Dictamen 37/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 37/07
Tipo: Modificación de contratos administrativos
Consultante: Ayuntamiento de Cartagena
Asunto: Modificación del contrato de las obras de construcción del Auditorio y Centro de Congresos de Cartagena.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El alto órgano consultivo estatal recordó que "el poder de modificación no puede utilizarse para salvar posibles deficiencias o imprevisiones técnicas contenidas en el proyecto (o en el proyecto base, si se tratara de contratos como el presente). Y no cabe confundir -como ha tenido ocasión de resaltar este Consejo en numerosas ocasiones- las "necesidades nuevas o causas imprevistas" con las simples imprevisiones derivadas de una inadecuada redacción del proyecto, ya se deba a defectos en su propia elaboración o en los datos que sirvieron para su redacción misma" (Dictamen 583/2001, de 29 de marzo).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Según indica la memoria general de julio de 2006 del proyecto de modificación nº 2 del proyecto de ejecución de las obras de construcción del Auditorio y Centro de Congresos de Cartagena, que figura en los folios 106 a 125 del expediente remitido, dicho proyecto de obras tuvo su origen en el Concurso de Ideas de Arquitectura convocado a tal efecto en el año 2001 por el Ayuntamiento de Cartagena y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, del que resultó el encargo, realizado por el citado Ayuntamiento, a los facultativos ganadores de dicho concurso, para la redacción del proyecto básico y de construcción y posterior dirección de las obras en cuestión, cuya construcción se contrataría posteriormente. En dicha memoria se indica que el proyecto originario se "realizó" con fecha 27 de marzo de 2003 y que, con base en el mismo, se contrató la ejecución de las obras.
Debe destacarse que en el expediente remitido no se incluye ninguna documentación referente al contrato de redacción del proyecto de obras y de dirección facultativa de las mismas, que el Ayuntamiento suscribiría con los ganadores del referido Concurso de Ideas.
SEGUNDO.- El referido proyecto de obras fue aprobado por el Ayuntamiento en Acuerdo del Pleno de 10 de abril de 2003, junto al Pliego de Condiciones Técnicas y Administrativas que habrían de regir la contratación de la ejecución de las obras. La adjudicación del contrato se produjo por Acuerdo plenario de 9 de octubre de 2003 a favor de "UTE Auditorio de Cartagena" (integrado por A. P., O. y C., S.A, e I.), por un importe de 20.364.945,79 euros y un plazo de ejecución de 30 meses, aceptando el Ayuntamiento determinadas mejoras ofrecidas por la adjudicataria. El correspondiente contrato se formalizó el 25 de noviembre de 2003. Todo ello se desprende del contrato en cuestión, obrante en los folios 50 a 55 del expediente remitido.
TERCERO.- Mediante escrito registrado el 14 de abril de 2005, el Arquitecto coautor del proyecto de obras y director facultativo de las mismas presentó un escrito al Ayuntamiento en el que, en síntesis, manifiesta que "con posterioridad a la adjudicación de las obras han surgido incidencias nuevas debido a que el terreno encontrado es menos homogéneo del previsto y a la conveniencia de mantener con respecto al Museo Nacional de Arqueología Submarina la mayor distancia posible. El preciso conocimiento posterior de éstos y el exacto levantamiento topográfico aconsejan el movimiento del edificio dentro de la parcela para evitar afectar a servicios existentes en la misma. El cambio de naturaleza del terreno, mayor del esperado, origina que, a la vista de los mismos, una vez adjudicada la obra, se haya encargado un Estudio Geotécnico complementario que aconseja, motivado por los nuevos sondeos realizados, un análisis sobre la solución proyectada y su modificación, sustituyendo parcialmente el sistema perimetral de pantallas plásticas proyectado por pantallas rígidas, y aumentándose también su profundidad para garantizar en lo posible la estanqueidad del recinto interior".
Por ello, solicitaba autorización para la redacción de un proyecto modificado de las obras que recogiera todas estas circunstancias, señalando que, al afectar la pretendida modificación sólo a una parte de la cimentación, era inviable acudir a una nueva licitación.
CUARTO.- El Pleno del Ayuntamiento acordó el 19 de abril siguiente la iniciación de expediente de modificación del contrato de obras y solicitar determinados informes al respecto. Entre ellos, destaca el de 19 de mayo de 2005, del Área de Infraestructuras del Ayuntamiento, en el que el Arquitecto municipal y dos ingenieros municipales señalaron lo siguiente respecto a la solicitud de autorización para la redacción de un proyecto modificado:
"El Director de la Obra justifica su propuesta entre otras por:
1.- Incógnitas que presentaba el primer estudio geotécnico, durante la redacción del proyecto.
2.- Desconocimiento de la parcela real, pues sitúa el edificio fuera de los límites de la propia parcela, según él mismo manifiesta.
3.- Desconocimiento de la situación e influencia del túnel del Almarjal.
4.- Desconocimiento de rellenos de mayor inestabilidad en capas superiores en lo que hoy es el Muelle de Alfonso XII.
Entendemos que dichos aspectos, que eran subsanables durante el proyecto de ejecución, debieron haber sido subsanados en dicha fase, minimizando al menos la importancia del modificado que ahora se propone, y haber sido advertidos en fase de supervisión del proyecto, si es que fue supervisado, para que éste se hubiese confeccionado acorde a la realidad y con las soluciones técnicas adecuadas.
Hemos también de indicar que, sin poder entrar en valoraciones técnicas del proyecto, pues estas corresponden y son de exclusiva responsabilidad del autor del mismo y director de la Obra, la solución propuesta parece a priori más "adecuada" que la de proyecto.
No obstante lo anterior, sí hemos de manifestar que entendiendo sólo como un tanteo (sic), el cuadro comparativo de presupuestos aportado, justificativo del orden de magnitud de la variación económica de la oferta, parece excesiva en comparación con los precios del proyecto.
Asimismo, hemos de manifestar que, dada la singularidad y especialización técnica de la obra, entendemos es absolutamente necesaria la contratación de un equipo especializado que siga desde este momento, tanto la redacción del modificado y la siguiente ejecución de la obra, como la documentación dimanante de la misma, tales como las certificaciones o posibles modificados de obra, revisiones de precios, etc..., con todas las atribuciones necesarias para asesorar a la corporación hasta la recepción de las mismas".
QUINTO.- El 15 de julio siguiente los mismos funcionarios emiten otro informe en el que, a la vista ya de un "proyecto modificado nº 1", señalan lo siguiente:
"1. Las modificaciones que se proponen consisten básicamente en:
1.1. Modificación del edificio en su posición en la parcela y un acortamiento del mismo, lo que conlleva una menor superficie construida, no siendo sustancial la diferencia.
1.2. Modificaciones por desvío de servicios que afectaban a la ubicación del edificio.
1.3. Modificaciones en los movimientos de tierras, motivadas por los cambios de tipo de cimentación estructural.
1.4. Modificaciones en las cimentaciones, motivadas por la necesidad de garantizar la estanqueidad en el vaso necesario para la construcción de la parte deprimida del edificio.
1.5. Modificación de la urbanización, eliminando una amplia superficie del proyecto original, según indica el proyecto "por pertenecer y hacerse cargo de su urbanización la entidad del Puerto de Cartagena".
1.6. Modificaciones en la Seguridad y Salud de las obras de acuerdo al Real Decreto 1627/1997 de 24 de octubre.
2. En el anexo "Normativa Técnica Aplicable" el autor recoge la normativa que resulta de aplicación del proyecto.
3. Los precios contradictorios que presenta el proyecto modificado han sido confeccionados en base a los precios unitarios del proyecto original a excepción de:
3.1. Algún precio (se) recoge como precio unitario, precio que es compuesto, por lo que deberá utilizarse como precio auxiliar o justificarse.
3.2. En algunos precios se ha modificado la unidad de medida del mismo con respecto al proyecto original, debiéndose realizar (utilizar) el precio de la misma unidad de medida del proyecto original.
3.3. En algunos precios se han modificado las unidades de medida de los rendimientos de los precios unitarios, debiendo ser coherentes con los del proyecto original utilizando las mismas unidades de medida.
3.4. Se han incluido precios ofertados como mejoras.
4. El proyecto se acompaña del Plan de Seguridad y Salud.
Por tanto, deberán realizarse las correcciones indicadas, lo que posiblemente conlleve una variación en el presupuesto de este proyecto modificado nº 1".
SEXTO.- Obra en el expediente (f. 71 a 82) la memoria justificativa correspondiente al citado proyecto modificado nº 1, fechada en agosto de 2005, en el que el Director facultativo de las obras y coautor del proyecto originario expone las razones y extremos en que consiste la modificación propuesta.
En el epígrafe 2 de dicha memoria ("Justificación de la modificación"), se relacionan las diversas circunstancias que motivan la modificación del proyecto, que se resumen básicamente en dos conceptos: a) reubicación de la planta de edificio en la parcela (esencialmente motivado por la decisión municipal de ampliar el paseo marítimo del Muelle de Alfonso XII, donde se ubica, lo que requiere alejar el edificio 6 metros más respecto del cantil del muelle del puerto, que pasa así a estar a 26 metros de éste); b) las "variaciones geotécnicas" advertidas en el subsuelo, puestas de manifiesto en los dos estudios geotécnicos (denominados nº 2 y nº 3) que hubo que realizar para "subsanar las deficiencias" advertidas en el estudio geotécnico (denominado nº 1) elaborado en su día y que sirvió de base para la elaboración del proyecto originario, estudio que se considera "insuficiente" (f. 74).
Estas circunstancias implican, esencialmente, la necesidad de modificar las determinaciones del proyecto originario sobre la cimentación del edificio y desviar algunos servicios existentes (línea de fibra óptica y ramal de la instalación contra incendios propiedad de la Autoridad Portuaria). Por lo que respecta al cambio en la cimentación, se considera que la pantalla estructural a todo lo largo del edificio, coincidente con las fachadas de su planta (eliminando con ello la ejecución del recinto de pantalla estanco exterior a dicha planta previsto originariamente, que es inviable por la naturaleza de los terrenos y por el definitivo replanteo del edificio), unido a la ampliación de la profundidad de empotramiento de dicha pantalla para garantizar en lo posible la estanqueidad del recinto interior (f. 76), es la solución más viable económicamente de las técnicamente posibles, y "tiene las ventajas añadidas de una seguridad de ejecución mucho más alta en los terrenos encontrados y con una seguridad a las filtraciones de agua a lo largo del tiempo en que el edificio estará en funcionamiento muy superior a la que había en proyecto, porque se ejecuta un vaso de hormigón mucho más grueso" (f. 73). No obstante lo anterior, se señala que los estudios geotécnicos nº 2 y 3 ponen de manifiesto que "cada metro de pantalla a ejecutar es independiente del resto y estará en función de cómo se comporte el terreno en esa excavación independientemente de cómo se haya comportado en la anterior. Con esto lo que queremos decir es que aunque se están tomando todas las medidas, haciendo todos los análisis posibles, el terreno es tan complejo que hay que ir paso a paso evaluando cada metro como si fuera uno solo".
SÉPTIMO.- A la vista de la nueva documentación remitida a los indicados funcionarios municipales, el 9 de agosto de 2005 emiten nuevo informe, en el que concluyen que el proyecto de modificación nº 1 definitivo presentado, que supondría un incremento del 16,9530% sobre el precio de adjudicación, cumple los requisitos exigidos por el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (TRLCAP), al haberse introducido las correcciones indicadas en su informe de 15 de julio anterior.
OCTAVO.- El 12 de septiembre de 2005 la Secretaria del Ayuntamiento emite informe favorable a la modificación contractual pretendida, a reserva de los informes preceptivos de la Comisión Especial de Cuentas y de la Intervención Municipal.
NOVENO.- El 14 de septiembre de 2005 el Interventor emite informe favorable, al igual que lo hizo la citada Comisión de Cuentas el 21 siguiente, fecha asimismo en que la Concejal del Área de Hacienda, Contratación y Patrimonio acuerda autorizar el correspondiente gasto, por un importe de 3.452.483,2 euros.
DÉCIMO.- El 26 de septiembre siguiente, la Junta de Gobierno Local acuerda aprobar, con el consentimiento del contratista, el proyecto modificado nº 1 de las obras de referencia, determinando la improcedencia de convocar una nueva licitación de las obras (por ser técnicamente inviable la ejecución de las obras por empresas distintas), sin variación del plazo de ejecución inicialmente previsto, de acuerdo con la propuesta realizada en este punto por el referido Director Técnico. El 17 de octubre siguiente se formaliza la correspondiente modificación del contrato, levantándose Acta favorable de comprobación del replanteo el 24 de octubre de 2005.
UNDÉCIMO.- El 15 de junio de 2006, el citado Director de las obras dirige un escrito al Ayuntamiento (complementado luego por la "memoria general", fechada en julio de 2006, correspondiente al "proyecto modificado nº 2"), en el que expone la necesidad de proceder a una segunda modificación del proyecto. Ello lo justifica básicamente en los siguientes motivos:
A) Exceso de obra ejecutada sobre la prevista en el proyecto aprobado (el modificado nº 1 citado), en las partidas relativas a la excavación y la profundidad de las pantallas de cimentación, por haber sido técnicamente necesario para alcanzar el sustrato impermeable de terreno. Así, la magnitud de dichas pantallas pasó de los 3.810 m2 previstos a los 6.445 m2 ejecutados, aumentado correlativamente el número de anclajes necesarios (de 5.355 a 8.190 metros); la aparición de bloques de piedra de gran dureza hizo necesario pasar de las 300 horas de trépano previstas a 3.400 ejecutadas. Indica que con ello se sobrepasa el 10% de lo presupuestado, excediendo así del límite de incremento incluible en la liquidación según la legislación de contratos (se refiere al supuesto previsto en el artículo 160 del Reglamento del TRLCAP, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre).
B) Conveniencia de modificar el sistema de anclaje de los muros pantalla y el sistema de impermeabilización del edificio, motivado por la heterogeneidad del terreno encontrado. Así, "estima conveniente" (f. 111 exp.) utilizar un sistema de anclaje de muros pantalla de bulbo múltiple (SBMA), lo que implica utilizar un mayor número de cables y bulbos en un mismo anclaje; y, "debido al cambio de cimentación planteado en el modificado nº 1" y por tener que impermeabilizar en superficies irregulares (f. 113), deben impermeabilizarse todas las losas y muros con una lámina de un determinado geocompuesto de bentonita, por ser el adecuado dado el alto nivel de salinidad de las aguas y el confinamiento a que estará sometida dicha lámina impermeabilizante, entre muros de hormigón con superficies irregulares, debiendo complementarse, además, el capítulo de impermeabilización con un aditivo superplastificante para hormigón. A ello se une, a petición de los técnicos municipales, la colocación de un forjado sanitario, no previsto en los proyectos anteriores.
C) Además, indica que es necesario adaptar las determinaciones del proyecto a la vigente Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales (modificada por Ley 54/2003) y a los planes de prevención a los que posteriormente se ha adherido el Ayuntamiento, lo que implica utilizar "medios auxiliares más avanzados, que aunque más costosos permiten abordar la ejecución de manera que se cumplan los principios de acción preventiva" establecidos en dicha legislación, teniendo en cuenta los avances de la técnica en este punto.
D) Por último, señala que en la excavación se han encontrado los restos del antiguo cantil del primer muelle de Alfonso XII, construido en el siglo XIX, lo que ha motivado, a instancias de los servicios municipales de arqueología, la extracción individual y limpieza de los bloques de dicho cantil.
Considera finalmente el indicado facultativo que la ejecución de las obras, dada su naturaleza, debería realizarse por el mismo contratista adjudicatario, y que el plazo previsto en el contrato de obras habría de ampliarse en 16 meses sobre el vigente, sin que sea necesario suspender las obras.
Figura también en el expediente un documento de julio de 2006 en el que consta la audiencia del contratista en la elaboración del referido proyecto modificado nº 2 y su conformidad con los nuevos precios establecidos en el mismo.
DUODÉCIMO.- El 2 de octubre de 2006, el Arquitecto municipal emite informe de supervisión del referido "proyecto modificado nº 2", del que indica que implicaría un incremento sobre el presupuesto originario del 69,38% (incluyendo el 16,95% de la modificación ya aprobada), sobre el que advierte diversas deficiencias que deben ser subsanadas, de las que se destacan ahora las siguientes:
"K) Respecto a la impermeabilización del vaso y del conjunto, debido además a su tremenda importancia, se deberá aportar certificado y expresión detallada del tipo, marca de lámina y geotextil, densidad, espesor de los distintos componentes y justificación de la solución adoptada, así como normativa que le sea de aplicación (Zonas empleadas del edificio a efectos de emplear en la medición). (En especial detalles de encuentros, juntas con pantallas verticales y criterios mecánico-químicos adoptados en relación con la subpresiones, tipo de terreno y nivel freático existente).
L) Referente a la solución de anclajes multibulbo, empleados habitualmente en pantallas sometidas a flexión, hormigonadas in situ, se deberá aportar las especificiaciones, casa comercial, detalles del proceso de excavación del terreno. Todo ello para fijar con la máxima precisión el contenido de los precios y la valoración de éstos".
El resto de requerimientos se refieren, básicamente, a procurar una adecuada aclaración y diferenciación de las determinaciones del proyecto vigente respecto de las que introduciría el proyecto de modificación nº 2; a que se justifique el cálculo de diversos precios contradictorios y que se introduzcan otras mejoras técnicas en la documentación del referido proyecto de modificación nº 2.
DECIMOTERCERO.- En escrito fechado el 20 de octubre de 2006, el Director de la obra contesta los requerimientos efectuados en el anterior informe del Arquitecto municipal. Por lo que se refiere a los extremos reseñados en las letras K) y L) del mencionado informe, expresa lo siguiente:
"K) Se adjunta ficha de características técnicas de la lámina de bentonita y manual de instalación de la misma, así como plano de planta y detalles (CRQ.A4).
L) Se presenta la siguiente documentación en referencia a la solución de anclajes de bulbo múltiple:
- Concepto de anclaje de bulbo múltiple.
- Nota de cálculo de los anclajes de bulbo múltiple.
- Informe de los ensayos de investigación.
- Procedimiento de tensado de anclajes.
- Informe de revisión del procedimiento por I. del S., S.A.
- Test de aceptación de anclajes.
- Plano de distribución de anclajes (M.E1.0)".
DECIMOCUARTO.- En informe de 2 de noviembre de 2006, el Arquitecto municipal señala, entre otras consideraciones, lo siguiente:
"La modificación Nº 2 es consecuencia de la Ejecución de Obras, básicamente para darle viabilidad a la cimentación, ejecución de estructura de cámara sanitaria por razones de protección antihumedad, entre otras características, demolición del cantil e impermeabilización y empleo de cimbras apropiadas. La proximidad al mar es un condicionante en la adecuación de la obra a la realidad en su devenir diario. (...)
A la vista de la nueva documentación presentada, Subsanación de informe suscrito por el Arquitecto D. J. S. con fecha 20-X-2006, Anexo de documentación complementaria de Octubre de 2006 y Anexo 1 al informe del coordinador de Seguridad y Salud, ya reseñada la fecha de presentación anteriormente en el encabezamiento de este escrito, consideramos que procede el Visto Bueno y Conforme con las siguientes consideraciones:
Se acredita el Precio Contradictorio reseñado como nº PC 04.02.10 en su nueva redacción aclaratoria".
DECIMOQUINTO.- Obra en el expediente documento de fecha 10 de noviembre de 2006 en el que se hace constar la audiencia y conformidad del contratista al proyecto modificado nº 2, incluyendo acta correspondiente al precio contradictorio nº PC. 04.02.10 a que se refería el último informe del Arquitecto municipal.
DECIMOSEXTO.- El 15 de noviembre de 2006 la Concejal del Área de Hacienda, Contratación y Patrimonio del Ayuntamiento formula propuesta a elevar a la Junta de Gobierno Local para: a) la autorización del gasto que comportaría la aprobación del proyecto modificado nº 2 de las obras de referencia, que ascendería a 34.495.113,50 euros (es decir, un incremento sobre el precio de adjudicación originario del 69,38% antes indicado); b) la aprobación de dicho proyecto (y, consiguientemente, de la correspondiente modificación del contrato de obras, con el consentimiento del contratista); c) la ampliación del plazo de ejecución en 16 meses (pasando a ser de 46 meses); d) el reajuste de la garantía a exigir al contratista, por importe de 427.107,38 euros; y e) la posterior formalización de la modificación contractual (f. 146 a 148 exp.).
DECIMOSÉPTIMO.- El 20 y 30 de noviembre de 2006, el Interventor municipal y la Comisión Especial de Cuentas del Ayuntamiento informan favorablemente la referida propuesta.
DECIMOCTAVO.- El 13 de diciembre de 2006 la Secretaria General Accidental del Ayuntamiento informa favorablemente dicha propuesta, conforme con los informes reseñados, considerando que concurren motivos de interés público y demás requisitos exigidos al efecto en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, debiéndose solicitar el preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
DECIMONOVENO.- Mediante oficio registrado en este Consejo Jurídico el 16 de enero de 2007, la mencionada Concejal solicita la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
VIGÉSIMO.- Mediante Acuerdo 6/2007, de 22 de enero de 2007, el Consejo Jurídico requirió al Ayuntamiento para que subsanase la solicitud de Dictamen, en cuanto el único órgano municipal legitimado al efecto es su Alcaldesa-Presidenta, según el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), siendo subsanada tal circunstancia a virtud de solicitud de Dictamen formulada por la citada Alcaldesa, registrado de entrada en este Consejo Jurídico el 13 de febrero de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de modificación de un contrato administrativo por un importe superior al veinte por ciento del precio inicial, siendo éste superior a 601.012,10 euros (cien millones de pesetas), concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.8 LCJ. Conforme expresa la propuesta objeto de Dictamen, la modificación pretendida comportaría, aisladamente considerada, un incremento del 44,83% que, unida a la ya aprobada, daría lugar a un incremento total sobre el precio inicial del 69,38%.
SEGUNDA.- Procedimiento.
El procedimiento tramitado para la modificación contractual que se pretende aprobar ha seguido, en lo sustancial, lo dispuesto al efecto en los artículos 146 y concordantes del TRLCAP y 162.2 de su Reglamento.
No obstante, se advierte que, de pretender elevar la propuesta objeto de Dictamen a la consideración de la Junta de Gobierno Local, debería recabarse previamente una nueva fiscalización del gasto por parte del Interventor, en cuanto la realizada por éste en su día se refirió al ejercicio presupuestario de 2006 (informe de 20 de noviembre de 2006, f. 149 y 150 exp.)
TERCERA.- Sobre el fondo de la modificación contractual pretendida.
I. El artículo 101.1 TRLCAP establece que "una vez perfeccionado el contrato el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones por razón de interés público en los elementos que lo integran, siempre que sean debidas a necesidades nuevas o causas imprevistas, justificándolo debidamente en el expediente".
A la vista de las actuaciones que obran en el expediente remitido, se suscitan ciertas dudas sobre si las determinaciones en que consiste la modificación del proyecto ahora pretendida (la segunda en proponerse en menos de un año, según la fecha de las memorias justificativas obrantes en el expediente, agosto de 2005 y julio de 2006) relativas a los cambios en el sistema de cimentación e impermeabilización del edificio (las reseñadas en la letra B) del Antecedente Undécimo) han de considerarse como "necesidades nuevas o causas imprevistas" a que se refiere el citado precepto legal. Del resto de determinaciones del proyecto modificado nº 2 no cabe oponer objeción, pues se trata de excesos en la ejecución del número de unidades de obra sobre las previstas en el proyecto aprobado, cuya realización ha sido técnicamente necesaria para dar viabilidad a las determinaciones de este último (letra A) de dicho Antecedente), o que derivan de decisiones municipales posteriores a la aprobación del proyecto originario (letras C) y D).
En este punto, resulta especialmente procedente recordar las consideraciones contenidas en los Dictámenes del Consejo de Estado nºs 583/2001, de 29 de marzo, y 3357/2003, de 20 de noviembre, emitidos a consecuencia de sendas modificaciones del proyecto de obras de construcción del Museo Nacional de Arqueología Marítima y Centro Nacional de Investigaciones Arqueológicas Submarinas que se estaban ejecutando en zona muy próxima del mismo Muelle de Alfonso XII en que se proyectó el edificio que ahora nos ocupa; obra aquélla en la que una buena parte de las modificaciones introducidas en el proyecto de competencia del Estado se fundaban en la necesidad de variar el sistema de cimentación del citado Museo, debido, como en el caso que ahora consideramos, a las especiales características del terreno en el que se actuaba, al tratarse de un muelle portuario y con una gran proximidad al mar del edificio en cuestión (en aquel caso, a 25 metros del cantil del Muelle).
Además, en aquel caso, como en el presente, la redacción del proyecto de ejecución de las obras se había encargado por la Administración a un tercero ajeno a la misma (allí, al mismo contratista de las obras -contrato mixto-; en nuestro caso, al equipo técnico que ganó el concurso de ideas convocado previamente al efecto), lo que suscitaba la posibilidad de que, sin perjuicio de lo que procediera acordar sobre la modificación del proyecto en cuestión, pudieran deducirse responsabilidades del redactor del proyecto conforme a lo establecido en los artículos 217 a 219 TRLCAP.
Ya en el primero de los citados Dictámenes, el alto órgano consultivo estatal recordó que "el poder de modificación no puede utilizarse para salvar posibles deficiencias o imprevisiones técnicas contenidas en el proyecto (o en el proyecto base, si se tratara de contratos como el presente). Y no cabe confundir -como ha tenido ocasión de resaltar este Consejo en numerosas ocasiones- las "necesidades nuevas o causas imprevistas" con las simples imprevisiones derivadas de una inadecuada redacción del proyecto, ya se deba a defectos en su propia elaboración o en los datos que sirvieron para su redacción misma". En los respectivos Dictámenes, el Consejo de Estado estimó que era procedente aprobar las modificaciones que en cada uno de los casos se sometían a su consideración, y que no existía responsabilidad del contratista redactor del proyecto, y ello con base en los informes que la Administración del Estado contratante había solicitado al Centro de Estudios y Experimentación de las Obras Públicas (CEDEX) del Ministerio de Fomento y a sus propios servicios técnicos.
Así, en el Dictamen 583/2001, expresó que "frente a las dudas planteadas, cabe considerar que la Administración, atendidas tales circunstancias, ha actuado diligentemente, toda vez que, ante el planteamiento de la adjudicataria acerca de las dificultades (imposibilidad, en realidad) de aplicar la cimentación en los términos previstos en el proyecto base (tras la realización de pruebas más intensas y detalladas), la Administración acordó solicitar la intervención del Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX) del Ministerio de Fomento.
La Administración contratante, por tanto, ha desplegado la actividad necesaria para que, desde un punto de vista técnico, se verificara la veracidad del planteamiento formulado por la adjudicataria, así como la solución, también técnica, más idónea al caso. Para ello acudió al CEDEX, a quien, por lo demás, con rigor le corresponde informar desde un punto de vista técnico, pero no sobre el alcance que las modificaciones proyectadas o soluciones técnicas adecuadas puedan tener desde la perspectiva del vínculo contractual existente" (...); "con el necesario apoyo en el contenido de tales informes técnicos, no existen razones para rechazar que tales estudios previos fueron los razonablemente exigibles entonces, auque finalmente la realidad física haya demostrado la necesidad de incluir correcciones en el sistema de cimentación (que sigue siendo el mismo)" (...); "con todo ello cabe razonablemente llegar a la conclusión de que la adjudicataria efectivamente realizó los pertinentes estudios previos y, congruentemente con los resultados obtenidos, redactó el proyecto base. Sin embargo, los estudios (más profundos e intensos) realizados por la propia adjudicataria (y posteriormente también por CEDEX) tras la adjudicación (en trance de redactar el proyecto), han dado como resultado la necesidad de introducir las modificaciones reseñadas en el sistema de cimentación, aunque siga utilizándose el sistema de pantalla continua perimetral. Como se apuntó anteriormente, no puede desconocerse que normalmente la intensidad de los estudios no será la misma en la fase de formular la oferta y en trance de redactar el proyecto tras la adjudicación.
Tampoco puede desconocerse que los servicios técnicos de la Administración constatan, tras el estudio geotécnico realizado por la adjudicataria al formular su oferta, que nada hacía suponer las dificultades posteriores, que deben ser corregidas en función de los datos ahora conocidos. Ello ha llevado a tales servicios técnicos a considerar como circunstancias imprevistas (no como simples imprevisiones) la realidad física finalmente demostrada".
Resultó entonces en aquel caso que, aprobada la primera modificación del proyecto, en lo tocante, entre otros aspectos, al sistema de cimentación, y habiendo elegido en su momento la Administración, con el acuerdo del proyectista, la solución técnica aconsejada por el CEDEX (distinta, no obstante, de la propuesta por aquél), posteriormente se puso de manifiesto la inadecuación de dicha solución para asegurar un aceptable nivel de impermeabilización del edificio, lo que fue reconocido por dicho Organismo en informe de noviembre de 2002, lo que motivó que se propusiera otra modificación del proyecto (se supone que la definitiva), para introducir un cambio sustancial en el sistema de cimentación. Y fueron todas estas circunstancias, es decir, la suficiencia, en un momento inicial, de los estudios geotécnicos realizados, la plena "inviabilidad" técnica de la solución aprobada en la primera modificación del proyecto, y el que tal solución fuera la propuesta por un órgano técnico consultivo de la Administración (y no la del proyectista contratado al efecto) lo que justificó que, en el Dictamen 3357/2003, el Consejo de Estado informara favorablemente la segunda modificación contractual (y, además, no considerase tal circunstancia como imputable al citado proyectista).
II. Aplicadas dichas consideraciones al caso que nos ocupa, de evidente similitud con el abordado en los reseñados Dictámenes, resulta lo siguiente:
1º. No consta en el expediente documentación alguna sobre los términos del contrato de redacción del proyecto y dirección de la obra suscrito con los ganadores del concurso de ideas previamente convocado al efecto. Por ello, no resulta posible determinar si el Ayuntamiento estableció unas bases técnicas a las que tuvieran que sujetarse los ganadores de dicho concurso, adjudicatarios del contrato en cuestión (regulado en los artículos 216 y siguientes TRLCAP). Tampoco consta si, por su parte, el Ayuntamiento disponía de los antecedentes necesarios, derivados de la experiencia adquirida por la Administración del Estado en el caso del citado Museo, para incluirlos como referencia a la hora de determinar los trabajos y soluciones a emplear en la redacción del proyecto del Auditorio (el concurso de ideas se convoca en el año 2001 y el proyecto de las obras se "realiza" el 27 de marzo de 2003, según indican los redactores en la memoria de la segunda modificación, f. 109 exp. ya citado).
2º. En la memoria de agosto de 2005, justificativa de la modificación ya aprobada, los citados redactores admiten que el estudio geotécnico realizado para la redacción del proyecto de obras originario (denominado estudio "nº 1"), resultaba "insuficiente" y adolecía de "deficiencias" no subsanadas por la empresa encargada de dicho estudio (se supone que contratada por ellos mismos, en cuanto adjudicatarios del contrato de redacción del proyecto).
3º. Con ocasión de dicha primera modificación, los técnicos municipales que la informaron, tras advertir que varias de las circunstancias motivadoras de dicha modificación debían haber sido previstas en fase de elaboración del proyecto originario, manifestaron que era "absolutamente necesario" la contratación de un equipo técnico especializado que siguiera desde ese momento tanto la redacción del modificado como la subsiguiente ejecución de las obras, con todas las atribuciones necesarias para asesorar a la Corporación hasta la recepción de las mismas (Antecedente Cuarto). Es decir, que los técnicos encargados de supervisar ya la primera modificación consideraron que la singularidad y complejidad de la obra requería de un asesoramiento especializado externo que evaluase las propuestas realizadas por los redactores del proyecto en orden a la modificación del mismo, y sus posteriores incidencias. No consta que ello se llevara a cabo.
4º. En consecuencia con lo anterior, el informe de supervisión entonces emitido se centró sobre todo en verificar la corrección de los nuevos precios de las unidades de obra, antes que a estudiar la idoneidad técnica de las soluciones propuestas por los redactores del proyecto. Igual perspectiva de análisis se advierte si se examina el informe de supervisión del proyecto de modificación que ahora nos ocupa. Además, cuando el Arquitecto municipal requiere al facultativo proponente de esta segunda modificación una más detallada justificación del cambio en el sistema de cimentación e impermeabilización, éste contesta de un modo ciertamente escueto para la trascendencia económica y constructiva de la modificación pretendida (Antecedentes Duodécimo y Decimotercero). No obstante lo cual, el citado funcionario concluye dando el visto bueno a la misma.
III. Las anteriores circunstancias obligan a este Consejo Jurídico a señalar lo siguiente:
1. No parece dudoso que las características y ubicación de la edificación proyectada plantean problemas técnicos especiales, ni que deba procurase que las soluciones técnicas sobre determinaciones tan importantes como la cimentación e impermeabilización de la estructura del edificio deban ser las que con mayores garantías eviten ulteriores problemas, tanto en la construcción del mismo como en su posterior vida útil. En este sentido, parece que aun cuando el redactor del proyecto modificado nº 2 propone esta modificación por estimarla "conveniente", se refiere en realidad, a su necesidad, si bien ello debería ser convenientemente explicitado en el expediente.
2. Los antecedentes que hemos expuesto obligan a señalar la muy especial conveniencia de que el Ayuntamiento cuente con el asesoramiento externo especializado a que se refirieron en su momento los técnicos de su Área de Infraestructuras, para que de este modo pueda considerarse adecuadamente instruido el órgano de contratación acerca de si la solución técnica que ahora se pretende aprobar es la más adecuada para resolver definitivamente los problemas de cimentación e impermeabilización del edificio (con las lógicas y comprensibles limitaciones de la ciencia y la técnica humanas). Además, tal asesoramiento debería extenderse al examen de la suficiencia de los estudios y trabajos realizados por los adjudicatarios y sus entidades colaboradoras con carácter previo a la aprobación del proyecto originario de las obras, y su repercusión en la economía del contrato de ejecución de las mismas, para que de ese modo pudiera decidirse con fundamento, a la vista del pliego de condiciones que rigió la contratación de la redacción del proyecto, si procede o no alguna derivación de responsabilidad ex artículos 218 y 219 TRLCAP.
Este asesoramiento especial, que podría recabarse por la vía de urgencia, bien del CEDEX (para aprovechar así la experiencia técnica adquirida por dicho Organismo en el caso del Museo de Arqueología), bien de cualquier otra entidad cualificada, serviría también como adecuada justificación frente a aquellos Organismos y Administraciones Públicas (señaladamente, la Comunidad Autónoma) que contribuyeran a financiar el elevado montante económico de esta obra.
3. Por otra parte, no puede obviarse el hecho de que, no obstante lo informado en un principio por los servicios técnicos municipales sobre la necesidad de dicho asesoramiento externo, éstos han acabado informando favorablemente el proyecto de modificación que nos ocupa, con lo que, desde un punto de vista estrictamente formal, se habrían obtenido los informes preceptivos necesarios para no invalidar la decisión que posteriormente se adoptase al respecto. Desde este exclusivo punto de vista, y con las reservas inherentes a la ausencia del asesoramiento técnico especializado al que se hace referencia, hemos de señalar que las circunstancias expresadas en la memoria justificativa de la modificación objeto de Dictamen avalan la aprobación de la modificación del proyecto de las obras de referencia, en cuanto tienen como fin procurar una solución a los problemas detectados en el sistema de cimentación e impermeabilización del edificio y dar respuesta a diversas circunstancias advertidas tras la aprobación del proyecto vigente. En este sentido, las singulares circunstancias de la obra y el estado de ejecución en que se debe encontrar (no consta que la obra haya sido suspendida) justificarían la aprobación de la modificación, más allá, pues, a estos concretos efectos, de lo que se determinase sobre la mayor o menor previsibilidad o imprevisibilidad de los hechos y circunstancias que la motivan, aspecto este que, en cambio, podría tener trascendencia en el plano de la (eventual) responsabilidad contractual a que se refieren los citados artículos 218 y 219 TRLCAP, en relación con el adjudicatario del contrato de redacción del proyecto de obras. En este punto, deberían iniciarse en todo caso actuaciones tendentes a dilucidar esta cuestión, que habría de ser resuelta en un momento posterior al de la aprobación de la modificación de que se trata.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- A la vista de los antecedentes relacionados en este Dictamen, relativos a la especial dificultad técnica para determinar la solución adecuada sobre la cimentación e impermeabilización de la obra objeto del contrato de referencia, y conforme con lo informado en su día por los servicios técnicos municipales, el Ayuntamiento debería recabar un asesoramiento especializado externo a la Dirección facultativa de la obra para que informase sobre la propuesta de aprobación del proyecto modificado nº 2 objeto de Dictamen, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del mismo.
SEGUNDA.- No obstante lo anterior, y aunque lo indicado en la precedente Consideración constituye el más adecuado proceder para la mejor instrucción de la decisión que posteriormente hubiera de adoptar el órgano de contratación, con los informes de los servicios técnicos municipales recaídos sobre la propuesta de modificación nº 2 del proyecto de referencia, el expediente puede considerarse formalmente completo, a salvo lo indicado en la Consideración Segunda sobre la nueva fiscalización del gasto por la Intervención, y podría ser elevado a la aprobación del órgano de contratación, al concurrir los suficientes motivos de interés público para proceder a la aprobación de la citada modificación del proyecto y de la consiguiente modificación del contrato de ejecución de obras, en los términos establecidos en la propuesta de resolución objeto de Dictamen, por las razones asimismo expresadas en su Consideración Tercera.
No obstante, V.E. resolverá.
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