Dictamen 107/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 107/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el Currículo de la Educación Primaria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
En esta materia, por tanto, las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se rigen únicamente por las generales del modelo binómico "bases más desarrollo", que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo se añade otro de sesgo positivo, cual es la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas estatales en la norma que las desarrolla, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que han de ser asumidas e incluidas como contenido propio, formando parte integrante de la norma autonómica.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada se elabora por la Dirección General de Ordenación Académica un borrador de Proyecto de Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Primaria para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Con fecha 28 de febrero de 2007, se incorporan al expediente los siguientes documentos:
a) Informe-propuesta que expone el marco competencial en que se inserta, la justificación de la necesidad y oportunidad del texto, y los trámites a seguir en su elaboración.
b) Estudio económico que se limita a efectuar una declaración de ausencia de incremento de gasto.
c) Informe sobre el impacto por razón de género, según el cual el Proyecto no contiene disposición alguna que facilite situaciones de discriminación por razones de género, físicas, culturales, étnicas, sociales, económicas o religiosas.
TERCERO.- El borrador es sometido a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que es emitido el 7 de marzo de 2007, efectuando diversas observaciones que, en parte, son incorporadas al texto.
El informe alcanza las siguientes conclusiones: a) debe incorporarse al expediente un estudio económico que no se limite a efectuar una mera declaración de carencia de gasto; b) el contenido del Proyecto es respetuoso en líneas generales con la normativa básica estatal en la materia, aunque debería reproducir literalmente los preceptos de aquélla que se incorporan al Proyecto; y c) el Proyecto ha de someterse a los informes preceptivos del Consejo Escolar de la Región de Murcia, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y de este Consejo Jurídico.
CUARTO.- Solicitado Dictamen al Consejo Escolar de la Región de Murcia, es emitido el 24 de abril de 2007 en sentido favorable al Proyecto, en la medida en que respeta la normativa básica estatal, si bien formula diversas observaciones y sugerencias de cambio de redacción, que sólo parcialmente serán incorporadas al texto.
El Dictamen cuenta con los votos particulares de dos vocales, quienes formulan diversas enmiendas al texto, que se incorporan al expediente.
QUINTO.- Las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería y por el Órgano Consultivo son objeto de valoración en sendos informes de la Dirección General de Ordenación Académica, de fecha 9 de mayo de 2007, que explicitan las razones que mueven a su aceptación o rechazo.
Para atender las sugerencias asumidas se elabora un segundo borrador de Decreto, que es sometido a la Dirección de los Servicios Jurídicos.
SEXTO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe favorable al texto, si bien formula diversas observaciones de corte tanto procedimental como sustantivo. Entre estas últimas reproduce aquellas que ya fueron puestas de manifiesto por el Servicio Jurídico de la Consejería y que, sin embargo, no fueron atendidas, relativas a la necesaria trascripción literal de las normas básicas incorporadas al Proyecto, a la ausencia de potestad reglamentaria del Consejero para fijar el horario que corresponde a cada área o materia, o para efectuar un desarrollo normativo del futuro Decreto.
SÉPTIMO.- Con fecha 20 de junio de 2007, se emite informe por el Vicesecretario de la Consejería de Educación y Cultura, que reproduce en buena parte el de su Servicio Jurídico y que ya obra en el expediente.
Asimismo, el 22 de junio, la Dirección General de Ordenación Académica valora las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, para rechazar la referida a la literalidad de la trascripción de las enseñanzas mínimas.
OCTAVO.- Con fecha 22 de junio de 2007, el Director de Ordenación Académica remite el expediente a la Secretaría General de la Consejería de Educación y Cultura, en orden a solicitar el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia por el trámite de urgencia.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, V.E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 28 de junio de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000 y, entre otros, en nuestro Dictamen 160/2002, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o, como en el caso presente, la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado, respecto de estos reglamentos, que son todos aquellos que se convierten en complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo de la Educación Primaria en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6.4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE). Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición Final Quinta.
El reglamento proyectado, además, se configura como instrumento regulador esencial del Sistema Educativo, en tanto que escalón necesario en el proceso de progresiva concreción de los elementos que lo configuran.
Finalmente, no es óbice para la consideración del Proyecto como reglamento ejecutivo, que éste sea un desarrollo directo no tanto de la citada Ley Orgánica como de un Real Decreto, el 1513/2006, de 7 de diciembre, por el que se establecen las Enseñanzas Mínimas en la Educación Primaria (en adelante RD 1513/2006), dado que el carácter de básico deriva no sólo de su Disposición Final primera, que así lo proclama expresamente, sino también por resultar inmanente a dicho Reglamento estatal, al ser el resultado del mandato que la LOE, en su artículo 6.2, efectúa al Gobierno para fijar los aspectos básicos del currículo, que constituirán las enseñanzas mínimas que garanticen una formación común y la validez de los títulos correspondientes.
Cabe, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el Dictamen solicitado como preceptivo.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
Como ya se adelantó en la Consideración precedente, el Proyecto constituye un desarrollo directo del artículo 6.4 LOE, según el cual "las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores..."; y del RD 1513/2006, que establece dichos aspectos básicos que constituyen las enseñanzas mínimas de cada etapa.
La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de la Educación Primaria deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. Igualmente, y de forma más específica, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo, prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.
TERCERA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración del Proyecto.
1. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.
2. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
a) De conformidad con la citada norma, en la fase inicial de elaboración, el Anteproyecto debe venir acompañado de documentación de naturaleza diversa, pues junto a la propuesta dirigida al Consejero por el órgano directivo de su Departamento competente por razón de la materia, que constituye la verdadera iniciación del procedimiento de elaboración reglamentaria, también debe redactarse una memoria de oportunidad.
En el expediente consta un "informe-propuesta" que no es suficiente para poder considerar cumplimentados ambos trámites. En primer lugar no es propiamente una propuesta, a pesar de la calificación que expresamente consta en el título del documento, toda vez que de su lectura no se desprende que se proponga nada ni a quién se propone.
Como memoria de oportunidad, por su parte, carece del contenido prescrito por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, para considerar que cumple la finalidad a la que se destina. En efecto, de acuerdo con el referido precepto, la memoria justificativa de la oportunidad de la disposición debe incluir la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, lo que no hace, pues la justificación que contiene el documento es absolutamente genérica, sin que alumbre acerca de las razones que aconsejan la adopción de las específicas medidas normativas contenidas en el Proyecto.
b) El denominado "estudio económico" se limita a efectuar una declaración de ausencia de gasto con incidencia presupuestaria, insuficiente para entender cumplido el requisito legalmente exigido de incorporar al expediente de elaboración normativa un estudio económico de la disposición. Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, y ya advierte el propio Servicio Jurídico de la Consejería al reproducir parte de nuestra doctrina al respecto, el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un mayor gasto derivado de la implantación y financiación de nuevos servicios. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
Por ello, no comparte el Consejo Jurídico la interpretación que el Servicio Jurídico de la Consejería efectúa del segundo párrafo del artículo 53.1 de la Ley 6/2004, en el sentido de indicar que cuando la futura norma no conlleve la creación o implantación de nuevos servicios, el estudio económico puede limitarse a efectuar una mera declaración de ausencia de gasto. Y es que, como decíamos en el Dictamen 144/2005, aunque el precepto conmina expresamente a incluir en el estudio económico el coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiere, ello no supone que todo el análisis económico que ha de contener el estudio exigido por la norma deba quedar limitado a tan concreto extremo.
c) Carece el expediente de la preceptiva relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada por la futura norma, si bien las disposiciones transitoria y derogatoria del Proyecto ilustran acerca de los efectos que la inserción del Decreto en el ordenamiento tendrá sobre otras normas hoy vigentes.
d) Carece el expediente de la propuesta del titular de la Consejería de Educación y Cultura al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto, si bien cabe entenderla formulada desde el momento en que es él quien solicita la emisión de este Dictamen.
e) No se ha incorporado al expediente el extracto de secretaría exigido por el artículo 46.2, letra b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
f) Por Orden de 9 de enero de 2002, de la Consejería de Educación y Universidades, se regula el procedimiento para la elaboración de las propuestas curriculares para las etapas educativas de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato de la Región de Murcia. Según su parte expositiva, para la elaboración del currículo de las diferentes etapas, la entonces Consejería de Educación y Universidades articula un plan de actuación en el que se atribuye al profesorado la posibilidad de participar en el proceso de elaboración de dichas regulaciones, porque por su preparación, experiencia y conocimiento de la realidad educativa, su aportación puede ser de gran relevancia y utilidad para una mayor adecuación de los diseños curriculares a las necesidades educativas de los alumnos. La Consejería de Educación y Universidades también adquiere el compromiso de facilitar cauces de participación.
Sin embargo, ninguna mención se efectúa en el expediente a que para la elaboración del currículo se haya seguido el procedimiento establecido en la referida Orden, inspirada en un criterio participativo que la propia Consejería se comprometió a potenciar.
CUARTA.- La reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas.
Tanto el Servicio Jurídico de la Consejería proponente como la Dirección de los Servicios Jurídicos, si bien con distinto alcance, han manifestado la necesidad de que cuando el Proyecto incorpore elementos básicos del currículo, constitutivos de las enseñanzas mínimas establecidas por el Estado, su redacción se acomode literalmente a la fijada por la norma básica.
Dadas las reiteradas e, incluso, exhaustivas referencias ya contenidas en el expediente, no parece necesario reproducir aquí la consolidada doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003), deudora de la del Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 50.261, de 10 de marzo de 1988), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la "lex repetita" para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos.
Al margen de reiterar las consideraciones efectuadas por los órganos preinformantes respecto a la conveniencia de advertir en el texto reglamentario regional cuáles de sus contenidos tienen un origen legal, o básico, y que la trascripción de las referidas normas estatales ha de hacerse de forma literal, sugerencia no asumida hasta ahora por la Dirección General promotora del Proyecto (a modo de ejemplo, en los apartados 1 a 5 del artículo 2 del Proyecto se reproducen hasta seis preceptos de la LOE, omitiendo cualquier información acerca de su origen legal), ha de prestarse especial atención a la peculiar naturaleza del conjunto normativo en que se insertará el futuro Decreto y a su incidencia sobre los límites para el ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración regional, en orden a la aprobación del currículo.
La Exposición de Motivos de la LOE afirma que la definición y organización del currículo constituye uno de los elementos centrales del sistema educativo, definiéndolo como el "conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas" (artículo 6.1 LOE). Constituye, en definitiva, el instrumento normativo para perfilar las líneas esenciales que configuran cada enseñanza, posibilitando su adaptación a la realidad social de cada Comunidad Autónoma, mediante la atribución de su establecimiento a las respectivas Administraciones educativas.
La necesidad de reducir las diferencias regionales a una mínima unidad, que permita dotar de homogeneidad al sistema educativo, asegurando tanto una formación común a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que hayan recibido las enseñanzas, como la validez en todo el territorio nacional de los títulos expedidos por las Administraciones autonómicas, determina la reserva al Gobierno de la Nación de la competencia para fijar los elementos básicos del currículo, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación (artículo 6.2 LOE). Tales elementos básicos, que constituyen los contenidos mínimos de cada enseñanza, "formarán parte" (artículo 6.4 LOE) de los currículos aprobados por las Administraciones educativas, que a su vez, serán desarrollados y completados por los centros docentes en uso de su autonomía.
En esta materia, por tanto, las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se rigen únicamente por las generales del modelo binómico "bases más desarrollo", que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo se añade otro de sesgo positivo, cual es la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas estatales en la norma que las desarrolla, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que han de ser asumidas e incluidas como contenido propio, formando parte integrante de la norma autonómica.
Ya en el Dictamen 160/2002 calificamos los reales decretos aprobatorios de los elementos básicos del currículo como normas de mínimos, en la medida en que establecen ese mínimo común denominador propio de toda norma básica, que ofrece un cimiento único sobre el que construir las diversas regulaciones autonómicas adaptadas a la realidad regional correspondiente. En consecuencia, el Consejo Jurídico no encuentra obstáculo en que las enseñanzas mínimas sean completadas y desarrolladas por la Comunidad Autónoma, mediante el establecimiento de prescripciones no previstas en aquéllas, es decir, ampliando los contenidos, objetivos o finalidades de cada enseñanza, aunque siempre con el límite de su compatibilidad material y complementariedad respecto a los establecidos por las enseñanzas mínimas.
Ahora bien, dado que deben formar parte, necesariamente, de los currículos, lo que no puede admitirse es la omisión en éstos de algún elemento de dichas enseñanzas mínimas. Y esto es lo que ocurre en el Proyecto sometido a consulta, cuyo artículo 4 no incluye entre los objetivos de la etapa los establecidos por el artículo 3, letras c) y j) RD 1513/2006, que, a su vez, reproduce los consignados con las mismas letras en el artículo 17 LOE. Procede, en consecuencia, incorporar tales previsiones al artículo 4 del Proyecto.
Del mismo modo, el mandato legal básico de que las enseñanzas mínimas formen parte de los currículos, refuerza la necesidad de que los contenidos normativos trasladados de la legislación estatal a la regional lo sean en su literalidad, evitando cualquier alteración o matización que, por definición, repugna al concepto de enseñanza mínima, en la medida en que su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo podría verse afectada. Y es que so pretexto de aclarar la norma básica (informes de la Dirección General de Ordenación Académica valorativos de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería y por la Dirección de los Servicios Jurídicos) no cabe alterar su redacción, cuando al hacerlo se pierden o se introducen matices o giros de relevancia sustantiva o material y no meramente nominal o de estilo, pues se modifica el contenido básico mismo, determinando el incumplimiento de la obligación legal de integrar las enseñanzas mínimas en el currículo.
Así ocurre en los siguientes preceptos del Proyecto:
- Artículo 3.1.- Al establecer la finalidad de la etapa, se reproduce el artículo 2 RD 1513/2006, si bien se omite la alusión al propio bienestar de los alumnos y se sustituye la referencia a las habilidades culturales básicas relativas a la expresión y comprensión oral, a la lectura, etc. por la expresión "habilidades y conocimientos" relativos a dichos campos.
- Artículo 4, letra j).- Señala como objetivo de la etapa el de "iniciarse en las tecnologías de la información y la comunicación,..." cuando las enseñanzas mínimas (artículo 3, letra i) RD 1513/2006) establecen el de "iniciarse en la utilización, para el aprendizaje, de las tecnologías de la información y la comunicación...".
- Artículo 4, letra k).- Frente al objetivo establecido por el artículo 3, letra k) RD 1513/2006, de "aceptar el propio cuerpo y el de los otros, respetar las diferencias", el Proyecto alude a "conocer y respetar el cuerpo humano".
- Artículo 4, letra n).- Dispone que será objetivo de la Educación Primaria "desarrollar todos los ámbitos de la personalidad, así como una actitud contraria a la violencia y a los prejuicios de cualquier tipo"; sin embargo, el artículo 3, letra m) de las enseñanzas mínimas señala como tal objetivo el de "desarrollar sus capacidades afectivas en todos los ámbitos de la personalidad, así como una actitud contraria a la violencia y a los prejuicios de cualquier tipo y a los estereotipos sexistas".
- Artículo 4, letra o).- Al definir el objetivo relativo a la seguridad vial, sustituye la referencia básica al fomento de las "actitudes de respeto" (artículo 3, letra n) RD 1513/2006), por "el respeto a las normas".
- Artículo 6.6.- Al establecer las áreas de conocimiento que se cursarán en la etapa, reproduce el artículo 4.5 RD 1513/2006, omitiendo su primer inciso, en el que prevé el tratamiento específico en alguna de las áreas de la etapa de las habilidades (comprensión lectora, expresión oral y escrita, etc.) a que se refiere el precepto.
Debe, en consecuencia, adecuarse la redacción de tales preceptos a la norma básica.
Del mismo modo, y en aplicación del criterio expresado en relación a los referidos preceptos, deben corregirse las omisiones y alteraciones que en la incorporación de las enseñanzas mínimas se producen en el anexo I del Proyecto, que, de conformidad con el artículo 7, constituye el currículo de cada área de conocimiento.
QUINTA.- Observaciones al texto.
1. Parte expositiva.
- El Proyecto sometido a consulta lo es de Decreto. No es correcto, en consecuencia, que el párrafo décimo de la parte expositiva aluda a "esta Consejería competente en materia de Educación", pues aunque corresponde a su titular elevar la propuesta normativa al Gobierno, será éste quien lo apruebe en ejercicio de sus potestades estatutarias, convirtiendo la mera propuesta en verdadera norma.
- La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005).
- La denominación del Consejo Jurídico que consta en la fórmula promulgatoria debe adecuarse a la legal: "Consejo Jurídico de la Región de Murcia".
2. Parte dispositiva.
- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación.
a) El artículo debería comenzar indicando que el objeto del Decreto es el establecimiento del currículo de la Educación Primaria.
b) Precisamente por ello, su contenido no se limita al desarrollo del artículo 5 RD 1513/2006, como afirma el apartado 1, sino al de todo el Real Decreto de enseñanzas mínimas, en la medida en que éstas constituyen los elementos básicos del currículo y no sólo el precepto indicado.
- Artículo 6. Áreas de conocimiento.
El apartado 3 prevé la impartición, en el quinto curso, del área "Educación para la ciudadanía y los derechos humanos", indicando que en ella se prestará especial atención a la "igualdad de derechos y deberes entre hombres y mujeres".
El artículo 18.3 LOE, del que trae origen el precepto regional, prevé que en dicha área se prestará especial atención a la "igualdad entre hombres y mujeres".
Considera el Consejo Jurídico que la dicción del Proyecto debería ajustarse literalmente al precepto básico, no sólo por las razones expuestas en la Consideración Cuarta de este Dictamen, sino también porque la igualdad entre hombres y mujeres puede ser considerada como un concepto más amplio que la igualdad de derechos y deberes.
El desarrollo legal del principio constitucional de igualdad ya ilustra acerca de dicha diferencia cuando la Ley Orgánica 3/2007, de 21 de marzo, para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres (LOI), dispone en su artículo 1 que las mujeres y los hombres son iguales en dignidad humana, e iguales en derechos y deberes.
Para la doctrina constitucionalista, junto a una igualdad formal en la Ley (los españoles son iguales ante la Ley, reza el artículo 14 CE), traducida en un tratamiento igualitario en el reconocimiento de consecuencias o situaciones jurídicas (derechos y deberes) que el ordenamiento otorga a ambos géneros -sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de (...) sexo, continúa el precepto constitucional-, cabe considerar la existencia de una igualdad sustancial que, más allá de esa plasmación formal en la Ley, atiende al fundamento mismo del principio igualitario, a la dignidad de la persona. Partiendo de esta última idea y atendiendo a la concepción del Estado como social y democrático de Derecho, la propia Constitución Española impone a los poderes públicos el mandato de promover las condiciones y remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad de los individuos y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas (artículo 9.2). Este último precepto ejerce una importante función hermenéutica, en la medida en que obliga a interpretar la normativa aplicable de la manera más favorable a la efectividad del principio igualitario.
En íntima relación con esta concepción sustancial de la igualdad, y formando parte de ella, se encontrarían principios como los de igualdad de trato e igualdad de oportunidades que, en la construcción normativa y jurisprudencial realizada a partir de ellos, pueden ilustrar bien la indicada doble concepción formal-sustancial de la igualdad.
En el ámbito del Derecho comunitario, la Directiva 2006/54/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, relativa a la aplicación del principio de igualdad de oportunidades e igualdad de trato entre hombres y mujeres en asuntos de empleo y ocupación, en su artículo 14 prohíbe cualquier discriminación directa o indirecta por razón de sexo. Esta distinción es asumida por la LOI, cuyo artículo 6.1 considera discriminación directa por razón de sexo "la situación en que se encuentra una persona que sea, haya sido o pudiera ser tratada, en atención a su sexo, de manera menos favorable que otra en situación comparable"; en tanto que es discriminación indirecta por razón de sexo "la situación en que una disposición, criterio o práctica aparentemente neutros pone a personas de un sexo en desventaja particular con respecto a personas del otro, salvo que dicha disposición, criterio o práctica puedan justificarse objetivamente en atención a una finalidad legítima y que los medios para alcanzar dicha finalidad sean necesarios y adecuados" (artículo 6.2).
La Sentencia del Tribunal Constitucional 3/2007, de 15 de enero, recuerda que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas sobre la discriminación indirecta por razón de sexo ha sido acogida por la doctrina del Tribunal Constitucional. La STC 240/1999, de 20 de diciembre, recuerda y resume esta doctrina, señalando que "este Tribunal ha tenido ocasión de reiterar en varias resoluciones que la específica prohibición de discriminación por razón de sexo consagrada en el artículo 14 CE, que contiene un derecho y un mandato antidiscriminatorio (STC 41/1999), comprende no sólo la discriminación directa, es decir, el tratamiento jurídico diferenciado y desfavorable de una persona por razón de su sexo, sino también la indirecta, esto es, aquel tratamiento formalmente neutro o no discriminatorio del que se deriva, por las diversas condiciones fácticas que se dan entre trabajadores de uno y otro sexo, un impacto adverso sobre los miembros de un determinado sexo (STC 198/1996, F. 2; en sentido idéntico, SSTC 145/1991, 286/1994 y 147/1995).
Adviértase cómo la discriminación directa podría identificarse con una vulneración de la igualdad formal, en la medida en que supondría el no reconocimiento de determinados derechos (dimensión de la igualdad formal ante la Ley) o bien el desconocimiento de los ya reconocidos por el ordenamiento (igualdad formal en la aplicación de la Ley). Por el contrario, la indirecta respetaría formalmente tales derechos, pues la disposición, criterio o práctica en cuestión serían aparentemente neutros, pero no la efectividad material de los mismos, dado que de hecho y como consecuencia de meras condiciones fácticas, que no jurídicas, generaría una situación de desventaja de género.
La propia Exposición de Motivos de la LOI constata cómo "el pleno reconocimiento de la igualdad formal ante la Ley, aun habiendo comportado, sin duda, un paso decisivo, ha resultado ser insuficiente", por lo que la igualdad plena y efectiva entre hombres y mujeres es aún hoy una tarea pendiente que precisa de nuevos instrumentos jurídicos, exigiendo una "acción normativa dirigida a combatir todas las manifestaciones aún subsistentes de discriminación, directa o indirecta, por razón de sexo y a promover la igualdad real entre mujeres y hombres, con remoción de los obstáculos y estereotipos sociales que impiden alcanzarla".
En esa línea, continúa la referida Exposición de Motivos, "la ordenación general de las políticas públicas, bajo la óptica del principio de igualdad y la perspectiva de género, se plasma en el establecimiento de criterios de actuación de todos los poderes públicos en los que se integra activamente, de un modo expreso y operativo, dicho principio; y con carácter específico o sectorial, se incorporan también pautas favorecedoras de la igualdad en políticas como la educativa". Adelanta así contenidos del articulado de la LOI, que impone los siguientes mandatos y criterios de actuación a las Administraciones Educativas: incluir entre los fines del sistema educativo la educación "en la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres" (artículo 23.1); la integración activa, en los objetivos y en las actuaciones educativas, del principio de igualdad de trato, evitando que, por comportamientos sexistas o por los estereotipos sociales asociados, se produzcan desigualdades entre mujeres y hombres (artículo 24.1); la atención especial en los currículos y en todas las etapas educativas al principio de igualdad entre mujeres y hombres (artículo 24.2, letra a); o la eliminación y el rechazo de los comportamientos y contenidos sexistas y estereotipos que supongan discriminación entre mujeres y hombres (artículo 24.2, letra b).
En la misma línea, la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia no restringe el principio constitucional de igualdad a la equiparación de derechos y obligaciones para ambos sexos, sino que asume una concepción integral del mismo, como puede apreciarse fácilmente de la lectura de sus artículos 30 y 31, relativos a la política educativa regional.
En definitiva, la igualdad de derechos y deberes entre hombres y mujeres a que alude el artículo 6.3 del Proyecto no sería absolutamente equiparable al concepto de igualdad entre ambos géneros, a que se refieren la LOI, el artículo 18 LOE y la Ley 7/2007, pues mientras la recogida en el Proyecto aludiría a la concepción formal del principio, la segunda integraría dicha dimensión formal más la igualdad sustancial.
Debe, por tanto, adecuarse la redacción del artículo 6.3 del Proyecto a la norma básica.
- Artículo 8. Evaluación de los aprendizajes.
a) El apartado 2 debe incorporar a su contenido la previsión del artículo 9.2 del Real Decreto de enseñanzas mínimas, es decir, que la evaluación se efectuará "teniendo en cuenta los diferentes elementos del currículo".
b) Según el apartado 4, la Consejería competente en materia de Educación concretará los documentos correspondientes al proceso de evaluación de los alumnos.
Debería incluirse una salvaguardia de la competencia del Ministerio del ramo para establecer los elementos básicos de tales documentos, que le asigna el artículo 12.1 RD 1513/2006.
- Artículo 9. Promoción.
El apartado 3 dispone que los alumnos con evaluación negativa en alguna de las áreas podrán acceder al ciclo siguiente, siempre que los aprendizajes no alcanzados no les impidan seguir con aprovechamiento el nuevo ciclo.
Al referir la evaluación negativa a alguna (en singular) de las áreas, podría llegar a interpretarse que sólo cabe promocionar con evaluación negativa en un área, pero no en más de una, lo que supondría una restricción no prevista por la norma básica, que únicamente condiciona la promoción a que los aprendizajes no adquiridos no impidan seguir con aprovechamiento el nuevo ciclo.
A ello se une la previsión del apartado 5, según el cual la permanencia en el ciclo por un año más, como consecuencia de la decisión de no promocionar a un alumno, sólo se puede adoptar una vez durante toda la Educación Primaria, lo que parece aconsejar dejar un mayor margen de apreciación en el equipo docente a la hora de decidir sobre la promoción de los alumnos, objetivo que se conseguiría reproduciendo la redacción del segundo inciso del artículo 10.2 RD 1513/2006.
3. Parte final.
- Disposición Adicional segunda. Enseñanza de la religión.
Debe completarse la remisión a la LOE efectuada en el apartado 1, con la normativa básica reguladora de las enseñanzas de religión en la Educación Primaria, que no es otra que el propio Real Decreto de enseñanzas mínimas.
De hecho, los apartados 2 y 3 del precepto objeto de consideración reproducen parte del contenido de la Disposición Adicional primera RD 1513/2006, por lo que, bien se efectúa la remisión indicada, bien se incorpora el contenido básico omitido al reglamento regional.
- Disposiciones Transitoria y Derogatoria.
a) El Proyecto utiliza ambas disposiciones para regular la progresiva aplicación del nuevo currículo, por ciclos, en los tres próximos años académicos, estableciendo el calendario de implantación en la Disposición Transitoria, y la derogación progresiva del currículo hoy vigente (Decreto 111/2002, de 13 de septiembre) en la Disposición Derogatoria.
Esta técnica, sin embargo, no es la más correcta a la luz de las Directrices de Técnica Normativa. De conformidad con éstas, el contenido transitorio prevalece sobre todos los demás, incluido, por tanto, el derogatorio (Directriz 36), siendo la finalidad de las disposiciones transitorias facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto por la nueva regulación, para lo cual pueden declarar la pervivencia o ultraactividad de la norma antigua, para regular situaciones jurídicas que se produzcan después de la entrada en vigor de la nueva disposición (Directriz 40).
Las disposiciones derogatorias, por su parte, contendrán únicamente las cláusulas de derogación del Derecho vigente, debiendo ser precisas y expresas, por lo que deberán indicar tanto las normas o partes de ellas que se derogan, como las que se mantienen en vigor (Directriz 41).
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que la técnica adecuada sería trasladar el contenido transitorio de la Disposición Derogatoria (su apartado 1) a la Disposición Transitoria, procediendo en aquélla a la derogación del Decreto regulador del currículo vigente, si bien precisando que ello se hará de acuerdo con lo establecido en la Disposición Transitoria. Tal es la técnica utilizada por el RD 1513/2006.
b) El calendario de implantación del nuevo currículo es el establecido por el artículo 5.1 del Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, norma básica que fija el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecida por la LOE. Por ello, la Disposición Transitoria debería iniciarse con la indicación de su conformidad al referido calendario.
- La reorganización de la Administración regional operada por Decreto del Presidente 24/2007, de 2 de julio, atribuye una nueva denominación a la Consejería competente en materia de Educación, lo que obliga a modificar el pie de firma del refrendo del futuro Decreto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias y omisiones advertidas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes consideraciones:
a) Las relativas a la reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas, en los términos indicados en la Consideración Cuarta de este Dictamen y que afectan a los artículos 3, 4 y 6 del Proyecto y al Anexo I.
b) En los términos indicados en la Consideración Quinta de este Dictamen, las relativas a:
- La concepción de la igualdad entre mujeres y hombres, que afecta a la redacción del artículo 6.3.
- Los criterios de evaluación del artículo 8.2.
- La Disposición Adicional segunda del Proyecto.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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