Dictamen 127/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 127/08
Tipo: Consultas facultativas
Consultante: Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz
Asunto: Consulta facultativa sobre la composición de los tribunales que han de juzgar las pruebas selectivas para el acceso a personal funcionario y laboral tras la entrada en vigor del Estatuto de la Función Pública (Ley 7/07).
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Cuando la ley no contiene una cláusula derogatoria explícita o, aun teniéndola, resulta incompleta por no contemplar otras normas cuya vigencia es susceptible de verse afectada por la nueva ley, nace la cuestión de averiguar qué disposiciones quedan derogadas en cada caso. Para la jurisprudencia es evidente que cuando hay una contradicción insuperable con las leyes anteriores, la derogación se puede presumir, pero en todo caso se impone una difícil tarea interpretativa, que han de llevar a cabo los Tribunales, para determinar su alcance y contenido. Para guiar esa labor hermenéutica y apreciar la denominada derogación tácita, una doctrina ya clásica establece una triple exigencia, de forma que entre la ley nueva y la vieja medien igualdad de materia, identidad de los destinatarios y contradicción e incompatibilidad entre los fines de los preceptos (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 26 de marzo de 1998), de forma que la derogación deba presumirse sólo respecto de aquellos preceptos que estén en oposición o no puedan coexistir con los de la nueva Ley (STS de 8 de marzo de 1904 -citada por De Castro en Derecho Civil de España-). Esa contradicción entre los preceptos de la nueva y la vieja ley habrá de ser, además, "clara y tajante" en expresión de la STS, 3ª, de 27 diciembre 1988, y sólo alcanzará a aquellos preceptos de las disposiciones anteriores cuya incompatibilidad con la nueva Ley resulte indudable por ser imposible efectuar una interpretación conciliadora de ambos.
2. De la lectura del artículo 60.3 EBEP, que establece que "la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie", parece desprenderse que el artículo 4, letra f) RD 896/1991 ha de entenderse tácitamente derogado en lo referente a que en los tribunales de selección figurará necesariamente un representante de la Comunidad Autónoma. Así mismo, también habría quedado derogado el artículo 25 LCPL cuando señala que en los tribunales de selección de policías locales figurará un representante de la Consejería competente.
Para el Consejo Jurídico no existe tal derogación tácita en atención a la función que desempeña el indicado vocal en el órgano selectivo y el interés que se persigue con su participación en el mismo.
Y es que más allá de la vestidura de las palabras importa acudir a la esencia de la participación de funcionarios de la Administración autonómica en los tribunales calificadores de la Administración local, que no responde al ejercicio de una función representativa de la Administración a la que pertenecen. El interés que el vocal autonómico está llamado a perseguir en el órgano de selección no es el propio de la Comunidad Autónoma, entendido como algo distinto del que anima a la Administración convocante y de la que depende el tribunal, sino que acude al órgano en virtud de un principio de colaboración interadministrativa, con la finalidad de ejercer un cometido estrictamente profesional y careciendo de un interés propio y ajeno a la organización administrativa de la que depende el órgano calificador.
Ello será así cuando el miembro propuesto por la Administración autonómica no sea portador de mandatos o instrucciones de actuación que, por responder a intereses propios del órgano o institución proponente, pudieran interferir en la actuación estrictamente técnica de la selección. Ahora bien, debe recordarse que el "representante" de la Comunidad Autónoma acude al órgano de selección designado por una Administración que viene obligada a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho y servir con objetividad los intereses generales (artículo 103.1 CE y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 2 de abril de 2008, el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Caravaca de la Cruz, se dirige al Consejo Jurídico para recabar su parecer acerca de cuatro dudas que, según el texto de la consulta formulada, le habrían surgido a la Corporación acerca de la composición de los órganos de selección de su personal, tras la entrada en vigor de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo EBEP).
Las dudas surgen ante la aparente contradicción existente entre la nueva normativa, fundamentalmente el artículo 60 EBEP, y la que hasta la fecha se ha venido aplicando para establecer la composición de los órganos de reclutamiento (artículo 4, letra f) del Real Decreto 896/1991, por el que se establecen las reglas básicas y programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de la Administración Local), con especial atención a los destinados a la selección de los Policías Locales (artículo 25 de la Ley 4/1998, de 22 de julio, de Coordinación de las Policías Locales de la Región de Murcia, en adelante LCPL).
En síntesis, la consulta versa sobre las siguientes cuestiones:
a) Posibilidad de nombrar como Presidente del Tribunal para la selección de funcionarios del Cuerpo de la Policía Local al Jefe de dicho Cuerpo.
b) Si sigue siendo necesario el nombramiento de un representante de la Comunidad Autónoma en los tribunales calificadores de los procesos selectivos de la Policía Local e incluso generales.
c) Si sigue siendo necesario el nombramiento, en los tribunales de selección del personal laboral o funcionario, de un miembro designado a propuesta de la representación de los trabajadores o de la Junta de Personal, respectivamente.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter facultativo, conforme a lo que dispone el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en cuya virtud el Consejo Jurídico emitirá Dictamen en cuantos asuntos sea consultado por los Ayuntamientos a través de sus Alcaldes.
SEGUNDA.- Sobre el escenario normativo.
1. La consulta se formula en un contexto normativo marcado por una cierta provisionalidad, germen de las dudas que surgen a la Corporación Local consultante.
En efecto, la entrada en vigor del EBEP el 13 de mayo de 2007 ha generado no pocas incógnitas acerca del régimen jurídico vigente, toda vez que, de conformidad con su Exposición de Motivos, la densidad de la legislación básica en materia de función pública debe reducirse en comparación con épocas pasadas, de forma que el nuevo Estatuto nace necesitado de un desarrollo legislativo por parte del Estado y de las Comunidades Autónomas, que habrán de aprobar o modificar las leyes de función pública de sus respectivas Administraciones, así como las normas aplicables a la Administración Local. En este sentido, el artículo 3.1 EBEP establece que el personal funcionario de las Entidades Locales se rige por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte el Estatuto, y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local.
A nivel autonómico tal legislación todavía no ha visto la luz, si bien el Consejo Jurídico conoce de la existencia de trabajos preparatorios, todavía en un estadio inicial, para la redacción y aprobación de una nueva Ley de la Función Pública regional que, adaptada a las nuevas previsiones básicas, sustituya al vigente Texto Refundido de la Ley de Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (en lo sucesivo, TRLFP).
En cualquier caso, y de acuerdo con la Disposición final cuarta, apartado 3, EBEP, hasta que se dicten las correspondientes leyes de función pública y sus normas de desarrollo, se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en el mismo Estatuto. En consecuencia, aun de forma meramente provisional, subsisten las normas estatales y autonómicas en la materia, a las cuales ha de quedar sometida la actuación de las Administraciones públicas. El carácter transitorio del contexto jurídico-normativo dibujado, obvio es decirlo, se hace extensivo a los criterios interpretativos que sobre el mismo se vierten en este Dictamen.
2. De conformidad con lo expuesto, la composición de los órganos de selección del personal de las Corporaciones Locales se sigue rigiendo por las normas hasta ahora aplicables, en todo aquello que no se opongan al Estatuto.
En lo que respecta al personal laboral, los artículos 91.2 y 103.1 LBRL guardan silencio acerca de la composición de los órganos selectivos de personal laboral, si bien sujetan el acceso de este tipo de personal a los mismos principios que rigen la selección de los funcionarios locales, exigiendo, en definitiva, que las Corporaciones Locales contraten a su personal de acuerdo con un procedimiento legalmente establecido, el cual, además, tiene carácter administrativo (STS de 21 de julio de 1992), en tanto que se trata de actos previos de la administración, independientes de la regulación laboral que regirá el contrato de trabajo. Por ello, a los órganos de selección del personal laboral se les han venido aplicando las mismas normas que a los tribunales de funcionarios. El EBEP, por su parte, incluye al personal laboral dentro de su ámbito subjetivo de aplicación (art. 2.1), si bien sólo "en lo que proceda". Esta expresión ha de interpretarse, conforme a lo establecido en el artículo 7 del mismo cuerpo legal, en el sentido de que le serán aplicables los preceptos del Estatuto que así lo dispongan.
Si bien el artículo 60 EBEP no establece de forma expresa su aplicabilidad a los órganos de selección del personal laboral, lo cierto es que se incardina en el Título IV (Adquisición y pérdida de la relación de servicio), Capítulo I, destinado a regular el acceso al empleo público y la adquisición de la relación de servicio. Norma cabecera de este Capítulo es el artículo 55, que establece los principios rectores del acceso al empleo público -entre ellos algunos específicos de la composición de los órganos selectivos-, y que, de conformidad con su apartado 2 y coherentemente con lo indicado en la Exposición de Motivos del Estatuto Básico, habrán de aplicarse a los procedimientos de selección tanto de personal funcionario como laboral. Cabe entender, en consecuencia, que las normas de selección establecidas en dicho Capítulo, incluido el artículo 60, que responden a tales principios, son aplicables al personal laboral, salvo cuando expresamente limiten su ámbito al personal funcionario (artículos 61.6 y 62, por ejemplo).
En lo que se refiere al personal funcionario propio de las entidades locales, y haciendo una interpretación integradora del EBEP con el artículo 134.2 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, las normas reguladoras de la composición de los órganos de selección serán las siguientes: 1) el artículo 60 EBEP; 2) el artículo 4, letras e) y f) del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos a que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios de la Administración Local; 3) en lo allí no previsto, la regulación que para el ingreso en la función pública establezca la Comunidad Autónoma, que vendría constituida, esencialmente, por el artículo 32 TRLFP y el Decreto 6/2006, de 10 de febrero, por el que se regula la composición, designación y funcionamiento de los tribunales calificadores de las pruebas selectivas para acceso a la Función Pública Regional; y, en último lugar y de forma supletoria, las normas que sobre dicha materia se establecen en el artículo 11 del Reglamento General de Ingreso del Personal al Servicio de la Administración General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado, aprobado por Real Decreto 364/1995, de 10 de marzo.
Por lo que se refiere a los Cuerpos de la Policía Local, el artículo 3.2 EBEP los somete a sus disposiciones y a la legislación de las Comunidades Autónomas, con la excepción de lo establecido para ellos en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (LOFCS). El artículo 52.1 de esta Ley Orgánica establece que la Policía Local se rige, en cuanto a su régimen estatutario, por los principios generales de los Capítulos II y III del Título I y por la Sección 4ª del Capítulo IV del Título II de dicha Ley -que no contienen normas relativas a la composición de los órganos de selección-, con la adecuación que exija la dependencia de la Administración correspondiente, las disposiciones dictadas al respecto por las Comunidades Autónomas (artículo 25 LCPL y base séptima del Decreto 82/1990, de 16 de octubre, por el que se establecen los criterios a los que deberán atenerse las bases de las convocatorias que se aprueben por las Corporaciones Locales de la Región de Murcia para el ingreso y ascenso en los Cuerpos de la Policía Local) y los Reglamentos específicos para cada Cuerpo y demás normas dictadas por los correspondientes Ayuntamientos. En consecuencia, en la medida en que la LOFCS no contiene normas relativas a la composición de los órganos de selección que pudieran quedar excluidas de la aplicación del EBEP en virtud de su artículo 3.2, las reglas que en dicha materia fija el Estatuto Básico son también de aplicación a la Policía Local.
3. La entrada en vigor del EBEP y su naturaleza de norma básica obliga, como hemos indicado, a analizar las normas preexistentes en orden a determinar su adecuación a la legislación estatal o, de lo contrario, su derogación tácita.
Dispone el artículo 2.2 del Código Civil, que las leyes sólo se derogan por otras posteriores. La derogación tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.
La derogación supone la privación de eficacia de una norma válida por medio de otra norma posterior e implica una modificación y abolición de una norma jurídica, lo que se traduce en el reconocimiento en nuestro sistema jurídico de aquel principio general según el cual las leyes sólo se derogan por otras posteriores, de modo expreso, cuando el legislador así lo declara, y de modo tácito cuando la ley es incompatible con la anterior.
Cuando la ley no contiene una cláusula derogatoria explícita o, aun teniéndola, resulta incompleta por no contemplar otras normas cuya vigencia es susceptible de verse afectada por la nueva ley, nace la cuestión de averiguar qué disposiciones quedan derogadas en cada caso. Para la jurisprudencia es evidente que cuando hay una contradicción insuperable con las leyes anteriores, la derogación se puede presumir, pero en todo caso se impone una difícil tarea interpretativa, que han de llevar a cabo los Tribunales, para determinar su alcance y contenido. Para guiar esa labor hermenéutica y apreciar la denominada derogación tácita, una doctrina ya clásica establece una triple exigencia, de forma que entre la ley nueva y la vieja medien igualdad de materia, identidad de los destinatarios y contradicción e incompatibilidad entre los fines de los preceptos (STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 26 de marzo de 1998), de forma que la derogación deba presumirse sólo respecto de aquellos preceptos que estén en oposición o no puedan coexistir con los de la nueva Ley (STS de 8 de marzo de 1904 -citada por De Castro en Derecho Civil de España-). Esa contradicción entre los preceptos de la nueva y la vieja ley habrá de ser, además, "clara y tajante" en expresión de la STS, 3ª, de 27 diciembre 1988, y sólo alcanzará a aquellos preceptos de las disposiciones anteriores cuya incompatibilidad con la nueva Ley resulte indudable por ser imposible efectuar una interpretación conciliadora de ambos.
Estas consideraciones preliminares serán útiles en el análisis de las cuestiones suscitadas por la consulta del Ayuntamiento y que a continuación se aborda.
TERCERA.- Posibilidad de que el Jefe de la Policía Local sea Presidente del órgano de selección de los funcionarios de dicho Cuerpo.
La consulta se plantea en los siguientes términos:
- El artículo 25 LCPL establece las normas a las que habrán de sujetarse los órganos de selección para el acceso a las diferentes escalas y categorías de los Cuerpos de Policía Local. Así:
"2. Los tribunales contarán con un presidente, un secretario y los vocales que se determinen en las bases de la convocatoria, y estarán constituidos por un número impar de miembros no inferior a cinco ni superior a siete.
3. Actuará como presidente el alcalde o concejal en quien delegue. Los vocales serán funcionarios de carrera que deberán poseer un nivel de titulación igual o superior al exigido para el ingreso en la escala y categoría de que se trate. En su composición se velará por el principio de especialidad.
4. Formarán parte como vocales de los tribunales en todo caso, un representante de la Consejería competente en la materia, el Jefe del Cuerpo y un policía local que pertenezca a igual o superior categoría a la de las plazas convocadas, propuesto por los sindicatos que hayan obtenido un 10 por100 o más de delegados de personal en el Ayuntamiento respectivo.
5. Actuará como secretario del tribunal el de la Corporación o el funcionario en quien delegue, pudiendo tener la condición de vocal".
La entrada en vigor del artículo 60 EBEP, en cuya virtud no podrán formar parte de los tribunales de selección el personal de elección, el de designación política, el interino ni el eventual, impide que la presidencia del órgano selectivo recaiga en el Alcalde o en un Concejal, planteándose el Ayuntamiento si, en defecto de aquéllos, la presidencia del tribunal podría recaer en el Jefe de la Policía Local aun cuando el artículo 25 LCPL le asigna la condición de vocal, pues entienden que dicha previsión "estaba pensada para el supuesto de que el Presidente del Tribunal lo fuera el Presidente de la Corporación o miembro de la misma en quien delegue".
No resulta dudoso incluir en la categoría de personal de elección política a los miembros de la Corporación Local, atendida la forma en que acceden a tales cargos, pues, de conformidad con el artículo 19.2 LBRL, los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o por los vecinos.
En consecuencia, en los procesos selectivos convocados a partir del 13 de mayo de 2007, ni el Alcalde ni los Concejales pueden ser nombrados miembros de los tribunales calificadores, no ya sólo para el acceso a los cuerpos de la Policía Local, sino en cualquier órgano de selección del personal local, debiendo entender tácitamente derogadas todas aquellas normas que prevean su participación, como el primer inciso del segundo párrafo del artículo 4, letra f) RD 896/1991. Así lo ha entendido también el Ministerio de Administraciones Públicas, que, al dictar criterios interpretativos que faciliten la aplicación del EBEP por las Corporaciones Locales, ha señalado que a partir de la entrada en vigor de dicho Estatuto las convocatorias de pruebas selectivas y la composición de los órganos de selección deben ajustarse a lo establecido en su artículo 60, precisando que "por "personal de elección política" debe entenderse los cargos públicos representativos locales como son Alcaldes, Concejales, Presidentes de Diputación, Diputados provinciales, etc. Se entiende, pues, implícitamente derogado el segundo párrafo de la letra f) del artículo 4 RD 896/1991" (criterio 2.1).
Ahora bien, que el presidente del tribunal calificador no pueda ser el Alcalde y que, en consecuencia, deba entenderse inaplicable la norma regional que prevé su participación en los procesos selectivos de la Policía Local, no habilita para entender derogado el resto del artículo 25 LCPL, en lo que se refiere a la condición de vocal del Jefe de la Policía Local, pues tal previsión no es ni mucho menos incompatible con el artículo 60 EBEP ni con los principios que rigen la selección de los empleados públicos, singularmente el de profesionalidad (art. 55.2, letra c).
Descartada la derogación tácita del artículo 25 LCPL en lo que se refiere a la participación del Jefe de la Policía Local en los órganos de selección del correspondiente cuerpo funcionarial, la siguiente incógnita a despejar es si dicho precepto posibilita el nombramiento del Jefe de la Policía Local como presidente del tribunal. La respuesta a dicha cuestión ha de ser necesariamente negativa, pues su designación como vocal, impuesta por la norma, impide su nombramiento como presidente, en un sistema en que la propia Ley especifica quién ha de ser qué en el órgano de selección (establece quién ha de ser presidente, secretario y vocal). Adviértase que la norma regional no se limita a prever la participación del Jefe de la Policía Local en el órgano de selección como mero miembro del órgano colegiado -término genérico que englobaría a todos los componentes del órgano sin predeterminar la función que habrían de desempeñar en su seno-, sino que de modo expreso le otorga una determinada condición, la de vocal, cuyo perfil funcional es sustancialmente diferente al del Presidente del órgano selectivo, cuyas prerrogativas, exorbitantes respecto de las de los vocales, son enumeradas por las normas reguladoras del funcionamiento de los tribunales calificadores (art. 8, Decreto 6/2006, en defecto de previsión expresa contenida en el Decreto 82/1990).
En consecuencia, considera el Consejo Jurídico que, a la luz de la normativa hoy vigente, el Jefe de la Policía Local ha de participar en los órganos de selección de dicho Cuerpo, si bien no como Presidente del Tribunal, pues de lo contrario se incumpliría la norma que impone su condición de vocal.
Por otra parte, para evitar esas situaciones que la consulta califica de "no lógicas" en que un policía local de rango inferior al Jefe ejerce la presidencia del tribunal, quedando éste relegado a la condición de mero vocal, bastaría con nombrar como presidente del órgano a una persona ajena al Cuerpo, respetando el resto de principios y requisitos que, según el EBEP y demás normas todavía vigentes, rigen la selección. A tal efecto, el principio de profesionalidad del órgano selectivo no debe interpretarse en el sentido de que obligue a que todos los miembros del tribunal pertenezcan al Cuerpo de cuyo acceso se trate, lo que sería incompatible con el artículo 32.6 TRLFP, según el cual, siempre que se garantice la idoneidad de sus componentes, los tribunales u órganos técnicos de selección no se integrarán mayoritariamente por miembros de los Cuerpos o Escalas de funcionarios y categorías laborales de cuya selección se trate. Este artículo, deudor del artículo 19.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, precepto que no ha sido derogado expresamente por el EBEP (la Disposición derogatoria sólo afecta a los apartados 1 y 3 del artículo 19), ha de considerarse vigente, aun cuando el nuevo Estatuto -de forma coherente con la regulación anterior, que no atribuyó la condición de norma básica al artículo 19.2 de la Ley 30/1984- no haya recogido expresamente una regla similar.
En definitiva, el principio de profesionalidad en este escenario sería respetado si se nombrara como presidente del órgano a quien, sin ser necesariamente policía local, tuviera conocimientos técnicos sobre la materia o sobre selección de empleados públicos (criterio 2.1 de los establecidos por el MAP para la aplicación del EBEP en el ámbito de la Administración Local), siguiendo así las recomendaciones de la Comisión de Expertos designada para la preparación del EBEP, que considera condición necesaria de todo miembro de órgano selectivo, tener "un amplio conocimiento del área profesional en que estén incardinados los puestos o funciones a que se dirige la selección o un dominio de las técnicas y habilidades específicas de selección de personal, o ambas cosas al mismo tiempo".
CUARTA.- ¿Sigue siendo necesario el nombramiento de un representante de la Comunidad Autónoma en los tribunales calificadores de los procesos selectivos de la Policía Local e incluso generales?
Según la consulta, de la lectura del artículo 60.3 EBEP, que establece que "la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación o por cuenta de nadie", parece desprenderse que el artículo 4, letra f) RD 896/1991 ha de entenderse tácitamente derogado en lo referente a que en los tribunales de selección figurará necesariamente un representante de la Comunidad Autónoma. Así mismo, también habría quedado derogado el artículo 25 LCPL cuando señala que en los tribunales de selección de policías locales figurará un representante de la Consejería competente.
Para el Consejo Jurídico no existe tal derogación tácita en atención a la función que desempeña el indicado vocal en el órgano selectivo y el interés que se persigue con su participación en el mismo.
Y es que más allá de la vestidura de las palabras importa acudir a la esencia de la participación de funcionarios de la Administración autonómica en los tribunales calificadores de la Administración local, que no responde al ejercicio de una función representativa de la Administración a la que pertenecen. El interés que el vocal autonómico está llamado a perseguir en el órgano de selección no es el propio de la Comunidad Autónoma, entendido como algo distinto del que anima a la Administración convocante y de la que depende el tribunal, sino que acude al órgano en virtud de un principio de colaboración interadministrativa, con la finalidad de ejercer un cometido estrictamente profesional y careciendo de un interés propio y ajeno a la organización administrativa de la que depende el órgano calificador.
Ello será así cuando el miembro propuesto por la Administración autonómica no sea portador de mandatos o instrucciones de actuación que, por responder a intereses propios del órgano o institución proponente, pudieran interferir en la actuación estrictamente técnica de la selección. Ahora bien, debe recordarse que el "representante" de la Comunidad Autónoma acude al órgano de selección designado por una Administración que viene obligada a actuar con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho y servir con objetividad los intereses generales (artículo 103.1 CE y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común).
Así lo entiende también el Ministerio de Administraciones Públicas en los criterios interpretativos ya citados, cuando afirma que los funcionarios de carrera que prestan sus servicios en otras Administraciones Públicas pueden formar parte de los órganos de selección de las Corporaciones Locales siempre que no ostenten una representación orgánica o institucional de aquélla.
Del mismo modo, la Consejería de Justicia y Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma de Valencia, en su Circular número 6, sobre el EBEP considera que "el personal que actúa en órganos de selección por nombramiento de la Generalitat Valenciana, en la medida en que su actuación no está promovida por vínculos políticos, sindicales o corporativos con la Administración pública local convocante, sino que la misma está justificada por razones de interés general, su participación en los órganos de selección resulta adecuada conforme al espíritu del Estatuto". Si bien esta circular carece de valor normativo, su interés estriba en ofrecer pautas hermenéuticas que ya están siendo aplicadas por Administraciones vecinas.
Las incógnitas que la interpretación del artículo 60 EBEP está generando en el ámbito de la Administración Local han motivado consultas similares a la que ahora nos ocupa a otros órganos consultivos, que ya han tenido ocasión de pronunciarse. Así, respecto a si el representante de la Comunidad Autónoma en los procesos selectivos del personal local se vería afectado por las limitaciones establecidas en el apartado 3 del precepto, el Consejo Consultivo de Andalucía, en Dictamen 83/2008 de forma expresiva, considera que "en ningún momento llegó a pasar por la mente del legislador que el "representante" de la Comunidad Autónoma pudiera estar incurso también en el referido supuesto, pues actúa a título individual, y no puede estar sujeto a instrucciones que predeterminen el resultado de la selección y se alejen del fin último de selección de los aspirantes más capacitados. Por supuesto, también tiene que cumplir todos los requisitos exigibles, comenzando por su rigurosa preparación técnica, profesionalidad e imparcialidad. En suma, el representante de la Comunidad Autónoma no puede considerarse en modo alguno que incurra en la prohibición de concurrir al órgano colegiado "en representación o por cuenta de", en el sentido querido por el artículo 60.3 y, desde luego, no acude al mismo para hacer valer una voluntad de una "entidad representativa de intereses", pues es designado por la Administración de una Comunidad Autónoma obligada a actuar con sometimiento pleno a la ley y al Derecho y a servir con objetividad los intereses generales, como resulta de los artículos 103.1 de la Constitución, 133.1 del Estatuto de Autonomía para Andalucía y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
En definitiva, considera el Consejo Jurídico que en la interpretación de las normas implicadas, lo definitivo es el carácter técnico del órgano de selección, como garantía del cumplimiento de los principios que rigen el acceso al empleo público, tanto los de rango constitucional (igualdad, mérito y capacidad de los artículos 23.2 y 103.3 CE) como legal -independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de selección (artículo 55.2, letra d, EBEP)- que exige un desempeño estrictamente imparcial y profesional de todos sus miembros (art. 55.2, letra c, EBEP) y que está absolutamente reñido con la eventual contraposición en el seno del tribunal de intereses de carácter orgánico, institucional o corporativo, que puedan interferir en la consecución del interés general común a todas las Administraciones Públicas y que en esta concreta actividad administrativa se manifiesta en la selección como servidores públicos de los mejores entre los capaces.
En consecuencia, en la medida en que el personal designado por la Comunidad Autónoma para participar en los procedimientos selectivos de la Administración local acuda a los mismos para el desempeño de una labor estrictamente técnica y profesional, colaborando en la consecución del fin de interés general propio del tribunal calificador y que es común a todas las Administraciones Públicas, no existe obstáculo para seguir admitiendo su presencia en los órganos selectivos de la Administración local.
QUINTA.- ¿Sigue siendo necesario el nombramiento, en los tribunales de selección del personal laboral o funcionario, de un miembro designado a propuesta de la representación de los trabajadores o de la Junta de Personal, respectivamente?
La consulta en este extremo efectúa una distinción en función de la clase de personal a seleccionar: laboral o funcionario.
a) Respecto del personal laboral se plantea el Ayuntamiento si, en los tribunales de selección, sigue siendo necesario el nombramiento de un miembro designado a propuesta de la representación de los trabajadores, conforme a lo que regula el artículo 30 del Real Decreto 364/1995.
b) En cuanto a los funcionarios, la consulta se contrae a determinar si el artículo 4.2 del Acuerdo Marco que regula las condiciones de empleo del personal funcionario del Ayuntamiento y que es del siguiente tenor literal: "En la composición de los Tribunales, tanto para oposiciones, como para cualquier otra actuación de selección de personal al servicio de este Ayuntamiento, la Junta de Personal designará un representante sindical con voz y voto (...)", ha de considerarse tácitamente derogado.
El origen de las dudas de la Corporación local consultante cabe encontrarlo una vez más en el artículo 60.3 EBEP y en la exigencia allí contenida de que la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse en representación o por cuenta de nadie.
Precisamente la presencia de las organizaciones sindicales fue una cuestión ampliamente discutida en la tramitación parlamentaria del EBEP, dado el interés de aquéllas en participar en los órganos de selección tanto de personal funcionario como laboral. El Proyecto de Ley remitido por el Gobierno a las Cortes Generales, en su artículo 60.3, establecía la siguiente regla: "la pertenencia a los órganos de selección será siempre a título individual, no pudiendo ostentarse ésta en representación de asociaciones, organizaciones sindicales, órganos unitarios de representación del personal o cualquier otra entidad representativa de intereses".
Tomaba así en consideración la recomendación formulada por la Comisión de Expertos designada para la preparación del Estatuto Básico, que proponía "que el Estatuto Básico establezca de manera expresa que la composición de los órganos de selección de empleados públicos de todo tipo debe ajustarse a estrictos criterios de imparcialidad y profesionalidad de sus miembros, excluyéndose en todo caso de formar parte de ellos el personal de elección o designación política, comprendido el personal eventual, representantes de los sindicatos, órganos unitarios de representación del personal o asociaciones que ejerzan funciones representativas de los empleados públicos, personas que hayan intervenido en la preparación de los candidatos y todas aquellas afectadas por alguna causa de abstención o recusación".
En la discusión parlamentaria habida en el Congreso de los Diputados y como consecuencia de la aceptación de una enmienda transaccional, se dio al artículo 60.3 la redacción actual, que no fue objetada en el Senado.
Este cambio de redacción y la exclusión en el precepto legal de la prohibición explícita antes consignada, ha dado pie a interpretaciones posibilistas de la participación en los órganos de selección de miembros propuestos bien por las organizaciones sindicales, bien por los órganos unitarios de representación del personal, como las Juntas de Personal. Se basa esta interpretación en que la mera propuesta de miembros, que serían nombrados por la Administración convocante, no conlleva un mandato representativo, de forma que el miembro no estaría sometido a un mandato o unas instrucciones de su organización sindical que condicionaran su actuación en el órgano selectivo. Pero entonces cabe preguntarse qué sentido tiene dejar la propuesta de ese miembro a la representación del personal, si en la selección ha de actuar de forma rigurosamente técnica y, en consecuencia, neutra respecto de los intereses de los trabajadores a los que representa la entidad proponente.
Podría alegarse en este sentido que se trata de una forma de control del poder especializado inserto en el mecanismo mismo de decisión, pero dicho argumento destila una infundada desconfianza hacia la profesionalidad de los restantes integrantes de los tribunales calificadores y a la objetividad que cabe presumir en su actuación y que el EBEP precisamente viene a reforzar. Por otra parte, el reconocimiento a favor de las organizaciones sindicales de esa función de control de la actividad de los órganos de selección lo difiere el Estatuto a un momento posterior, mediante la afirmación expresa de su legitimación para interponer recursos en vía administrativa y jurisdiccional (art. 31.6 EBEP) frente a los actos de aquéllos.
Considera el Consejo Jurídico, en definitiva, que el precepto del EBEP ha de ser interpretado en relación con el contexto en que se inscribe. En este sentido, resulta indudable que los órganos de selección no lo son de participación ni de representación de intereses, sino estrictamente técnicos. Como tales, están llamados a desarrollar su actuación conforme a unas pautas de profesionalidad e independencia que resultan incompatibles con la posibilidad de que organizaciones representativas de intereses de cualquier tipo nombren, designen o tengan la facultad de proponer miembros, pues como ha señalado la doctrina, si se les otorga ese poder se genera en realidad un vínculo de representación, aún no formalizado.
Los principios de profesionalidad, independencia y discrecionalidad técnica que deben inspirar la composición y funcionamiento de los tribunales calificadores, conforme al artículo 55.2 EBEP, son incompatibles con la posibilidad de interferencia de intereses de corte corporativo o privado de carácter profesional, como es la defensa de los derechos funcionariales o laborales, ajenos al interés general propio de la selección de los empleados públicos.
La integración de miembros que, de una forma u otra, representan intereses ajenos al estrictamente administrativo supone un problema insalvable cuando, debido a las peculiaridades de la selección -el artículo 55.2, letra e) EBEP impone como principio básico el de adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o tareas a desarrollar-, su adecuado tratamiento exige una especialización que puede quedar desnaturalizada cuando en la formación de voluntad del órgano colegiado intervienen quienes, aun careciendo de los conocimientos técnicos necesarios, han podido alcanzar la condición de miembros del tribunal calificador por así haberlo propuesto una organización sindical u órgano de representación de los trabajadores. Esta situación es inconciliable con la doctrina constitucional sentada por la STC 85/1983, según la cual "será preciso que el régimen de tales Comisiones (las de selección) garantice la capacidad de sus miembros para que su juicio sea libre, sin ceder a consideraciones externas y que su nivel de preparación técnica sea lo suficiente para realizar la función seleccionadora".
Y es que, aun cuando el designado por la representación de los trabajadores tuviera los conocimientos necesarios para formar parte del Tribunal, su conexión con esos intereses ajenos al estrictamente administrativo, a los que debe su nombramiento, podría llegar a interferir en su labor en el seno del órgano. Su exclusión de los procedimientos selectivos puede entenderse entonces como una medida precautoria, similar a aquella otra que prohíbe la presencia en los tribunales calificadores de quienes hayan realizado labores de preparación de aspirantes.
Ahora bien, como acertadamente precisa el Consejo Consultivo andaluz en su Dictamen antes citado, "el artículo 60 del Estatuto Básico del Empleado Público no debe ser contemplado desde la óptica propia de las normas de exclusión, normas prohibitivas u odiosas, sino analizado desde un prisma positivo, que marca el nuevo rumbo de la protección debida de un derecho fundamental, cuyo contenido vincula al legislador básico, a los legisladores autonómicos, a los gobiernos y Administraciones Públicas y, a la postre, a todos los poderes del Estado (art. 53.1 CE).
Las normas del artículo 60 del Estatuto Básico del Empleado Público responden al propósito de asegurar una composición técnica de los órganos de selección y la profesionalidad de sus miembros, congruentemente con la concepción como "órgano de evaluación técnicamente capacitado"(STC 73/1988), estando implícito en la Constitución (art. 3.2 en relación con el 103) que los órganos calificadores han de integrarse por "personas dotadas de la debida preparación científica y técnica en la materia propia en cada función o cargo" (STC 174/1996 y 235/2000). Profesionalidad, pero también neutralidad e imparcialidad, que supone no sólo procurar la mayor capacitación de los seleccionadores e incluso arbitrar instrumentos aleatorios, para facilitar la renovación de dichos órganos, contando con el concurso de las personas legalmente capacitadas, sino también la garantía de la independencia de juicio y de criterio, que lleva al legislador a evitar situaciones donde pueden producirse con mayor facilidad injerencias externas, que pongan a cubierto el objetivo fundamental de valorar sola y exclusivamente el mérito y la capacidad de los aspirantes".
Se pretende, en suma, con tales medidas reforzar los principios en que ha de basarse la selección, evitando la presencia en los órganos llamados a realizarla de quienes reúnan condiciones personales que, incluso de modo íntimo e inconsciente, pudieran interferir en la objetividad de sus apreciaciones técnicas generando en ellos posiciones clientelares, lo que resultaría incompatible no sólo con las exigencias de imparcialidad y profesionalidad que deben reunir los miembros de los tribunales calificadores, sino también con las exigencias de independencia y discrecionalidad técnica que han de presidir la actuación de los órganos selectivos.
Cabe recordar que la discrecionalidad técnica es una creación jurisprudencial que viene a significar que el juicio técnico emitido por los órganos de selección no puede ser sustituido por otros órganos administrativos o judiciales, salvo que haya existido error, desviación de poder o arbitrariedad, sobre la base de una presunción de certeza y razonabilidad que descansa en la especialización e imparcialidad de los órganos seleccionadores. Por todas, la STC 34/1995 afirma "la legitimidad del respeto a lo que se ha llamado discrecionalidad técnica de los órganos de la Administración, en cuanto promueven y aplican criterios resultantes de los concretos conocimientos especializados, requeridos por la naturaleza de la actividad desplegada por el órgano administrativo. Con referencia a ella, se ha afirmado que, aun en estos supuestos, las modulaciones que encuentra la plenitud de conocimiento jurisdiccional sólo se justifican en una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación".
De la lectura del fragmento trascrito se desprende con facilidad que toda la construcción de la discrecionalidad técnica, ahora positivizada como norma básica y elevada a la categoría de principio de la selección de los empleados públicos por el artículo 55.2 EBEP, se desmorona si el presupuesto para que opere aquélla, es decir, la composición estrictamente técnica y la actividad regida por criterios únicamente profesionales y ajena a intereses extraños a los propios de la organización administrativa en que se integra el órgano selectivo, desaparece.
Estas consideraciones son aplicables tanto a la selección del personal laboral como funcionarial en la medida en que también lo son las normas en que se fundamentan: los artículos 55 y 60 EBEP. Únicamente cabría efectuar una precisión respecto de los órganos encargados de la selección del personal laboral, toda vez que el artículo 61.7 del Estatuto prevé que "las Administraciones Públicas podrán negociar las formas de colaboración que en el marco de los convenios colectivos fijen la actuación de las organizaciones sindicales en el desarrollo de los procesos selectivos". De dicha previsión sólo procede ahora resaltar dos extremos en relación con el objeto de la consulta:
a) Habrá que esperar al resultado de la negociación colectiva para conocer en qué medida y a través de qué fórmulas se instrumenta la participación de las organizaciones sindicales en los procesos de selección.
b) Esas fórmulas nacidas de la negociación colectiva deben moverse en el escenario dibujado por la norma básica, a la que no pueden contradecir (art. 31.7 EBEP), por lo que cabe descartar que a través de la negociación pueda preverse la participación como miembros de pleno derecho de los tribunales calificadores de personas propuestas por las organizaciones sindicales. Además, desde una perspectiva sistemática, obsérvese que la previsión se contiene en el precepto relativo a los sistemas de selección, no en el correspondiente a la composición de los órganos calificadores, por lo que no puede interpretarse que por la vía negociadora puedan establecerse excepciones a las reglas que sobre composición de tribunales establece el EBEP.
Corolario de lo expuesto es que en los órganos de selección de personal laboral o funcionario del Ayuntamiento no debe nombrarse a un vocal en representación de las organizaciones sindicales ni de los órganos de representación unitaria de los trabajadores, como la Junta de Personal. Ello no obsta, desde luego, a que los afiliados a tales organizaciones o personas pertenecientes a tales órganos puedan ser nombrados miembros de los tribunales calificadores en atención a su valía, conocimientos o aptitudes, pero habrán de serlo a título estrictamente individual y expresando una voluntad propia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- De conformidad con la Consideración Tercera de este Dictamen, el Jefe de la Policía Local ha de participar en los órganos de selección de dicho Cuerpo como vocal, no pudiendo hacerlo como Presidente del Tribunal.
SEGUNDA.- De conformidad con la Consideración Cuarta de este Dictamen, en la medida en que el personal designado por la Comunidad Autónoma para participar en los procedimientos selectivos de la Administración local acuda a los mismos para el desempeño de una labor estrictamente técnica y profesional, y no en representación de intereses orgánicos o institucionales, no existe obstáculo para seguir admitiendo su presencia en los órganos selectivos de la Administración local.
TERCERA.- Según lo indicado en la Consideración Quinta de este Dictamen, en los órganos de selección de personal laboral o funcionario del Ayuntamiento no debe nombrarse a un vocal en representación de las organizaciones sindicales ni de los órganos de representación unitaria de los trabajadores, como la Junta de Personal.
No obstante, V.S. resolverá.
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