mayor gravedad y la consiguiente aplicación de una sanción de superior entidad que la prevista e impuesta a hechos cometidos con anterioridad, pero tal posibilidad tiene como exigencia indispensable que la infracción que así se tipifique se refiera específica y necesariamente a la realización de una nueva conducta (en nuestro caso, sería a la tercera conducta infractora), de igual naturaleza que las ya sancionadas; es decir, que el tipo infractor no consista en la mera circunstancia (que no es, en rigor, un "hecho" nuevo) de haber sido sancionado el sujeto en varias ocasiones anteriores, pues ello no puede dar lugar, "per se" y sin más, a una nueva infracción, que es lo que se desprende de redacciones como la utilizada en los preceptos comentados y que lleva al TC a declarar su inconstitucionalidad, sin posibilitar, pues, una interpretación correctora de los mismos.
7. También debe ser objeto de comentario que el proyectado artículo 42.3, a) haya tipificado como infracción muy grave la realización de actuaciones entre la arista exterior de la explanación y la línea de edificación careciendo de autorización o incumpliendo alguna de las prescripciones impuestas en la otorgada. Con tal formulación se plantean dudas que deben ser eliminadas, pues el precepto se solaparía, al menos en parte, con los supuestos regulados en los artículos 42.1, a) y 2, a), que se refieren específicamente a actuaciones ilegales en zonas de dominio público, servidumbre y afección, calificándolas respectivamente como infracción leve o grave, según sean legalizables o no. Si se examinan otras leyes autonómicas, se advierte que, salvo alguna excepción, se reserva la calificación de muy grave para la realización de actuaciones ilegales en la plataforma de la carretera, o en el resto del dominio público viario cuando las actuaciones no sean legalizables y afecten a la seguridad vial (art. 46.5, a) Ley 7/1993, de 30 de septiembre, de Carreteras de Cataluña); o bien la realización de actuaciones en zona de dominio público viario, de servidumbre o de afección cuando no sean legalizables y originen riesgo grave para la circulación (art. 45.1 Ley 7/1995, de 27 de abril, de Carreteras y Caminos de Extremadura), por citar dos normas destacables en este punto. En cualquier caso, debe aclararse el supuesto previsto en el comentado artículo 42.3, a), para diferenciarlo claramente de los supuestos contemplados en los artículos 42.1, a) y 2, a) del Anteproyecto.
OCTAVA.- Sobre las relaciones entre el Anteproyecto y la Ley 4/1997.
Tanto en la fundamentación técnica del Anteproyecto como en su articulado convendría tener más presente los dictados de la Ley 4/1997, en la medida en que tal disposición continuará en vigor una vez se apruebe la futura Ley de Carreteras.
En este sentido, se advierte una incidencia de la referida Ley sobre extremos regulados en el Anteproyecto tales como la explotación de las áreas de servicio, que el Anteproyecto se limita a remitir a su determinación reglamentaria, mientras que el artículo 16 de la Ley 4/1997 asigna al concesionario de la obra para la construcción y explotación de la carretera la gestión integral de todas las áreas de servicio y de todos los elementos funcionales de la carretera que se hubieren previsto en el proyecto de construcción, lo que condicionará el desarrollo reglamentario de la futura Ley, que no podrá desconocer tal reserva a favor del concesionario.
También, y como más adelante se expondrá, el artículo 21 de la Ley 4/1997, establece previsiones sobre las contribuciones especiales que podrían haber sido incorporadas al Anteproyecto, en la medida en que fijan criterios para la valoración del hecho imponible que resultarían valiosos en materia de carreteras.
Asimismo, las referencias contenidas en la Ley 4/1997 a la todavía vigente Ley 9/1990, deberán ser actualizadas en orden a adaptarse a la futura Ley, para lo que sería útil preverlo así en una nueva Disposición Final del Anteproyecto.
NOVENA.- Observaciones particulares.
1. Exposición de Motivos.
a) Deben citarse con mayor precisión los preceptos estatutarios que contienen los títulos competenciales que habilitan la actuación legislativa autonómica en materia de carreteras, con expresión de los apartados y subapartados del artículo 10 EAMU.
b) Al referirse al Título II del Anteproyecto, destaca en la regulación de los Planes de Seguridad Vial, la circunstancia de que hasta ahora no habían sido contemplados en la normativa regional, lo cual, como se dijo, no es del todo cierto, atendida la previsión del artículo 32 de la todavía vigente Ley 9/1990.
c) En el párrafo siguiente de la Exposición de Motivos existe un error gramatical que afecta al significado del párrafo, pues indica que se impone la coordinación "entre" la planificación en materia de carreteras, pero omitiendo el otro término o actuación llamado a coordinarse con tal planificación. Atendido el artículo 16 del Anteproyecto, parece que lo que se quiere expresar es la necesidad de coordinar la planificación en materia de carreteras y de seguridad vial que realizan las diferentes Administraciones Públicas implicadas.
d) Afirma el apartado IV de la parte expositiva que en materia de financiación no se contienen novedades de trascendencia respecto a la normativa actual. No puede compartirse esta apreciación, toda vez que no sólo se introducen variaciones en el régimen de las contribuciones especiales que se pueden imponer, sino que, también, se procede a regular ex novo y detalladamente la colaboración financiera de los particulares (artículo 19 del Anteproyecto).
2. Artículo 3. Concepto de carretera y clasificación técnica.
Las importantes consecuencias que derivan de la clasificación de una carretera en uno u otro tipo de vía, susceptibles de afectar de forma esencial a los derechos de los titulares de las propiedades colindantes, aconsejan establecer una garantía formal consistente en la previsión de un procedimiento ad hoc, al modo del contenido en el artículo 9 RGC.
3. Artículo 4. Clasificación funcional: la Red Regional de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Debe homogeneizarse la denominación de la Red, pues frente a la expresión contenida en este artículo, que es reiteradamente utilizada a lo largo del texto (artículos 5, 8, 9, etc.) en el Anexo se lee "Red de Carreteras de la Región de Murcia".
4. artículo 5. El Catálogo de Carreteras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
a) Según el apartado 1, el Catálogo clasifica las carreteras y las adscribe a "las distintas categorías". Dado que el Anteproyecto contempla una doble clasificación -técnica y funcional-, y en la medida en que el Catálogo contenido en el Anexo únicamente clasifica las carreteras conforme al criterio funcional, así debería precisarse en este artículo 5, modificando el último inciso del apartado 1 en términos similares a los siguientes: "clasificándolas funcionalmente al adscribirlas a la red del nivel correspondiente".
b) El apartado 3 del precepto constituye un trasunto del artículo 4.2 LC con las oportunas adaptaciones orgánica y sustantiva. Esta última atañe al concepto de "itinerario de interés regional", que sustituye en el Anteproyecto la expresión "itinerario de interés general", utilizada por la legislación estatal.
Nada impide a la Comunidad Autónoma considerar como criterio para la inclusión en el Catálogo de Carreteras de una vía que su itinerario sea de interés regional. Ahora bien, para dotar de contenido a tal previsión la Ley debe definir el concepto de "itinerario de interés regional", al modo de lo que hace el legislador estatal en el artículo 4.3 LC respecto del concepto "itinerario de interés general".
Dicho lo anterior, ha de advertirse que, cuando la legislación estatal establece como circunstancia habilitante para modificar la Red de Carreteras del Estado la consistente en construir nuevas carreteras integradas en un itinerario de interés general, lo hace porque esta característica integra el concepto mismo de carretera estatal, conforme al artículo 4.1 LC. Sin embargo, el concepto de carretera regional o de titularidad de la Comunidad Autónoma no incorpora la nota de integración de la carretera en un "itinerario de interés regional" (artículos 1 y 2 del Anteproyecto), sino que exige que su itinerario discurra íntegramente por el territorio de la Comunidad.
En consecuencia, bien se define el concepto de "itinerario de interés regional" y se incorpora a la caracterización de las carreteras de titularidad autonómica (así lo hace la Ley Canaria 9/1991, de 8 de mayo, artículos 2 y 3), o bien la modificación del Catálogo de Carreteras se habilita con ocasión de la construcción por la Comunidad Autónoma de nuevas carreteras cuyo itinerario discurra íntegramente por el territorio de la Región de Murcia (así, por ejemplo, la Ley de Castilla y León 2/1990, de 16 de marzo, artículo 3).
5. Artículo 17. Medios de financiación.
El apartado 2 prevé la financiación de las actuaciones en la Red Regional de Carreteras mediante el establecimiento de contribuciones especiales "en la forma y con los requisitos contenidos en la legislación vigente".
Con esta redacción, formalmente puede entenderse cumplido el requisito de reserva legal tributaria que afecta al establecimiento de los elementos esenciales de la contribución especial, toda vez que los artículos 25 a 31 del Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, aprobado por Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, regulan los elementos esenciales del tributo. Ahora bien, quizás fuera más útil fijar tales elementos en la propia Ley de Carreteras, al menos algunos de ellos, posibilitando su mayor adecuación a las características de la obra a realizar. Y todo ello, por supuesto, sin perjuicio de remitir la regulación de aquellos elementos del tributo que no sean susceptibles de verse alterados por la especificidad de las carreteras a la legislación tributaria.
En cualquier caso, considera el Consejo Jurídico que debería actuarse sobre el precepto por dos vías. La primera, concretando la legislación a la que se remite, que parece no ser otra que la tributaria reguladora de las contribuciones especiales, contenida en el referido Decreto Legislativo; la segunda, completando la regulación general de los citados tributos con una regulación específica dirigida a adaptarla a las especiales características de las carreteras.
6. Artículo 18. Financiación de carreteras a explotar en régimen de gestión indirecta.
La cita de la Ley 4/1997 debe consignarse completa.
7. Artículo 19. Colaboración de particulares.
Frente a la regulación actual, que meramente prevé la posibilidad de esta colaboración (artículo 19.1, Ley 9/1990), el Anteproyecto establece un verdadero régimen de aquélla, asumiendo el establecido por el RGC en su artículo 46, si bien contempla como colaboración de los particulares una vía, la de instalación de elementos complementarios de las carreteras, que el reglamento estatal sólo prevé para fórmulas colaborativas entre Administraciones Públicas, de forma que sólo pueden acogerse a esta modalidad las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales para participar en la financiación de la construcción, conservación o mejora de carreteras estatales (artículo 44 RGC).
Al margen de las observaciones ya realizadas desde la perspectiva urbanística, se formulan ahora las siguientes consideraciones:
a) El hecho de que el apartado 1 sólo mencione tres formas de colaboración, puede llevar a interpretar que se trata de un numerus clausus, de forma que no quepa admitir ninguna otra colaboración financiera distinta de las allí expresadas. Si esa es la intención del redactor de la norma, debería expresarse de forma más tajante.
Ahora bien, de ser así, sería obligado interpretar que las aportaciones dinerarias a que se refiere el apartado 2, sólo podrán ser las correspondientes a alguna de las modalidades previstas en el apartado 1, singularmente, las necesarias para sufragar los costes de instalación de los elementos complementarios de la carretera, estableciendo una restricción inexistente en el régimen dibujado por el artículo 46 RGC.
b) Del mismo modo, la enumeración de los elementos complementarios de las carreteras que pueden ser objeto de financiación particular, parece ser meramente ejemplificativa, al usar la expresión "tales como". De pretender limitar el tipo de elementos a los enumerados, debería indicarse así de forma expresa. Si, por el contrario, la intención es otra, para dejar abierta la tipología de elementos susceptibles de ser sufragados por los particulares, sería conveniente finalizar la enumeración con una expresión similar a la siguiente: "u otros elementos de naturaleza análoga", al modo del artículo 44.2, h) RGC.
c) Debería establecerse, asimismo, que la modalidad de instalación a expensas de los particulares de elementos complementarios de las carreteras alcanzará únicamente a sufragar el coste de ejecución de tales elementos, los cuales deberán ser contemplados en los correspondientes proyectos de carreteras y cuya ejecución será objeto de la correspondiente licitación pública por parte de la Administración.
d) Las diversas modalidades de colaboración que consisten en una aportación dineraria, constituyen una clara excepción al principio de no afectación de los recursos de la Hacienda Pública regional (artículo 13 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, TRLH), por lo que debería establecerse de manera expresa su carácter de ingreso afecto al fin determinado a que se destina.
e) El último párrafo del artículo, destinado a exigir la formalización de la colaboración mediante convenio, debería constituir un nuevo apartado, el 4.
8. Artículo 22. Información pública.
Respecto a la propuesta de regulación de este trámite se realizan las siguientes observaciones:
a) En relación con el alcance de las alegaciones debe citarse el interés regional, no su declaración de interés regional, puesto que esta última conlleva un procedimiento específico de aprobación, según el TRLSRM. También el Consejo Jurídico considera que no debe restringirse el alcance de la participación pública ("deberán versar..."), aunque se hayan previsto así en otras normas autonómicas, pudiendo redactarse de otro modo: (...) "versarán sobre las circunstancias que justifiquen el interés regional de la carretera y la concepción global de su trazado". A este respecto ha de tenerse en cuenta que también pueden referirse las alegaciones a cuestiones medioambientales cuando se someta conjuntamente con el estudio de impacto ambiental.
b) En lugar de referirse a la aprobación del expediente de información pública, debería sustituirse por la aprobación del estudio informativo o del proyecto de trazado, en su caso.
9. Artículo 30. Zona de dominio público.
a) El apartado 7 establece un canon por el uso especial del dominio público viario o su ocupación. Para ello, transcribe el artículo 21.4 LC, si bien no lo hace en su integridad, pues omite la determinación de la base de fijación de la cuantía del gravamen y su tipo (artículo 21.4, cuarto párrafo, LC).
Adviértase que el apartado 7 del precepto objeto de consideración establece dos hechos imponibles diferentes. El primero lo constituye la ocupación de terrenos o la utilización con aprovechamiento especial de bienes de dominio público, en virtud de las autorizaciones reguladas en el Anteproyecto o concesiones de áreas de servicio; el segundo es la explotación por terceros de obras y servicios públicos relativos a las carreteras, que supongan el abono de contraprestaciones económicas por sus usuarios. De omitirse, como se omite en la redacción propuesta, la regulación sobre el tipo de gravamen y sobre la base para la fijación de su cuantía para el primero de los supuestos enumerados, podría interpretarse que le sería de aplicación el último párrafo del apartado, que establece la base para la fijación de la cuantía del canon, pero adaptada al segundo de los hechos imponibles, pues toma como referencia el coste de obras e instalaciones que, sin embargo, pueden no existir en el primero de los supuestos, entre los cuales se encuentra la mera ocupación del dominio público.
Procede en consecuencia incorporar la regulación de la base de fijación de la cuantía del gravamen y el tipo de gravamen aplicable al primero de los hechos imponibles descritos en el párrafo segundo del apartado 7.
b) El apartado 8 somete a autorización administrativa la realización de cultivos o jardines en terrenos de titularidad privada que, por no haber sido todavía objeto de expropiación o cesión, han quedado comprendidos en la zona "destinada a ser" de dominio público. Si algo cabe objetar a esta regulación es que trasluce una concepción del dominio público viario absolutamente incompatible con la existencia de titularidades dominicales privadas, de forma que, según se infiere de la expresión trascrita, la zona de dominio público de una carretera podría no existir hasta que se llevara a efecto bien la expropiación de los terrenos afectados, bien su cesión.
Sin embargo, la existencia de predios de titularidad privada en la zona de dominio público viario ha sido admitida por el Consejo de Estado en Dictámenes 1496/93 y 1602/95, que ha señalado además que esa propiedad privada no es incompatible con el establecimiento de limitaciones del conjunto de facultades dominicales, en beneficio del interés general que reviste la vía pública ni con que la demanialidad se manifieste en forma de control, basado en la afectación al uso público de la vía y su incidencia sobre el terreno colindante. Así se reconoce, de hecho, en la Disposición Transitoria primera, 2 RGC.
Por ello, considera el Consejo Jurídico que debe darse una redacción al precepto objeto de consideración que atienda a la posibilidad de que existan predios de titularidad privada enclavados en la zona de dominio público, sin diferir la existencia de dicha zona a la efectividad de la titularidad pública sobre los bienes afectados. Y es que la referida franja de protección nace por ministerio de la Ley, de forma que, existiendo una carretera de las contempladas en el Anteproyecto, existe la zona de dominio público, si bien, los bienes inmuebles afectados por ella no adquieren ope legis la condición de demaniales, sino que el reconocimiento de utilidad pública a efectos expropiatorios que la Ley comporta precisa de un acto singular de afectación (expropiación o cesión gratuita) que complete su incorporación al dominio viario, de tal forma que, en tanto no se hayan perfeccionado tales mecanismos de transmisión de la titularidad del bien, subsistirán las titularidades privadas, aunque con las limitaciones y cargas que habrá de soportar el particular por su ubicación dentro de la zona de dominio público.
10. Artículo 33. Fianzas.
Debe suprimirse el inciso "salvo que se justifique la no incidencia de las obras o instalaciones en las zonas definidas anteriormente", pues de no incidir las obras o instalaciones en las zonas de protección de las carreteras, no es que no proceda la constitución de una fianza, sino que lo improcedente sería la autorización misma.
11. Artículo 34. Línea límite de edificación.
Esta línea presenta una evidente finalidad de protección de la carretera frente a actividades constructivas que pudieran resultar incompatibles con el uso y funcionalidad de las vías públicas. Por ello, atendido el interés general que reside en las infraestructuras viarias, cualesquiera reducciones de la distancia de esta línea límite respecto de la carretera han de encontrarse plenamente justificadas y rodearse de las necesarias cautelas, en orden a evitar que esta figura de protección resulte inútil al fin a que se destina.
Bajo este prisma han de ser estudiadas las innovaciones que la regulación propuesta introduce y que mueven a las siguientes consideraciones:
a) El apartado 4 recoge la previsión contenida en el artículo 25.3 LC acerca de la posibilidad de establecer, en zonas o comarcas concretas, una línea límite de edificación inferior a la general, por razones geográficas o socioeconómicas, añadiendo ahora las de protección medioambiental.
Al margen de la ausencia de la más mínima justificación técnica en el expediente de la inclusión de esta última tipología de razones, que antes que reducir la línea límite de edificación más bien parece que podrían amparar su ampliación, el precepto propuesto tampoco reproduce la exigencia estatal de participación de las entidades locales afectadas, mediante su informe, omisión que no puede ser compartida por este Órgano Consultivo. Y ello porque la determinación de la línea límite de edificación incide de manera directa sobre las competencias urbanísticas que corresponden a los Municipios y que se extienden sobre todo el término municipal, no sólo sobre los tramos urbanos. En consecuencia, debería incorporarse la exigencia de informe previo de las Corporaciones Locales afectadas.
b) En las reducciones de la línea límite de edificación contempladas en los apartados 3 y 4, deberían establecerse cautelas adicionales que impidan que la minoración de la línea límite de edificación pueda determinar un detrimento en el uso y funcionalidad de la carretera, presente o futuro. En este sentido, si bien cabe valorar positivamente el límite que constituye la línea exterior de la zona de servidumbre, según lo dispuesto en el apartado 5, en la posibilidad de disminuir el límite de las edificaciones habrían de tenerse en cuenta, a modo de ejemplo, extremos tales como el planeamiento urbanístico (en la redacción actual sólo previsto en el apartado 3, pero no en el 4) de los municipios afectados o la planificación viaria (de todas las Administraciones) que pudiera determinar una futura ampliación o variación del trazado de las carreteras.
c) El apartado 6 reduce la línea límite de edificación en las variantes o carreteras de circunvalación que se construyan al objeto de eliminar las travesías de poblaciones a 50 metros frente a los 100 que contempla la legislación estatal (25.4 LC).
La única justificación de esta medida, según el expediente, se contiene en la memoria obrante a los folios 206 y siguientes, según la cual responde a "el total incumplimiento en la práctica de los 100 metros en que se fijaba anteriormente". Considera el Consejo Jurídico que dicha motivación en absoluto justifica la minoración de la línea límite de edificación, sino que pone de manifiesto un inadecuado o insuficiente ejercicio de las funciones de policía por los órganos competentes, lo que, de corregirse, podría derivar en el estricto cumplimiento de las prescripciones legales, dejando sin fundamento la motivación alegada.
En todo caso, cualquier justificación de esta medida reductora de la línea límite de edificación debería atender a razones técnicas, más que fácticas, en orden a determinar la extensión más adecuada de la zona de exclusión de edificaciones, teniendo siempre como referencia el interés general presente en la adecuada defensa y uso de las carreteras.
Resulta muy significativa al respecto la STC 65/1998, cuyo FJ 16º señala que "la defensa de las variantes o carreteras de circunvalación impone la necesidad de limitar la edificabilidad a lo largo de su trazado, pues de no ser así, la eventual edificación de su entorno podría terminar por hacer de la variante una nueva travesía, esto es, una vía de las mismas características que la que quiso eliminarse, precisamente, con su construcción". Asimismo, y en referencia a la distancia de 100 metros establecida por la LC, dirá que "la fijación de esa distancia es ineludible a los fines de la mejor defensa de la variante (...) y que se ha cifrado en unos términos que no son claramente arbitrarios; antes al contrario, la distancia impuesta viene a coincidir (...) con la zona de afección prevista en el artículo 23.1 de la propia Ley 25/1988 para las autopistas, autovías y vías rápidas (...) el fin perseguido con la construcción de una variante o carretera de circunvalación, que no es otro que evitar las travesías por zonas pobladas, justifica suficientemente que, incluso cuando la variante sea una carretera convencional, la distancia del límite de edificabilidad se haga coincidir con la de la zona de afección de autopistas, autovías y vías rápidas".
12. Artículo 43. Procedimiento.
En el número 1, completar: "...Reglamento del procedimiento para el ejercicio (...) 1398/1993, de 4 de agosto".
En el número 2, completar: "El plazo máximo para la notificación...".
En el número 3, aclarar: "...multa administrativa por los mismos hechos."
13. Artículo 46. Competencia para la imposición de sanciones.
En el apartado 2, aclarar: "indemnizar los daños y perjuicios causados al dominio público viario regional, cuyo importe...".
14. Artículo 48. Concepto y régimen jurídico.
A la hora de definir "tramo urbano" debe sustituirse la expresión suelo calificado como urbano, por la de suelo clasificado como urbano.
15. Artículo 50. Autorizaciones.
Sería conveniente establecer una salvaguardia de las competencias locales en la concesión de las eventuales licencias urbanísticas, que hubieran de ser otorgadas con posterioridad a las autorizaciones objeto del precepto, de conformidad con el artículo 216.4 TRLSRM.
16. Disposición Adicional primera. Actualización del Catálogo de Carreteras.
Entre los extremos a los que ha de afectar la actualización, debería incluirse también la referencia al comienzo y final de las carreteras, de forma coherente con el contenido del Catálogo establecido por el artículo 5.1 del Anteproyecto.
17. Disposición Adicional segunda. Referencia a las carreteras en instrumentos de ordenación del territorio o medio ambiente.
Sobre esta Disposición cabría hacer dos interpretaciones; la primera que su pretensión, cuando se haga referencia a una carretera en un instrumento de ordenación del territorio o medio ambiental, es la de entender que se hace a la zona de dominio público de la citada carretera. En tal caso, dicha interpretación no plantearía problemas siempre y cuando se aclarara en tal sentido. Sin embargo, de su redacción literal se desprende otra interpretación que podría restringir las propias previsiones del instrumento de ordenación del territorio o de medio ambiente de que se trate, al indicar que, cuando sobre una carretera exista alguna afección derivada de un instrumento de ordenación del territorio o medio ambiente (debería añadirse "de"), la referencia se entenderá que incluye la zona de dominio público, cuando la afección del citado instrumento podría ser más amplia (por ejemplo, en el caso de reservas para futuras desarrollos viarios), sin que pueda condicionarse su propio alcance por esta equívoca equivalencia.
Además, en el caso de la primera interpretación, no se entiende por qué se excluye al planeamiento urbanístico (sólo se cita la ordenación del territorio y el medio ambiente); en todo caso, debe mejorarse la redacción (debe suprimirse la coma, tras "se entenderá").
Por tanto, a la luz de lo expuesto, debe reexaminarse y clarificarse en el sentido de la primera interpretación.
18. Disposición Adicional Tercera. Actualización de la cuantía de las sanciones.
a) La referencia al artículo 43 debe hacerse al 44.
b) De conformidad con una consolidada doctrina jurisprudencial, es necesario que la Ley establezca el criterio (el Índice de Precios al Consumo o cualquier otro) a que se habrá de sujetar el Consejo de Gobierno en la actualización de la cuantía de las sanciones, dadas las exigencias del principio de legalidad en materia sancionadora.
19. Disposición Final segunda. Normativa o legislación supletoria.
Como es bien sabido, la supletoriedad del derecho estatal respecto del autonómico es establecida con carácter general en el artículo 149.3 CE, y en cuanto al Derecho emanado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el artículo 15.4 EAMU.
Es doctrina del Consejo de Estado que "la supletoriedad del derecho estatal no depende de que los ordenamientos autonómicos lo llamen como tal derecho supletorio. Antes al contrario, la supletoriedad del derecho estatal viene establecida por el artículo 149.3, in fine, y, por ello, se impone a los ordenamientos autonómicos. A éstos no les es dable disponer de la supletoriedad de la legislación estatal" (Dictamen 680/2004, de 27 de mayo). En consecuencia, considera que todas aquellas normas autonómicas que pretendan definir las relaciones entre el derecho estatal y el propio no son acordes al ordenamiento. En aplicación de esta doctrina, debe suprimirse la disposición final segunda o, al menos, el inciso "en lo que no se oponga a la misma", para dotar al precepto de una redacción que se limite a prever la integración del derecho regional con la legislación estatal en materia de carreteras.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencias para la aprobación como Ley del Anteproyecto sometido a Dictamen.
SEGUNDA.- De conformidad con la Consideración Segunda, I, de este Dictamen, carece el expediente de documentos que debían incorporarse al mismo, singularmente los que acreditan la remisión del texto a todos los organismos que el Consejo de Gobierno consideró que debían ser consultados durante su elaboración. De no haberse llevado a cabo tal consulta, debe hacerse ahora de manera efectiva, pues, de lo contrario, el titular de la Consejería proponente no podría someter el Anteproyecto al Consejo de Gobierno para su tramitación como Proyecto de Ley.
TERCERA.- La conformación del Anteproyecto puede considerarse adecuada a las pautas habituales y formales de técnica normativa, a excepción de aquellos extremos puestos de manifiesto en la Consideración Segunda, II, de este Dictamen.
CUARTA.- De las Observaciones Generales se consideran de carácter esencial:
1. De corte competencial:
a) La necesidad de delimitar el objeto de la Ley, mediante la exclusión de las carreteras de titularidad estatal (Consideración Cuarta, 1).
b) La observación formulada al artículo 16, acerca de la coordinación de los Planes de Carreteras y de Seguridad Vial de las diferentes Administraciones (Consideración Cuarta, 4).
2. En relación con la afectación al contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria, las consideraciones relativas a las cesiones de terrenos como forma de colaboración de los particulares en la construcción de las carreteras (artículo 19), conforme a lo indicado en la Consideración Quinta, III.
3. La necesidad de acomodar la redacción del artículo 38 a la legislación urbanística, conforme se indica en la Consideración Quinta, III.
4. La supresión del carácter urgente de la necesidad de ocupación referida a los bienes comprendidos en la zona de servidumbre y hasta la línea límite de edificación, que establece el artículo 34.7 del Anteproyecto (Consideración Sexta).
5. En relación con el régimen sancionador, las observaciones formuladas al artículo 42 en sus números 2, g) y 3, g), en aplicación de la doctrina constitucional acerca del non bis in idem, conforme a lo expuesto en la Consideración Séptima.
6. La necesidad de recabar el informe de las entidades locales afectadas para reducir la línea límite de edificación, en el supuesto contemplado en el artículo 34.4, de conformidad con la Consideración Novena, 11.
7. Sobre la supletoriedad del Derecho estatal, expresamente proclamada por la Disposición Final segunda, debe actuarse en los términos indicados en la Consideración Novena.
QUINTA.- 1. En relación con la planificación sectorial, se considera conveniente configurar el Plan de Carreteras de la Región de Murcia como un Plan de Ordenación Territorial, en los términos indicados en la Consideración Quinta, I.
En el mismo sentido, las observaciones que indican las específicas modificaciones a efectuar en los artículos 7, 11, 13.4 y 15 del Anteproyecto, en orden a hacer efectiva la referida asimilación entre el Plan de Carreteras y el instrumento de ordenación territorial.
2. Las demás observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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