Dictamen 114/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 114/07
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por D. M. F. M., en nombre y representación de su hijo menor de edad M. F. F., debida a accidente escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
El Consejo de Estado, en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC", habiendo precisado que ni siquiera generan responsabilidad las actividades que tienen un riesgo normal, como la práctica de ejercicios livianos (Dictámenes 433/1996 y 811/1996).

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Mediante oficio de 6 de abril de 2006, el Director del Colegio Público "Pedro Rodríguez", de Cieza, remitió a la Consejería de Educación y Cultura un escrito de D. M. F. M., de fecha 4 de abril de 2006, de reclamación por daños y perjuicios contra la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia por las lesiones sufridas por su hijo M. F. F. el 18 de enero de 2006 en el citado Colegio. En la reclamación se alega lo siguiente: "Piedras lanzadas por otros alumnos del Colegio le rompieron dos dientes, según consta en el informe del Director (...)". A dicho escrito se acompaña la siguiente documentación:
-Fotocopia del Libro de Familia.
-Presupuesto de la Doctora de la Clínica Dental D. F. T. L., de fecha 26 de enero de 2006, por un importe de 540 euros, y factura de fecha 9 de marzo por importe de 120 euros.
SEGUNDO.- Con fecha de 25 de abril de 2006, el Secretario General de la Consejería de Educación y Cultura dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designando instructora del procedimiento, siendo notificada dicha resolución al interesado el 2 de mayo siguiente.
TERCERO.- Solicitado con fecha 5 de mayo de 2006 un informe al Director del Centro sobre todas aquellas circunstancias que concurrieron en los hechos, fue emitido el 15 del mismo mes, en el que manifiesta lo siguiente:
"1. Mientras jugaban en el patio del Colegio, los alumnos de este Centro y usuarios del servicio de comedor escolar, M. F. F. (5º EP), J. F. S. (3º EP) y J. A. F. J. (2º EP), alrededor de las 13,45 horas del día 18.01.06, horario de recreo anterior a la comida de mediodía, bajo la vigilancia y cuidado de los monitores (...), los dos últimos (J. y J. A.) comenzaron a arrojar grava, de la que está cubierto el suelo, alcanzando al primero de ellos, M. F. F., con la consecuencia de rotura parcial de dos dientes (#11 y #12, según denominación del dentista) y una pequeña hemorragia que cesó en muy poco tiempo (...).
(...)
3. Los también mencionados monitores (...) se encontraban en sus puestos, vigilando a sus alumnos en el patio del recreo, en el momento del accidente.
4. Solicitado el testimonio de los cuidadores (...), manifiesta" lo siguiente; "J. A. y J. se encontraban en el patio jugando tirándose grava; M. se puso a decirles que dejaran de hacerlo, (nosotros acabábamos de reñirles) y al interponerse entre ellos le dieron con las piedras". (...) El cuidador (...) matiza diciendo que "las piedras le dieron a M., de manera fortuita, no lanzadas intencionadamente a M., sin ánimo de romperle los dientes".
5. M. F. F., el alumno que sufrió la rotura de los dos dientes, manifiesta: "Estando jugando J. y J. A., mi primo, se pusieron a tirar grava y me dieron a mí, aunque les dije que tuvieran cuidado, no me oyeron, por el ruido de un camión. Yo creo que fue sin querer, que no fue a propósito". También dice que acudieron a su ayuda, tras el accidente "el J. A. y la P. -cuidadores- que eran los que estaban cerca, porque las demás cuidadoras estaban con los pequeños y la C. con otro grupo".
6. Las piedras procedían del suelo del patio de recreo del Centro y eran de pequeño tamaño: "de entre uno seis mm. y 160 mm. (sic).
7. El patio carece de la pavimentación adecuada y se encuentra cubierto, en toda la zona circundante al edificio principal, de grava. La Dirección del Centro viene solicitanto desde, al menos seis años, que se pavimente adecuadamente en escritos (no menos de cinco, con sus correspondientes registros de entrada) dirigidos al Excmo. Ayuntamiento de Cieza, en alguno de los cuales se alude explícitamente al peligro de la presencia de la grava.
8. Según se desprende de los testimonios, tanto de los alumnos, incluido el afectado, y los cuidadores, fue un accidente fortuito, sin intención de hacer daño.
9. No recordamos ninguna riña o agresión, ni consta en partes de incidencias en Jefatura de Estudios o en el diario de incidencias del Comedor Escolar, entre los alumnos implicados, aunque uno de los alumnos implicados, J. F. S., registra un historial importante de conducta disruptiva".
CUARTO.- En oficio de 24 de mayo de 2006, el Director del Colegio corrige el error padecido en su anterior informe, indicando que el tamaño de la gravilla era "de entre unos seis mm. y 16 mm." (no de 160 mm., como había señalado entonces).
QUINTO.- El 25 de mayo siguiente, el órgano instructor solicita informe a la Unidad Técnica de la Consejería para que comprueben el estado del patio del colegio y si es adecuado que se encuentre la gravilla en dicho patio, trasladándole lo informado por el Director del Centro.
SEXTO.- En informe de 5 de junio de 2006, la citada Unidad Técnica expresa lo siguiente:
"Los signos externos que han podido comprobarse, visionados en las fotos adjuntas, reflejan la superficie para las actividades de recreo engravilladas, con demoliciones residuales y erosiones por lluvias. La gravilla tiene una granulometría dentro de la tolerancia para su utilización en las zonas de recreo, estimándose adecuada para el drenaje y la actividad de los usuarios. Los obstáculos añadidos, restos de actuaciones de obras realizadas y socavones producidos por la fricción del agua de lluvia, justifican la actuación del Director al dirigirse al Ayuntamiento para la eliminación de estos riesgos adicionales".
SÉPTIMO.- Solicitada al reclamante aclaración de los conceptos y cantidades reclamadas, con fecha 7 de junio el Director del colegio informa de que aquél le manifestó que la dentista le hizo un presupuesto total del cambio de las reconstrucciones que se le debían hacer a M. cada tres años, hasta los veinte, y que hasta la fecha ha abonado 120 euros, reclamando en total 900 euros (incluyendo 780 euros por las futuras intervenciones que se le harán al menor).
OCTAVO.- El 12 de junio se acuerda el preceptivo trámite de audiencia al interesado, no constando que haya hecho uso de este derecho.
NOVENO.- El 5 de octubre de 2006 se formula propuesta de resolución, parcialmente estimatoria de la reclamación, fundada, en síntesis, en que "en el patio de recreo de un centro escolar no se puede considerar juego propio de los alumnos el lanzamiento de piedras capaces de causar daños personales como los descritos, concurriendo, pues, un elemento adicional generador de riesgo, exorbitante del normal funcionamiento del servicio público, equivalente a un defecto en las instalaciones que, con un adecuado mantenimiento, pudiera ser evitado. A este respecto, el Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sus dictámenes (106/2001, 207/2002, 113/2004 y 25/2006, entre otros), viene considerando un funcionamiento anómalo del servicio público docente el hecho de que un alumno pueda jugar con piedras o las maneje durante el recreo escolar".
En cuanto a la indemnización, considera que sólo procede reconocer el derecho a percibir lo efectivamente abonado por los daños causados (120 euros), sin perjuicio de posteriores reclamaciones, según se vayan generando más gastos si tienen su causa en el accidente en cuestión.
DÉCIMO.- El 18 de octubre de 2006, el Consejero de Educación y Cultura solicita de este Consejo Jurídico la emisión de su preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de reclamación y procedimiento.
La reclamación se ha interpuesto por persona interesada, el padre del menor, cuya condición acredita con la copia compulsada del libro de familia, al ostentar su representación legal, conforme con lo dispuesto en el artículo 162 del Código Civil.
El centro escolar en el que ocurrió el accidente pertenece al servicio público de educación de la Comunidad Autónoma, correspondiendo la resolución del presente expediente a la Consejería consultante, que ostenta la legitimación pasiva.
En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción, ésta se ha interpuesto dentro del año previsto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
TERCERA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos y los daños por los que se reclama: inexistencia.
I. Conforme se desprende de los artículos 139 y siguientes LPAC, cuando la Administración Pública, como consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, ocasiona un daño a los particulares en cualquiera de sus bienes o derechos, aquéllos tienen el derecho a que la Administración les indemnice, salvo en los casos de fuerza mayor. Además, el daño tiene que ser efectivo, evaluable económicamente con relación a una persona o grupo de personas, siempre que éstas no tengan el deber jurídico de soportarlo de acuerdo con la Ley.
Ahora bien, este Consejo Jurídico viene reiterando que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, entre muchas otras). Asimismo el Tribunal Supremo, en sentencia de 26 de febrero de 1998, indicó que "durante el desarrollo de las actividades escolares, extraescolares y complementarias el profesorado tiene el deber de observar la diligencia propia de los padres de familia".
Por otro lado, el Consejo de Estado, en reiterados Dictámenes, entre los que podemos citar el número 229/2001, mantiene un criterio similar al jurisprudencial, al señalar que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración no implica que "deba responder necesariamente de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en centros públicos, sino que, para que proceda la responsabilidad patrimonial, deberán darse los requisitos que la caracterizan, legalmente establecidos en los artículos 139 a 146 LPAC", habiendo precisado que ni siquiera generan responsabilidad las actividades que tienen un riesgo normal, como la práctica de ejercicios livianos (Dictámenes 433/1996 y 811/1996).
II. En el caso que nos ocupa, la propuesta de resolución, parcialmente transcrita en el Antecedente Noveno, afirma que existe la necesaria relación de casualidad entre el daño y el actuar administrativo, con la consiguiente responsabilidad patrimonial administrativa, porque considera que la existencia de piedras en el recinto escolar destinado a patio de recreo de los alumnos es asimilable a un defecto en las instalaciones del centro, que genera un riesgo que, en el caso, ha producido daños que el perjudicado no debe soportar, citando diversos dictámenes de este Consejo Jurídico en apoyo de su tesis.
Sin embargo, el supuesto que ahora nos ocupa es distinto al abordado en los citados Dictámenes, que se refieren en todos los casos al lanzamiento de "piedras", como bien señala la referida propuesta, y no de la gravilla existente en el patio de recreo (en los tres primeros Dictámenes citados, además, se trataba de piedras arrojadas por los alumnos al exterior del recinto escolar).
Por lo que atañe específicamente a la gravilla del recinto escolar como posible elemento de riesgo para los alumnos, los Dictámenes que han de servir de orientación para el análisis del caso planteado no son, pues, los citados, sino los nºs 78/2005 y 86 y 106/2006, en los que se abordan casos de resbalones de alumnos motivados por la existencia de gravilla en el suelo del recinto escolar, si bien advirtiendo que el daño cuya causalidad e imputabilidad había que determinar entonces es distinto del que ahora se trata, en que el daño se produjo por gravilla que fue arrojada por un alumno a otro.
No obstante, interesa destacar que en dichos Dictámenes se recogía el reiterado criterio de la Unidad Técnica de Centros Educativos de la Dirección General competente de que, con carácter general, el uso de tal gravilla se considera adecuado para revestir la superficie del recinto escolar, sin perjuicio de circunstancias concretas que pudieran motivar otro parecer, como en los casos en que la gravilla hubiera invadido superficies duras, o estuviera sometida a humedad. Así, en el Dictamen 78/2005 se llegaba a la convicción de la inadecuación de la gravilla, aun sin determinar cuál de alguna de estas circunstancias de riesgo añadido fuera la causante de la caída, por el hecho de haberse producido en el centro escolar al menos dos caídas en un corto espacio de tiempo, conclusión que se vió luego ratificada en el Dictamen 106/2006, en que se abordaba otra caída, por la misma causa, en el mismo centro escolar. Y en el Dictamen 86/2006 se advirtió que la caída fue al lado de una fuente de agua, lo que podía propiciar la existencia de la humedad antes mencionada y el consiguiente riesgo adicional de que se habla.
Quiere decirse, pues, que la sola existencia de la gravilla no puede considerarse, como pretende la propuesta de resolución, una deficiencia en la instalación escolar, ya que, empleada y conservada correctamente, constituye una superficie adecuada y comúnmente utilizada en esta clase de recintos, según se desprende de los informes de la mencionada Unidad Técnica reseñados en los citados Dictámenes.
Aplicado lo anterior al supuesto que nos ocupa, del informe de la Unidad Técnica mencionado en el Antecedente Sexto se desprende que la utilización y el estado de la gravilla de que aquí se trata fue correcta, de forma que las únicas deficiencias del recinto que han de ser consideradas como tales, a las que hay que referir con propiedad los requerimientos de subsanación del Director del centro, son unos bloques de piedra (resultado de unas obras) y los socavones, debidos a la lluvia, a que se refiere el citado informe, elementos que no tienen relación con el daño reclamado. Por lo demás, es claro que el parecer contenido en el informe de la citada Unidad Técnica sobre la adecuación de la gravilla de que se trata debe imponerse, por evidentes razones de competencia técnica, a la mera opinión del Director del centro, que ni siquiera aduce razón alguna en apoyo de la misma, no correspondiendo a éste determinar el estándar de calidad del revestimiento de los suelos de los recintos escolares.
Siendo así, la única cuestión a determinar es si el servicio de vigilancia de los cuidadores funcionó adecuadamente y si había otras circunstancias que pudieran generar la responsabilidad de la Administración. Según los informes emitidos, en el momento del suceso había varios cuidadores presentes, que incluso habían amonestado previamente a los niños que se lanzaban gravilla. Si a ello se une el hecho, así declarado por el lesionado, de que el impacto de la gravilla fue fortuito y no intencionado, debe concluirse que el funcionamiento del servicio público educativo se mantuvo dentro de los estándares exigibles, y que el accidente fue resultado de un suceso fortuito, inherente al desenvolvimiento normal de escolares de corta edad, lo que supone un riesgo que el usuario debe soportar.
Lo anterior ha de entenderse sin perjuicio de lo manifestado por este Consejo Jurídico en reiterados Dictámenes sobre la conveniencia de que la Administración arbitre medidas de aseguramiento y protección social que puedan cubrir tales riesgos, que no pueden imputársele, como se dice, a título de la responsabilidad patrimonial regulada en los artículos 139 y siguientes LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- No existe relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en la Consideración Tercera de este Dictamen. En consecuencia, la propuesta de resolución, parcialmente estimatoria de la reclamación, se informa desfavorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
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