Dictamen 149/07

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Año: 2007
Número de dictamen: 149/07
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Trabajo y Política Social (1999-2003) (2004-2007)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regulan los procedimientos administrativos en materia de adopción de menores en la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Sobre la fragmentación del desarrollo reglamentario ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 80/2002), señalando que tal como ha indicado el Consejo de Estado (entre otros, en su Dictamen núm. 539/1992) "es claro que existen poderosas razones en pro de un desarrollo integral de las leyes en un solo texto reglamentario", siendo una de ellas "el respeto a la ley -la cual obedece a una única iniciativa legislativa-"; otra, "la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas o la coherencia interna de éstas -es más difícil que se deslicen distorsiones y desviaciones en un reglamento único y completo que en una pluralidad de reglamentos parciales-" o, finalmente, "la seguridad jurídica, en los tres aspectos de la certeza de los administrados, autovinculación de la Administración y estabilidad del ordenamiento".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El día 14 de octubre de 2005, el entonces Secretario Sectorial de Acción Social elevó a la titular de la en aquel momento denominada Consejería de Trabajo y Política Social, una propuesta de elaboración de un Proyecto de Decreto, destinado a regular los procedimientos administrativos en materia de adopción de menores en la Región de Murcia; norma que, según dicha solicitud, resulta imprescindible dada la necesidad de actualizar y racionalizar los procedimientos ya existentes, que hoy en día se rigen por el Decreto 81/1994, de 4 de noviembre, modificado por el Decreto 48/2002, de 1 de febrero.
SEGUNDO.- Junto con el borrador del Decreto constan las siguientes actuaciones:
- Una memoria sobre el acierto y oportunidad de la norma que se pretende aprobar, elaborada por el Jefe de Servicio de Desarrollo Normativo y Órganos de Participación, con el visado del Secretario Sectorial de Acción Social.
- Certificados acreditativos de haber sometido el citado borrador a la consideración del Consejo Regional de Servicios Sociales y del Consejo Asesor Regional de Infancia y Familia, que lo informaron favorablemente.
- Memoria económica en la que se hace constar que la aprobación y aplicación del Decreto no conlleva obligaciones económicas para la Administración.
- Informe sobre impacto de género.
- El Servicio Jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería consultante, con fecha 24 de marzo de 2006, emite informe favorable al borrador.
TERCERO.- Con la misma fecha se recaba el preceptivo dictamen del Consejo Económico y Social (CES), que lo emitió el día 6 de junio de 2006, haciendo constar la valoración positiva que le merece "porque el mismo supone dotar de mayor seguridad jurídica a los procedimientos administrativos en materia de adopción de menores al incluir en un solo texto la normativa procedimental en esta materia", no obstante lo cual señala una serie de sugerencias tendentes a mejorar su contenido, gran parte de las cuales se incorporan al texto, lo que dio lugar a un segundo borrador.
CUARTO.- El texto resultante fue enviado a la Dirección de los Servicios Jurídicos, que emitió informe el día 19 de enero de 2007 haciendo determinadas observaciones que, acogidas en su mayoría, dan lugar a un tercer y definitivo borrador que, debidamente autorizado, se halla unido al expediente.
QUINTO.- Con fecha 31 de enero de 2007 se recibe en este Consejo Jurídico oficio de la Consejería de Trabajo y Política Social solicitando la emisión de Dictamen, acompañando el expediente, extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997 de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), la consulta se formula preceptivamente, emitiéndose el Dictamen con tal carácter.
SEGUNDA.- Competencia material y orgánica y habilitación legislativa.
Analizaremos a continuación el marco normativo en el que ha de incardinarse el Decreto que se pretende aprobar, y para ello conviene recordar que, en lo relativo a cuestiones tendentes a hacer efectiva la protección a la infancia propugnada por el artículo 39 de la Constitución, inciden diversos sistemas normativos como son el comunitario e internacional, el estatal y el autonómico.
En el primero de los ámbitos mencionados, la protección de los derechos del menor se recoge en diversos Tratados Internacionales ratificados por España y, muy especialmente, en la Convención de Derechos del Niño, de Naciones Unidas, de 20 de noviembre de 1989. También cabe citar la Carta Europea de los Derechos del Niño, aprobada por el Parlamento Europeo, y, en el ámbito de la adopción internacional, el Convenio hecho en La Haya el 29 de mayo de 1993, ratificado por España en instrumento de 30 de junio de 1995.
De la normativa de carácter estatal es preciso destacar, además del Texto Constitucional ya mencionado, la Ley 11/1981, de 13 de mayo, de modificación de la Filiación, Patria Potestad y Régimen Económico del matrimonio; la Ley13/1983, de 24 de octubre, sobre la tutela; la Ley 21/1987, de 11 de noviembre , de Modificación del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción y otras formas de protección de menores, y la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor.
Por lo que al ámbito autonómico se refiere, el artículo 10.Uno.18 de nuestro Estatuto de Autonomía atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de asistencia y bienestar social; desarrollo comunitario; política infantil y de la tercera edad; e instituciones de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria.
En ejercicio de esta competencia se aprueba la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia de la Región de Murcia (en lo sucesivo, LI), de alguno de cuyos artículos (32, 36.2, 39.1 y 40.1) el presente proyecto constituye desarrollo reglamentario.
Por su parte, la Ley 3/2003, de 10 de abril, del Sistema de Servicios Sociales de la Región de Murcia (LSSSRM), en su artículo 11, establece: "1.Los servicios sociales especializados en el sector de familia e infancia realizarán actuaciones tendentes a la protección, promoción de los menores y familias y a la estabilización de la estructura familiar. 2. Para tal fin, se desarrollarán, entre otros, programas de intervención familiar, defensa de los derechos de los menores en caso de ruptura familiar, apoyo a familias numerosas, atención a la violencia familiar, programas para la conciliación de la vida familiar y laboral, acogimiento y protección de menores en situación de desamparo o en riesgo de exclusión social, mediación familiar e intergeneracional y promoción de la adopción nacional e internacional".
Junto a las habilitaciones reglamentarias específicas antes citadas, hay que mencionar las generales contenidas en la disposición final primera LI ("se faculta al Consejo de Gobierno para dictar las disposiciones que sean necesarias para el desarrollo reglamentario de la presente Ley") y en el artículo 21, a) LSSSRM ("corresponde al Consejo de Gobierno el desarrollo reglamentario de la legislación sobre servicios sociales").
El Decreto regional 81/1994, de 4 de noviembre, modificado por el Decreto 48/2002, de 1 de febrero, ya reguló los procedimientos administrativos en materia de adopción de menores; texto normativo que ahora se pretende sustituir por el que es objeto del presente Dictamen, aduciendo para ello la necesidad de un nuevo Decreto que regulase de forma conjunta dichos procedimientos, "en garantía de una mayor y mejor comprensión de su contenido"; y lleve a cabo la actualización de algunas partes de estos procedimientos que se habían quedado obsoletas.
Corresponde al titular de la actual Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración la propuesta al Consejo de Gobierno del presente Proyecto en virtud de lo establecido en los artículos 22, b) LSSSRM y 37.1, c) de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo, Ley 6/2004).
En cuanto a la forma de la norma que se pretende aprobar, la de Decreto resulta adecuada a tenor de lo establecido en el artículo 25.2 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, Ley 7/2004).
De lo anterior resulta que la regulación que el texto lleva a cabo sobre los procedimientos administrativos en materia de acogimiento preadoptivo y adopción de menores, encuentra cobertura en los preceptos legales que se han indicado, y, por tanto, cabe afirmar, sin perjuicio de las precisiones que ulteriormente se realizarán sobre concretos contenidos del Proyecto, que éste es respetuoso con las normas que pretende desarrollar.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración, contenido y sistemática.
I. En el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma, los procedimientos de elaboración de proyectos de reglamentos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 6/2004, se rigen por lo establecido en el artículo 53 del expresado texto legal, que señala que a aquéllos deberá unirse una memoria que justifique la necesidad y oportunidad de la norma y que incluya la motivación técnica y jurídica, así como un estudio económico que contenga la estimación del coste al que su aprobación dará lugar.
Además, sigue indicando el referido precepto, a lo largo del proceso de elaboración deberán unirse al anteproyecto los estudios e informes que se estimen precisos para justificar su necesidad; relación de las disposiciones cuya vigencia resulte afectada; informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente y aquellos otros informes, consultas y aprobaciones previas que tengan carácter preceptivo.
Por su parte, el número 3 de este mismo artículo, establece que, una vez elaborado el texto de un proyecto de disposición de carácter general que afecte a los derechos e intereses de los ciudadanos, el órgano directivo impulsor lo someterá a consulta de los posibles afectados, bien de forma directa o bien a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas que los representen, pudiendo ser obviado este trámite si las referidas organizaciones o asociaciones hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración del texto de la disposición.
La tramitación del expediente que nos ocupa se ha ajustado en términos generales a las prescripciones legales antes mencionadas. Así, se ha iniciado el procedimiento mediante propuesta del órgano competente para ello, uniendo al anteproyecto una exposición de motivos, una memoria justificativa de la oportunidad de la norma, memoria económica, informe sobre el impacto de la norma por razón de género, informe del Servicio Jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería proponente, acreditación de haber sometido el proyecto al Consejo Regional de Servicios Sociales y al Consejo Asesor Regional de Infancia y Familia, dictamen del CES e informe de la Dirección General de los Servicios Jurídicos.
El trámite de audiencia al que se refiere el artículo 53.3 de la Ley 6/2004 ha de entenderse cumplimentando, puesto que en los Consejos Asesores antes indicados están representadas las asociaciones y federaciones no lucrativas de los sectores de infancia y familia, así como las asociaciones de vecinos.
No obstante lo anterior, han de realizarse las siguientes observaciones sobre el procedimiento de elaboración seguido:
a) A tenor de lo dispuesto en el citado artículo 53.2 de la Ley 6/2004, se recabará informe jurídico de la Vicesecretaría. El informe que obra a los folios 101 y siguiente del expediente, emitido por el Servicio Jurídico (unidad administrativa dependiente de la Vicesecretaría) y visado por el titular de la Vicesecretaría, puede tenerse como suficiente para entender cumplimentado este trámite. No obstante, cabe señalar, como hace la Dirección de los Servicios Jurídicos, que el informe si bien comienza haciendo referencia al proyecto de Decreto objeto de este Dictamen, con posterioridad contiene referencias al "Estatuto Básico de Centros de Día de Personas Mayores de la Región de Murcia", de donde parece deducirse que se ha sufrido un traspapeleo que es preciso enmendar antes de continuar con la tramitación del expediente.
b) Se acompaña informe sobre el impacto de género de la norma que se pretende aprobar, trámite que resulta preceptivo en los procedimientos de elaboración de los reglamentos regionales tras la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Hombres y Mujeres y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia, que modificó, en dicho sentido, el artículo 53.1 de la Ley 6/2004. No obstante, al limitarse el informe a manifestar que la norma proyectada "no provoca ningún impacto en función del sexo, en las distintas medidas que se adoptan", el trámite sólo puede entenderse cumplimentando desde un punto de vista formal, por ello se sugiere a la Consejería consultante (como ya se ha hecho en diversos Dictámenes emitidos con anterioridad), que para futuras normas se lleve a cabo, y así se recoja en el informe, un análisis valorativo de las consecuencias que para la vida económica, social, civil, roles, etc., de las mujeres y de los hombres, puedan tener las disposiciones que se pretenden aprobar.
c) Se contiene también en el expediente una denominada memoria económica que expresamente afirma venir exigida por la Disposición Adicional del Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia y por el artículo 24.1, a) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre del Gobierno (esta última referencia es errónea ya que en el momento de emitirse tal documento había entrado en vigor la Ley 6/2004). Pues bien, tanto el artículo 24.1, a) de la Ley 50/1997, como el 53.1 de la Ley 6/2004, exigen la realización de un estudio económico de la norma, con referencia al coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiere, estudio que no cabe identificar con la memoria preceptuada por la normativa presupuestaria. En efecto, de conformidad con el referido Texto Refundido, cuando la aprobación y aplicación de la nueva norma pudiera generar obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos regionales o una disminución de los ingresos previstos, debe documentarse con una memoria en la que se detallen las posibles repercusiones presupuestarias de su aplicación; por el contrario, el exigido por la Ley 6/2004 tiene una naturaleza más amplia, pues no ha de interpretarse en el sentido de un mayor coste, sino del que se valore, con independencia de que origine o no mayores gastos de los que serían atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente.
II. La sistemática seguida por el Proyecto respeta, en términos generales, los criterios de técnica normativa que resultan de aplicación a tenor de lo establecido en las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 y publicadas mediante Resolución del Ministerio de la Presidencia del siguiente día 28 (de aplicación supletoria en el ámbito de nuestra Comunidad Autónoma por carecer de normativa propia). A saber: incluye una parte expositiva en la que se fundamenta el objeto de la norma; los artículos vienen correctamente agrupados en secciones y éstas en Capítulos, y todos ellos aparecen intitulados (Directrices 23, 24 y 29). No obstante, cabe formular las siguientes sugerencias que de ser aceptadas mejorarían notablemente el texto objeto del presente Dictamen:
a) Según la Directriz 11 de las mencionadas, en los anteproyectos de ley la parte expositiva se denominará "Exposición de Motivos". En las demás disposiciones, no se intitulará la parte expositiva. Debe, por lo tanto, eliminarse el título dado a esta parte en el Proyecto.
b) Se debe utilizar un criterio homogéneo en la denominación de los capítulos, de forma que todos vayan precedidos de la preposición "de" o bien eliminarla en todos los casos.
c) La técnica a seguir en la división de los artículos viene recogida en la Directriz 31, cuyo contenido debe aplicarse al artículo 5 del Proyecto, ajustando la división efectuada a dichas previsiones, lo que, en cualquier caso, debe suponer la eliminación de los signos utilizados para señalar cada uno de los grupos de vocales que conforman la Comisión Regional de Protección del Menor.
CUARTA.- Consideraciones de carácter general.
Desde el punto de vista sustantivo, este Decreto se sitúa en el marco de la legislación civil estatal relativa a la adopción y demás formas de protección de Menores, en la regulación dada por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la de Enjuiciamiento Civil. En los aspectos procedimentales, ha de tenerse en cuenta la legislación procesal estatal (Ley de Enjuiciamiento Civil) y la legislación sobre procedimiento administrativo común (Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Asimismo deben respetarse las previsiones legales contenidas en la Ley 3/1995, de 21 de marzo, de la Infancia de la Región de Murcia, de la que constituye desarrollo reglamentario, en todo aquello que no se oponga a lo dispuesto en la mencionada Ley Orgánica 1/1996, aprobada con posterioridad.
Previamente al análisis del texto se han de efectuar las siguientes consideraciones de carácter general:
Primera.- El Proyecto objeto del presente Dictamen aborda la regulación de la actividad administrativa de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en los procedimientos correspondientes al acogimiento preadoptivo y a la adopción, declinando hacerlo en relación con los procedimientos correspondientes a las situaciones de riesgo y desamparo de los menores y el resto de instrumentos de protección de éstos (guarda, tutela y acogimiento familiar simple y permanente).
Esta omisión, en lo que se refiere al acogimiento familiar en sus modalidades de simple o permanente, ya es cuestionada por la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe. Objeción que ha sido rebatida por el órgano redactor del Proyecto que justifica la separación de la regulación de los acogimientos preadoptivo, por un lado, y familiar simple o permanente, por otro, en el hecho de que el primero vaya unido inevitablemente a la posterior formalización de la adopción, en tanto que esta consecuencia no tiene que producirse necesariamente en los últimos.
Sobre la fragmentación del desarrollo reglamentario ya ha tenido ocasión de pronunciarse este Consejo Jurídico (por todos, Dictamen 80/2002), señalando que tal como ha indicado el Consejo de Estado (entre otros, en su Dictamen núm. 539/1992) "es claro que existen poderosas razones en pro de un desarrollo integral de las leyes en un solo texto reglamentario", siendo una de ellas "el respeto a la ley -la cual obedece a una única iniciativa legislativa-"; otra, "la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas o la coherencia interna de éstas -es más difícil que se deslicen distorsiones y desviaciones en un reglamento único y completo que en una pluralidad de reglamentos parciales-" o, finalmente, "la seguridad jurídica, en los tres aspectos de la certeza de los administrados, autovinculación de la Administración y estabilidad del ordenamiento".
Entiende el Consejo Jurídico que las motivos aducidos por la Consejería consultante no enervan las razones que aconsejarían, en este caso, la regulación en un solo texto de los procedimientos administrativos relativos a las figuras que antes se indican. Estas razones se concretarían, en síntesis, del siguiente modo:
a) La declaración de desamparo tiene carácter previo a las medidas de protección que se regulan en el Proyecto, de ahí que hubiera resultado más coherente incluir la reglamentación del procedimiento para su consecución, lo que, además, supondría dar cumplimiento al mandato específico que, al respecto, se contiene en el artículo 24.1 LI.
b) El acogimiento se configura, tanto en el Capítulo V de la LI como en el artículo 173 del Código Civil, como un mecanismo de protección único. Así la LI en su artículo 31 establece que "el acogimiento tiene como finalidad la adaptación a la vida en familia de menores, de manera transitoria, bien para su reinserción en su familia de origen, bien como paso previo a su posible adopción y siempre con los efectos que expresamente se señalan en el artículo 173.1 del Código Civil". Por su parte el Código Civil, en el citado artículo 173, establece la constitución, efectos, formalización y cese del acogimiento familiar, sin hacer distinción alguna en razón de las diferentes modalidades de acogimiento previstas en el artículo 173.bis.
c) El procedimiento para determinar los requisitos y circunstancias que deban reunir las familias o personas de acogida también se prevé como único en el artículo 32 LI, con independencia de la modalidad de acogimiento.
Segunda.- La habilitación para la regulación que se contiene en el Capítulo VI del Proyecto sobre Adopción Internacional, la encontramos en el artículo 25 de citada Ley Orgánica 1/1996 (aunque, a tenor de la clasificación que efectúa el apartado tercero de la Disposición final vigésimo primera de dicha Ley, este concreto precepto no tiene carácter orgánico). En este orden de cosas resulta de obligada mención el hecho de que en estos momentos se encuentre en trámite de aprobación el Proyecto de Ley de Adopción Internacional, por la que se derogará dicho precepto y se modificaran otros del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Vista la incidencia que este Proyecto estatal (una vez convertido en Ley) va a tener sobre los preceptos relativos a adopción internacional que se contienen en el Proyecto que ahora se informa, razones de elemental prudencia aconsejan posponer la aprobación de este último hasta el momento de entrada en vigor de la Ley estatal, con el fin de obtener la debida coordinación y complementariedad entre ambos textos.
Tercera.- Las referencias que en el texto se contienen a la Consejería de Trabajo y Política Social, deben sustituirse por la que corresponda al Departamento que ostente, en la actualidad, las competencias en materia de menores.
QUINTA.- Consideraciones particulares sobre el articulado.
Efectuadas las anteriores consideraciones de carácter general procede ahora abordar el análisis del texto del Decreto que se pretende aprobar.
-Título.
Como quiera que el Proyecto regula no sólo el procedimiento administrativo previo a la constitución de la adopción nacional e internacional, sino también el acogimiento familiar preadoptivo, sin que esta última figura tenga que preceder forzosamente a la de adopción (art. 21.1 del Proyecto), resultaría necesario, tal como señala la Dirección de los Servicios Jurídicos en su informe, incluir en el título una referencia al acogimiento preadoptivo, logrando así que la denominación del Reglamento sea lo suficientemente explicativa de su contenido.
-Parte expositiva.
De acuerdo con las Directrices de técnica normativa antes mencionadas, las disposiciones de carácter general contarán con una parte expositiva que cumplirá con la función de describir su contenido, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta.
El Proyecto que ahora nos ocupa viene acompañado de un texto introductorio dando así cumplimiento formal al requisito establecido por dichas Directrices. No obstante, el estudio de su contenido evidencia las siguientes deficiencias:
1. Se echa en falta una obligada referencia tanto a la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, por la que se modifica parcialmente el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil, precisamente en las materias objeto del Proyecto (acogimiento preadoptivo y adopción), como a la LI de la que el Proyecto constituye un desarrollo reglamentario parcial.
2. La reseña que se contiene al "Registro de Adoptantes" debe rectificarse por la denominación a que tal Registro da el artículo 32.3 LI, es decir, "Registro General de Adopciones y Acogimientos Preadoptivos".
3. La parte expositiva de una norma reviste una especial importancia como elemento interpretativo del articulado al que prologa; de ahí que se deba cuidar especialmente la utilización de los signos de puntuación y acentuación, de forma que el sentido que se dé a su contenido se corresponda con el que realmente pretende el redactor de la norma. Con el fin de evitar posibles confusiones y problemas de interpretación, se considera le necesidad de efectuar las correcciones relativas a signos de puntuación o tildes que a continuación se indican:
- En el primer párrafo, introducir una coma entre las palabras "extremo" y "no".
- En el cuarto párrafo se debe eliminar la coma situada tras la palabra "correspondiente" y, sin embargo, debe incluir una coma tras la locución "adopción" que aparece en el tercer renglón.
- En el sexto párrafo debe eliminarse la tilde con la que aparece la palabra "regulará".
- En el duodécimo párrafo se debe suprimir la coma que aparece situada tras la palabra "Español".
- En el decimocuarto párrafo se deben incluir dos comas. Una, entre las palabras "que" y "habiendo", y otra, entre las palabras "adopción" y "hayan".
- Parte dispositiva.
A) Articulado.
- Artículo 1. Objeto.
Mediante este precepto se intenta definir el objeto de la norma proyectada, pero al hacerlo omite el procedimiento relativo al acogimiento preadoptivo, que debería incluirse tal como indica la Dirección de los Servicios Jurídicos.
- Artículo 2. Ámbito de aplicación.
El análisis de este precepto suscita una consideración de índole gramatical que se concreta en el apartado b) que, al venir referido -como el resto de apartados- a un determinado tipo de procedimiento al que se va a aplicar el Reglamento, debería iniciarse con la expresión "los relativos a" o similar.
- Artículo 4. Adscripción orgánica y funciones.
a) También merece este artículo una consideración de carácter gramatical en relación con el apartado 2,a) que establece, como una de las funciones de la Comisión Regional de Protección del Menor, la de "declarar la idoneidad y la no idoneidad de los que deseen ser propuestos como adoptantes". Está claro que la Comisión, ante una propuesta de adopción, tendrá que decidir entre dos alternativas: declarar la idoneidad o no hacerlo. De ahí que resulte necesario sustituir la conjunción copulativa "y" por la disyuntiva "o".
b) En el apartado 2,c) se contiene una referencia errónea al artículo 173 bis del Código Civil, que debe sustituirse por el artículo 173, precepto éste que sí regula, en su apartado 4, el cese del acogimiento.
c) En este mismo apartado se hace referencia a la competencia de la Comisión Regional de Protección del Menor para acordar "el acogimiento familiar preadoptivo y preadoptivo provisional". La figura de acogimiento preadoptivo provisional es mencionada por primera y única vez en el precepto objeto de este comentario, sin que en momento alguno se concrete a qué tipo de acogimiento se refiere. En cualquier caso, sólo podría hacerlo al que se señala en el segundo párrafo del apartado 3 del artículo 173 del Código Civil, es decir, a aquel que la entidad pública puede acordar cuando los padres o el tutor del menor no consientan o se opongan al acogimiento, y que subsistirá hasta tanto se produzca resolución judicial. Resultaría adecuado que en la Sección 1ª del Capítulo IV dedicada al acogimiento familiar preadoptivo, se aclarara la distinción entre ambos tipos de acogimiento.
- Artículo 5. Composición.
a) Sería conveniente señalar que la designación de los suplentes de los vocales y del secretario de la Comisión Regional de Protección del Menor, se llevará a cabo siguiendo el mismo procedimiento establecido para los titulares.
b) Con el fin de observar la obligada concordancia de género se ha de usar el masculino en la palabra "designadas" que se contiene en el apartado destinado a establecer los vocales de la Comisión representantes de la unidad administrativa con competencia en materia de adopción de menores.
- Artículo 6. Régimen de funcionamiento.
Según el artículo 23 de la Ley 7/2004, el régimen jurídico de los órganos colegiados que actúen integrados en la Administración autonómica (circunstancia que concurre en la Comisión Regional de Protección del Menor), se ajustará a las normas contenidas en el capítulo II del título II de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), sin perjuicio de las peculiaridades organizativas contenidas en la Ley 7/2004 o en su norma de creación. A su vez el artículo 22.2 LPAC afirma que los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales (supuesto que se cumple en la Comisión Regional de Protección del Menor), podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento.
La aplicación de los anteriores preceptos permite dotar a la citada Comisión de un régimen general de funcionamiento (el previsto en la LPAC, a cuyo contenido se puede remitir el Proyecto), y de un reglamento interno de funcionamiento (que puede aprobar la propia Comisión), sin necesidad de recoger en el Proyecto una habilitación al titular de la Consejería tal como hace el apartado 1 del artículo que ahora se comenta, circunstancia que suscita serias dudas sobre la legitimidad del Consejero para efectuar un desarrollo reglamentario que no le viene directamente atribuido por una norma con rango de ley, en los términos que se recogen en el comentario que se efectúa en este Dictamen al artículo 11 del Proyecto.
- Artículo 8 en relación con 9 (criterios generales y criterios específicos para la adopción).
a) Según establece el artículo 173 bis, apartado 3º, del Código Civil el acogimiento familiar preadoptivo es aquel "que se formalizará por la entidad pública cuando ésta eleve la propuesta de adopción del menor, informada por los servicios de atención al menor, ante la autoridad judicial, siempre que los acogedores reúnan los requisitos necesarios para adoptar, hayan sido seleccionados y hayan prestado ante la entidad pública su consentimiento a la adopción, y se encuentre el menor en situación jurídica adecuada para su adopción". Vemos, por lo tanto, que el acogedor preadoptivo ha de reunir los requisitos necesarios para adoptar, entre los que hay que considerar incluida la declaración de idoneidad para ello. De ahí que carezca de sentido que el Proyecto establezca unos criterios generales para la declaración de idoneidad (artículo 8.1) y unos específicos para la declaración de idoneidad para la adopción (artículo 9), porque, en cualquier caso, el solicitante ha de reunirlos todos. Esta diferenciación tiene su razón de ser en el Decreto 282/2002, de 12 de noviembre, de la Junta de Andalucía (texto en el que, en el aspecto que ahora nos ocupa, se ha inspirado el Proyecto), debido a que la norma andaluza regula los tres tipos de acogimiento familiar (simple, permanente y preadoptivo), señalando unos criterios comunes a todo tipo de acogimiento y unos específicos para el acogimiento preadoptivo y la adopción, pero en la norma autonómica que se pretende aprobar, repetimos, no lo tiene, debido a que sólo regula el acogimiento familiar preadoptivo. Sugiere, pues, el Consejo que se proceda a refundir el contenido de ambos preceptos.
Si no se aceptara esta propuesta y, por ende, se mantuviese la redacción actual, el apartado 3 del artículo 8 debería trasladarse como párrafo segundo del artículo 7 o, en su defecto, configurarlo como un artículo independiente (el número 10, lo que supondría una renumeración del resto de preceptos del Proyecto), con el fin de que su contenido resultara de aplicación tanto a la declaración de idoneidad general como a la específica para la adopción.
b) El apartado 4 del artículo establece la obligación de los solicitantes de declaración de idoneidad de comunicar a la unidad competente en materia de protección de menores, las variaciones significativas que puedan producirse en las circunstancias que hayan sido tenidas en cuenta para efectuar dicha declaración. En términos similares se pronuncia el artículo 19.1 in fine. Resultaría conveniente que el redactor de la norma revisase este extremo y procediera, si lo estima adecuado, a suprimir la previsión del precepto que ahora nos ocupa. En caso de mantenerla debe eliminarse el adjetivo "significativo", ya que introduce un elemento de ambigüedad que en nada contribuye a dotar al Proyecto de la seguridad jurídica que debe acompañar a todo texto normativo.
- Artículo 10. Iniciación.
- El apartado primero exige, para poder instar el procedimiento de declaración de idoneidad, el requisito de residencia habitual en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Acerca de esta previsión la Dirección de los Servicios Jurídicos sugirió, en su informe, una posible carencia de cobertura legal para excluir a los solicitantes de otras Comunidades Autónomas. A este respecto conviene traer a colación la Sentencia 90/1989, de 11 de mayo, del Tribunal Constitucional, en la que el Alto Tribunal afirmaba que "Los mandatos del art. 14 CE no implican forzosamente la uniformidad de las posiciones jurídicas de los ciudadanos en todo el territorio español, independientemente del municipio, provincia o Comunidad Autónoma en que residan; y la diversidad de situaciones jurídicas derivadas de las regulaciones y normas vigentes en las diferentes zonas del territorio nacional (sean estas normas de origen estatal, autonómico o local) no puede considerarse vulneración de la libertad de residencia, en tanto no impidan que el ciudadano opte por mantener su residencia en donde ya la tenga, o por trasladarla a un lugar distinto, lo que constituye el presupuesto jurídico necesario del trato diferente entre diversas regiones. Ciertamente, quien así lo haga habrá de asumir las consecuencias de su opción, habida cuenta de los ,beneficios y perjuicios, derechos, obligaciones y cargas que, materialmente o por decisión de los poderes públicos competentes, corresponden a los residentes en un determinado lugar (...) por el mero hecho de la residencia, (STC 8/1986, fundamento jurídico 3.º)"
Con base en esta sentencia del TC puede admitirse que la condición de residente se configure como un requisito necesario para estos tipos de procedimientos. No obstante, el redactor de la norma podría plantearse la conveniencia de prever -como hacen otras Comunidades Autónomas- la posibilidad de aceptar, en supuestos especiales, las solicitudes provenientes de no residentes en la Región de de Murcia (véanse, a título de ejemplo, los artículos 11.2,a) del Decreto 62/1996, de Islas Baleares; 8.2 del Decreto 120/2005, de Aragón; 11.1,a) del Decreto 72/2007, de La Rioja).
- En el apartado dos se establece que para poder acceder a una adopción nacional en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, se ha de poseer la nacionalidad española, es decir, se está vetando a los extranjeros con residencia habitual en esta Comunidad Autónoma la posibilidad de ser adoptante.
Los requisitos que integran la capacidad para ser adoptante los regula el Código Civil y pueden resumirse del siguiente modo:
1º. De edad: "La adopción requiere que el adoptante sea mayor de veinticinco años. En la adopción por ambos cónyuges basta que uno de ellos haya alcanzado dicha edad. En todo caso, el adoptante habrá de tener, por lo menos, catorce años más que el adoptado" (art. 175).
2º. A partir de la Ley 21/1987, ya no se exige expresamente que el adoptante esté en pleno uso o ejercicio de sus derechos civiles, dejando a la discrecionalidad de la entidad pública y del juez la valoración de ciertas restricciones o incapacidades parciales que el adoptante pudiera sufrir (estar declarado pródigo, estar afectado por causa de inhabilidad para ser tutor o estar sometido a concurso de acreedores o quiebra). En cualquier caso, como el artículo 176.1 exige la idoneidad para el ejercicio de la patria potestad, se valoran especialmente las penas de inhabilitación relativas a la misma e impuestas por la comisión de algún delito.
3º. Por aplicación de la normativa general se sobreentiende que el adoptante ha de ser persona física y tener la capacidad mental necesaria para formar personalísimamente su voluntad de otorgar el consentimiento a la adopción y para asumir los deberes que nacen de ella.
4º. Aunque la persona reúna todos los anteriores requisitos aún ha de ser declarado idóneo para adoptar, por la entidad pública, primero, y, después, por el juez; o sólo por este último, o por el cónsul, en su caso, por entender el Derecho que determinadas personas gozan de presunción iuris tantum de idoneidad (art. 176).
Por otro lado, se ha de tener en cuenta que determinadas personas no tienen permitida la adopción por sus circunstancias personales, pero hoy son únicamente las relacionadas con el adoptando concreto (adopción de determinados parientes o del pupilo -art. 176-).
Vemos, pues, que el Código Civil no establece la nacionalidad española como requisito para ser adoptante, ni prohíbe a los extranjeros -por el sólo hecho de serlo- la adopción. Es más, el contenido del artículo 9.5 viene a reconocer indirectamente tal posibilidad cuando establece que "a petición del adoptante o del Ministerio Fiscal, el Juez, en interés del adoptando, podrá exigir, además, los consentimientos, audiencias o autorizaciones requeridas por la Ley nacional o por la ley de residencia habitual del adoptante o del adoptando".
Por todo lo anterior se considera que el Proyecto de Decreto, establece en este punto un verdadero requisito de capacidad para la adopción que excede del ámbito material de la competencia ostentada por la Comunidad Autónoma en materia de protección de menores. Ello no es óbice para que en la norma que se pretende aprobar se adopten las cautelas que, en aras del superior interés del adoptando, se estimen necesarias cuando el adoptante sea extranjero, tal como hace el Decreto 137/2007, de 24 de mayo, de la Comunidad Autónoma de Canarias, que en el apartado 3 del artículo 17 afirma que "cuando uno o ambos solicitantes sean nacionales de otros países deberán aportar, además de los documentos señalados en los apartados anteriores, debidamente traducidos y legalizados, certificado expedido por la Embajada o Consulado de su País en España u otro organismo competente que acredite que la adopción constituida con arreglo a la legislación española será reconocida con los mismos efectos previstos en ésta por la del País de que sean nacionales los solicitantes".
- Artículo 11. Forma y documentación preceptiva.
a) Como quiera que el artículo tiene un único apartado debe suprimirse su numeración.
b) La habilitación que se contiene a favor del Consejero competente en materia de protección de menores, para aprobar, mediante Orden, el modelo normalizado de solicitud de declaración de idoneidad, ha de ser analizada a luz del régimen jurídico aplicable en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en relación con la posibilidad del ejercicio de potestad reglamentaria por los Consejeros (Ley 6/2004). Según este régimen (que ha sido profusamente estudiado en diversos Dictámenes de este Consejo), el alcance de esta potestad se limitaría a la esfera organizativa interna, a las relaciones de sujeción especial y a aquellos supuestos en los que expresamente se les atribuyera mediante una norma de rango legal. Pues bien, la posibilidad que aquí se contempla cabe entenderla como un aspecto puramente organizativo, ya que el modelo de solicitud tiene una naturaleza eminentemente instrumental respecto de la iniciación del procedimiento de declaración de idoneidad, cuyo régimen jurídico viene establecido en el Proyecto de Decreto, sin que quepa la posibilidad de que se vea alterado por la regulación que se deja en manos del Consejero. En este mismo sentido se pronunció este Órgano Consultivo en su Dictamen núm. 77/2005, evacuado en relación con el Proyecto de Decreto por el que se regula la tarjeta sanitaria individual y su régimen de uso en la Región de Murcia.
- Artículo 14. Ordenación.
El precepto ganaría en precisión si al concretar los supuestos de preferencia en la tramitación lo hiciese de la siguiente o similar forma: "...No obstante, se dará carácter preferente a la tramitación de las solicitudes de declaración de idoneidad que hagan constar la disposición a acoger o a adoptar a menores que se encuentren en alguna de las siguientes situaciones:..."
- Artículo 16. Trámite de audiencia.
El análisis de este precepto suscita una consideración de índole gramatical que se concreta en la expresión que se contiene en el tercer renglón: "...a fin de, que...", en la que la coma se ha de situar tras la palabra "que", de forma que dicha expresión quede del siguiente modo: "...a fin de que,...".
- Artículo 17. Acuerdo.
En el apartado segundo debe sustituirse la referencia al "Registro de Adoptantes" por la denominación a que tal Registro da el artículo 32.3 LI, es decir, "Registro General de Adopciones y Acogimientos Preadoptivos".
- Artículo 18. Plazo para resolver y efectos del silencio.
En el apartado primero se establece la posibilidad de excluir del cómputo del plazo máximo legal para resolver y notificar la resolución del procedimiento de declaración de idoneidad, el "período de tiempo en el que el expediente se encuentre incompleto por causas imputables al solicitante". Este supuesto de suspensión debe eliminarse puesto que se encuentra subsumido en el apartado a) del artículo 42.5 LPAC, a cuyo contenido se remite el precepto que ahora nos ocupa.
- Artículo 19. Actualización del expediente.
a) La referencia a la "resolución de idoneidad" contenida en el apartado primero debería ser sustituida por la más adecuada de "declaración de idoneidad".
b) Como ya indicábamos con ocasión del comentario al Título del Proyecto, el artículo 21 del texto objeto de nuestro examen, configura el acogimiento preadoptivo con carácter potestativo: "Como paso previo a la formulación de la propuesta de adopción se podrá constituir el acogimiento familiar del menor...". Cabe, por lo tanto, la posibilidad de que se lleve a cabo una adopción no precedida de acogimiento familiar preadoptivo, por ello resulta necesario que en el apartado 1 del presente precepto se incluya una referencia a la adopción en los siguientes términos: "...sin haberse hecho efectivo el acogimiento previo a la adopción o la adopción...".
c) El juego combinado de los apartados segundo y tercero de este artículo permite que, antes de que finalice la vigencia de la declaración de idoneidad, la Comisión Regional del Protección del Menor pueda acordar su extinción, lo que exige, con carácter previo, dar audiencia a los interesados. Por ello, se propone que el apartado tercero se redacte del siguiente modo: "Si como consecuencia de la actualización, se constatase que los interesados han dejado de reunir los requisitos que determinaron el reconocimiento de su idoneidad, el Servicio del Menor, previa audiencia a los interesados, elevará a la Comisión Regional de Protección del Menor propuesta de resolución motivada de extinción de la idoneidad".
- Artículo 21. Acogimiento familiar preadoptivo.
La redacción de este precepto ha de adecuarse al artículo 173.bis.3º del Código Civil, cuyo contenido ha de prevalecer sobre lo que, respecto del acogimiento preadoptivo, establece la LI.
Así, en el apartado primero del artículo que se analiza, se contempla la posibilidad de acordar un acogimiento familiar preadoptivo, previo a la formalización de la propuesta de adopción. Tal previsión es incompleta respecto de lo establecido en el artículo 173.bis del Código Civil, puesto que omite la correspondiente referencia a la modalidad de acogimiento preadoptivo contemplada en el primer párrafo del referido artículo y apartado, atinente al acogimiento familiar preadoptivo simultáneo a la elevación de la propuesta de adopción ante el Juez.
Además, según este mismo precepto del Código Civil, la constitución del acogimiento familiar preadoptivo requiere que el menor se encuentre en situación jurídica adecuada para su adopción, es decir, que la promoción de este tipo de acogimiento sólo se dará cuando se prevea la imposibilidad de reinserción del menor en su familia biológica, y se considere necesario, en atención a su situación y circunstancias personales, la plena integración en otra familia, mediante la creación de vínculos de filiación. Por lo tanto, o bien se elimina la regulación acogida por el apartado segundo de este artículo 21, o bien se hace una referencia al hecho de que para poder promover un acogimiento preadoptivo de un menor es necesario que éste se encuentre en situación de adoptabilidad.
- Artículo 22. Contenido del acogimiento familiar preadoptivo.
El apartado segundo debería prescindir de expresiones poco apropiadas para un Decreto, tal como "citada" en relación con la LI.
- Artículo 23. Selección de los acogedores preadoptivos.
a) En el primer apartado se debe sustituir la expresión "Registro de Adoptantes" por el adjetivo "dicho", de forma que la redacción de la parte final de este precepto quede del siguiente modo: "...teniendo en cuenta el orden de inscripción en dicho Registro...".
b) En el segundo apartado se establece la exclusión como acogedores de aquellos que hayan tenido un hijo biológico, que hayan iniciado un acogimiento previo a la adopción o una adopción internacional, durante el año siguiente al inicio de dichas situaciones. Esta exclusión carece de una habilitación legal suficiente que ampare la restricción de derechos que impone, y dado que en el apartado tercero se prevén excepciones a esta regla prohibitiva, el precepto que nos ocupa debería redactarse en términos tales que dichas circunstancias puedan considerarse, no como una causa excluyente, sino como un criterio de idoneidad que se tendrá en cuenta a la hora de seleccionar acogedores, y que encontraría justificación en el hecho de que quede asegurada una disponibilidad en los acogedores para atender debidamente al menor acogido.
- Artículo 24. Criterios de selección.
En el apartado tercero de este artículo se establece que "la diferencia de edad entre los acogedores y el o los menores no será superior a los 42 años. Excepcionalmente podrá flexibilizarse esta circunstancia ante una disponibilidad especial respecto de grupos de hermanos o menores con características especiales. En caso de matrimonio o pareja unida de forma permanente por relación de afectividad análoga a la conyugal, la diferencia de edad se calculará considerando la media aritmética de las edades de ambas personas".
Las exigencias relativas a la edad para la adopción se establecen en el artículo 175.1 del Código Civil en el que se afirma que "la adopción requiere que el adoptante sea mayor de veinticinco años. En la adopción por ambos cónyuges basta que uno de ellos haya alcanzado dicha edad. En todo caso el adoptante habrá de tener, por lo menos, catorce años más que el adoptado".
El análisis comparativo de ambos preceptos nos permite afirmar que se está introduciendo, vía reglamento autonómico, un requisito sustantivo limitador de la capacidad para adoptar que excede lo previsto en el Código Civil y, por tanto, va más allá de las competencias autonómicas en la materia. En consecuencia, debe modificarse la redacción del precepto de forma que dicha diferencia de edad se considere un factor más a considerar, pero sin el carácter excluyente que ahora mismo tiene.
- Artículo 27. Finalización.
a) La formalización del acogimiento debe contener, al menos, los extremos a los que se refiere el artículo 173.2 del Código Civil, circunstancia que debe hacerse constar en el apartado primero del precepto que se comenta. Asimismo, por imperativo del mismo precepto del Código Civil, el documento en el que se formalice el acogimiento ha de remitirse al Ministerio Fiscal.
b) Tal como indica en su informe la Dirección de los Servicios Jurídicos, resultaría conveniente que en este mismo apartado, al referirse a la remisión de la propuesta de acogimiento al órgano judicial competente, se citase el artículo 173.3 del Código Civil, precepto en el que se establece y regula la constitución judicial del acogimiento cuando los padres (conocidos y no privados de la patria potestad) o el tutor no consientan o se opongan a la constitución del acogimiento consentida por la entidad pública.
- Artículo 30. Propuesta de la Comisión Regional de Protección del Menor.
En el borrador del Proyecto que se sometió a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, el presente artículo (que en aquel momento tenía el número 28) presentaba, en sus dos primeros párrafos, la siguiente redacción:
"1. La unidad administrativa competente en la materia elevará un informe a la Comisión Regional de Protección del Menor, en el que se evalúen los resultados del acogimiento, oído el menor cuando sea mayor de doce años, y se ponga de manifiesto el grado de incorporación de éste al núcleo familiar acogedor y la conveniencia o no de la adopción.
2. La Comisión Regional de Protección del Menor valorará el informe referido en el párrafo anterior y acordará lo que estime conveniente, en función de los intereses del menor".
A esta redacción objetó, acertadamente, el informe de dicha Dirección, que sólo atendía a las situaciones que se derivaban de un acogimiento preadoptivo previo a la elaboración de la propuesta de adopción, cuando, según el Código Civil (art. 173.bis.3º in fine) y el propio Proyecto (art. 21.1), dicho acogimiento tiene un carácter potestativo. Para soslayar este reparo la Consejería consultante reelaboró el primer apartado con el siguiente resultado: "1. La unidad administrativa competente en la materia elevará un informe a la Comisión Regional de Protección del Menor, en el que, en su caso, se evalúen los resultados del acogimiento, oído el menor cuando sea mayor de doce años, y se ponga de manifiesto el grado de incorporación de éste al núcleo familiar acogedor y la conveniencia o no de la adopción". El segundo apartado conserva la redacción originaria.
Pues bien, a pesar de la manifestada intención del autor de la norma de que esta nueva redacción diera cobertura a "otras posibilidades", sigue sin distinguirse con claridad el procedimiento que se ha de seguir en cada supuesto. Para conseguirlo sería conveniente regularlo en preceptos distintos o, al menos, en apartados bien diferenciados dentro del mismo artículo.
- Artículo 35. Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional.
Las entidades colaboradoras de adopción internacional (ECAI) están contempladas en el artículo 25 de la Ley Orgánica 1/1996. El expresado precepto regula la adopción internacional, determinando, en su apartado primero, las funciones que corresponden a las entidades públicas en esa materia, entre las que figura la de acreditación, control, inspección y elaboración de directrices de actuación de las entidades que realicen funciones de mediación en su ámbito territorial. Con amparo en esta habilitación se promulgó el Decreto 46/2006, de 28 de abril, por el que se regula la Acreditación y Funcionamiento de las Entidades Colaboradoras de Adopción Internacional y las Instituciones Colaboradoras de Integración Familiar.
Atendiendo a estas circunstancias debe modificarse la redacción del presente artículo 35, ya que de conservar la que actualmente tiene parecería que la habilitación de la que disfruta la entidad pública (en este caso, el Departamento de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia competente en materia de menores) de acreditar a las ECAI para el ejercicio de funciones de mediación, así como para supervisar su actuación, le vendría dada por la norma que ahora se pretende aprobar, lo que, además de no adecuarse a la realidad, también resultaría ilegal por exceder del ámbito competencial autonómico.
- Artículo 38. Registro General de Adopciones y Acogimientos Preadoptivos.
Sólo se prevé la inscripción en este registro para las adopciones nacionales. Sería conveniente que se incluyese una Sección destinada a la inscripción de las personas declaradas idóneas para adoptar y que hubieran presentado la solicitud de adopción internacional.
Por otro lado, el precepto quedaría redactado más correctamente si en el tercer renglón del apartado 1 se sustituye la expresión "inscriben" (presente de indicativo), por "inscriban" (presente de subjuntivo).
B) Parte final.
- Disposición adicional única. Desarrollo Reglamentario.
a) La palabra "Adicional" debe ir en minúscula.
b) Las habilitaciones de desarrollo reglamentario que se efectúan a favor del titular de la Consejería competente en materia de protección de menores, deben ponerse en relación con el contenido de las observaciones que se efectúan en el presente Dictamen respecto de los artículos 6 y 11 del Proyecto.
- Disposición transitoria única. Régimen de aplicación.
a) La aplicación de lo dispuesto en el texto en proyecto a las solicitudes de adopción sobre cuya valoración de idoneidad no se haya resuelto a la entrada en vigor de la norma resulta una opción acertada, tanto desde el punto de vista jurídico como práctico.
No puede afirmarse lo mismo respecto de las resoluciones de idoneidad concedidas antes de dicha entrada en vigor, es decir, al amparo del Decreto 81/1994, cuyo artículo 18 les reconoce una vigencia de cinco años. Proceder a una nueva valoración de idoneidad de las solicitudes ya inscritas podría suscitar problemas tanto de índole jurídico (revisión de una situación ya reconocida con arreglo a unos nuevos parámetros que pueden ser, en algunos casos, más perjudiciales), como de orden práctico, por la acumulación de trabajo que recaería sobre los técnicos encargados de informar en los procedimientos de declaración de idoneidad.
b) Reiteramos aquí la necesidad de adecuar la referencia al "Registro de Adoptantes" por la denominación que a tal Registro da el artículo 32.3 LI, es decir, "Registro General de Adopciones y Acogimientos Preadoptivos".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia tiene competencia para dictar el Decreto cuyo Proyecto ha sido sometido a este Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- El procedimiento de elaboración de la norma se ha atenido a las reglas legalmente previstas, sin perjuicio de que se atiendan las observaciones contenidas en el apartado I de la Consideración Tercera.
TERCERA.- En términos generales, el Proyecto de Decreto respeta el ordenamiento jurídico; no obstante deben ser tenidas en cuenta las siguientes observaciones que se formulan con carácter esencial:
- Las que se efectúan en relación con la habilitación reglamentaria a favor del Consejero contenida en el artículo 6 y en la Disposición adicional única.
- La que se indica sobre el contenido del artículo 10.2, en la medida que viene a establecer un verdadero requisito de capacidad para la adopción que excede del ámbito sustantivo de competencia ostentado por la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de protección de menores.
- La relativa a la necesidad de conceder trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento de actualización de la declaración de idoneidad (art. 19.3).
- La que se recoge sobre la necesidad de que el artículo 23 se redacte en términos tales que las circunstancias que en él se establecen puedan considerarse, no como causa excluyente, sino como un criterio de idoneidad a tener en cuenta a la hora de seleccionar acogedores o adoptantes.
- La que se indica respecto de la improcedencia de establecer una consideración automática de "no idoneidad" respecto del solicitante que supere la diferencia máxima de edad que se contempla en el artículo 24.3.
CUARTA.- Las restantes observaciones debieran ser tenidas en cuenta a efectos de la corrección del texto y de su coherencia con el resto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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