Dictamen 16/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 16/08
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Adaptación del Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia a la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la CARM.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
No puede sostenerse que el IVS continuará rigiéndose, con carácter general, por las disposiciones específicas previstas para los organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo (artículo 2.1 del Anteproyecto), aun cuando con su régimen específico haya funcionado convenientemente, según la Exposición de Motivos del Anteproyecto (en lo sucesivo EM), con la justificación de que la Ley 7/2004 no ha derogado expresamente determinados artículos del TRLH (artículos 56, 98.2, etc. ), puesto que éstos tienen una virtualidad limitada al periodo transitorio hasta su adecuación al nuevo marco legal, dado que la nueva tipología de entes instrumentales, prevista en la Ley 7/2004, ha derogado expresamente a este tipo de organismos (artículo 5 del TRLH).
El Anteproyecto de Ley debería ser completado con los contenidos de la ley de creación (Ley 1/1999), que deben formar parte del mismo, según exigencias legales, desgajándolos de los que formarán parte de sus Estatutos, conforme a las previsiones de la Ley 7/2004, pudiendo establecerse en el Anteproyecto, respecto a estos últimos, que continuarán vigentes hasta tanto se produzca su aprobación.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En octubre de 2006 se elaboró por el Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia (en lo sucesivo IVS) un primer borrador del Anteproyecto de Ley de "Modificación de la Ley 1/1999, de 17 de febrero, de Creación del Instituto de la Vivienda y Suelo de la Región de Murcia y Adaptación a la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" (sic).
Dicho borrador se acompaña de la siguiente documentación:
a) Una memoria que incluye la motivación técnica y jurídica del contenido del Anteproyecto de Ley, elaborada por la asesora jurídica del IVS el 9 de octubre de 2006, que concluye en la necesidad de mantener, respecto al régimen jurídico del Instituto, las peculiaridades propias de los organismos autónomos de carácter comercial y financiero. En cuanto al contenido de la modificación legislativa, describe que el Anteproyecto se estructura en tres artículos que se refieren, respectivamente, a la naturaleza del organismo, régimen jurídico y control financiero, recogiéndose, entre sus disposiciones finales, puntuales modificaciones introducidas a la Ley 1/1999, de 17 de febrero, de creación del Instituto de Vivienda y Suelo de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 1/1999): cambio de denominación de las Consejería a la que se adscribe el IVS, atribución de la competencia para la resolución de los recursos al Presidente del IVS, y adición de una nueva causa de desahucio para corregir situaciones contrarias al espíritu y finalidad de las viviendas de promoción pública.
b) Un informe sobre la necesidad y oportunidad de la modificación legislativa también elaborado por la asesora jurídica del IVS en la misma fecha, en el que se incide en la necesidad de adecuar el citado organismo autónomo de carácter comercial y financiero a las previsiones de la Ley 7/2004 (Disposición Transitoria Primera).
c) Un informe de impacto por razón de género, de 9 de octubre de 2006, que señala que el texto no contiene medidas que puedan tener un impacto distinto para las mujeres y los hombres, sino que afectan por igual a ambos colectivos.
d) Un informe del Jefe de la Unidad Económica del IVS que señala que el Anteproyecto de Ley no representa compromiso de carácter económico para el presupuesto de gasto del citado organismo.
SEGUNDO.- Recabado el informe del Servicio Jurídico de la Consejería consultante, es evacuado el 29 de diciembre de 2006, en el sentido de realizar una serie de matizaciones al Preámbulo del Anteproyecto de Ley, sobre la modificación del régimen de recursos previsto en la ley de creación.
TERCERO.- El 15 de enero de 2007, el Director del Instituto de la Vivienda y Suelo remite al titular de la Secretaría General, para su tramitación, el Anteproyecto de Ley, acompañado de la documentación citada en el Antecedente Primero, conjuntamente con el acuerdo de 20 de diciembre de 2006 del Consejo del IVS, que aprueba el contenido de la reforma, según certificación obrante en el folio 45.
CUARTO.- El segundo borrador del Anteproyecto de Ley, fechado en marzo de 2007, es sometido nuevamente a informe del Servicio Jurídico de la Consejería, que lo emite favorablemente a la vista de las modificaciones introducidas, tras lo cual el Consejo de Gobierno adopta el acuerdo de 16 de marzo de 2007, por el que se toma conocimiento del texto y se ordena que se someta a informe de las Secretarías Generales de las distintas Consejerías que integran la Administración regional, y a la Comisión Regional de Vivienda.
QUINTO.- Constan el acuerdo de la Comisión Regional de Vivienda de Promoción Pública de 17 de abril de 2007, que informa favorablemente el Anteproyecto de Ley (folio 80), y el informe del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia (folios 87 a 90), que realiza una serie de observaciones atinentes al título de la disposición y a su articulado, entre las que cabe destacar, en cuanto al régimen jurídico del IVS, que deberían omitirse las referencias a los organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo, al producirse, mediante este texto, la adecuación a la tipología de organismos públicos contenida en la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 7/2004). También pone de manifiesto la ausencia de vacatio legis para la entrada en vigor de la norma, cuando se recoge una nueva causa de desahucio para los beneficiarios de las viviendas de promoción pública de titularidad del IVS. Por lo demás, no figuran otras observaciones al texto en los informes remitidos por otras Consejerías también consultadas (folio 124).
SEXTO.- El 4 de octubre de 2007, la Asesora Jurídica del IVS emite informe valorativo de las observaciones realizadas, en el que destaca que las normas por las que se rige el citado Instituto son las previstas para los organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo, manteniendo esta terminología el Anteproyecto, en razón a que la Ley 7/2004 no ha derogado expresamente todas las referencias a estos organismos del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (por ejemplo, los artículos 56, 98.2, 108,2,c del TRLH, en lo sucesivo). Resultado de este trámite es el tercer y último borrador del Anteproyecto de Ley, que es sometido con posterioridad a informe del Vicesecretario de la Consejería consultante, que lo emite el 25 de octubre siguiente, en el sentido de considerar que el procedimiento seguido se ha ajustado a las exigencias contenidas en el artículo 46 de la Ley 6/2004.
SÉPTIMO.- El 6 de noviembre de 2007 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y el borrador definitivo del Anteproyecto de Ley, según diligencia impresa de 9 de octubre anterior del titular de la Secretaría General (folios 104 a 115).
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997 de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), la consulta se formula preceptivamente, emitiéndose el Dictamen con tal carácter.
SEGUNDA.- Sobre el procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley y la documentación que lo integra.
El procedimiento de elaboración se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), sin que se aprecien trámites omitidos. Distinto parecer suscita la documentación obrante en el expediente, en la medida que el Anteproyecto no se acompaña de una propuesta de estatutos y de plan de actuación del organismo, como exige el artículo 40.3 de la Ley 7/2004, con independencia de que se trate de la adaptación de un organismo existente, pues precisamente, a través de este trámite, su regulación ha de adecuarse a las previsiones contenidas en la precitada Ley, como refiere expresamente su Disposición Transitoria Primera: "se proceda a su adecuación a las previsiones contenidas en la misma". Tal adecuación conllevará necesariamente a que una vez adaptado el organismo, acorde con la nueva tipología de entes instrumentales dependientes o vinculados a la Administración regional, sus estatutos, con el contenido previsto en el artículo 41 de la Ley 7/2004, sean aprobados por el Consejo de Gobierno, mediante decreto, a propuesta del titular del departamento de adscripción.
La anterior observación sobre la necesidad de acompañar una propuesta de estatutos y plan de actuación del organismo (no sería lógicamente el inicial, pues se encuentra ya en funcionamiento, sino respecto a sus previsiones como, por otra parte, exige para el IVS el artículo 10.5 de su ley de creación), ha de ser contemplada, además, desde el punto de vista de su utilidad para determinar su adaptación a una u otra figura instrumental de la Administración regional (organismo autónomo o entidad pública empresarial). A este respecto, ha de destacarse que en la documentación aportada no se aborda el criterio seguido para decantarse por una categoría orgánica, en atención a las características y objetivos del IVS, como más adelante se indicará. También hubiera facilitado la justificación del tipo de ente institucional elegido si la memoria económica hubiera descrito las actuaciones previstas, en relación con los presupuestos del organismo, aspecto que también diferencia a los entes instrumentales, en la medida que, por ejemplo, las entidades públicas empresariales se caracterizan por la realización de actividades o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
TERCERA.- Las competencias autonómicas en materia de vivienda y la caracterización del IVS en la normativa regional.
Los cometidos fundamentales del Instituto conforme a su Exposición de Motivos -promoción pública de viviendas sin ánimo de lucro, rehabilitación de su parque inmobiliario y promoción y gestión de suelo- engarzan con el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, reconocido en el artículo 47 CE, derecho que reclama un marco espacial de carácter primario e imprescindible, tanto para la vida personal y social del individuo, como para el desarrollo de la vida familiar.
La Constitución no sólo reconoce el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada sino que, además, establece la obligación de los poderes públicos de atender las necesidades de vivienda de los españoles, como uno de los principios rectores de la política social y económica.
El Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el alcance de las competencias autonómicas en materia de vivienda. Así, con ocasión del Dictamen núm. 32/98, sobre el entonces Anteproyecto de Ley de creación del IVS de la Región de Murcia, señaló:
"1. El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia consigna en su artículo 10.Uno.2...la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Murcia en materia de vivienda, si bien tal carácter exclusivo ha de ser matizado por lo expuesto en el apartado anterior en cuanto a las competencias del Estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y la ordenación del crédito; también consigna la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, de la que dimanan las que, referentes a suelo, quedan previstas en el Anteproyecto.
2. A estas competencias específicas de la Comunidad Autónoma se suma la potestad de autoorganizar sus instituciones, instrumentalizando la política de vivienda a través de órganos de gestión que la agilicen y la hagan eficaz, tal y como señala la Exposición de Motivos del Anteproyecto: "la necesidad de adaptación a las exigencias cambiantes de los demandantes de vivienda pública y la constante evolución del mercado inmobiliario, exige a la Administración Pública crear instrumentos de gestión que permitan conjugar la agilidad de repuesta que es inherente a la satisfacción de estas necesidades sociales, con las garantías propias de la actuación pública".
En ejercicio de tales competencias, la Administración regional creó, en una primera etapa, una empresa mercantil (sociedad para la promoción de vivienda y suelo) a través de la Ley 10/1994, de 30 de diciembre, que posteriormente transformó en un organismo autónomo de carácter comercial y financiero, mediante la Ley 1/1999, al considerar que la forma societaria no casaba con la necesaria intervención pública que, a fin de lograr una mayor eficacia en la consecución de los programas de vivienda, debe existir en el mercado. Ejemplos de ambas tipologías encontramos en otras Comunidades Autónomas, y la razón esgrimida por aquéllas, como la CARM, que se decantaron por la opción de un organismo autónomo de carácter comercial y financiero, estribaba, fundamentalmente, en que su régimen jurídico se configuraba por las leyes de creación, permitiendo la posibilidad de sujeción al derecho privado, en sus relaciones con terceros, y al derecho administrativo, cuando ejercieran potestades públicas. Por ello, el artículo 2 de la Ley 1/1999 reconoce que el IVS goza de autonomía para el cumplimiento de sus funciones, conforme a las normas de derecho público y privado que sean aplicables, estableciendo que el régimen jurídico aplicable a las relaciones con terceros, derivadas de las funciones atribuidas al Instituto de Vivienda y Suelo, quedará sometido al derecho público o privado, según ejerzan o no potestades públicas (artículo 16). La ley de creación recoge las restantes peculiaridades en su funcionamiento, si bien en cuanto al régimen económico y de personal se someten a las regulaciones de la normativa general autonómica (artículos 15 y 18).
En todo caso, la tipología de organismo autónomo de carácter comercial y financiero entonces adoptada, se ajustaba a la otrora vigente Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma, hoy derogada por la Ley 7/2004, que contiene una nueva clasificación de las entidades del sector público, e impone el mandato de adaptación de los organismos autónomos y demás entidades de Derecho Público existentes a las previsiones de la misma (Disposición Transitoria Primera), que constituye la finalidad esencial del Anteproyecto de ley, pese a las modificaciones añadidas en la Disposición Final Primera del texto.
La indicada Ley regional 7/2004, al igual que la LOFAGE (Ley estatal 6/1997, de 14 de abril), denomina "organismos públicos" a las dos categorías típicas de entes con personificación de derecho público y, dentro de ellos, distingue los que en sus relaciones externas quedan sometidos al Derecho Público, "organismos autónomos", y los que, por el contrario, quedan sometidos en sus relaciones externas al Derecho Privado, denominados "entidades públicas empresariales". En nuestra Memoria correspondiente al año 2005 ya indicamos que aunque estos organismos comparten los rasgos de poseer personalidad jurídica diferenciada, patrimonio y tesorería propios, y autonomía de gestión respecto de la Administración general, la distinción entre ambas figuras se basa, dice la Exposición de Motivos de la Ley 7/2004 en su apartado III, en que mientras los organismos autónomos desarrollan actividades prestacionales que encuentran su campo normativo en el ámbito del derecho público, a las entidades públicas empresariales se les encomienda la realización de actividades y servicios sujetos a contraprestación económica, rigiéndose su actuación por el derecho privado, salvo en cuanto concierne al ejercicio de potestades públicas sujetas al derecho público.
Tales características se plasman en el articulado de la precitada ley regional. Así el artículo 43 define las funciones los organismos autónomos en los siguientes términos:
"Los organismos autónomos se rigen por el Derecho Administrativo y se les encomienda en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de una Consejería, la realización de actividades administrativas de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos".
Y las de las Entidades Públicas Empresariales en el artículo 46:
"1. Las entidades públicas empresariales son organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades y servicios económicos, prestacionales, o la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación.
2. Las entidades públicas empresariales se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las mismas en esta Ley, en sus normas de creación y en la legislación presupuestaria.
3. Las potestades administrativas atribuidas a las entidades públicas empresariales sólo pueden ser ejercidas por aquellos órganos de éstas a los que sus estatutos asignen expresamente esta facultad".
CUARTA.- Adecuación del ente instrumental elegido a los fines que se pretenden alcanzar con el IVS.
El Anteproyecto de Ley propone la adecuación del IVS como organismo autónomo conforme al artículo 39.1,a) de la Ley 7/2004, si bien, como se ha indicado con anterioridad, reconociendo la libertad de elección por parte de la Administración regional del ente instrumental para el cumplimiento de las finalidades, siempre y cuando la opción elegida se ajuste a las notas legales caracterizadoras de dichos entes, no se documentan en el expediente las razones por las que desecha la opción de su conversión en entidad pública empresarial, en tanto éstas toman elementos de los extintos organismos autónomos de carácter comercial, financiero o análogos, en la medida que se rigen por el derecho privado, excepto en la formación de voluntad de sus órganos, en el ejercicio de sus potestades administrativas y en aquellos otros aspectos previstos en sus normas de creación y en la legislación presupuestaria (artículo 46.2 de la Ley 7/2004).
Alcanzado este punto, el Consejo Jurídico considera que, en función de si el IVS centra esencialmente su ámbito de actuación en unas u otras tareas descritas en la Ley 1/1999 (artículo 3), podría subsumirse en una u otra forma de ente instrumental, de ahí la importancia de contar con el Plan de Actuación e incluso la Memoria Económica, en relación con las previsiones presupuestarias de su funcionamiento.
Así pues, si el IVS se contrae a determinadas actividades de ejecución de contenido económico (por ejemplo, la construcción de vivienda pública, adquisición de viviendas, suelo, ejecución de planes), podría ser adecuada la figura de entidad pública empresarial, en tanto son funciones de prestación material, aunque sin ánimo de lucro, que conllevan la realización de actividades o bienes de interés público susceptibles de contraprestación económica, lo que caracteriza a este tipo de entes, según nuestro Dictamen 123/2005; lo anterior vendría corroborado con el hecho de que su ley de creación cite, entre las fuentes de ingresos del IVS, a los que obtenga de enajenaciones u operaciones que realice en el ejercicio de sus funciones (artículo 14,g de la Ley 4/1999). También conviene citar, como precedentes, la adaptación seguida por otros entes, por ejemplo, la Sociedad Estatal de Promoción y Equipamiento de Suelo (SEPES), que tiene como finalidades las anteriormente descritas, y que se ha configurado como una entidad pública empresarial, al amparo de la misma tipología de la LOFAGE (Reales Decretos 370/1999, de 15 de marzo, y 1525/1999, de 1 de octubre, por el que se aprueba los Estatutos de la citada Entidad). Ciertamente otros aspectos del IVS, como el relativo al personal, no concuerdan con las previsiones de la Ley 7/2004 para las entidades públicas empresariales, pues dispone que el personal se rige por el derecho laboral, cuando el artículo 18 de la Ley 1/1999 previene que el régimen jurídico aplicable al personal del IVS será el establecido con carácter general para el personal al servicio de la Administración regional (personal funcionario o laboral). También, respecto a los recursos económicos, las entidades públicas empresariales deben financiarse con los ingresos que deriven de sus operaciones, siendo excepcional, cuando así lo prevea la ley de creación, las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, aunque también es cierto que las leyes de creación están habilitadas para establecer excepciones en ambas cuestiones (artículo 47.3 y 52.2).
Pero el contraste con las previsiones legales no se agota en lo indicado, dado que en la Ley 1/1999 se establecen otras funciones y características del IVS, que sustentan igualmente su adecuación como organismo autónomo, de acuerdo con la propuesta realizada, por tratarse de actividades de fomento, que caracterizan a estos entes instrumentales, como destacamos en nuestro Dictamen 123/2005 ya citado, o de gestión de servicios públicos, si bien conviene destacar, por ejemplo, que la gestión de las ayudas establecidas por la normativa vigente para la promoción, adquisición y rehabilitación de vivienda protegida está atribuida a la Dirección General de Vivienda y Arquitectura, según el decreto de estructura. Abonarían su consideración como organismo autónomo, por ejemplo, las siguientes finalidades: la adjudicación de viviendas a los beneficiarios, la conservación del parque público de viviendas de la Comunidad Autónoma, el velar para que los proyectos de viviendas de promoción pública y sus equipamientos colectivos se ajusten en su diseño y características a las necesidades de los colectivos y ciudadanos a los que van dirigidos, la obligación de depositar las fianzas en el IVS para los arrendatarios de fincas urbanas con arrendamientos sujetos a la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, según la Disposición Adicional Primera de la Ley 1/1999. A lo anterior se sumaría otras funciones que, de contenido simular, puedan atribuirle los Estatutos del organismo.
También es lícito reconocer que la adecuación del IVS a un organismo autónomo permite mayor campo de actuación, en tanto éstos pueden, a su vez, crear entidades públicas empresariales para la ejecución de las funciones indicadas anteriormente, más caracterizadoras de esta tipología de organismo público.
En consecuencia, el Consejo Jurídico considera, sin rechazar la posibilidad de adecuación del IVS a un organismo autónomo de los previstos en la Ley 7/2004, que debería justificarse tal elección y las razones por las que se ha desechado la otra forma instrumental, teniendo en cuenta la realidad de las funciones que ejercita y de las actividades que pretenda asignar la Consejería al citado organismo, de acuerdo con lo indicado.
QUINTA.- Observaciones sobre el contenido del Anteproyecto.
I. Acomodación del Anteproyecto de Ley a las previsiones de la Ley 7/2004. El régimen jurídico del IVS como organismo autónomo.
En lo que se refiere a la acomodación del IVS como organismo autónomo, el Anteproyecto contiene tres artículos. El primero se refiere a su adecuación a la nueva tipología de organismo público; el segundo hace referencia a su régimen jurídico, señalando que se regirá por las disposiciones de la ley de creación (Ley 1/1999), por las disposiciones previstas para los organismos autónomos de carácter comercial y financiero o análogo y, en lo no previsto, por el régimen previsto para los organismos autónomos. El tercer artículo, relativo al control financiero, viene a reproducir lo dispuesto en la Disposición Adicional Tercera de la Ley 7/2004.
Contrastando el texto propuesto con las exigencias previstas por la Ley 7/2004 para este tipo de organismo público, resulta:
1º. En cuanto al rango de la norma, si bien la Disposición Transitoria Primera permite, mediante decreto, la adaptación de los actuales organismos autónomos, cualesquiera que sea su carácter (entre los que se subsumiría el presente), al tipo de organismo autónomo previsto en la ley regional, sin embargo cuando la norma incorpore peculiaridades debe tener rango de ley, y así lo ha entendido acertadamente la Consejería consultante, si bien el Consejo Jurídico considera que no se ha plasmado adecuadamente en el Anteproyecto de Ley por las siguientes razones:
a) Según el artículo 40 de la Ley 7/2004, la ley de creación -aplicable analógicamente a las normas de adaptación- debe establecer no sólo el tipo de organismo que se crea o se adapta, y la Consejería de adscripción (artículo 1 del Anteproyecto), sino también sus fines generales, las potestades administrativas generales que puede ejercitar, sus órganos directivos y los recursos económicos, las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial, y cualesquiera otras que, por su naturaleza, exijan normas con rango de ley. En consecuencia, no es suficiente establecer (artículo 2 del Anteproyecto) que el Instituto se regirá por las disposiciones de la ley de creación, sino que deben incorporarse al Anteproyecto los contenidos anteriores y sus particularidades, conforme a las previsiones de la Ley 7/2004. De otra parte, otros contenidos de la ley de creación (Ley 1/1999) formarán parte de los futuros Estatutos, teniendo en cuenta el artículo 41 de la Ley 7/2004 (la estructura organizativa y las funciones y competencias del organismo, el patrimonio que se les asigne, etc.). Por tanto, parte de los contenidos de la Ley 1/1999 deben incorporarse, de acuerdo con lo expuesto, a la norma de adecuación, mientras que otros formarán parte de los futuros Estatutos, con independencia de que se establezca su vigencia transitoria hasta tanto se aprueben.
b) No puede sostenerse, tras su adecuación, que el IVS continuará rigiéndose, con carácter general, por las disposiciones específicas previstas para los organismos autónomos de carácter comercial, industrial, financiero o análogo (artículo 2.1 del Anteproyecto), aun cuando con su régimen específico haya funcionado convenientemente, según la Exposición de Motivos del Anteproyecto (en lo sucesivo EM), con la justificación de que la Ley 7/2004 no ha derogado expresamente determinados artículos del TRLH (artículos 56, 98.2, etc. ), puesto que éstos tienen una virtualidad limitada al periodo transitorio hasta su adecuación al nuevo marco legal, dado que la nueva tipología de entes instrumentales, prevista en la Ley 7/2004, ha derogado expresamente a este tipo de organismos (artículo 5 del TRLH). A mayor abundamiento, han sido suprimidos también estos mismos entes en el ámbito de la Administración General del Estado (Disposición Derogatoria de la LOFAGE, que afecta al artículo 4 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria), de modo que no puede mantenerse el régimen jurídico aplicable a los organismos autónomos de carácter comercial y financiero, más allá del periodo transitorio previsto para su adaptación. La solución, por tanto, debe venir dada por establecer en el presente Anteproyecto de Ley las peculiaridades que han permitido su correcto funcionamiento, según la EM, en materia de personal, contratación, etc. Por ello, debe suprimirse toda referencia a la permanencia del régimen jurídico de los organismos autónomos de carácter comercial y financiero, tanto en la EM, como en el articulado del Anteproyecto de Ley, puesto que han sido derogados estos entes instrumentales.
c) En consecuencia, el Consejo Jurídico considera que el Anteproyecto de Ley debería ser completado con los contenidos de la ley de creación (Ley 1/1999), que deben formar parte del mismo, según exigencias legales, desgajándolos de los que formarán parte de sus Estatutos, conforme a las previsiones de la Ley 7/2004, pudiendo establecerse en el Anteproyecto, respecto a estos últimos, que continuarán vigentes hasta tanto se produzca su aprobación. En todo caso, ha de suprimirse, en cuanto al régimen jurídico, las referencias a los organismos autónomos de carácter comercial y financiero, tanto en la EM, como en el artículo 2.1 del Anteproyecto. El nuevo texto resultante habría de ser tramitado y sometido nuevamente a Dictamen del Consejo Jurídico.
II. Modificaciones puntuales a la Ley 1/1999.
Se utiliza también el Anteproyecto de Ley de adaptación para acometer ciertas modificaciones puntuales de la ley de creación, habiéndose aglutinado en la Disposición Final Primera del Anteproyecto, según las opciones contenidas en las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros, de 22 de julio de 2005, acerca de las normas que contienen preceptos modificativos. Sin embargo, las modificaciones, salvo excepciones, tienen acogida en el articulado del Anteproyecto de Ley, cuando se completen con las previsiones de la Ley 7/2004 señaladas, o bien en los Estatutos. No obstante, caben realizar las siguientes observaciones:
1ª. Las relativas a reorganización administrativa o régimen de recursos.
a) Las numeradas con los números 1 y 2 no son propiamente modificaciones, sino actualizaciones de nombres debido a la reorganización administrativa regional, pues se indica que donde figure en la ley 1/1999 la expresión Consejería o Consejero de Política Territorial y Obras Públicas ha de entenderse referido al departamento o titular, respectivamente, competente en materia de vivienda, cuestión, por otro lado, innecesaria, en tanto resulta aclarada por los Decretos 24/2007, de 2 de julio, de reorganización de la Administración regional, y 153/2007, de 6 de julio, que establece los órganos directivos de la Consejería consultante.
b) La numerada con el 4, consiste en adecuar y racionalizar la composición del Consejo del IVS a la reorganización administrativa de la Administración regional, sobre lo que nada tiene que objetar el Consejo Jurídico, cuya estructura organizativa habrá de ser desarrollada por los futuros Estatutos del organismo autónomo.
c) La numerada como 5 consiste en:
- Modificar el artículo 17.1 de la Ley 1/1999, suprimiendo el inciso de que los actos del Consejo del IVS ponen fin a la vía administrativa, si bien no se establece correlativamente ante qué órgano son recurribles, pues el artículo 27.2,b) de la Ley 7/2004 establece que los actos dictados por los máximos órganos de dirección colegiados serán recurribles en alzada ante el Consejero (Presidente del organismo), salvo que la ley de creación establezca otra cosa.
- Atribuir la competencia para resolver el recurso de alzada de los actos administrativos dictados por el Director al Presidente del Instituto, en lugar del Consejero, si bien esta modificación ya se había anticipado mediante el Acuerdo de 26 de diciembre de 2006 (publicado en el BORM de 16 de enero de 2007), por la que el Consejo del IVS acordó delegar en el Presidente (titular de la Consejería) la resolución de todo tipo de recursos y reclamaciones administrativas.
2ª) Adición de nueva causa de desahucio.
De las modificaciones propuestas, la número 3 es la de mayor calado, al afectar a las causas de desahucio de los beneficiarios de las viviendas de promoción pública de las que sea titular el Instituto.
En relación con la promoción pública de vivienda, se dispone de un Decreto regional 54/2002, objeto de nuestro Dictamen 112/2001 en fase de proyecto, por el que se regula la actuación de la Administración regional (régimen de disfrute, adjudicaciones, procedimiento, etc.), si bien conviene advertir que no se han regulado otros aspectos que atañen a la vivienda protegida, como el régimen sancionador y medidas accesorias, a diferencia de otras Comunidades Autónomas.
El apartado 3 de la Disposición Final Primera del Anteproyecto establece:
"Proceder al desahucio de los beneficiarios de las viviendas de las que sea titular el Instituto conforme al procedimiento establecido y por las causas recogidas en los artículos 138 y siguientes del Decreto 2114/1968, de 24 de julio, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley sobre Viviendas de Protección Oficial; y, en todo caso, cuando dichos beneficiarios hubiesen dejado de reunir los requisitos exigidos para la adjudicación de las viviendas o se encuentren incursos en cualquiera de los motivos de exclusión para su adjudicación".
La justificación de tal previsión, según el Preámbulo del Anteproyecto -que debería titularse EM en el Proyecto de Ley que se remita a la Asamblea Regional, por exigencias del artículo 46.5 de la Ley 6/2004-, es adoptar una medida insistentemente reclamada por los agentes que intervienen en el cumplimiento de la función social de la propiedad que desarrolla el Instituto, y que se traduce en la inclusión de una nueva causa de desahucio de los beneficiarios de viviendas sociales de las que es titular el Instituto, cuando dichos beneficiarios dejen de serlo por no reunir los requisitos que la norma exige para su adjudicación, o por incurrir en alguno de los motivos reglados que impiden dicha adjudicación.
Sin embargo, no puede afirmarse que se trate de una causa nueva de desahucio, pues expresamente el artículo 138.5ª del Reglamento de Viviendas de Protección Oficial al que se remite el Anteproyecto (Decreto estatal 2114/1968, de 24 de julio), establece, como causas especiales de desahucio, las infracciones graves o muy graves de las prescripciones legales y reglamentarias.
Concretamente el artículo 141 del Reglamento citado, que específicamente debería citarse, señala que el Instituto Nacional de la Vivienda podrá acordar, previa tramitación del correspondiente expediente administrativo, el desahucio y, en su caso, lanzamiento de los arrendatarios o beneficiarios de las viviendas propiedad de dicho organismo, por cualquiera de las causas comprendidas en el artículo 138 ya citado.
Sin embargo, la regulación propuesta suscita las siguientes cuestiones no aclaradas en el texto:
a) La redacción contempla dos situaciones distintas respecto a los beneficiarios. En el último inciso, se recoge expresamente, como causa de desahucio, que dichos beneficiarios hubiesen dejado de reunir los requisitos exigidos para la adjudicación de las viviendas, lo que parece implicar que, con anterioridad, sí reunían los citados requisitos. En consecuencia, previamente al desahucio, habrá de determinarse si tales incumplimientos son constitutivos de infracción y, si lo fueran, incoarse el correspondiente expediente sancionador. En el caso de que no fueran constitutivos de infracción, tendría que ser revisado el acto administrativo de adjudicación (declarativo de derechos), mediante los procedimientos previstos en la legislación reguladora del procedimiento administrativo común.
b) Respecto a la última causa citada, relativa a que se encuentren incursos en cualquiera de los motivos de exclusión para su adjudicación, parece denotar que la adjudicación ha sido otorgada indebidamente, debiendo en tal caso acudirse a los procedimientos de revisión de oficio o declaración de lesividad, en función de la causa que lo motive, previamente al desahucio, por tratarse de un acto declarativo de derechos que infringe el ordenamiento jurídico.
c) El Consejo Jurídico recomienda que se regule de forma más pormenorizada, al igual que lo han hecho otras Comunidades Autónomas, las medidas por el incumplimiento de la normativa de vivienda protegida, incluida la de promoción pública, conjuntamente con el régimen sancionador.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La elección de un organismo autónomo de los previstos en la Ley 7/2004 para la adecuación del IVS, debería justificarse en razón de sus funciones, en contraste con la otra forma instrumental (entidad pública empresarial), por las razones indicadas en la Consideración Cuarta.
SEGUNDA.- El Anteproyecto de Ley no se acomoda plenamente a las previsiones de la Ley 7/2004, concretamente, en los siguientes aspectos que se consideran observaciones de índole esencial:
- En cuanto a la documentación, el Anteproyecto debe ser completado con la propuesta de Estatutos y Plan de Actuación (Consideración Segunda).
- En cuanto al contenido, ha de ser completado con las exigencias legales y peculiaridades en su régimen (Consideración Quinta I).
TERCERA.- En cuanto a las modificaciones introducidas a la Ley 1/1999 a través de la Disposición Final Primera, este Consejo Jurídico considera de carácter esencial la observación realizada a la numerada con el 3, sobre causas de desahucio de viviendas de promoción pública, titularidad del IVS.
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico, destacándose la realizada al Preámbulo, que debe sustituirse por Exposición de Motivos en el Proyecto de Ley, conforme a las exigencias de la Ley 6/2004.
No obstante, V.E. resolverá.
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