Dictamen 112/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 112/07
Tipo: Nulidad, interpretación y resolución de contratos administrativos y concesiones con oposición del contratista
Consultante: Consejería de Educación y Cultura (1999-2000) (2002-2003) (2004-2007) (2019-2022)
Asunto: Interpretación de contrato administrativo instada por D. V. P. R., como consecuencia de los daños sufridos en un autobús de transporte escolar.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La eventual duda que en esta cuestión pudiera plantear el PPT debe resolverse acudiendo al citado TRLCAP y, en concreto, a su antes aludido artículo 161, b), que establece como una de las obligaciones generales del contratista concesionario de la gestión de un servicio público la de "cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes de policía a los que se refiere el artículo 155". Este precepto no sólo no se opone, sino que es acorde, con lo que establece la cláusula 18.1.9 PCAP en el sentido de que el transportista o el personal dependiente del mismo no podrá adoptar de forma unilateral ninguna medida sancionadora contra los alumnos usuarios del servicio, pues se refiere a las potestades sancionadoras en sentido estricto, que son de titularidad y ejercicio exclusivamente público, distintas de las instrucciones y órdenes de aseguramiento del servicio a que se refiere el citado artículo, y que constituyen, más que un derecho, una obligación del contratista, en cuanto es el responsable inmediato de la adecuada prestación del servicio, sin perjuicio, pues, de ulteriores sanciones a los usuarios que la Administración pudiera imponer (prohibición de uso del servicio, multas etc.), una vez se le hubieran comunicado las incidencias habidas; circunstancia ésta que explica la existencia de los "partes de comunicación de incidencias" que, como en nuestro caso, se utilizan habitualmente en esta clase de contratos.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de mayo de 2006 tuvo entrada en el Registro General de la Consejería consultante una solicitud de reclamación de daños y perjuicios suscrita por el representante de la empresa "A. T. A., S.L.", en el que señalaba lo siguiente:
"Que con fecha 22 de abril de 2005 y 9 de febrero de 2006, con ocasión de la realización del transporte escolar desde el Instituto de Enseñanza Secundaria Cañada de las Eras y otros de Molina de Segura, en la ruta de salida del centro de las 14:30 horas, los alumnos transportados produjeron los siguientes desperfectos en el piso superior del autocar X, que realizaba la ruta de transporte escolar con código X del IES. CAÑADA DE LAS ERAS, entre los IES de Molina y Ribera de Molina:
22-04-2005. Resquebrantamiento de la luna delantera superior, destrozo total de una butaca, varios cortes a diversas butacas, varios cortes al techo, varios cortes a diversos respaldos, etc. VALOR. 2.760, 49 Euros.
09-02-2006. Rotura de salpicadero, destrozo de una butaca, diferentes cortes a otras, 3 butacas arrancadas de su rail, rotura de 3 portaequipajes, rotura de 2 rejillas de aire acondicionado, 1 papelera destrozada, rotura de una luz interior, varias pintadas, etc. VALOR. 1.200 Euros.
Aporto los partes que en su día se presentaron en el centro responsable de dicho transporte.
Por todo lo expuesto, SOLICITO: Que de conformidad con la legislación aplicable, se declare la responsabilidad de la administración educativa y se indemnice a la empresa que represento en la cantidad de 3.960, 49 Euros, legalmente actualizada (...)".
Acompaña a dicho escrito copia de otro, presentado en el Registro General de la citada Consejería el 21 de febrero de 2006, en el que comunicaba las incidencias y daños sufridos el 9 de febrero de 2006 (no los del 22 de abril de 2005) a los efectos de "reclamar los daños" (f. 3 y 4 exp.). También adjunta diversas facturas de reparación, que parecen corresponder a daños sufridos en las dos fechas antes mencionadas.
SEGUNDO.- Con fecha 25 de mayo de 2006, el Secretario General de la Consejería dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designando instructora del procedimiento, siendo notificada dicha resolución al interesado el 30 del mismo mes. Asimismo, se le comunicó la obligación de acreditar la representación de la empresa "A. T. A., S.L.", presentando aquél el 12 de junio de 2006 copia de escritura de constitución de dicha sociedad limitada en la que se le nombra como administrador único.
TERCERO.- Con fecha 26 de mayo de 2006, se solicita informe al Director del Centro sobre todas aquellas circunstancias que concurrieron en los hechos.
Dicho informe, emitido el 7 de junio, señala lo siguiente:
"Con fecha 10 de febrero de 2005, (debe decir "2006") a primera hora de la mañana, recibí una llamada telefónica de D. V. P. R., responsable de la empresa A. T. A. SL. Empresa que realiza la ruta de transporte escolar X, habitualmente en un autocar de doble piso, en el que aparte de los alumnos transportados solo va el conductor. No hay, por tanto, ningún acompañante o responsable que garantice el necesario orden en el interior del vehículo. Los alumnos transportados pertenecen a los tres IES del Municipio de Molina de Segura y, al ser de Educación Secundaria Obligatoria, sus edades están comprendidas entre los 12 y los 16 años de edad.
D. V. P. R. me comunicó que el día anterior en el servicio de vuelta, los alumnos, presumiblemente, habían realizado una serie de destrozos en el piso superior del autocar, y me pidió que si era posible me acercara a las cocheras de la empresa para comprobar la veracidad de sus afirmaciones antes de que procediera a la limpieza y arreglo de dichos desperfectos.
Personalmente comprobé esa misma mañana que los destrozos presuntamente realizados por los alumnos transportados se correspondían con los que verbalmente me había comunicado D. V. P. R. y que posteriormente hizo llegar por escrito en un parte de incidencias al registro de entrada del instituto con fecha de 21 de mayo de 2006.
El conductor del autobús había retirado el carné escolar a los alumnos que, según él, habían sido los principales responsables de los hechos de los que tratamos, siendo éstos los siguientes:
J. M. M..
M. Á. P. V..
J. C. H. M..
E. G. V..
J. G. R..
Interrogados los alumnos mencionados y otros que se encontraban presentes en el piso superior del autocar, la conclusión a la que llegamos el Jefe de Estudios del Instituto y yo mismo fue que: efectivamente el día 9 de febrero de 2005 (debe decir "2006"), posiblemente como represalia por el retraso del autobús (hecho que desde ningún punto justifica los hechos) en el piso superior del autobús de manera bastante generalizada, una serie de alumnos realizaron los desperfectos antes mencionados, sobre otros que ya se habían realizado en días anteriores. Posiblemente los cabecillas fueron los alumnos anteriormente citados, pero no conseguimos testimonios de sus compañeros que nos permitan asegurarlo.
El conductor del autobús difícilmente pudo ver a los autores de los hechos, pues éstos se realizaron en la parte superior y con el autobús en marcha.
Al producirse estos hechos en la ruta de transporte diaria, no iban acompañados de ningún profesor, a diferencia de las actividades extraescolares, en las que siempre los alumnos van acompañados de uno o dos profesores responsables de dicha actividad (...)".
Posteriormente, con fecha 7 de julio de 2006, se recibe en la Consejería un fax del Director del Centro en el que corrige dos erratas producidas en el anterior informe, señalando lo siguiente: "se han detectado dos errores en las fechas citadas; donde se lee con fecha 10 de febrero de 2005" debía poner, con fecha 10 de febrero de 2006. Igualmente, donde se lee: 9 de febrero de 2005, debía poner 9 de febrero de 2006".
CUARTO.- El día 19 de junio se solicita al Parque Móvil que se pronuncie sobre si las facturas que presenta el reclamante son ajustadas a los precios de mercado y sobre la relación causa-efecto entre los hechos producidos y los daños que alega el reclamante. En su informe de 29 de junio de 2006, el Jefe de Taller del Parque Móvil señala que la factura se ajusta a los precios reales de mercado y que, en cuanto a la conexión causa-efecto, no lo puede dictaminar basándose sólo en la reclamación, si no se realiza una peritación de los daños previamente a su reparación.
QUINTO.- Mediante oficio de 7 de julio de 2007 se procedió a la notificación al reclamante de la apertura de un trámite de audiencia, al objeto de que pudiera examinar el expediente, formular alegaciones y presentar cuantos documentos y justificaciones estimase pertinentes, requiriéndole, además, para que aportara copia del seguro del autocar y una declaración responsable sobre si había cobrado alguna cantidad del seguro por los daños sufridos. Dicho intento de notificación fue infructuoso, consiguiéndose la notificación con fecha 17 de octubre de 2006.
SEXTO.- El 3 de noviembre de 2006 el interesado presenta escrito al que adjunta la declaración requerida y copia de la póliza del seguro del autobús.
SÉPTIMO.- Seguidamente, obra en el expediente un oficio de 24 de junio de 2005 del Director del citado centro escolar mediante el que, en tal fecha, remitía a la Consejería consultante el escrito de "comunicación de incidencias empresa/centro", suscrito por el transportista el 31 de mayo anterior, y en el que, como así indicaba el encabezamiento de tal escrito, se limitaba a comunicar la producción de los daños ocurridos el 22 de abril de 2005.
OCTAVO.- Obra en el expediente copia del Pliego de Prescripciones Técnicas (PPT) y del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares (PCAP) que rigen los contratos de transporte escolar de la Consejería de Educación y Cultura para el curso escolar 2003-2004 (f. 69 a 91 exp.), así como del documento "características particulares de la ruta" que, como anexo al contrato, es aplicable al transporte escolar en el que ocurrieron los hechos por los que se reclama (f.92), al igual que la Orden del Consejero por la que se prorrogan todos los contratos para el curso académico 2005-2006 (f. 93 y 94 exp.).
NOVENO.- El 21 de noviembre de 2006 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación. En síntesis, considera, por un lado, que los daños producidos el 22 de abril de 2005 fueron reclamados con la "solicitud" presentada en junio de ese año, por lo que se consideran reclamados en plazo, al igual que los producidos el 9 de febrero de 2006, indicando que se ha procedido a la acumulación de ambas reclamaciones y a su resolución conjunta; en cuanto al fondo del asunto, considera que el transporte escolar de referencia no es una actividad escolar, extraescolar o complementaria a las que se refiere el artículo 1903, 5º párrafo, del Código Civil, sino un servicio que presta la Consejería mediante un contrato de transporte, regido por el derecho administrativo y por el principio de riesgo y ventura para el contratista, además de que, aun cuando por la edad de los escolares transportados (de 12 a 16 años), no fuese obligatoria la presencia en el autobús de un acompañante, cuando sí lo es, su contratación y acreditación corresponde al contratista, según el PPT que rige el contrato. Además, considera de aplicación el artículo 97.2 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), aprobado por Real Decreto Ley 2/2000, de 16 de junio, que sólo hace responsable a la Administración de los daños causados como consecuencia inmediata y directa de una orden suya, lo que no es el caso, debiendo el interesado reclamar a los padres de los alumnos autores de los referidos daños.
DÉCIMO.- El 29 de noviembre de 2006 tiene entrada en este Consejo Jurídico un oficio del Consejero de Educación y Cultura solicitando la emisión de nuestro preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento calificado por el órgano consultante como de responsabilidad patrimonial, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 2 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), sin perjuicio de lo que se dirá seguidamente sobre el fundamento contractual de la reclamación de que se trata y de la preceptividad del Dictamen con base en los artículos 59.3, a) TRLCAP y 12.7 LCJ.
SEGUNDA.- Legitimación, procedimiento y plazo.
I. El reclamante está legitimado para formular la pretensión resarcitoria objeto de Dictamen, en cuanto resulta ser el perjudicado por los daños cuya indemnización reclama. La Consejería de Educación y Cultura debe resolver dicha reclamación, pues se alega que los daños fueron producidos por escolares cuya guarda y custodia el reclamante implícitamente parece atribuir a la Administración regional, al ser transportados por el mismo por cuenta de la Consejería a la que le reclama.
II. A la vista de las actuaciones obrantes en el expediente remitido, puede afirmarse que, en lo sustancial, se ha seguido lo establecido al respecto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y su normativa de desarrollo.
III. Por lo que se refiere al plazo para reclamar los daños a que se refiere la instancia promotora del presente procedimiento, debe distinguirse entre los daños que el reclamante dice ocasionados el 22 de abril de 2005 y los del 9 de febrero de 2006 pues, presentada dicha instancia el 8 de mayo de 2006, para los primeros habría transcurrido el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC. Ello sería así porque lo que la propuesta de resolución considera como un escrito de solicitud de reclamación de daños (de junio de 2005), es simplemente una mera comunicación de incidencias que no contiene pretensión indemnizatoria alguna (f. 67 y 68 exp.), a diferencia de lo que ocurrió con el posterior escrito del interesado, presentado el 21 de febrero de 2006, en el que, respecto de los daños producidos el 9 de febrero de 2006, manifestaba que la comunicación de los mismos se hacía a los efectos de reclamar su importe (f. 3 exp.).
De esta manera, los únicos escritos del interesado que pueden considerarse como reclamaciones de daños son el presentado el 21 de febrero de 2006, ya citado, limitado a los daños ocasionados el 9 de ese mes y año, y el presentado el 8 de mayo de 2006 y que ha dado lugar a la incoación del presente procedimiento, en el que se reclaman los daños producidos en ambas fechas. Por ello, cabe hablar de la acumulación de estas dos instancias, pero no de la simple comunicación contenida en el escrito presentado en junio de 2005.
Sin embargo, la relación contractual que liga al reclamante con la Administración, y el hecho de que los daños por los que se reclama se alegan producidos con ocasión de la prestación del servicio de transporte contratado, permite sostener el fundamento contractual de la pretensión indemnizatoria, si se considera que se ha de dilucidar a la vista de las obligaciones estipuladas en el referido contrato entre contratista y Administración sobre la guarda y custodia de los alumnos transportados, lo que llevaría a entender que el plazo de la acción resarcitoria es el aplicable a las reclamaciones de índole contractual, que es el establecido en la legislación administrativa presupuestaria (STS, Sala 3ª, de 26 de enero de 1998 y de 31 de enero de 2003, entre otras), es decir, el de cinco años, ex artículo 25.1, a) del vigente Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Comunidad Autónoma (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), lo que permitiría considerar temporánea la reclamación por los daños producidos en el año 2005.
Desde esta perspectiva, es decir, partiendo de la índole contractual de la reclamación, la intervención preceptiva de este Consejo Jurídico vendría justificada por tratarse de un supuesto de discrepancia entre contratista y Administración sobre la interpretación de un contrato administrativo y sobre el alcance de las obligaciones contractuales asumidas por las partes en el punto debatido (arts. 59.3, a) TRLCAP y 12.7 LCJ).
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
I. Aun cuando las reclamaciones objeto de Dictamen carecen de toda argumentación jurídica que permita su análisis, cabe deducir de ellas que el considera que, conforme al contrato de transporte escolar suscrito con la Consejería, no le corresponde al mismo, sino a ésta, la vigilancia y cuidado de los alumnos durante el transporte, considerando con ello que es la Administración por cuya cuenta realiza el servicio quien debe responder por los daños que aquéllos causaron en el autobús, en cuanto no le era exigible a la empresa la presencia de un acompañante que se encargase de la vigilancia de los alumnos transportados. Frente a ello, la propuesta de resolución opone, en síntesis, que no le corresponde a la Consejería el cuidado y vigilancia de los alumnos durante una actividad, la del transporte regular de los alumnos desde sus domicilios al centro escolar, que no puede calificarse como actividad escolar, extraescolar o complementaria, por lo que no se está ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 1903, 5º párrafo, del Código Civil, siendo por el contrario el de transporte un servicio que el contratista realiza a su riesgo y ventura, a virtud de un contrato en el que se estipula que los acompañantes de los alumnos durante estos transportes diarios en las jornadas lectivas deberán ser acreditados y de cuenta del transportista, tanto si su presencia es obligatoria como si no lo es. Y se añade que, existiendo un contrato administrativo, es de aplicación el artículo 97 TRLCAP y, por tanto, la responsabilidad no incumbe a la Administración contratante.
En este contexto, debemos partir del hecho indiscutido de que, en los servicios en cuestión, la presencia de acompañante no era obligatoria, pues así se establece en el documento "características particulares del contrato" anexo al contrato obrante al folio 92 del expediente, lo que resulta correcto, en tanto se transportaban alumnos de entre 12 y 16 años, no concurriendo ninguno de los supuestos de obligatoriedad de acompañante previstos en el artículo 8 del Real Decreto 443/2001, de 27 de abril, regulador de las condiciones de seguridad en el transporte escolar y de menores.
Planteado así el supuesto, para la resolución de la cuestión debatida, este Consejo Jurídico considera que debe tenerse en cuenta lo siguiente.
II. En primer lugar, resulta esencial destacar que no se trata en este caso de determinar quién es el responsable frente a terceros de unos daños causados por unos alumnos, pues el dañado no tiene la cualidad de "tercero" a que se refiere el invocado artículo 97 TRLCAP, sino que es, justamente, una de las partes de la relación contractual que liga a empresa transportista y Administración que le encarga estos servicios. Ello supone la inaplicabilidad del citado precepto, que regula exclusivamente la responsabilidad por daños a terceros con ocasión de la ejecución de un contrato administrativo, pero no al propio contratista, cuestión para la que hay que estar a los términos del contrato suscrito.
En este punto, debe señalarse que el contrato en cuestión es calificado por la cláusula 1 del PCAP que lo rige como un contrato administrativo especial de los regulados en el artículo 5.1, b) TRLCAP, es decir, los que tienen un objeto distinto al de los contratos administrativos típicos, pero que está vinculado al giro o tráfico específico de la Administración contratante. Para justificar tal calificación, la citada cláusula alude al artículo 65 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), que se limita a hacer referencia a un determinado supuesto en el que las Administraciones educativas deben prestar gratuitamente los servicios escolares de transporte, comedor y, en su caso, internado, sin mención alguna a la forma jurídica de tal prestación de servicios. Similar regulación contiene el artículo 82.2 de la hoy vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.
En lo que atañe a la calificación jurídica de esta clase de contratos, debe decirse que el examen de la doctrina y la jurisprudencia revela que no existe una posición sólida y uniforme, considerando esta última unas veces que se está ante un contrato de gestión de servicios públicos (STS, Sala 3ª, de 7 de diciembre de 2000), otras ante un contrato administrativo de servicios de los regulados en el artículo 197.3 LCAP (STSJ de Andalucía, Granada, de 18 de noviembre de 2002) y otras aceptan sin más la calificación de contrato administrativo especial que se establece en el respectivo PCAP (STSJ País Vasco de 18 de noviembre de 2005). En todo caso, lo que resulta indiscutido es que la Administración presta un servicio por razón de las competencias que tiene atribuidas en materia educativa (aunque no se trate, como se analizará a continuación, de una actividad educativa, sino de un servicio complementario de ésta), lo que lleva a la consideración de que se está ante la prestación de un servicio público, normalmente de forma indirecta, es decir, por medio de una empresa contratada al efecto. Y es esta apreciación la que lleva a los Tribunales a aplicar a esta clase de servicios, cuando son contratados por la Administración y para solucionar diversos supuestos litigiosos, las reglas y criterios expresamente establecidos para el contrato típico de gestión de servicios públicos, aunque el contrato no estuviera así calificado específicamente. La citada STS de 7 de diciembre de 2000 señala que "al tratarse de transporte escolar estamos ante un supuesto de concesión, con las consecuencias que ello supone en cuanto a la imputación de responsabilidad a la concesionaria". Y la citada STSJ País Vasco de 18 de noviembre de 2005, en un contrato calificado expresamente de la misma forma que el que nos ocupa, y respecto a una reclamación indemnizatoria planteada por un licitador al que indebidamente no se le adjudicó el contrato de transporte escolar, considera que debe ser indemnizado con el importe del beneficio industrial dejado de obtener, es decir, de igual modo a como se viene estableciendo para los típicos contratos de gestión de servicios públicos.
Quizá las dudas sobre la más adecuada calificación jurídica del contrato de transporte escolar dentro de la tipología establecida en el TRLCAP puedan provenir de la diferencia que hace la normativa educativa entre lo que podría calificarse, de modo general, como actividades públicas educativas (en las que se incluirían las actividades escolares propiamente dichas y las denominadas en los artículos 2 y 3 del Real Decreto 1694/1995, de 20 de octubre, como actividades "extraescolares" y actividades "escolares complementarias", respectivamente), frente a lo que en el artículo 4 de dicho Real Decreto se denominan "servicios" (no "actividades") "complementarios" de los centros, entre los que cita el de transporte escolar (gratuito o no para el alumno), comedor, gabinete médico o psicopedagógico o cualquier otro de naturaleza análoga.
Sin embargo, el hecho de que estos últimos sean, más que "actividades" de los alumnos, "servicios" que presta la Administración educativa, no oscurece el que se trate de servicios públicos, en un sentido amplio del concepto y, por tanto que, cuando efectivamente los presta la Administración mediante gestión indirecta, deban aplicarse, en las relaciones "inter partes" y para solucionar cuestiones como la que nos ocupa, las reglas y criterios propios de los contratos de gestión de servicios públicos, en todo aquello que no esté expresamente pactado en el clausulado particular del contrato. En esta línea, la STSJ Galicia de 14 de septiembre de 2005 alude a "la potestad de policía (poderes de dirección, inspección y control) para asegurar la buena marcha del servicio de transporte escolar, como complementario del servicio público educativo, que a la Administración corresponde como gestora de los intereses generales y en uso de una de las prerrogativas que le compete en los contratos públicos que celebra (...)".
De esta forma, y como vamos a ver, son el PCAP y el PPT del contrato, completados con el artículo 161, b) TRLCAP, aplicado supletoriamente, el cuerpo normativo de referencia para dilucidar la reclamación planteada, y no el artículo 97 TRLCAP (por no tratarse de una reclamación de un tercero, según se dijo), ni tampoco el 1903 CC, pues, en contra de lo que argumenta la propuesta de resolución, el hecho de que en dicho precepto sólo se contemplen las "actividades" escolares, extraescolares y complementarias de los alumnos, pero no los "servicios" complementarios prestados a éstos, no permite excluir de responsabilidad, sin más, a los centros docentes, si ésta fuera exigible a dichos centros en atención a las reglas y criterios que, en materia de responsabilidad, deban aplicarse en cada momento cuando se esté ante la prestación indirecta de un servicio público.
III. Aplicadas las precedentes observaciones al caso que nos ocupa, se advierte que en la cláusula 3.1 del PPT del contrato se establece que la contratación y acreditación del acompañante encargado de la vigilancia y cuidado de los menores durante su transporte corresponde al transportista, y ello sea o no obligatoria la presencia de dicho acompañante en el servicio de que se trate. Por tanto, vista la no obligatoriedad de su presencia según se razonó en el epígrafe I, si el transportista opta por no incorporar dicho acompañante, está asumiendo voluntariamente los riesgos que para él mismo puede acarrear tal circunstancia, tanto si su ausencia da lugar a que los alumnos causen daños al vehículo como si éstos causan daño a terceros (incluidos otros alumnos), si bien, en este último caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad de la Administración frente a dichos terceros por razón de su condición de Administración contratante del servicio y de la eventual acción de repetición que ésta pudiera dirigir a aquél (según el criterio jurisprudencial), o bien, claro está, de la responsabilidad que le pudiera ser exigida directamente a la empresa por dichos terceros (extremo este último que explica que la cláusula 2.2 del PPT exija al contratista la contratación de un seguro que cubra de forma ilimitada su responsabilidad civil por los daños que se pudieran causar a terceros con ocasión de la realización del transporte).
A la anterior conclusión no obsta el que en la citada cláusula 3.2, tercer párrafo, sólo se haga referencia a que, en el caso de transportes de alumnos sin acompañante, el conductor deberá vigilar y ordenar el acceso y abandono de los mismos del vehículo, pues, en todo caso, y conforme dispone la cláusula 1, serán de aplicación supletoria el TRLCAP y demás normas de derecho administrativo. En este punto, la eventual duda que en esta cuestión pudiera plantear el PPT debe resolverse acudiendo al citado TRLCAP y, en concreto, a su antes aludido artículo 161, b), que establece como una de las obligaciones generales del contratista concesionario de la gestión de un servicio público la de "cuidar del buen orden del servicio, pudiendo dictar las oportunas instrucciones, sin perjuicio de los poderes de policía a los que se refiere el artículo 155". Este precepto no sólo no se opone, sino que es acorde, con lo que establece la cláusula 18.1.9 PCAP en el sentido de que el transportista o el personal dependiente del mismo no podrá adoptar de forma unilateral ninguna medida sancionadora contra los alumnos usuarios del servicio, pues se refiere a las potestades sancionadoras en sentido estricto, que son de titularidad y ejercicio exclusivamente público, distintas de las instrucciones y órdenes de aseguramiento del servicio a que se refiere el citado artículo, y que constituyen, más que un derecho, una obligación del contratista, en cuanto es el responsable inmediato de la adecuada prestación del servicio, sin perjuicio, pues, de ulteriores sanciones a los usuarios que la Administración pudiera imponer (prohibición de uso del servicio, multas etc.), una vez se le hubieran comunicado las incidencias habidas; circunstancia ésta que explica la existencia de los "partes de comunicación de incidencias" que, como en nuestro caso, se utilizan habitualmente en esta clase de contratos.
CUARTA.- Consideración adicional.
Las precedentes conclusiones no se ven desvirtuadas por el hecho de que pudiera considerarse que el PPT y PCAP adolecen de la necesaria claridad en la determinación de la parte que debe soportar daños como los que son objeto de reclamación, es decir, los causados por los usuarios en el vehículo que los transporta cuando no es obligatoria para el transportista la presencia de un acompañante. Ciertamente, hubiera sido deseable (y así lo recomienda este Consejo Jurídico para el futuro) que en el PPT y/o PCAP se hubiera incluido una expresa referencia a estos supuestos, que pudieran no ser infrecuentes. En este sentido, y frente a una hipotética imputación a la Administración (responsable de la elaboración de los referidos documentos contractuales) de una clara especificación en los mismos del régimen de vigilancia y control del alumnado en estos supuestos, se oponen dos circunstancias de indudable relevancia:
a) En primer lugar que, tratándose de un contrato administrativo, el ordenamiento jurídico público prevé la posibilidad de que el contratista promueva un procedimiento administrativo sobre la interpretación de las respectivas obligaciones contractuales. Así lo prevé el artículo 97 del Reglamento de la LCAP, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, resultando preceptivo el Dictamen de este Consejo Jurídico cuando existieran discrepancias entre Administración y contratista (artículo 59.3, a) TRLCAP en relación con el 12.7 LCJ, ya citados en la Consideración Primera de este Dictamen).
b) En segundo lugar, porque el contrato se adjudica a una entidad profesional del sector, que se dedica a realizar con habitualidad estos servicios, los cuales, además, tienen carácter regular (se trata de transporte regular de escolares), lo que exige de tal empresa una especial diligencia a la hora de velar porque las condiciones de prestación del servicio queden delimitadas lo más claramente posible, en aras a evitar perjuicios no contemplados al comenzar la realización de su actividad y adoptar, en su caso, las medidas jurídicas, técnicas y económicas que procedan.
En el caso que nos ocupa, la empresa se limitó, en un primer momento, según se relató en los Antecedentes, a comunicar simplemente a la Consejería una incidencia en la prestación del servicio, lo que podía haber motivado por parte de ésta, a lo sumo, la incoación de un expediente para determinar la viabilidad jurídica de imponer alguna clase de sanción a los responsables de los daños, según el razonamiento antes expuesto; y posteriormente se limitó a presentar las reclamaciones objeto del presente procedimiento, sin mayor alegación.
Por todo lo expuesto, se estima que la Administración regional no es responsable de los daños cuya indemnización reclama el contratista, sin perjuicio, claro está, de las acciones civiles que éste pueda ejercitar contra los padres o tutores de los alumnos presuntamente responsables de dichos daños.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Las reclamaciones objeto del presente procedimiento tienen un fundamento contractual, por las razones expresadas en las Consideraciones Primera y Segunda de este Dictamen.
SEGUNDA.- Procede desestimar las reclamaciones indemnizatorias de referencia, por no resultar la Administración regional responsable de los daños por los que se reclama, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta de este Dictamen. En atención a lo expuesto, la propuesta de resolución se informa favorablemente en su parte dispositiva, si bien su fundamentación jurídica debería modificarse para recoger, al menos en síntesis, las Consideraciones contenidas en el presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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