Dictamen 108/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 108/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
No parece necesario reproducir aquí la consolidada doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003), deudora de la del Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 50.261, de 10 de marzo de 1988), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la "lex repetita" para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada se elabora por la Dirección General de Ordenación Académica un borrador de Proyecto de Decreto, por el que se establece el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Con fecha 11 de abril de 2007, se incorporan al expediente los siguientes documentos:
a) Informe-propuesta que expone el marco competencial en que se inserta, la justificación de la necesidad y oportunidad del texto, una síntesis de su contenido y los trámites a seguir en su elaboración.
b) Estudio económico que se limita a efectuar una declaración de ausencia de incremento de gasto.
c) Informe sobre el impacto por razón de género, según el cual el Proyecto no contiene disposición alguna que facilite situaciones de discriminación por razones de género, físicas, culturales, étnicas, sociales, económicas o religiosas.
TERCERO.- El borrador es sometido a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que es emitido el 18 de abril de 2007, efectuando diversas observaciones que, en parte, son incorporadas al texto, dando lugar a un segundo borrador.
El informe alcanza las siguientes conclusiones: a) debe incorporarse al expediente un estudio económico que no se limite a efectuar una mera declaración de carencia de gasto; b) el contenido del Proyecto es respetuoso en líneas generales con la normativa básica estatal en la materia, aunque debería reproducir literalmente los preceptos de aquélla que se incorporan al Proyecto; y c) el Proyecto ha de someterse a los informes preceptivos del Consejo Escolar de la Región de Murcia, de la Dirección de los Servicios Jurídicos y de este Consejo Jurídico.
CUARTO.- Solicitado Dictamen al Consejo Escolar de la Región de Murcia, es emitido el 14 de junio de 2007 en sentido favorable al Proyecto, en la medida en que respeta la normativa básica estatal, si bien formula diversas observaciones y sugerencias de cambio de redacción que sólo parcialmente serán incorporadas al texto, elaborando un tercer borrador.
El Dictamen cuenta con los votos particulares de dos vocales, quienes formulan diversas enmiendas al texto, que se incorporan al expediente.
QUINTO.- Las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería y por el Órgano Consultivo son objeto de valoración en sendos informes de la Dirección General de Ordenación Académica, de fecha 4 de mayo y 19 de junio de 2007, que explicitan las razones que mueven a su aceptación o rechazo.
SEXTO.- El 19 de junio se incorpora al expediente el informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente, que es favorable al Proyecto. Indica, asimismo, la preceptividad del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos y del presente Dictamen.
SÉPTIMO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe favorable al texto, si bien formula diversas observaciones de corte procedimental y sustantivo. Entre estas últimas reproduce aquéllas que ya fueron puestas de manifiesto por el Servicio Jurídico de la Consejería y que, sin embargo, no fueron atendidas, relativas a la necesaria trascripción literal de las normas básicas incorporadas al Proyecto y a la ausencia de potestad reglamentaria del Consejero para fijar el horario que corresponde a cada área o materia o para efectuar un desarrollo normativo del futuro Decreto.
OCTAVO.- El 6 de julio, la Dirección General de Ordenación Académica valora las observaciones formuladas por la Dirección de los Servicios Jurídicos, para rechazar la referida a la literalidad de la trascripción de las enseñanzas mínimas, modificando el texto en orden a corregir la advertida ausencia de potestad reglamentaria del Consejero competente en materia de Educación.
NOVENO.- Con fecha 6 de julio de 2007, el Director General de Ordenación Académica remite el expediente a la Secretaría General de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, en orden a solicitar el Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia por el trámite de urgencia.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, V.E. remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 16 de julio de 2007.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
Debe recordarse que, como ya se indicaba en la Memoria de este Órgano Consultivo del año 2000 y, entre otros, en nuestro Dictamen 160/2002, la inclusión de los proyectos de reglamentos en el citado artículo viene condicionada, esencialmente, a que vayan dirigidos a desarrollar una Ley de la Asamblea Regional o, como en el caso presente, la legislación básica del Estado, situándonos así en la categoría de los reglamentos ejecutivos, o de desarrollo o aplicación de ley. El Tribunal Supremo ha indicado, respecto de estos reglamentos, que son todos aquellos que se convierten en complemento indispensable de la norma que desarrollan, caracterizándose por el hecho de que la posibilidad de ejercer la potestad reglamentaria de la Administración viene concedida por la ley formal, dirigiéndose la intervención del órgano consultivo a velar por la observancia del principio de legalidad y del ordenamiento jurídico, revistiendo por tanto un carácter esencial que aconseja tender a una interpretación no restrictiva del término ejecución de ley, máxime cuando la omisión de la consulta, caso de ser preceptiva, determina la nulidad de pleno derecho de la disposición.
En el Proyecto sometido a consulta concurren las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo de la Educación Secundaria Obligatoria en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6.4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE). Nos encontramos, pues, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición Final Quinta.
El reglamento proyectado, además, se configura como instrumento regulador esencial del Sistema Educativo, en tanto que escalón necesario en el proceso de progresiva concreción de los elementos que lo configuran.
Finalmente, no es óbice para la consideración del Proyecto como reglamento ejecutivo, que éste sea un desarrollo directo no tanto de la citada Ley Orgánica como de un Real Decreto, el 1631/2006, de 29 de diciembre, por el que se establecen las Enseñanzas Mínimas en la Educación Secundaria Obligatoria (en adelante RD 1631/2006), dado que su carácter básico deriva no sólo de su Disposición Final primera, que así lo proclama expresamente, sino también por resultar inmanente a dicho Reglamento estatal, al ser el resultado del mandato que la LOE, en su artículo 6.2, efectúa al Gobierno para fijar los aspectos básicos del currículo, que constituirán las enseñanzas mínimas que garanticen una formación común y la validez de los títulos correspondientes.
Cabe, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el Dictamen solicitado como preceptivo.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
1. Como ya se adelantó en la Consideración precedente, el Proyecto constituye un desarrollo directo del artículo 6.4 LOE, según el cual "las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores..."; y del RD 1631/2006, que establece dichos aspectos básicos y que constituyen las enseñanzas mínimas de cada etapa.
La competencia de la Administración regional para fijar el currículo de la Educación Secundaria Obligatoria deriva del artículo 16 del Estatuto de Autonomía, que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen. Igualmente, y de forma más específica, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, en su Anexo prevé, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.
2. El Estado, por su parte, ostenta competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos (artículo 149.1,30ª CE). Ello impide a la Comunidad Autónoma establecer condiciones para la obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.
El artículo 10.2 del Proyecto reproduce el contenido del artículo 15.2 RD 1631/2006, que establece las condiciones de obtención del Título, a saber, superar todas las materias de la etapa o finalizar el curso con evaluación negativa en una o dos materias, y excepcionalmente en tres, siempre que el equipo docente considere que la naturaleza y el peso de las mismas en el conjunto de las mismas no les ha impedido alcanzar las competencias básicas ni los objetivos de la etapa. Al margen de omitir el Proyecto cualquier referencia al origen básico de la norma, lo que ya de por sí podría constituir un exceso competencial determinante de su potencial inconstitucionalidad (STC 150/1998, de 2 de julio), el precepto atribuye a la Consejería de Educación una función que podría llegar a interpretarse como reguladora de las condiciones de obtención de un título académico, al disponer que la decisión del equipo docente acerca de si los alumnos con evaluación negativa pueden alcanzar el Título, se tomará "en el marco de lo que establezca la Consejería competente en materia de Educación".
Para evitar tal interpretación, contraria al sistema de distribución competencial establecido por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, dada la ausencia de competencia regional para regular cualesquiera condiciones de obtención de un título académico, debería modificarse la redacción del precepto, para limitar la atribución funcional de la Consejería a la fijación de pautas o criterios orientadores de los equipos docentes que garanticen la homogeneidad de su actuación en la toma de la decisión que el ordenamiento les atribuye.
Esta observación se hace extensiva a las previsiones de los artículos 12.2 (regulación de las condiciones de obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria por alumnos sometidos a programas de diversificación curricular) y 13.2 (condiciones de obtención del referido título en programas de cualificación profesional inicial) del Proyecto. Las condiciones de obtención del título en tales circunstancias son reguladas por el propio RD 1631/2006, en los apartados 3 y 5 del artículo 15, preceptos que, de conformidad con el marco constitucional antes expuesto, no contienen habilitación normativa alguna a las Comunidades Autónomas para la regulación de los extremos indicados.
TERCERA.- Competencia orgánica y procedimiento de elaboración del Proyecto.
1. El Consejo de Gobierno es el órgano competente para aprobar, en su caso, el presente Proyecto, en virtud de la genérica atribución de potestad reglamentaria efectuada por el artículo 32.1 del Estatuto de Autonomía.
2. Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
a) De conformidad con la citada norma, en la fase inicial de elaboración, el Anteproyecto de la disposición debe venir acompañado de documentación de naturaleza diversa, pues junto a la propuesta dirigida al Consejero por el órgano directivo de su Departamento competente por razón de la materia, que constituye la verdadera iniciación del procedimiento de elaboración reglamentaria, también debe redactarse una memoria de oportunidad.
En el expediente consta un "informe-propuesta" que no es suficiente para poder considerar cumplimentados ambos trámites. En primer lugar no es propiamente una propuesta, a pesar de la calificación que expresamente consta en el título del documento, toda vez que de su lectura no se desprende que se proponga nada ni a quién se propone.
Como memoria de oportunidad, por su parte, carece del contenido prescrito por el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, para considerar que cumple la finalidad a la que se destina. En efecto, de acuerdo con el referido precepto, la memoria justificativa de la oportunidad de la disposición debe incluir la motivación técnica y jurídica, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas, lo que no hace, pues la justificación que contiene el documento es absolutamente genérica, sin que alumbre acerca de las razones que aconsejan la adopción de las específicas medidas normativas contenidas en el Proyecto.
b) El denominado "estudio económico" se limita a efectuar una declaración de ausencia de gasto con incidencia presupuestaria, insuficiente para entender cumplido el requisito legalmente exigido de incorporar al expediente de elaboración normativa un estudio económico de la disposición. Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico y ya advierte el propio Servicio Jurídico de la Consejería al reproducir parte de nuestra doctrina al respecto, el estudio económico no debe limitarse a analizar si existe un mayor gasto derivado de la implantación y financiación de nuevos servicios. Antes al contrario, el estudio económico ha de extenderse más allá, pues su finalidad es ilustrar sobre las consecuencias económicas de la norma, permitiendo deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda.
c) Carece el expediente de la preceptiva relación de disposiciones cuya vigencia resulte afectada por la futura norma, si bien la Disposición Derogatoria del Proyecto ilustra acerca de los efectos que la inserción del Decreto en el ordenamiento tendrá sobre otras normas hoy vigentes.
d) Carece el expediente de la propuesta del titular de la Consejería de Educación, Ciencia e Innovación al Consejo de Gobierno para la aprobación del texto como Decreto, si bien cabe entenderla formulada desde el momento en que es él quien solicita la emisión de este Dictamen.
e) No se ha incorporado al expediente el extracto de secretaría exigido por el artículo 46.2, letra b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril.
f) Por Orden de 9 de enero de 2002, de la Consejería de Educación y Universidades, se regula el procedimiento para la elaboración de las propuestas curriculares para las etapas educativas de Educación Infantil, Educación Primaria, Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato de la Región de Murcia. Según su parte expositiva, para la elaboración del currículo de las diferentes etapas, la Consejería de Educación y Universidades articula un plan de actuación en el que se atribuye al profesorado la posibilidad de participar en el proceso de elaboración, porque por preparación, experiencia y conocimiento de la realidad educativa, su aportación puede ser de gran relevancia y utilidad para una mayor adecuación de los diseños curriculares a las necesidades educativas de los alumnos. La Consejería de Educación y Universidades también adquiere el compromiso de facilitar cauces de participación.
Sin embargo, ninguna mención se efectúa en el expediente a que para la elaboración del currículo se haya seguido el procedimiento establecido en la referida Orden, inspirada en un criterio participativo que la propia Consejería se comprometió a potenciar.
CUARTA.- La reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas.
Tanto el Servicio Jurídico de la Consejería proponente como la Dirección de los Servicios Jurídicos, si bien con distinto alcance, han manifestado la necesidad de que cuando el Proyecto incorpore elementos básicos del currículo, constitutivos de las enseñanzas mínimas establecidas por el Estado, su redacción se acomode literalmente a la fijada por la norma básica.
Dadas las reiteradas e, incluso, exhaustivas referencias ya contenidas en el expediente, no parece necesario reproducir aquí la consolidada doctrina de este Consejo Jurídico (por todos, Dictámenes 23/1998, 48 y 101/2003), deudora de la del Consejo de Estado (entre otros, Dictamen 50.261, de 10 de marzo de 1988), que pone de manifiesto los riesgos de utilizar la técnica de la "lex repetita" para incorporar contenidos normativos básicos al ordenamiento regional y las medidas a adoptar para minimizarlos.
Al margen de reiterar las consideraciones ya efectuadas por los órganos preinformantes, respecto a la conveniencia de advertir en el texto reglamentario regional cuáles de sus contenidos tienen un origen legal o básico, y que la trascripción de las referidas normas estatales ha de hacerse de forma literal, sugerencia no asumida hasta ahora por la Dirección General promotora del Proyecto (a modo de ejemplo, los apartados 2, 4 y 6 del artículo 2 del Proyecto reproducen preceptos básicos -LOE y RD 1631/2006-, omitiendo cualquier información acerca de su origen estatal), ha de prestarse especial atención a la peculiar naturaleza del conjunto normativo en que se insertará el futuro Decreto y a la incidencia de aquélla sobre los límites para el ejercicio de la potestad reglamentaria por la Administración regional, en orden a la aprobación del currículo.
La Exposición de Motivos de la LOE afirma que la definición y organización del currículo constituye uno de los elementos centrales del sistema educativo, definiéndolo como el "conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas" (artículo 6.1 LOE). Constituye, en definitiva, el instrumento normativo para perfilar las líneas esenciales que configuran cada enseñanza, posibilitando su adaptación a la realidad social de cada Comunidad Autónoma, mediante la atribución de su establecimiento a las respectivas Administraciones educativas.
La necesidad de reducir las diferencias regionales a una mínima unidad, que permita dotar de homogeneidad al sistema educativo, asegurando tanto una formación común a todos los ciudadanos, independientemente de la Comunidad Autónoma en la que hayan recibido las enseñanzas, como la validez en todo el territorio nacional de los títulos expedidos por las Administraciones autonómicas, determina la reserva al Gobierno de la Nación de la competencia para fijar los elementos básicos del currículo, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación (artículo 6.2 LOE). Tales elementos básicos, que constituyen las enseñanzas mínimas de cada enseñanza, "formarán parte" (artículo 6.4 LOE) de los currículos aprobados por las Administraciones educativas, que a su vez, serán desarrollados y completados por los centros docentes en uso de su autonomía.
En esta materia, por tanto, las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico no se rigen únicamente por las generales del modelo binómico "bases más desarrollo", que permiten a la Comunidad Autónoma el desarrollo normativo de las bases estatales con el límite sustancial de su no contradicción. En la fijación del currículo, a ese condicionante de corte negativo se añade otro de sesgo positivo, cual es la preceptiva inclusión de las enseñanzas mínimas estatales en la norma que las desarrolla, como garantía reforzada de respeto, en la medida en que han de ser asumidas e incluidas como contenido propio, formando parte integrante de la norma autonómica.
Ya en el Dictamen 160/2002 calificamos los reales decretos aprobatorios de los elementos básicos del currículo como normas de mínimos, en la medida en que establecen ese mínimo común denominador propio de toda norma básica, que ofrece un cimiento único sobre el que construir las diversas regulaciones autonómicas adaptadas a la realidad regional correspondiente. En consecuencia, el Consejo Jurídico no encuentra obstáculo en que las enseñanzas mínimas sean completadas y desarrolladas por la Comunidad Autónoma, mediante el establecimiento de prescripciones no previstas en aquéllas, es decir, ampliando los contenidos, objetivos o finalidades de cada enseñanza, aunque siempre con el límite de su compatibilidad material y complementariedad respecto a los establecidos por las enseñanzas mínimas.
Ahora bien, dado que deben formar parte, necesariamente, de los currículos, lo que no puede admitirse es la omisión en éstos de algún elemento de dichas enseñanzas mínimas. Y esto es lo que ocurre en el Proyecto sometido a consulta, en los siguientes preceptos:
- El artículo 4 del Proyecto establece los objetivos de la etapa. Deudor del 3 RD 1631/2006, sin embargo, omite uno de los fijados con carácter básico por el artículo 3 del reglamento estatal, el consignado con la letra d), cuyo contenido no se ha incorporado al futuro reglamento regional.
- Asimismo, se producen omisiones significativas al integrar las normas básicas sobre criterios de evaluación de la etapa, las cuales como se ha dicho forman parte de las enseñanzas mínimas (artículo 6.1 LOE), debiendo en consecuencia ser incorporadas al currículo. Así, en el artículo 9 del Proyecto, deben incluirse los apartados 2, 3 y 5 del artículo 10 RD 1631/2006.
Del mismo modo, el mandato legal básico de que las enseñanzas mínimas formen parte de los currículos, refuerza la necesidad de que los contenidos normativos trasladados de la legislación estatal a la regional lo sean en su literalidad, evitando cualquier alteración o matización que, por definición, repugna al concepto de enseñanza mínima, en la medida en que su función de garantía esencial para la unidad del sistema educativo podría verse afectada. Y es que so pretexto de aclarar la norma básica (informes de la Dirección General de Ordenación Académica valorativos de las observaciones formuladas por el Servicio Jurídico de la Consejería y por la Dirección de los Servicios Jurídicos) no cabe alterar su redacción, cuando al hacerlo se pierden o se introducen matices o giros de relevancia sustantiva o material y no meramente nominal o de estilo, pues al actuar así se modifica el contenido básico mismo, determinando el incumplimiento de la obligación legal de integrar las enseñanzas mínimas en el currículo.
Así ocurre en los siguientes preceptos del Proyecto:
- Artículo 4, letra a), que reproduce el 3, letra a) RD 1631/2006, suprime no sólo el adverbio "responsablemente" que acompaña en la redacción de la norma básica al verbo "asumir", sino también el inciso final "prepararse para el ejercicio de la ciudadanía democrática".
- Artículo 4, letra d). Señala como objetivo de la etapa el de "valorar y respetar, como un principio esencial de nuestra civilización, la igualdad de derechos y oportunidades de todas las personas, con independencia de su sexo, rechazando cualquier tipo de discriminación". Las enseñanzas mínimas, sin embargo, establecen como objetivo el de "valorar y respetar la diferencia de sexos y la igualdad...Rechazar los estereotipos que supongan discriminación entre hombres y mujeres" (artículo 3, letra c) RD 1631/2006).
- Artículo 4, letra m). Al trasladar el contenido del artículo 3, letra k RD 1631/2006, suprime el inciso "conocer y valorar la dimensión humana de la sexualidad en toda su diversidad".
Debe, en consecuencia, adecuarse la redacción de tales preceptos a la norma básica.
Del mismo modo, y en aplicación del criterio expresado, deben corregirse las omisiones y alteraciones que en la incorporación de las enseñanzas mínimas se producen en el Anexo I del Proyecto, que, de conformidad con el artículo 8, constituye el currículo de cada área de conocimiento.
QUINTA.- De las potestades reglamentarias del Consejero.
1. A lo largo del articulado es posible descubrir numerosas remisiones a la actividad reguladora de la Consejería competente en materia de Educación, la mayor parte de las cuales responden a remisiones efectuadas por el reglamento estatal a las administraciones educativas.
Si bien el término Administración educativa, referido a la Comunidad Autónoma, puede identificarse de ordinario con el Departamento competente en materia de Educación, dicha identidad no puede formularse en términos absolutos, cuando interfieren las normas regionales reguladoras de la potestad reglamentaria. Y ello porque los límites que el ordenamiento regional establece para su ejercicio obligan en ocasiones a considerar como tal Administración educativa, a efectos de producción normativa, al Consejo de Gobierno.
Así ocurre en preceptos como los respectivos apartados 5, de los artículos 6 y 7 del Proyecto, que atribuyen a la Consejería competente en materia de Educación la potestad de ordenar la oferta de materias optativas, regular las condiciones para su elección por parte de los alumnos y el currículo de las mismas.
El Consejo Jurídico ya ha tenido ocasión de establecer doctrina (por todos, Dictamen 65/2005) acerca de los estrechos límites con que la regulación autonómica enmarca la potestad reglamentaria de los Consejeros. Comoquiera que dicha doctrina es suficientemente conocida por la Consejería proponente (el expediente la recoge en los informes del Servicio Jurídico y de la Dirección de los Servicios Jurídicos), no parece necesario reiterarla aquí. Baste recordar que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo".
Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente. La ley regional limita ampliamente dicha potestad, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones. Respecto a los reglamentos domésticos, a su vez la jurisprudencia distingue dos ámbitos, el puramente organizativo y el de las relaciones de sujeción especial, distinción que parece evocar la terminología utilizada por la Ley 6/2004, aunque refiriéndose únicamente al primero, respecto del cual no hay duda en afirmar la potestad reglamentaria del Consejero.
Respecto de las relaciones de sujeción especial, y aunque la Exposición de Motivos de la Ley regional alude expresamente como modelo inspirador a la normativa estatal que aboga por una interpretación estricta del artículo 97 de la Constitución, la redacción del artículo 52.1 únicamente podría amparar la regulación de aquéllas por los Consejeros si se acoge la acepción más estricta de relación de sujeción especial, es decir la que, por su intensidad y duración, supone la efectiva integración de los sujetos afectados en la organización administrativa misma, constituyendo relaciones de superioridad y dependencia, que comportan un tratamiento especial de la libertad, de los derechos fundamentales así como de sus instituciones de garantía, y que es necesario regular para garantizar la eficacia y el adecuado funcionamiento de la Administración. Sólo así es posible reconducir la regulación de las relaciones de sujeción especial al ámbito estrictamente organizativo interno de cada Consejería, al que la Ley 6/2004 limita la habilitación reglamentaria del titular de aquélla.
Considera el Consejo Jurídico que las determinaciones a que se refieren los respectivos apartados 5 de los artículos 6 y 7 del Proyecto no se limitan a este ámbito puramente organizativo, toda vez que inciden directamente en el diseño de contenidos de la etapa, pues junto a las materias de obligada impartición, dispone el RD 1631/2006, que los alumnos podrán cursar "alguna" (artículo 4.6) o "una o más" (artículo 5.6) materias optativas, llegando a establecer el primero de los preceptos básicos citados qué dos materias -segunda lengua extranjera y cultura clásica- constituirán la oferta mínima en este ámbito de optatividad para los alumnos de los tres primeros cursos de la ESO.
La regulación de las optativas afecta de forma sustancial al contenido de la etapa, pues la oferta de unas materias u otras, su currículo y las posibilidades que los alumnos tengan de cursarlas o no serán determinantes de la formación que puedan obtener durante el desarrollo de la etapa, sin que conste en el expediente justificación alguna que aconseje la regulación de tales extremos por Orden departamental, excluyendo tales contenidos del Proyecto sometido a consulta, el cual, sistemáticamente, cabe considerar como la ubicación más adecuada para ellos. Por tanto, procede concluir que, aun encontrándonos en el ámbito de una clásica relación especial de sujeción como la que une a los alumnos con la Administración educativa, en aplicación del criterio más arriba expresado, no se advierten motivaciones de eficacia y de garantía del adecuado funcionamiento de la Administración que justifiquen la regulación de la oferta de materias optativas por Orden departamental.
En consecuencia, bien se incorpora al Proyecto sometido a consulta dicha regulación, bien se eliminan las remisiones a la actividad normativa de la Consejería.
2. Recogiendo una previsión contenida en el artículo 4.6 RD 1631/2006, el último inciso del artículo 6.5 del Proyecto prevé que la Consejería proponente podrá incluir, entre las materias de obligada impartición durante los tres primeros cursos de la ESO que contempla el artículo 6.1 del Proyecto, una segunda lengua extranjera. De facto, dicha inclusión supondría una modificación del precepto del futuro Decreto, quedando vedada al Consejero en aplicación de un elemental principio de jerarquía normativa. Por ello, bien se produce la referida inclusión en el propio Proyecto, bien se elimina dicha previsión.
SEXTA.- Observaciones al texto.
1. Parte expositiva.
a) La Exposición de Motivos del Proyecto tiene un elevado contenido dogmático que, en determinados pasajes, resulta impropio de una norma jurídica y contrario a una correcta técnica normativa.
Las Directrices de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y aplicables en el ámbito regional en defecto de norma propia, establecen que en la parte expositiva de las normas se evitarán las exhortaciones, las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas (Directriz 12). Recogen así las posiciones doctrinales clásicas en cuya virtud la Ley manda, no enseña ("lex iubeat, non doceat"), por lo que deben excluirse de la parte expositiva de las normas cualesquiera descripciones o exposiciones que tengan un afán o propósito didáctico. Del mismo modo, deben evitarse expresiones laudatorias o de alabanza ("lex iubeat, non laudat") o, en palabras de la doctrina más tradicional, "las leyes requieren una expresión libre de emoción, exenta de sentimiento, fría como las matemáticas", debiendo evitar el legislador recursos retóricos que pretendan conmover a los destinatarios o inflamar sus ánimos.
- La referencia a los informes y consultas efectuados en la elaboración del Proyecto, como el del Consejo Escolar de la Región de Murcia, debe consignarse en párrafo independiente de la fórmula promulgatoria, en la cual únicamente debe figurar la indicación del presente Dictamen, para expresar si la norma se ajusta al mismo o se separa de él (Directrices 13 y 16 de las de técnica normativa).
- La denominación del Consejo Jurídico que consta en la fórmula promulgatoria debe adecuarse a la legal: "Consejo Jurídico de la Región de Murcia".
2. Al articulado.
- Artículo 2. Principios generales.
La redacción del apartado 3 deja sin efecto la flexibilidad en la edad de acceso a la etapa que establece el apartado 2 del mismo artículo y que reproduce el artículo 1.1 RD 1631/2006. En efecto, mientras que estos últimos preceptos disponen que la etapa se cursará "ordinariamente" entre los 12 y los 16 años de edad, el artículo 2.3 del Proyecto establece que el acceso a la etapa se producirá en el año natural en que el alumno cumpla 12 años.
Con esta redacción, que no prevé excepción o matiz alguno, no parece posible que un alumno pueda comenzar primero de ESO antes del año natural en que cumpla los 12. Sin embargo, por Orden de 24 de marzo de 1996, del Ministerio de Educación y Ciencia, se regulan las condiciones y el procedimiento para flexibilizar, con carácter excepcional, la duración del período de escolarización obligatoria de los alumnos con necesidades educativas especiales asociadas a condiciones personales de sobredotación intelectual. Comoquiera que esta norma establece la posibilidad de reducir en un año la permanencia de los alumnos intelectualmente superdotados en la Educación Primaria, lo que conlleva la posibilidad de anticipar su incorporación a la etapa siguiente, ésta podría producirse antes de que el alumno cumpliera los 12 años. Sin embargo, de mantenerse la redacción propuesta para el artículo 2.3 del Proyecto, dicha posibilidad quedaría vedada en el ámbito regional.
Procede en consecuencia suprimir el apartado 3 o bien matizarlo, siguiendo el modelo de los apartados 2 ó 4.
- Artículo 9. Evaluación y promoción.
El apartado 6 reproduce el artículo 28.5 LOE, aunque altera su redacción, dejando a la Consejería proponente la determinación de los programas de refuerzo a aplicar a los alumnos que promocionen sin haber superado todas las materias, soslayando así al equipo docente, al que el precepto básico atribuye su establecimiento.
Debe adecuarse la redacción de la norma regional a la Ley básica que desarrolla.
- Artículo 10. Título de Graduado en Educación Secundaria.
Su ubicación sistemática más adecuada sería tras el artículo 13, pues las medidas contempladas en los artículos 11, 12 y 13, también se dirigen a la consecución del referido Título.
- Artículo 11. Atención a la diversidad.
La escasa presencia en el Proyecto de la atención a la diversidad, ignorando la invocación que efectúa el artículo 12.2 del Real Decreto de enseñanzas mínimas a la actuación normativa de las administraciones educativas, contrasta abiertamente no sólo con dicha norma básica, sino también con la regulación establecida por otras administraciones autonómicas, que prestan una especial atención a dichos extremos, de forma coherente con su calificación básica como principio general de la etapa (artículo 22.4 LOE).
Considera el Consejo Jurídico que la escueta regulación contenida en el artículo 11 del Proyecto, cuyo apartado 2 incluso resulta redundante respecto del artículo 2.5 de aquél, debería ser al menos completada con una remisión a lo establecido en el artículo 12 RD 1631/2006.
Y todo ello sin perjuicio de advertir que un recto entendimiento de la llamada efectuada por la norma básica a la actuación de las administraciones educativas en el ámbito de la atención a la diversidad exigiría una regulación in extenso que constituyera un verdadero desarrollo de aquélla, correspondiendo al Consejo de Gobierno la competencia orgánica para hacerlo, atendidas las limitaciones que constriñen la potestad reglamentaria de los Consejeros y que han sido puestas de manifiesto en la Consideración Quinta de este Dictamen.
- Artículo 13. Programas de cualificación profesional inicial.
El apartado 2 debe modificar su redacción en orden a incorporar el objetivo que el artículo 30.2 LOE establece para los referidos programas, es decir, que todos los alumnos alcancen competencias profesionales propias de una cualificación de nivel uno de la estructura actual del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, que tengan la posibilidad de una inserción sociolaboral satisfactoria y que amplíen sus competencias básicas para proseguir estudios en las diferentes enseñanzas.
Con la dicción actual, no sólo se omiten los dos últimos objetivos, sino que se dota de una redacción confusa al primero de ellos.
3. Parte final.
- Disposición Adicional segunda. Enseñanza de la religión.
Debe completarse la remisión a la LOE efectuada en el apartado 1, con la normativa básica reguladora de las enseñanzas de religión en la Educación Secundaria, que no es otra que el propio Real Decreto de enseñanzas mínimas.
De hecho, los apartados 2 y 3 del precepto objeto de consideración reproducen parte del contenido de la Disposición Adicional segunda RD 1631/2006, por lo que, bien se efectúa la remisión indicada, bien se incorpora el contenido básico omitido al reglamento regional.
El apartado 2 dispone que la Consejería garantizará que al principio de la etapa los padres o tutores de los alumnos puedan manifestar la voluntad de que éstos reciban o no enseñanzas de religión. La norma básica, sin embargo, incluye entre quienes pueden tomar dicha decisión, a los propios alumnos mayores de edad, lo que debería reflejarse también en el futuro Decreto regional, evitando una injustificada restricción en la capacidad de obrar de aquéllos.
- Disposición transitoria. Calendario de implantación.
El calendario de implantación del nuevo currículo es el establecido por el artículo 8 del Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, norma básica que fija el calendario de aplicación de la nueva ordenación del sistema educativo establecida por la LOE. Por ello, la Disposición Transitoria debería iniciarse con la indicación de su conformidad al referido calendario.
- Disposición derogatoria. Derogación normativa.
De conformidad con las Directrices de Técnica Normativa (Directriz 41), las disposiciones derogatorias contendrán únicamente las cláusulas de derogación del Derecho vigente, debiendo ser precisas y expresas, por lo que deberán indicar tanto las normas o partes de ellas que se derogan, como las que se mantienen en vigor. En consecuencia, la disposición objeto de consideración debe limitarse a efectuar la derogación del Decreto 112/2002, sin mencionar expresamente los programas de garantía social, en la medida en que su regulación se contiene en el referido Decreto (artículo 16) que es derogado en su integridad.
Debe, pues, suprimirse el último inciso de la disposición derogatoria.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.
Carece, no obstante, de competencia para establecer condiciones para la obtención del Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria, por lo que debería modificarse la redacción de los artículos 10.2, 12.2 y 13.2 del Proyecto, en el sentido indicado en la Consideración Segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias y omisiones advertidas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes consideraciones:
a) Las relativas a la reproducción en el currículo de las enseñanzas mínimas, en los términos indicados en la Consideración Cuarta de este Dictamen y que afectan a los artículos 4 y 9 del Proyecto y al anexo I.
b) Las efectuadas acerca de la potestad reglamentaria del Consejero competente en materia de Educación y que afectan a los artículos 6.5 y 7.5 del Proyecto, de conformidad con la Consideración Quinta de este Dictamen.
c) La que afecta a la capacidad de obrar de los alumnos mayores de edad a la hora de decidir si desean cursar la materia de religión, y que afecta a la Disposición Adicional segunda del Proyecto, conforme a lo indicado en la Consideración Sexta del presente Dictamen.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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