Dictamen 13/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 13/08
Tipo: Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa
Consultante: Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes (2002-2008)
Asunto: Reconocimiento de obligaciones o gastos fundamentadas en la omisión de intervención previa de los mismos respecto al expediente relativo a la "Autovía de conexión de la A-7 en Alhama con el Campo de Cartagena".
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Teniendo en cuenta que sobre el expediente pesaba un reparo suspensivo, cuya eficacia sólo podía cesar tras la resolución de la discrepancia por el Consejo de Gobierno, lo procedente hubiera sido actuar conforme con lo previsto en la Cláusula 62, penúltimo párrafo, del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la contratación de obras del Estado (PCAG) aprobado por Decreto nº 3854/70, de 31 de diciembre (aplicable al caso, dada la evidente similitud del supuesto que contempla), es decir, "ordenar la realización de aquellas unidades de obra que sean imprescindibles o indispensables para garantizar o salvaguardar la permanencia de las partes de obra ya ejecutadas anteriormente, o para evitar daños inmediatos a terceros", pero no la prosecución de las referidas obras hasta su completa terminación.
Por tal motivo, la Orden de 1 de octubre de 2007, al ordenar la terminación de las obras, con referencia expresa en sus antecedentes al proyecto de modificación técnicamente aprobado, vino a aprobar, siquiera "de facto" o implícitamente, la modificación contractual de referencia, constituyendo tal proceder una indebida elusión del efecto suspensivo del informe de fiscalización desfavorable del órgano interventor. Ello justifica, como señala el informe de la Intervención de 21 de diciembre de 2007, que se inicien actuaciones tendentes a depurar las responsabilidades a que ha lugar, a la vista de las irregularidades advertidas.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 10 de junio de 2005, el Consejo de Gobierno, a propuesta de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes, autorizó el gasto y la celebración del contrato de ejecución de las obras de construcción de la "Autovía de conexión de la A-7 en Alhama con el Campo de Cartagena", con un presupuesto de ejecución por contrata de 122.885.365,51 euros.
Realizada la correspondiente licitación, por Orden de 5 de octubre de 2005 de la citada Consejería, las obras fueron adjudicadas a la Unión Temporal de Empresas (UTE), integrada por --, S.A., --, S.A., y x., en la cantidad de 95.666.527,05 euros.
SEGUNDO.- El 7 de octubre de 2005 se formalizó el contrato entre la Administración regional y la UTE adjudicataria, procediéndose con fecha 7 de noviembre de 2005 a levantar la preceptiva acta de comprobación del replanteo, en la que se dejó constancia de que se estaban estudiando diversas propuestas del Ayuntamiento de Alhama en relación con las tipologías de los enlaces, así como el tratamiento definitivo de protecciones y afecciones al trazado del oleoducto Cartagena-Puertollano, planteado por Repsol. No obstante lo anterior, se deduce la viabilidad técnica del proyecto, por lo que se autorizó el inicio de las obras, cuyo plazo de ejecución es de 14 meses.
TERCERO.- Con fecha 30 de mayo de 2006, el Director de las obras formuló una solicitud de autorización para la redacción de una modificación del proyecto adjudicado, por lo que la Dirección General de Carreteras elevó propuesta para su autorización con fecha 5 de junio de 2006. La citada propuesta fue informada desfavorablemente por el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería, al considerar que buena parte de las modificaciones que se proponían no constituían necesidades nuevas o causas imprevistas, que justifican legalmente la modificación del contrato.
CUARTO.- El 14 de julio de 2006, el citado Director de las obras realizó un informe para defender la consideración de necesidades nuevas de las modificaciones contempladas en el proyecto en cuestión, por lo que, en virtud de Orden de 19 de julio de 2006, de esa misma Consejería, se autorizó la redacción del proyecto modificado nº 1 de las citadas obras.
QUINTO.- En el mes de septiembre de 2006 se redactó el "Modificado del Proyecto de construcción de la autovía de conexión de la A-7 en Alhama con el Campo de Cartagena"; proyecto que, tras ser informado de conformidad por la Oficina Supervisora, fue aprobado técnicamente por Orden de 27 de noviembre de 2006. Previamente, mediante Orden de 20 de noviembre de ese año, la Consejería había acordado la suspensión temporal parcial de las obras (no consta en el expediente dicha Orden, que es citada por la de 1 de octubre de 2007, de posterior referencia), cuya ejecución fue reanudada, en fecha indeterminada, por orden de la superioridad.
SEXTO.- El citado proyecto modificado, que implicaba un gasto adicional de 12.697.691,38 euros, fue remitido a la Intervención General para la fiscalización de la subsiguiente modificación del contrato, informándose desfavorablemente con fecha 20 de marzo de 2007, formulando con ello dicha Intervención un reparo de carácter suspensivo de la tramitación del expediente de modificación contractual.
SÉPTIMO.- A la vista del citado informe, se solicitaron sendos informes a la Dirección de los Servicios Jurídicos y al Consejo Jurídico de la Región de Murcia. Ambos órganos emitieron Dictámenes de fecha 24 de abril y 23 de mayo de 2007 (nº 70), respectivamente, en los que se concluía que no existían razones jurídicas para levantar los reparos formulados por la Intervención General respecto de una parte (sustancial) de las modificaciones contempladas en el mencionado proyecto, aunque sí respecto de otras. Por tal motivo, la Consejería no continuó la tramitación del expediente para la aprobación de la modificación del contrato en cuestión.
OCTAVO.- Con fecha 9 de julio de 2007, el representante de la UTE adjudicataria formuló solicitud de suspensión total de las obras, al no haberse aprobado la modificación del contrato y no ser posible ejecutar las obras pendientes.
NOVENO.- Con fecha 24 de septiembre de 2007, y a requerimiento de la Subdirección General de Carreteras efectuado en oficio del 20 anterior (en el que se expresaba que las obras en que consistía el proyecto de modificación estaban ejecutadas en su mayor parte, tal y como había ordenado "la superioridad" tras la aprobación técnica de dicho proyecto), el Director de las obras emitió informe en el que clasificaba las obras contempladas en el citado proyecto en tres grupos, e indicaba que "...dichas obras eran totalmente imprescindibles para poder continuar y finalizar las mismas, por lo que la Superioridad ordenó continuar con los trabajos con el fin de intentar acabar las mismas en el mes de mayo de 2007", añadiendo que "...no se llegaron a finalizar todas las unidades previstas en el proyecto modificado al tener conocimiento de los problemas surgidos en el trámite de aprobación, dándose actualmente una situación de obras no concluidas, lo que va en contra de los más elementales principios y normas de seguridad".
Al citado informe se adjuntaba un resumen de las unidades de obra que estaban pendientes de ejecución a fecha de septiembre de 2007, y que correspondían a los capítulos de movimiento de tierras, obras de fábrica y drenaje, firmes, estructuras, señalización, balizamiento y defensas, desvíos provisionales, urbanización y jardinería, y obras complementarias de vallado.
También adjuntaba un cuadro comparativo del importe del proyecto adjudicado (95.666.257,05 euros) y la valoración de la obra ya ejecutada, con expresión de la diferencia (14.067.242,38 euros) sobre el importe de adjudicación del contrato, así como una valoración de la obra pendiente de ejecución, que cifraba en la cantidad de 7.115.597,97 euros.
DÉCIMO.- Con fecha 25 de septiembre de 2007, la Directora General de Transportes y Carreteras formuló propuesta para desestimar la petición de suspensión total de las obras formulada por el contratista, levantar la suspensión temporal parcial (acordada el 20 de noviembre de 2006, según se dijo) y ordenar la terminación de las obras, fijando como fecha límite para la conclusión de las mismas el 31 de enero de 2008.
UNDÉCIMO.- Con fecha 1 de octubre de 2007 se dictó Orden de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes por la que se desestimó la citada solicitud de suspensión total, se levantó la suspensión temporal acordada el 20 de noviembre de 2006 y se ordenó la terminación de las obras para poner fin a los problemas de seguridad existentes. Asimismo, se ordenó la incoación de oficio de un procedimiento de responsabilidad patrimonial para determinar la indemnización que procedía reconocer al contratista por la ejecución de las unidades de obra contempladas en el proyecto de modificación y que no llegaron a formalizarse en la correspondiente modificación del contrato.
DUODÉCIMO.- Remitido el mencionado expediente de responsabilidad patrimonial a este Consejo Jurídico, mediante Acuerdo nº 19/2007, este órgano consultivo requirió a la Consejería consultante la subsanación de determinadas deficiencias advertidas en el expediente remitido, señalando asimismo que la pretensión indemnizatoria a que se encaminaba dicho procedimiento de responsabilidad patrimonial podría encajar más adecuadamente en el procedimiento para el reconocimiento de obligaciones económicas a cargo de la Administración regional generadas sin la previa y preceptiva fiscalización por parte de la Intervención de la Comunidad Autónoma, regulado en el artículo 33 del Decreto regional 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General (RCI).
DECIMOTERCERO.- El 19 de diciembre de 2007, el Director de las obras, a efectos de lo establecido en el citado artículo 33 RCI, elaboró una memoria explicativa de la ejecución de las unidades de obra no contempladas en el proyecto objeto de adjudicación, haciendo un resumen de lo expresado al respecto en sus anteriores informes y señalando que las obras ejecutadas al margen del proyecto adjudicado coinciden "sensiblemente" con las contenidas en el proyecto de modificación aprobado técnicamente en su día y que no llegó a plasmarse en la correspondiente modificación del contrato a causa del ya citado reparo formulado por la Intervención General.
Adjuntaba a dicha memoria un documento denominado "presupuesto proyecto adjudicado-obra ejecutada" en el que cifraba en 12.697.691,38 euros la diferencia resultante entre la obra ejecutada a fecha de diciembre de 2007 y la prevista en el proyecto originario.
DECIMOCUARTO.- El 21 de diciembre siguiente, la Intervención General recibe, para su fiscalización, una denominada "certificación nº 28" de obras, de la que dice que comprende las unidades de obra previstas en el proyecto de modificación antes citado. Considera que, al haberse ejecutado tales obras sin tener amparo en la correspondiente modificación contractual, pero de conformidad con las órdenes dadas en su momento por la Administración al contratista, se ha generado el derecho de éste a su abono, cuyo reconocimiento debe seguir el procedimiento previsto en el artículo 33 RCI citado, pues aunque el expediente de modificación contractual referente a tales obras fue objeto de fiscalización, ésta fue desfavorable, sin que se hubiera levantado el reparo suspensivo mediante la correspondiente resolución de la discrepancia surgida entre el órgano gestor y la Intervención, resolución que compete al Consejo de Gobierno, originándose así una situación que cabe equiparar, a los efectos de seguir el procedimiento previsto en el citado artículo 33, con el supuesto, típico, en que no se recaba la preceptiva fiscalización del órgano interventor.
El informe añade que la citada certificación nº 28 se acompaña de la correspondiente relación valorada de las obras que comprende, conformada por el contratista, y que, al no tratarse de una certificación ordinaria o regular (pues no se corresponde con obras recogidas en el proyecto adjudicado), su pago no tendría el carácter provisional, sujeto a la liquidación final de las obras, propio de estas certificaciones, sino que el reconocimiento de la obligación económica dimanante de dicha certificación nº 28 tendría un carácter definitivo.
De todo lo anterior concluye la Intervención que, dado que la eventual declaración de nulidad de las actuaciones administrativas que posibilitaron la ejecución irregular de las obras en cuestión no enervaría el derecho del contratista a percibir su importe, en cuanto de otro modo se produciría un enriquecimiento injusto de la Administración (citando a este respecto doctrina jurisprudencial y de este Consejo Jurídico recaída en casos análogos), no opone reparo a que el reconocimiento de la obligación económica dimanante de la citada certificación sea autorizado por el Consejo de Gobierno, conforme con lo dispuesto en el artículo 33 RCI.
DECIMOQUINTO.- El 26 de diciembre de 2007, el Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Transportes formula propuesta de acuerdo a elevar al Consejo de Gobierno, en los siguientes términos:
"PRIMERO.- Convalidar el gasto de conformidad con el artículo 33 del citado Decreto 161/1999, de 30 de diciembre.
SEGUNDO.- Autorizar, Disponer, Reconocer la obligación y Proponer el pago del resto de las obras ejecutadas, en el contrato relativo a las obras de "AUTOVÍA DE CONEXIÓN DE LA A-7 EN ALHAMA CON EL CAMPO DE CARTAGENA", a favor de la mercantil adjudicataria --,S.A.,x,y. (UTE), con CIF X, por el saldo resultante de 12.697.691,38 euros, con cargo a la partida presupuestaria O07.14.03.00.513D.601.00".
DECIMOSEXTO.- Mediante oficio registrado en este Consejo Jurídico el 26 de diciembre de 2007, el Secretario General de la citada Consejería, por delegación del Consejero, solicita la emisión del preceptivo Dictamen, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta a elevar al Consejo de Gobierno para que reconozca una obligación económica de la Administración regional contraída con omisión de la intervención previa de la misma, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 33 RCI.
SEGUNDA.- Procedimiento.
El artículo 33 RCI establece lo siguiente:
"1. En los supuestos en los que, con arreglo a lo dispuesto en este Reglamento, la función interventora fuera preceptiva y se hubiese omitido, no se podrá reconocer la obligación, ni tramitar el pago, ni intervenir favorablemente estas actuaciones hasta que se conozca y resuelva dicha omisión en los términos previstos en el presente artículo.
2. Si el Interventor General o los Interventores delegados al conocer de un expediente observaran alguna de las omisiones indicadas en el número anterior, lo manifestarán a la autoridad que hubiera iniciado aquél y emitirán al mismo tiempo su opinión respecto de la propuesta, a fin de que, uniendo este informe a las actuaciones, pueda el titular de la Consejería de que aquélla proceda someter lo actuado a la decisión del Consejo de Gobierno para que adopte la resolución a que hubiera lugar.
Este informe, que no tendrá naturaleza de fiscalización, pondrá de manifiesto, como mínimo, los siguientes extremos:
a) Las infracciones del ordenamiento jurídico que, a juicio del interventor, se hayan producido en el momento en que se adoptó el acto sin fiscalización o intervención previa.
b) Las prestaciones que se hayan realizado como consecuencia de dicho acto.
c) La posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento.
Los Interventores delegados darán cuenta de su informe a la Intervención General en el momento de su emisión.
3. Si el titular de la Consejería acordara someter el expediente a la decisión del Consejo de Gobierno, lo comunicará al Consejero de Economía y Hacienda, por conducto de la Intervención General, con cinco días de antelación a la reunión del Consejo en que se conozca del asunto.
Al expediente se unirá una memoria que incluya una explicación de la omisión de la preceptiva fiscalización o intervención previa y, en su caso, las observaciones que estime convenientes respecto del informe de la Intervención. Asimismo se acompañarán los informes que sean preceptivos en cada caso, y en particular el informe del Consejo Jurídico de la Región de Murcia".
Las actuaciones obrantes en el expediente remitido permiten afirmar que se han seguido esencialmente los trámites establecidos en el artículo 33 RCI. Así, la certificación de obras nº 28 fue remitida, en solicitud de su fiscalización, al órgano interventor, siendo acompañada ya entonces por una memoria explicativa de la omisión de la previa y preceptiva fiscalización de las actuaciones administrativas que posibilitaron la ejecución de las obras comprendidas en tal certificación, y que generaron la correspondiente obligación económica con el contratista.
A partir de lo anterior, la Intervención estimó -correctamente- que no procedía la fiscalización de tal certificación, sino emitir el informe al que se refiere el citado artículo 33 RCI, no oponiéndose en el mismo al reconocimiento de la obligación económica que, por importe de 12.697.691,38 euros, dimana de la ejecución de las obras comprendidas en aquélla, previo Dictamen de este Consejo Jurídico anterior a la autorización de dicho reconocimiento, a recabar del Consejo de Gobierno.
TERCERA.- El reconocimiento de la obligación económica objeto de la propuesta dictaminada: la ejecución de obras no comprendidas en el contrato.
Según se desprende de los Antecedentes reseñados, una vez que la Consejería consultante estimó procedente modificar el proyecto de las obras de referencia, autorizando la redacción del oportuno proyecto de modificación del que, en su día, fue objeto de adjudicación al contratista, el 20 de noviembre de 2006 acordó la suspensión temporal parcial de las obras. Aun cuando dicha Orden de suspensión no obra en el expediente remitido, es citada por la posterior Orden de 1 de octubre de 2007 (para dejar sin efecto la primera), y cabe deducir que dicha suspensión se refería a la parte de la obra que se veía afectada por la modificación que entonces se tramitaba. Una vez aprobado técnicamente el proyecto de modificación (el 27 de noviembre de 2006), en una fecha sin determinar, "la superioridad" (así se expresa en los informes reseñados en el Antecedente Noveno de este Dictamen) ordenó la ejecución de las obras en que consistía dicha modificación, sin esperar a que se aprobase la preceptiva modificación del contrato. La ejecución de dichas obras se estuvo produciendo, según expresa el informe del Director de la obra, hasta que se tuvo conocimiento del informe de fiscalización emitido por la Intervención General el 20 de marzo de 2007, desfavorable y de carácter suspensivo de la tramitación del procedimiento de modificación contractual iniciado; en el citado informe, la Intervención General señalaba que, en caso de que la Consejería discrepara de lo expresado en el mismo, debía seguirse lo dispuesto en el artículo 17 RCI, es decir, proponer al Consejo de Gobierno la resolución de la discrepancia que se planteaba.
Sin embargo, vistos los informes de la Dirección de los Servicios Jurídicos y de este Consejo Jurídico reseñados en el Antecedente Séptimo, la Consejería no planteó la resolución de la discrepancia al Consejo de Gobierno. Tras una solicitud del contratista de suspensión total de las obras y un informe del Director de las mismas de fecha 24 de septiembre de 2007, en el que expresaba que la situación de paralización de las obras en que consistía la modificación del proyecto iba "en contra de los más elementales principios y normas de seguridad", el 1 de octubre siguiente el Consejero ordenó la continuación de las mismas hasta su terminación, "con la consiguiente finalización de los problemas de seguridad generados".
Posteriormente, en la memoria elaborada el 19 de diciembre de 2007 para proceder al reconocimiento de la obligación económica generada por la ejecución de tales obras, el Director de las mismas informa que tales obras de modificación ya se encuentran ejecutadas, y que coinciden "sensiblemente" con las descritas en el proyecto de modificación (es decir, no exactamente); sin embargo, del cuadro anexo a dicha memoria se deduce que el importe de las obras ejecutadas coincide absolutamente con el expresado en su día en el proyecto de modificación, es decir, 12.697.691,38 euros, en lo que parece, en principio, una contradicción. Esta cuestión debería ser aclarada en todo caso, así como el hecho de que, en la citada memoria (de diciembre de 2007), se exprese un importe total de obra ejecutada de 108.363.948,44 euros, cantidad que es inferior a la que se recogía en el cuadro anejo al informe de septiembre de 2002, en el que se decía que se habían ejecutado obras por importe de 109.733.499,43 euros (quedando por ejecutar obras por importe de 7.115.597,97 euros).
De lo anterior se desprenden las siguientes consideraciones:
1ª. Desde una fecha indeterminada, en todo caso posterior a la de la aprobación técnica del proyecto modificado el 27 de noviembre de 2006, y hasta la fecha en que la Intervención General emitió su informe de fiscalización desfavorable y de carácter suspensivo a la tramitación de la modificación contractual pretendida, un órgano indeterminado de la Consejería consultante (los informes del Subdirector General de Carreteras y del Director de las obras se refieren genéricamente a "la superioridad"), ordenó al contratista la ejecución de las obras en que consistía la citada modificación, aun no aprobada. Ello constituía lo que el Consejo de Estado ha calificado como un "reformado anticipado" a la aprobación de la necesaria modificación del contrato, situación que dicho órgano consultivo, al igual que este Consejo Jurídico en precedentes Dictámenes, consideran una actuación irregular, salvo que concurra el supuesto previsto en el artículo 146.4 TRLCAP, que permite la ejecución provisional de tales obras de modificación cuando su importe máximo previsto no supere el 20% del precio primitivo del contrato y fuera necesario para evitar graves perjuicios al interés público, a cuyo efecto el director de las obras debe formular una propuesta técnica motivada, con audiencia del contratista, debe incorporarse un simple certificado de existencia de crédito (no el informe de fiscalización del órgano interventor) y la conformidad del órgano de contratación, que deberá autorizar la iniciación provisional de las obras (sin posibilidad de delegar tal facultad); tal autorización implicará la aprobación del gasto -estimado- que generen tales obras, sin perjuicio de su ajuste cuando posteriormente se tramite y apruebe la modificación contractual y, por consiguiente, el expediente de gasto (en este sentido, vid. Dictamen 49/2001, de 30 de enero, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, de acuerdo con el parecer de la Intervención General del Estado).
En el caso que nos ocupa, la aprobación técnica del proyecto de modificación del originario (que implicaba un posible gasto adicional del 13,27% sobre el precio de adjudicación) ponía de manifiesto la necesidad de que las obras previstas en este último fueran modificadas, pero no se justificaba que la ejecución de las obras previstas en dicho proyecto de modificación fuera urgente para evitar graves perjuicios al interés público; éstos no podían consistir simplemente en el eventual derecho del contratista a una indemnización por la suspensión -incluso total- de las obras, ni tampoco en el propósito de acabarlas lo antes posible, si no se justificaban necesidades viarias de muy urgente solución con la nueva infraestructura, u otras circunstancias análogas. Es decir, se comenzó la ejecución de las obras de modificación sin la necesaria acreditación de los excepcionales presupuestos de hecho previstos en el citado artículo 146.4 TRLCAP para legitimar la ejecución anticipada de las obras en cuestión.
2º. Paralizadas dichas obras durante un tiempo (cuando se conoce el reparo suspensivo del informe de fiscalización de la Intervención), se reanudan a virtud de la Orden del Consejero de 1 de octubre de 2007, fundada en que la situación de las mismas era contraria a "los más elementales principios y normas de seguridad", según el informe del Director de las obras de 24 de septiembre de 2007. Esta continuación de las obras resultaba contraria a Derecho no solo por tener su causa en la previa iniciación irregular a que antes se ha hecho referencia, sino porque, teniendo en cuenta que sobre el expediente pesaba un reparo suspensivo, cuya eficacia sólo podía cesar tras la resolución de la discrepancia por el Consejo de Gobierno, lo procedente hubiera sido actuar conforme con lo previsto en la Cláusula 62, penúltimo párrafo, del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la contratación de obras del Estado (PCAG) aprobado por Decreto nº 3854/70, de 31 de diciembre (aplicable al caso, dada la evidente similitud del supuesto que contempla), es decir, "ordenar la realización de aquellas unidades de obra que sean imprescindibles o indispensables para garantizar o salvaguardar la permanencia de las partes de obra ya ejecutadas anteriormente, o para evitar daños inmediatos a terceros", pero no la prosecución de las referidas obras hasta su completa terminación.
Por tal motivo, la Orden de 1 de octubre de 2007, al ordenar la terminación de las obras, con referencia expresa en sus antecedentes al proyecto de modificación técnicamente aprobado, vino a aprobar, siquiera "de facto" o implícitamente, la modificación contractual de referencia, constituyendo tal proceder una indebida elusión del efecto suspensivo del informe de fiscalización desfavorable del órgano interventor. Ello justifica, como señala el informe de la Intervención de 21 de diciembre de 2007, que se inicien actuaciones tendentes a depurar las responsabilidades a que ha lugar, a la vista de las irregularidades advertidas.
3º. La efectiva ejecución de las obras dará lugar al derecho del contratista a su abono una vez sean recibidas por la Administración, so pena de incurrir ésta en un enriquecimiento injusto, por las razones que expresa el último informe emitido por la Intervención General y la doctrina jurisprudencial y consultiva allí recogida (vid. entre otros el Dictamen 50/1998, de 15 de diciembre, de este Consejo Jurídico, emitido para un caso análogo). Por ello, y conforme con lo indicado por el Consejo de Estado en Dictámenes como el 3.062/1998, de 10 de septiembre, lo procedente será resarcir al contratista con ocasión de la liquidación del contrato; en el que nos ocupa, y más precisamente, deberá hacerse tras la medición general de las obras realmente ejecutadas y su recepción, en la expedición de la certificación final a que se refiere el artículo 166.9 del Reglamento de la LCAP, especificando en ésta las partidas que correspondan a obras ejecutadas fuera del contrato formalmente adjudicado pero que, al haber sido ejecutadas de conformidad con órdenes de la Administración, han sido objeto de recepción, y su importe ha de ser abonado al contratista, lo que se deberá realizar con la tramitación del procedimiento previsto en el citado artículo 33 RCI, es decir, previa autorización del Consejo de Gobierno, al que se elevará la oportuna propuesta por el importe de las citadas obras que resultase tras practicar la medición general y recepción de las mismas.
A este respecto, y para que sean tenidas en cuenta en el momento en que proceda, deben realizarse diversas consideraciones:
a) En primer lugar, el Consejo de Gobierno debe limitarse a autorizar a la Consejería gestora el reconocimiento de la obligación económica dimanante de la ejecución de las referidas obras, pero no, como pretende la propuesta objeto de Dictamen, que sea dicho órgano el que reconozca directamente tal obligación. Así, como viene señalando este Consejo Jurídico desde su Dictamen 10/1998, de 25 de mayo, la resolución del Consejo de Gobierno "debe ser simplemente remover un obstáculo para que la Consejería interesada pueda dar salida al expediente interrumpido, reconociendo la obligación contraída ilegalmente y ordenando su pago. Finalmente resuelve la Consejería, pero debe orientar su actuación en el sentido acordado por el Consejo de Gobierno, único modo de que la orden de pago resultante pueda ser favorablemente fiscalizada".
b) En segundo lugar, por lo que se refiere a las obligaciones económicas objeto de la propuesta de autorización de que se trata, debe decirse que, aun cuando de los antecedentes reseñados se desprende que sólo una parte de las obras en cuestión se ejecutaron omitiéndose la previa y preceptiva fiscalización de la Intervención (pues a partir del informe desfavorable de ésta, emitido el 20 de marzo de 2007, las obras de modificación se ejecutaron en contra de tal informe fiscalizador), debe coincidirse con el parecer de la Intervención General, expresado en su último informe, de que el tratamiento de uno y otro conjunto de obras deberá ser el mismo a los efectos de proceder en su momento al reconocimiento de la obligación económica irregularmente generada, pues en ambos casos de lo que se trata, como se dijo en el transcrito Dictamen 10/1998, es de que el Consejo de Gobierno dicte el acto necesario para que pueda posteriormente procederse al cumplimiento de una obligación económica con un tercero; cumplimiento que, sin la intervención del superior órgano de gobierno de la Administración regional, no sería legalmente posible en vía administrativa.
c) En tercer lugar, en la que atañe a la exacta cantidad que deberá incluir la propuesta a elevar en su momento al Consejo de Gobierno, debe estarse, como antes se dijo, a lo que resulte de la medición final y la recepción. En todo caso, sería necesario aclarar lo apuntado en un momento anterior sobre la aparente discrepancia existente entre lo manifestado en el informe del Director de la obra de 19 de diciembre de 2007, en el sentido de que las obras ejecutadas coinciden "sensiblemente" con las contenidas en el proyecto de modificación (es decir, no exactamente) y, sin embargo, la certificación nº 28 de referencia ascienda a un importe que sí es exactamente coincidente con el del presupuesto del mencionado proyecto de modificación (12.697.691,38 euros).
En cualquier caso, se mantenga o no dicha cantidad, deberá solicitarse nuevo informe a la Intervención, para que ratifique la existencia de crédito disponible en el presupuesto del año en curso, al quedar en este punto obsoleta la propuesta dictaminada, referida a una partida presupuestaria de 2007, debiendo ser modificada en el sentido que indique la Intervención.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Procederá elevar al Consejo de Gobierno una propuesta para que autorice a la Consejería consultante a reconocer la obligación económica generada por la ejecución de las unidades de obra a que se refiere el presente procedimiento, si bien ello deberá realizarse en los términos expresados en la Consideración Tercera, punto 3º, del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Por lo anterior, la propuesta objeto de Dictamen deberá ajustarse a lo indicado en la citada Consideración.
No obstante, V.E. resolverá.
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