Dictamen 110/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 110/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Agricultura y Agua (2004-2005)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento del Canon de Saneamiento de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Regular la impugnabilidad en vía económico-administrativa de los actos de repercusión constituye una determinación propia del procedimiento administrativo común, recogida en la regla 18ª del citado artículo 149.1 CE (STC 227/1988) y, por tanto, de competencia plena del Estado, que trae como consecuencia la aplicación directa a todas las Administraciones públicas del artículo 227.4, a) LGT. Por tanto, el Proyecto es norma habilitada por la LGT para recoger esa determinación y fijar los requisitos y condiciones para su ejercicio.
2. La Ley 6/2004, de 28 de diciembre, varió el criterio sostenido con anterioridad por la Ley 1/1988 sobre la titularidad de la potestad reglamentaria, estableciendo un régimen conforme al cual corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia), y de forma derivada se atribuye a los Consejeros sólo si les está específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004) (Dictámenes 10 y 119, ambos de 2006, entre otros).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En enero de 2006 el Gerente de la Entidad de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales (E.) remitió a la Consejería de Agricultura y Agua el primer borrador del Proyecto acompañado de una memoria económica y un informe jurídico elaborado por personal de la propia entidad. La Memoria económica afirma que al financiar el canon de saneamiento exclusivamente a E., el reglamento no produce efectos en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma; indica que afecta principalmente a los usuarios no domésticos, al regular la fórmula polinómica para la determinación del coeficiente corrector; termina indicando que el reglamento no supone coste alguno para la Comunidad Autónoma. El corto informe jurídico señala que el texto es conforme a la legislación vigente en materia tributaria.
SEGUNDO.- El 6 de marzo de 2006 la Dirección General de Tributos informó a solicitud de la Consejería de Agricultura y Agua exponiendo numerosas observaciones de orden técnico, incorporadas en su mayoría a un segundo borrador que, junto a un informe sobre dichas modificaciones, fue elevado nuevamente a la Consejería por el gerente de E. a efectos de su tramitación (27 de marzo de 2006).
TERCERO.- Se concedió audiencia a la Federación de Municipios de la Región de Murcia; a empresas suministradoras, como A. C. S.A., A. J., S.A., A. L. S.A., A. L. S.A., E., G. S.A, H. y A.; A., P., P., S., U. S.A.; a los Ayuntamientos de Aledo, de San Javier, de Lorquí y de La Unión; a la Consejería de Turismo, Comercio y Consumo, a la de Industria y Medio Ambiente, a la Agencia Regional de Recaudación, a la Dirección General de Administración Local y al Consejo Asesor Regional del Agua.
Los Ayuntamientos y empresas suministradoras presentan, en síntesis, las siguientes alegaciones:
- Solicitan la regulación de indemnizaciones a favor de las suministradoras por su cualidad de sustitutos de los contribuyentes.
- Argumentan modificaciones al Proyecto derivadas de la Sentencia del TSJ de Murcia, de 28 de julio de 2005.
- Aluden a la inclusión en el Proyecto de las adiciones necesarias derivadas de la modificación a la Ley 15/2002, de 23 de diciembre, por la que se integraron en el hecho imponible las aguas procedentes del nivel freático.
- Indican otras observaciones particulares al articulado.
La Consejería de Turismo informa sobre la reconsideración de varios preceptos, tomando como criterio la doctrina expuesta en los dictámenes del Consejo Jurídico, especialmente en el 64/2002 (informe de 20 de abril de 2006).
La Consejería de Industria y Medio Ambiente considera aspectos relacionados con la medición de la carga contaminante y la coordinación de las previsiones del Proyecto con el Decreto 16/1999, de 22 de abril, sobre vertidos de aguas residuales industriales al alcantarillado (informe de 26 de mayo de 2006).
CUARTO.- Evacuados los informes de los Consejos de Cooperación Local, de Consumo, del Agua y de Medio Ambiente, todos favorables, se formuló un tercer borrador, acompañado de un nuevo informe sobre las modificaciones y de una ampliación de la memoria económica. El informe sobre modificaciones señala que una de ellas es la duplicación del número de habitantes DQO, de 50 a 100, y otra la supresión de la bonificación del 25 por ciento de la cuota en los casos en que los sujetos pasivos adecuaran la distribución temporal de los caudales vertidos.
QUINTO.- El Servicio Jurídico de la Consejería, en informe de 8 de septiembre de 2006 manifiesta, entre otras observaciones, que el hecho imponible del canon está configurado en la Ley por los vertidos de aguas residuales al alcantarillado o red pública de saneamiento.
SEXTO.- Se elaboró un cuarto borrador que, acompañado de una memoria de oportunidad y de un informe explicativo de las modificaciones, fue sometido al Dictamen del Consejo Económico y Social, que lo evacuó el 27 de octubre de 2006, con las siguientes conclusiones:
1.- El Proyecto de Decreto por el que se aprueba el Reglamento del canon de saneamiento propone cambios de dos tipos a la regulación vigente. Por un lado, los realizados técnicamente para adaptarse a la nueva Ley General Tributaria y a los realizados a la Ley 3/2000 con posterioridad a su aprobación, sobre los que el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia manifiesta su valoración positiva. Aportan mejoras significativas, especialmente en cuanto a las actuaciones y procedimiento de inspección al ofrecer una mayor garantía en el procedimiento a los interesados.
2.- Otros cambios son los que inciden en el impacto económico del canon, que afectan exclusivamente a los usuarios no domésticos y repercuten en la actividad productiva de las empresas. Básicamente, consisten en la modificación de la fórmula de cálculo de la base imponible por estimación objetiva, que duplica el resultado; la inclusión de los anexos II y III del Decreto 16/1999 para determinar el coeficiente corrector aplicable, de tal forma que sobrepasar los límites fijados en tales anexos supone multiplicar la cuota por ocho; la supresión de la deducción del 25% de la cuota resultante del canon por propia depuración, prevista en el Reglamento vigente; y que no se haya regulado la bonificación del 50 por ciento de la cuota que introdujo la Ley 9/2005 para el caso de vertidos de aguas no residuales procedentes de achique de sótanos. Y son éstos los que no comparte el Consejo. Son varias las causas que motivan la discrepancia: la falta de justificación de los mismos en el expediente; la carencia de datos para valorar su incidencia económica; tienen un afán recaudador que sobrepasa ampliamente el objetivo pretendido con el canon; y la naturaleza de los cambios es desproporcionada en relación con el fin pretendido, hasta el punto de que el canon de saneamiento parece convertido más en un instrumento adicional de sanción de las infracciones medioambientales que en un medio con el que generar recursos destinados a invertir en la protección medioambiental.
3.- Desde un punto de vista formal en relación con el expediente que acompaña el Proyecto sometido a Dictamen, el CES considera que se han introducido cambios sustanciales al Proyecto, con posterioridad a la fase de consulta, lo que hubiera merecido que de nuevo se demandase la opinión de las mismas entidades para evitar que esta importante fase del proceso de tramitación quedase desvirtuada. Y que otras asociaciones, como las de consumidores y las representativas de intereses empresariales sectoriales, debieran haber sido invitadas a participar. Además, la Memoria Económica presentada no permite valorar la repercusión económica de la disposición en la actividad productiva, y no se justifica suficientemente la conveniencia de ciertos cambios que van a suponer un crecimiento muy importante de la cuota del canon, pues podrían hasta multiplicarla por ocho.
4.- El CES rechaza la inclusión del anexo II y III del Decreto 16/1999 como parámetros determinantes del coeficiente corrector de la tarifa en función de la carga contaminante de los vertidos, con el efecto de que la superación de los límites fijados en tales anexos implica que se aplique directamente el valor legal máximo del coeficiente, que es ocho. El Consejo Económico y Social discrepa de esta propuesta, al considerarla desproporcionada y carente del necesario equilibrio que debe de existir entre la magnitud en que se rebasan los límites establecidos y el resultado del coeficiente. Considera el Consejo que pueden añadirse otros parámetros contaminantes a la relación prevista en la Ley 3/2000 si se motiva su oportunidad, pero en este caso debiera de modificarse a su vez la fórmula polinómica para que éstos intervengan en la determinación del coeficiente corrector en los mismos términos que los previstos inicialmente por la Ley referida.
5.- No comparte el CES la propuesta de supresión de la deducción del 25% de la cuota resultante del canon, prevista en el artículo 26.2.d) de la Ley 3/2000 y en el Reglamento vigente, para los casos en que los sujetos pasivos adecuen la distribución de los caudales vertidos a las instrucciones que les dirija la Administración. Es una deducción prevista en la Ley 3/2000, y el nuevo Reglamento debe de habilitar el procedimiento para hacerla efectiva.
6.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia considera que el Reglamento del canon de saneamiento ha de regular la bonificación del 50% sobre el importe del canon aplicable a aquellos vertidos que se realicen a redes públicas de alcantarillado de aguas no residuales procedentes de actividades de achique de sótanos, introducida por el artículo 55.2 de la Ley 9/2005 como una modificación de la Ley 3/2000.
SÉPTIMO.- Se elabora un nuevo borrador que recoge las observaciones del CES que se ha considerado conveniente admitir, según expone en informe el Gerente de E., acompañando al texto una ampliación de la Memoria Económica.
OCTAVO.- Solicitado informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, fue emitido el 28 de diciembre de 2006, exponiendo que en relación con el Decreto 102/2002, de 14 de julio, actual regulación reglamentaria del canon de saneamiento, fue objeto de diversos recursos contencioso-administrativos, interpuestos por varios ayuntamientos de la Región. En concreto, en el recurso contencioso-administrativo n° 1624/02, entablado por el Ayuntamiento de Ceutí, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia dictó sentencia, de fecha 27 de octubre de 2005, estimando el mismo y anulando el Decreto 102/02 en base a dos defectos procedimentales, a saber: la omisión del informe preceptivo del Consejo Regional de Cooperación Local, así como la imposibilidad de que el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, pese a haber sido formalmente consultado, pudiera ejercer realmente su función, debido a la falta de documentación (en concreto, la memoria económica) en el expediente remitido para su dictamen.
Indica el informe que, con independencia de que la citada sentencia se encuentra actualmente recurrida en casación por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el proyecto que se informa tiene por objeto la aprobación de un nuevo Reglamento de régimen económico-financiero tributario del canon de saneamiento de la Región de Murcia, ante la ausencia de desarrollo reglamentario de la Ley 3/2000 por la anulación judicial del Decreto 102/02.
Pues bien, una vez examinado el expediente administrativo, del mismo resulta que el dictamen del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia vuelve a poner de manifiesto diversos vicios procedimentales (apartado III, A- Observaciones Generales).
En relación a las críticas recogidas en el informe del CES expone las siguientes consideraciones:
En cuanto a la conveniencia de someter el proyecto a consulta directa a determinadas organizaciones y entidades, parece que el trámite de audiencia desarrollado en el procedimiento ha sido suficientemente amplio. Por otra parte, la intervención de múltiples órganos consultivos (singularmente, el Consejo Asesor Regional de Consumo), permite eliminar cualquier duda en orden a la correcta participación de todos los interesados.
Respecto a la insuficiencia de la memoria económica, es lo cierto que con posterioridad al dictamen del CES, la misma ha sido objeto de ampliación, por lo que este defecto también podría entenderse subsanado.
Ahora bien, la Dirección de los Servicios Jurídicos coincide con el CES en que la introducción de cambios sustanciales en el proyecto con posterioridad a la fase de consulta hubiera merecido que se consultase nuevamente a las mismas entidades, para evitar que esta importante fase del proceso de tramitación quede desvirtuada.
A esta conclusión se llega, según la citada Dirección de los Servicios Jurídicos, no sólo porque es la más acorde con la propia esencia y finalidad del trámite de audiencia, que quedaría desvirtuado si la norma que es dada a conocer a los interesados es sustancialmente distinta de la que finalmente entra en vigor, sino porque es el criterio que se sigue en otros sectores de la actividad administrativa (por ejemplo, en el caso de alteraciones sustanciales del planeamiento urbanístico), de forma que, analógicamente, también resulta predicable en este caso.
Finaliza indicando que es fácilmente previsible que la nueva norma sea objeto de recursos contencioso-administrativos similares a los interpuestos contra el Decreto 102/02, previniendo sobre la posibilidad de que el Proyecto pueda verse abocado a una sentencia de signo semejante a la anteriormente citada.
NOVENO.- Ante las consideraciones del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos se concedió un nuevo trámite de audiencia a las entidades y particulares directamente afectados por la norma. Formularon observaciones diversas empresas suministradoras, reiterando su opinión favorable a la introducción en el Proyecto de compensaciones a su favor por los gastos que supone el cumplimiento de las obligaciones que se les imponen. Informaron nuevamente los Consejos de Cooperación Local (20 de febrero de 2007) y de Consumo (9 de febrero de 2007), coincidiendo en dictaminar favorablemente el Proyecto.
DÉCIMO.- Elaborados los preceptivos índices de documentos y extracto de secretaría, el expediente fue remitido al Consejo Jurídico recabando su Dictamen preceptivo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Sobre la motivación del Proyecto y el procedimiento.
A) El Proyecto sometido a Dictamen prevé la derogación del vigente Decreto 102/2002, de 14 de junio, que aprobó el vigente reglamento económico-financiero del canon de saneamiento. En la Exposición de Motivos del Proyecto se razona que las causas que llevan a su promoción son, de una parte, la adaptación a la nueva normativa legal, constituida por la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y por las modificaciones introducidas en la Ley 3/2000, de 12 de julio, de Saneamiento y Depuración de aguas residuales de la Región de Murcia, y en la Ley 3/2002, de 20 de mayo, de la tarifa del canon de saneamiento, por la Disposición adicional segunda de la Ley 15/2002, de 23 de diciembre, -que amplió el hecho imponible a los supuestos de vertido de aguas no residuales procedentes del achique de sótanos-, por el artículo 55.1 de la Ley 9/2005, de 29 de diciembre, que añadió el apartado 4 al artículo 23 de la misma -regulando la obligación de las entidades suministradoras de repercutir el importe del canon de saneamiento a los contribuyentes-, y por el artículo 55.2 de la misma Ley 9/2005, que reguló una bonificación del 50 por ciento en la base imponible de las actividades de achique de sótanos; en segundo lugar, la experiencia de la gestión es otra causa que se esgrime como justificación del nuevo texto reglamentario.
Las modificaciones operadas en las leyes del canon tienen elementos suficientes para su aplicación directa sin necesidad de la mediación del reglamento, y su carácter imperativo significa que han debido ser aplicadas desde su entrada en vigor; en cualquier caso, la propuesta de nuevo reglamento se efectúa en enero de 2006, cuando la primera modificación de la vigente normativa con rango de ley se realizó por la Ley 15/2002, de 23 de diciembre, mediando una distancia temporal que, con esa lógica, hubiera requerido promover una reforma entonces. La aprobación de la Ley General Tributaria y sus normas reglamentarias, y la experiencia adquirida en la gestión del canon, genéricamente invocadas, parecen constituir motivación bastante para una reforma, pero quizás no para la sustitución completa del vigente reglamento, que es lo que se proyecta.
Las razones que revisten entidad manifiesta para la elaboración de un nuevo reglamento, ignoradas en la propuesta de la Consejería, han sido expresadas por la Dirección de los Servicios Jurídicos y, parcialmente, por algunos de los interesados en sus alegaciones. La sentencia nº 733/2005, de 27 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Región de Murcia, anuló el Decreto 102/2002, de 14 de junio, que aprobó el reglamento del canon de saneamiento que ahora se pretende derogar, sentencia recurrida por la Comunidad Autónoma en casación, sin perjuicio de lo cual, como indica la Dirección de los Servicios Jurídicos, el Proyecto tiene por objeto la aprobación de un nuevo Reglamento de régimen económico-financiero tributario del canon de saneamiento de la Región de Murcia, ante la ausencia de desarrollo reglamentario de la Ley 3/2000 por la anulación judicial del Decreto 102/02. La misma Sala de ese TSJ pronunció también la sentencia 629/2005, de 28 de julio, cuyo fallo anuló de dicho Decreto los artículos 6, apartado 4, a; y 10, apartado 1 (ambos en cuanto a la obligación de facturar); 10 apartado 7 y 41, apartado 2 b), completos.
Desde luego, el mantenimiento del régimen de administración y financiación de las redes de saneamiento y del de recaudación del canon (instrumento de tal fin), requería la inmediata redacción de un texto amoldado a las prescripciones expuestas en las Sentencias del TSJ, anticipadas por los dictámenes del CES y del Consejo Jurídico.
B) El procedimiento determinado por el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno, se ha seguido en que la iniciativa ha partido de la Consejería de Agricultura y Agua, se ha dado audiencia a las entidades y particulares interesados, y han emitido informe los distintos consejos competentes, como el del Agua, el de Consumo, el de Medio Ambiente y el de Cooperación Local, concediendo una segunda audiencia, a instancia de la Dirección de los Servicios Jurídicos, cuando el borrador ha sufrido modificaciones sustanciales. Ha objetado el CES que la audiencia individualizada debiera haber alcanzado a las organizaciones empresariales representativas de los intereses económicos afectados por la disposición, criterio que comparte el Consejo Jurídico puesto que es así como lo prevé el artículo 53.3 de la Ley 6/2004.
Ha advertido también la Dirección de los Servicios Jurídicos que el CES en su Dictamen alude a que la Memoria Económica presentada no permite valorar la repercusión económica de la disposición en la actividad productiva, afirmación a la que ha respondido la Consejería consultante adjuntando una nueva Memoria Económica (la III) indicando los motivos de las reformas y cuáles son, en su opinión, las repercusiones sobre la economía de las empresas, concluyendo que no son considerables y que no va a afectar a la competitividad de las mismas. Esta última Memoria, sin embargo, no ha sido sometida al CES, que es al que corresponde, según se deduce de la Ley 3/1993, de 16 de julio, realizar esa valoración, dada su condición de órgano consultivo y de participación en materia económica y social. Pero, en cualquier caso, es de considerar que la Memoria económica no es completa si sólo alude al coste que la aprobación de la norma puede suponer para el presupuesto de la Comunidad Autónoma (requisito exigido por el artículo 53.1, último párrafo, de la Ley 6/2004) y no se pronuncia sobre la necesidad del incremento de unos ingresos afectados a una finalidad concreta. El canon de saneamiento es un impuesto propio de la Comunidad Autónoma cuya recaudación se destina exclusivamente a la realización de los fines recogidos en la Ley 3/2000, que se ejecutan a través del plan general de saneamiento y depuración de aguas residuales (art. 7) el cual, como ya indicara este Consejo en el Dictamen 64/2002, es el presupuesto lógico que da sentido al canon. Por tanto, la recaudación global que se alcance debe ser la que satisfaga los objetivos del Plan de Saneamiento, pudiéndose desprender a sensu contrario la prohibición implícita de obtener recaudaciones que superen las determinaciones económicas de la planificación. Es en este sentido en el que se aprecia insuficiencia de justificación en la Memoria Económica, que debería dar respuesta a este interrogante y despejar los indicios de afán recaudatorio a los que alude el CES.
Puede que no sea ajena a esta consideración la que sigue, formulada en el Dictamen 64/2002 y que reiteramos ahora: "El Proyecto, debido a su objeto, tiene un marcado carácter técnico no sólo desde el punto de vista tributario, sino también desde la óptica de los procedimientos industriales para la obtención o suministro de agua y de los sistemas químicos para fijar la carga contaminante que sirve, en ocasiones, de elemento determinante de la deuda tributaria; así, por ejemplo, los artículos 8, 23.4, 24, 27, y de manera especial los Anexos I y II. Esa penetración de los conceptos técnicos en la regulación reglamentaria (que reconoce abiertamente el penúltimo párrafo del Preámbulo) no se encuentra explicada en el expediente, al que no se ha unido informe alguno aclaratorio de las opciones elegidas y de su influencia sobre el objetivo tributario que es el contenido primordial del Proyecto: el cálculo de la base imponible en función de la carga contaminante y la financiación de las actividades de saneamiento y depuración". No cabe duda de que este informe técnico está entre los que son requeridos a tenor del artículo 53.1 de la Ley 6/2004 para garantizar el acierto del texto, pudiendo recordarse aquí que este precepto establece que la motivación técnica y jurídica debe desarrollarse "con el grado de detalle suficiente que requiera el caso" y alcanzando a "las concretas determinaciones propuestas".
C) Igual que sucediera al dictaminar el Decreto 102/2002, debemos recordar que, partiendo de que la Ley 3/2000 atribuye la gestión del canon y el producto de su recaudación a la Entidad de Saneamiento y Depuración, adscrita a la Consejería de Agricultura y Agua (arts. 15, 20 y 31), es coherente admitir que ésta goce de la capacidad precisa para promover el procedimiento de elaboración del reglamento, teniendo en cuenta, además, que el artículo 14.1 de la citada Ley 3/2000 indica que, en las materias por ella reguladas, la actuación de la Comunidad Autónoma se llevará a cabo a través de la Consejería que tenga atribuidas las competencias sobre saneamiento y depuración. Pero sentado ello, también debe admitirse abiertamente que, según el artículo 9, a) del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de 2 de diciembre de 1999 (TRLH, en adelante), compete al Consejero de Economía y Hacienda proponer al Consejo de Gobierno las disposiciones que éste deba aprobar en el ámbito de materias hacendísticas, una de las cuales es la regulación de los impuestos propios, como el canon de saneamiento (arts. 22.1 Ley 3/2000 y 12 TRLH). Por tanto, la Consejería de Economía y Hacienda debe hacer suya la iniciativa normativa promovida por la de Agricultura y Agua, y asumir su competencia para elevarla ambas, de manera conjunta, al Consejo de Gobierno.
D) Falta el informe jurídico de la Vicesecretaría, requerido por el artículo 53.2 de la Ley 6/2004, y la copia del texto definitivo de la norma carece de la reglamentaria autorización de la autoridad consultante, exigida por el artículo 46.2.1º del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprobó el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico.
TERCERA.- Sobre la habilitación legal.
La Disposición Final primera de la Ley 3/2000 (redactada por la Ley 7/2000, de 29 de diciembre), en su párrafo primero, faculta al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones que sean necesarias para su desarrollo y ejecución, concretando el párrafo segundo que tal facultad comprende la de aprobar un Reglamento sobre régimen económico financiero y tributario del canon de saneamiento. De manera particular, los artículos 23.3 y 26.4 de dicha Ley contienen remisiones reglamentarias relativas al canon de saneamiento.
A la vista de las remisiones reglamentarias citadas, procede esclarecer si el contenido del Proyecto está dentro de los límites sustantivos propios de su carácter: los establecidos en la Ley. Está admitido con generalidad, por la doctrina y la jurisprudencia, que la reserva de ley tributaria que establece el artículo 31.3 CE es relativa, en el sentido de que si bien la ley debe regular los elementos esenciales de los tributos, el reglamento puede desarrollar ese régimen jurídico, explicitando reglas y aclarando conceptos enunciados en dicha ley. No obstante, el ámbito material vedado al reglamento en todo caso comprende la determinación del hecho imponible, del sujeto pasivo, de la base imponible, de las exenciones y bonificaciones y de la cuota tributaria, contenidos subsumidos en la reserva de ley a los que el reglamento sólo puede adicionar el régimen propio de la exacción, dentro del marco legal, en términos de subordinación y complementariedad (por todas, STC 185/1995).
En general, el Proyecto sometido a Dictamen cumple con tales determinaciones, apreciándose en su conjunto un desarrollo normativo respetuoso con los límites citados, no obstante lo cual merecen observación particular ciertos preceptos, que son objeto de las siguientes consideraciones.
CUARTA.- Ajuste a los fallos del TSJ.
A) El TSJ, Sala de lo Contencioso-Administrativo, en el recurso n° 1624/02, dictó la Sentencia nº 733/2005, de 27 de octubre, mediante la que anuló el Decreto 102/2002, de 14 de junio, que aprobó el reglamento del canon de saneamiento que ahora se pretende derogar. Tal y como expone la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe, la anulación se basó en dos defectos procedimentales, a saber: la omisión del informe preceptivo del Consejo Regional de Cooperación Local, así como la imposibilidad de que el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, pese a haber sido formalmente consultado, pudiera ejercer realmente su función, debido a la falta de documentación (en concreto, la memoria económica) en el expediente remitido para su dictamen. Evacuado el informe del Consejo de Cooperación Local, ya ha indicado este Consejo Jurídico en la Consideración Segunda, B), de este Dictamen, cuál es la observación que merece el trámite de consulta al CES despachado en el procedimiento.
B) La misma Sala de ese TSJ pronunció también la sentencia 629/2005, de 28 de julio, cuyo fallo anuló de dicho Decreto 102/2002 los artículos 6, apartado 4, a); y 10, apartado 1 (ambos en cuanto a la obligación de facturar); también anuló el artículo 10, apartado 7, y el 41, apartado 2 b), completos, según los cuales los actos de repercusión tributaria realizados por los sustitutos del contribuyente son actuaciones impugnables en la vía económico-administrativa regional. Las referencias a la obligación de facturar han desaparecido del texto que propone el Proyecto, lo cual, dicho sea obiter dicta, no enerva la obligación de las empresas suministradoras de aplicar correctamente la normativa reguladora del IVA y cumplir con las obligaciones que les impone el Real Decreto 1496/2003, de 28 de noviembre, que aprueba el reglamento que regula las obligaciones de facturación. La impugnabilidad ante los órganos económico-administrativos regionales de los actos de repercusión tributaria no ha sido recogida en el Proyecto, lo cual no debe impedir que se tenga en cuenta lo previsto por la Ley General Tributaria de 2003 (LGT) en su artículo 227.4, a), que entró en vigor el 1 de julio de 2004 (Disposición final undécima), el cual, al regular los actos reclamables en vía económico-administrativa, indica lo siguiente: "Serán reclamables, igualmente, previo cumplimiento de los requisitos y en la forma que se determine reglamentariamente, las siguientes actuaciones u omisiones de los particulares en materia tributaria: a) Las relativas a las obligaciones de repercutir y soportar la repercusión prevista legalmente". Según su artículo 1, la LGT contiene los principios y las normas jurídicas generales del sistema tributario español y será de aplicación a todas las Administraciones públicas, con el alcance determinado por los artículos 149.1.1º, 8ª, 14ª, 18ª de la Constitución. Regular la impugnabilidad en vía económico-administrativa de los actos de repercusión constituye una determinación propia del procedimiento administrativo común, recogida en la regla 18ª del citado artículo 149.1 CE (STC 227/1988) y, por tanto, de competencia plena del Estado, que trae como consecuencia la aplicación directa a todas las Administraciones públicas del artículo 227.4, a) LGT. Por tanto, el Proyecto es norma habilitada por la LGT para recoger esa determinación y fijar los requisitos y condiciones para su ejercicio.
QUINTA.- Observaciones al proyecto de Decreto.
Se compone de un artículo, aprobatorio del Reglamento que se adjunta a continuación, y una Disposición derogatoria y 2 Disposiciones Finales, que merecen las observaciones siguientes.
- Artículo único. El Reglamento se aprueba en desarrollo de lo previsto en el Capítulo IV de la Ley 3/2000, cuya Disposición Final Primera contiene, exclusivamente, el mandato dirigido al Consejo de Gobierno para realizar tal desarrollo y, por ello, no es susceptible de ser desarrollada. En tal sentido debe variarse la redacción.
- Disposiciones Finales.
La Disposición Final segunda faculta a los Consejeros de Economía y de Hacienda y de Agricultura y Agua, cada uno en el ámbito de sus competencias, para "dictar las normas necesarias para el desarrollo del presente Decreto".
Es necesario aquí recordar que, al abordar la competencia para elevar el presente Proyecto a Consejo de Gobierno, indicamos que, según el artículo 9, a) TRLH, compete al Consejero de Economía y Hacienda proponer al Consejo de Gobierno las disposiciones que éste deba aprobar en el ámbito de materias hacendísticas, una de las cuales es la regulación de los impuestos propios, como el canon de saneamiento (arts. 22.1 Ley 3/2000 y 12 TRLH). Dicho TRLH ya establece una potestad reglamentaria a favor del Consejero de Economía y Hacienda para "dictar las disposiciones (...) que procedan en el ámbito de las materias propias de esta Ley" (art. 9, g, TRLH), una de las cuales es, como ha quedado dicho, los impuestos propios, como es el canon según se desprende del artículo 22 de la Ley 3/2000. En consecuencia la potestad reglamentaria de segundo grado en materia tributaria corresponde al Consejero de Economía y Hacienda, según el TRLH, lo que impide a una norma reglamentaria como la presente deferirla a otro Consejero, como pretende esta Disposición. En el ordenamiento regional la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, varió el criterio sostenido con anterioridad por la Ley 1/1988 sobre la titularidad de la potestad reglamentaria, estableciendo un régimen conforme al cual corresponde de forma originaria al Consejo de Gobierno (artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia), y de forma derivada se atribuye a los Consejeros sólo si les está específicamente atribuida por una norma de rango legal (artículos 38 y 52.1 de la Ley 6/2004) (Dictámenes 10 y 119, ambos de 2006, entre otros). En consecuencia, la previsión contenida en la Disposición Final primera del Proyecto, en cuanto al Consejero de Agricultura y Agua, debe suprimirse.
SEXTA.- Observaciones al Reglamento.
I. El ejercicio de las potestades de aplicación del ordenamiento tributario.
En el Dictamen 64/2002 el Consejo Jurídico observó que E. resulta obligada al ejercicio de unas competencias muy diversas, de orden técnico y de carácter tributario en varias vertientes (gestión, comprobación, investigación), para las que no siempre esté formado el personal que preste servicios en la misma, añadiéndose que la regulación del Proyecto entonces consultado debiera complementarse con los Estatutos de E. para regular con claridad los órganos regionales con facultades apropiadas a las potestades administrativas que debe ejercitar, así como constatar a qué órgano corresponde planificar las actuaciones inspectoras, en qué órgano se encuadran los funcionarios inspectores y quién ejerce las funciones de inspector-jefe que, necesariamente, han de preverse en función de lo que dispone el Reglamento General de la Inspección. Los Estatutos de la Entidad, aprobados mediante Decreto 90/2002, de 24 de mayo, configuraron al Gerente de la misma como un alto cargo al que compete el ejercicio de la función directiva ordinaria de las Áreas y Unidades de E. (art.14), atribuyéndosele también por el artículo 2 la gestión, inspección y recaudación en periodo voluntario del canon; la entidad se estructura internamente en varias Áreas de funcionamiento, una de las cuales, la Económico-Administrativa, tiene como competencia la gestión de los tributos encomendados a la entidad (art. 20).
En el Dictamen 63/2002 indicó este Consejo que las tareas de inspección tributaria de E. respecto al canon de saneamiento conducen a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 19 del Texto Refundido de la Ley de Función Pública de la Región, que establece que los puestos de trabajo que impliquen inspección sean desempeñados por funcionarios públicos, pudiéndose dar cumplimiento a ello bien asignando estas tareas a funcionarios de la Consejería a la que se adscribe E., bien reservando en E. determinados puestos a funcionarios públicos; soluciones permitidas por la Ley 3/2000, si tenemos en cuenta la remisión a los Estatutos para establecer el régimen de personal (artículo 16.1) y que el artículo 29 de la precitada Ley atribuye a la Comunidad Autónoma, directamente, o a través de E., la investigación y comprobación de las actividades que integran o condicionan el canon. Esta solución, ignorada por el Decreto 90/2002, de 24 de mayo, que definitivamente aprobó los estatutos de E., era entonces una determinación de obligatorio seguimiento, siendo hoy, si cabe, de superior exigencia, al establecer el artículo 7.2 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, que "en todo caso, el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponden exclusivamente a los funcionarios públicos, en los términos que en la ley de desarrollo de cada Administración Pública se establezca". La realización de funciones comprobadoras e inspectoras del canon de saneamiento implica la participación directa en el ejercicio de funciones públicas y, por tanto, sólo se pueden ejercer por funcionarios públicos, quedando prohibidas al personal vinculado a E. por relación laboral (art. 22 de sus Estatutos). Este régimen no permite la ficción jurídica que se recoge en el artículo 2 del Proyecto, cuando dice que "la gestión, inspección y recaudación del canon de saneamiento en periodo voluntario corresponde al Gerente" de E., previsión con la que se pretende evitar las consecuencias de la normativa expuesta. En coherencia, tampoco se ajusta a ese marco normativo la regulación de los artículos 7.4 y 21 del Proyecto. El primero dispone que E. podrá, con personal propio o a través de personas o entidades autorizadas, realizar en cualquier momento comprobaciones de los aparatos de medida de caudal, así como precintarlos, actividad coercitiva directamente encaminada a asegurar la correcta percepción del canon y que, necesariamente, ha de ser realizada por personal funcionario de la Comunidad Autónoma. El segundo establece que la inspección del canon será ejercida por el personal de E. específicamente nombrado al efecto por el Gerente (ocasionalmente se podrá solicitar por el Consejero de saneamiento el auxilio del personal inspector de la Consejería de Economía y Hacienda), personal que ostentará las facultades que la legislación general tributaria atribuye a los órganos de inspección. Resulta evidente, a tenor de lo expuesto, que esta previsión reglamentaria contradice el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública y el Estatuto Básico del Empleado Público, además de separarse de uno de los principios inspiradores de la nueva Ley General Tributaria, la cual pretende reforzar las garantías de los contribuyentes y la seguridad jurídica (Exposición de Motivos, I).
II. Las deducciones y bonificaciones y la carga contaminante del agua vertida a las redes públicas.
El artículo único, apartado 5, de la Ley 3/2002, de 20 de mayo, reguladora de la tarifa del canon de saneamiento, estableció una deducción del 50 por ciento para los vertidos procedentes de determinadas actividades, aplicable directamente a la hora de practicar las correspondientes liquidaciones, por lo que, "a priori", no es necesaria su inclusión en el Proyecto, siempre que de la Ley se desprendan los elementos esenciales para su aplicación.
Se alude por el CES a la necesidad de que la actual deducción del 25 por ciento para los sujetos pasivos que adecuen la distribución de los caudales vertidos a las instrucciones que les dirija la Administración se mantenga en el nuevo reglamento, igual que es recogida por el artículo 24.5 del actual. Sobre tal deducción ya expuso este Consejo Jurídico en el Dictamen 64/2002 que carecía de la imprescindible cobertura legal, ya que las deducciones y bonificaciones fiscales están sometidas a la absoluta reserva de ley en la LGT (art. 8.d). Sin embargo, tal deducción conecta con la Ley 3/2000 mediante su artículo 26.2,d), que establece el criterio de la regularidad del vertido para la determinación del canon en los usuarios no domésticos. El Decreto 102/2002, separándose del Dictamen del Consejo Jurídico, optó por aplicar ese criterio reconociendo una reducción en la cuota del 25 por ciento, pero lo más relevante ahora es indicar que el mandato legal es que el factor "regularidad del vertido" se tenga en cuenta a la hora de establecer los elementos determinantes del cálculo final del canon, aspecto que no aparece expresamente contemplado en el Proyecto.
Aunque relacionada con la anterior, una cuestión distinta es la inclusión de los anexos II y III del Decreto 16/1999 como parámetros determinantes del coeficiente corrector de la tarifa en función de la carga contaminante de los vertidos, con el efecto de que la superación de los límites fijados en tales anexos implica que se aplique directamente el valor legal máximo del coeficiente, que es ocho. A la crítica del CES opone la Consejería consultante que la medida cumple con el principio "quien contamina paga", inspirador de la normativa ambiental, y supone la recuperación de los verdaderos costes en que se incurre con la depuración, otro de los principios rectores de la llamada Directiva Marco del Agua.
La cuestión que se suscita tiene relación con la naturaleza jurídica del canon de saneamiento en cuanto ingreso público y la finalidad que a través del mismo se pretende cumplir que, en función de lo previsto en la Ley 3/2000, de 12 de julio, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la Región de Murcia, es netamente ambientalista; así la carga contaminante es un factor que influye decisivamente en el cálculo final de la cuantía del canon (art. 26.3), y reglamentariamente se pueden añadir parámetros para la medición de la misma, según las necesidades técnicas y de prevención de la contaminación (art. 26.4, f). Se trata, en definitiva, de un tributo de naturaleza mixta, que aúna el carácter contributivo y el extrafiscal de prevención de la contaminación de las aguas (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 10 de octubre de 2006), por lo que parece coherente con tal sistema que se contemplen factores contaminantes previstos en la legislación ambiental.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Proyecto sometido a Dictamen realiza un desarrollo normativo respetuoso, en general, con los límites legales, contando con habilitación suficiente.
SEGUNDA.- El procedimiento seguido ha respetado en líneas generales los preceptos legales, aunque es insuficiente la memoria económica, carece de motivación técnica y falta el informe jurídico de la Vicesecretaría. La competencia para elevar el Proyecto a Consejo de Gobierno corresponde conjuntamente a los titulares de las Consejerías de hacienda y agricultura. Tales carencias deben subsanarse.
TERCERA.- Con carácter esencial deben ser reconsiderados los siguientes preceptos:
A) del Proyecto de Decreto, el artículo único y la disposición final segunda.
B) del reglamento que se aprueba: los artículos 2, 7.4 y 21, en cuanto al ejercicio de las potestades inspectoras.
No obstante, V.E. resolverá.
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