Dictamen 169/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 169/08
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2009.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Venimos exponiendo desde el Dictamen 38/98 que el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma presenta unas connotaciones constitucionales desde las que debe enfocarse su análisis, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida también por otros órganos consultivos (Dictamen del Consejo de Estado 1.192/2003, de 5 de junio). Como señalan diversos Dictámenes del Consejo Jurídico (144/2007, entre otros) el Alto Tribunal ha realizado una constante y progresiva concreción de los límites materiales que restringen el contenido de la Ley de Presupuestos Generales. Este camino tuvo origen en la Sentencia 27/1981, de 20 de julio, y culminó principalmente en las recaídas el 14 de mayo de 1992 (nº 76/1992) y 16 de junio de 1994 (nº 178/ 1994), estableciéndose una firme pauta integrada por estas determinaciones:
a) En cuanto a su naturaleza, se trata de una verdadera Ley a través de la cual el Parlamento ejerce una potestad específica desdoblada de la genérica potestad legislativa.
b) Su función consiste en aprobar las previsiones contables consustanciales al Presupuesto, pero también ser vehículo de dirección de la política económica.
c) Su procedimiento de aprobación presenta la importante peculiaridad de que el poder de las Cortes está condicionado.
d) Y por todo ello, a su contenido necesario e indisponible (expresión cifrada de las previsiones de ingresos y de las habilitaciones de gastos), puede unirse otro no necesario y eventual que debe estar conectado con aquél mediante una relación directa, bien con los ingresos y gastos, o bien con los criterios de política económica general de los que dicho Presupuesto es instrumento. Esa relación directa entre ambos contenidos ha de ser esencial y principal, nunca accidental y secundaria.
e) Esa limitación proviene, para el TC, de la definición funcional que la Ley de Presupuestos tiene en la Constitución (artículos 66.2 y 134.2) y de la necesidad de no violentar el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), mediante la modificación indiscriminada de núcleos normativos que gozan de vocación de estabilidad y se inscriben en lo que puede llamarse Derecho codificado.
Las Sentencias 274/2000, de 15 de noviembre, y 3/2003, de 16 de enero, reafirmaron esos criterios doctrinales al afirmar, la primera, que las Leyes anuales de Presupuestos tienen un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual que puede afectar a materias distintas a ese núcleo esencial constituido por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, contenido eventual que sólo tiene cabida dentro de límites estrictos, y que ni tal inclusión puede desvirtuar el contenido primordial que caracteriza a dicha ley, ni de ella se sigue que dichas materias hayan de formar necesariamente parte de su contenido y no puedan ser reguladas por una ley ordinaria (STC 126/1987).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Según lo preceptuado por la Orden de la Consejera de Hacienda y Administración Pública de 8 de mayo de 2008 (Suplemento nº 3 del BORM nº 112, de 15 de mayo), de elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2009, la Directora General de Presupuestos y Finanzas ofició a las distintas Consejerías para que comunicasen la información de su competencia que debiera figurar en el texto articulado del Anteproyecto y formulasen, de considerarlo oportuno, propuestas de nuevos textos a incluir, figurando las remitidas por: el Interventor General (14-7-2008); el Director General de Tributos (20-10-2008 y 26-9-2008); el Director General de Empleo Público (17-10-2008); la Consejería de Presidencia (8-7-2008); la Consejería de Sanidad (2-7-2008); la Consejería de Economía, Empresa e Innovación (4-7-2008); la Consejería de Agricultura y Agua (9-10-2008); la Consejería de Cultura, Juventud y Deportes (27-6-2008); la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación (26-6-2008, 2-7-2008 y 16-10-2008); la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración (1-7-2008); la Consejería de Desarrollo Sostenible y Ordenación del Territorio (24-9-2008); el Secretario Autonómico de Administración Pública (1-8-2008); la Imprenta Regional (14-92008); y el Instituto de Vivienda y Suelo adscrito a la Consejería Obras Públicas, Vivienda y Transportes (no consta la fecha). Producto de ello y de las aportaciones de la propia Consejería impulsora, se elabora el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2009.
SEGUNDO.- En la instrucción del procedimiento constan las siguientes actuaciones:
a) Memoria de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, justificativa de las modificaciones a introducir en el Anteproyecto respecto al contenido del texto vigente en el ejercicio 2008 (15-10-2008). Dedica el apartado 5 al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y al endeudamiento de la Comunidad Autónoma, justificando el límite máximo previsto en base a los acuerdos del Consejo de Ministros de 24 de julio de 2008 y del Consejo de Política Fiscal y Financiera de 8 de octubre también de 2008. Acompaña igualmente una copia del informe del Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica 5/2001, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en el que se señala el objetivo de estabilidad presupuestaria para la Comunidad autónoma en el ejercicio 2009. También se incluye una copia de una Orden, de julio de 2008, del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda, por la que se autoriza, para el ejercicio 2009, el programa de inversión de la Comunidad Autónoma cuyo objeto es el Desarrollo Perimetral de Infraestructuras de Carreteras.
b) Informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General, favorable a la redacción propuesta (15-10-2008).
c) Informe de Vicesecretaría (15-10-2008).
d) Informe de impacto por razón de género (15-10-2008).
TERCERO.- El 20 de octubre de 2008 el Consejo de Gobierno acordó, a propuesta de la Consejera de Economía y Hacienda (Consejería competente tras la reorganización de la Administración regional realizada por el Decreto del Presidente 26/2008, de 25 de septiembre), que se recabase el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, lo que se hizo mediante escrito que tuvo entrada en el registro de este órgano consultivo el siguiente día 21. Se solicita la emisión del dictamen con carácter urgente, dada la necesidad de cumplir el plazo previsto en el artículo 46.2 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En atención a lo dispuesto por el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que la Ley de Presupuestos goza de las características generales de las leyes, a pesar de sus peculiaridades materiales y procedimentales.
También es procedente emitir el Dictamen con la urgencia con que se solicita, por el evidente interés institucional en cumplir el mandato estatutario remitiendo el Anteproyecto a la Asamblea Regional con la antelación de dos meses a la fecha de inicio del correspondiente ejercicio (art. 46.2 EA), aunque el Consejo Jurídico hubiera deseado poder cumplir con un mayor sosiego la función consultiva que tiene encomendada.
SEGUNDA.- Contenido del Anteproyecto sometido a consulta. Procedimiento.
I. Venimos exponiendo desde el Dictamen 38/98 que el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma presenta unas connotaciones constitucionales desde las que debe enfocarse su análisis, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida también por otros órganos consultivos (Dictamen del Consejo de Estado 1.192/2003, de 5 de junio). Como señalan diversos Dictámenes del Consejo Jurídico (144/2007, entre otros) el Alto Tribunal ha realizado una constante y progresiva concreción de los límites materiales que restringen el contenido de la Ley de Presupuestos Generales. Este camino tuvo origen en la Sentencia 27/1981, de 20 de julio, y culminó principalmente en las recaídas el 14 de mayo de 1992 (nº 76/1992) y 16 de junio de 1994 (nº 178/ 1994), estableciéndose una firme pauta integrada por estas determinaciones:
a) En cuanto a su naturaleza, se trata de una verdadera Ley a través de la cual el Parlamento ejerce una potestad específica desdoblada de la genérica potestad legislativa.
b) Su función consiste en aprobar las previsiones contables consustanciales al Presupuesto, pero también ser vehículo de dirección de la política económica.
c) Su procedimiento de aprobación presenta la importante peculiaridad de que el poder de las Cortes está condicionado.
d) Y por todo ello, a su contenido necesario e indisponible (expresión cifrada de las previsiones de ingresos y de las habilitaciones de gastos), puede unirse otro no necesario y eventual que debe estar conectado con aquél mediante una relación directa, bien con los ingresos y gastos, o bien con los criterios de política económica general de los que dicho Presupuesto es instrumento. Esa relación directa entre ambos contenidos ha de ser esencial y principal, nunca accidental y secundaria.
e) Esa limitación proviene, para el TC, de la definición funcional que la Ley de Presupuestos tiene en la Constitución (artículos 66.2 y 134.2) y de la necesidad de no violentar el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE), mediante la modificación indiscriminada de núcleos normativos que gozan de vocación de estabilidad y se inscriben en lo que puede llamarse Derecho codificado.
Las Sentencias 274/2000, de 15 de noviembre, y 3/2003, de 16 de enero, reafirmaron esos criterios doctrinales al afirmar, la primera, que "las Leyes anuales de Presupuestos tienen un contenido mínimo, necesario e indisponible, constituido por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos, y un contenido posible, no necesario y eventual que puede afectar a materias distintas a ese núcleo esencial constituido por la previsión de ingresos y la habilitación de gastos", contenido eventual que sólo tiene cabida dentro de límites estrictos, y que ni tal inclusión puede desvirtuar el contenido primordial que caracteriza a dicha ley, ni de ella se sigue que dichas materias hayan de formar necesariamente parte de su contenido y no puedan ser reguladas por una ley ordinaria (STC 126/1987). Para delimitar el ámbito dentro del cual debe moverse necesariamente la inclusión de las materias que no constituyen el núcleo esencial mínimo e indisponible de las leyes de Presupuestos, el Tribunal ha establecido dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes, y la justificación de la inclusión de esa materia conexa en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales. El cumplimiento de estas dos condiciones resulta, pues, necesario para justificar la restricción de competencias del poder legislativo, propias de las leyes de Presupuestos, y para salvaguardar la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9.3 CE, esto es, la certeza del Derecho que exige que una ley de contenido constitucionalmente definido, como es la ley de Presupuestos Generales, no contenga más disposiciones que las que corresponden a su función constitucional (arts. 66.2 y 134.2 CE).
También ha señalado el TC que, aunque de la literalidad del art. 134 CE se deduce, en principio, que las reglas en él contenidas tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal, de modo que de los preceptos constitucionales que regulan las instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homólogas, es evidente que existen una serie de reglas y principios constitucionales que son predicables de toda institución presupuestaria, estatal o autonómica (STC 116/1994, de 18 de abril; también las SSTC 174/1998, de 23 de julio; 130/1999, de 1 de julio, y 3/2003, de 16 de enero).
En igual sentido la STC 130/1999, de 1 de julio, expone que existe una sustancial identidad entre las normas que, integrantes del bloque de la constitucionalidad, son aplicables a la institución presupuestaria de la Comunidad Autónoma de Cantabria y lo dispuesto respecto de los Presupuestos Generales del Estado en el art. 134.2 CE, pudiendo deducirse en su consecuencia la existencia de "un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto".
Examinado el Anteproyecto puede afirmarse que el conjunto de su contenido se encuentra dentro de los límites constitucionales que le son propios, conclusión no predicable plenamente de la disposición adicional decimocuarta ni de la decimoquinta, que merecen las observaciones que después se expondrán.
II. Aun comprendiendo que, por su propia naturaleza, un Anteproyecto como el consultado es de compleja elaboración, el Consejo Jurídico ha de dejar constancia de la carencia de información económica que permita conocer el importe de los créditos a aprobar y su distribución.
Según el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, la facultad de elevar el Anteproyecto a la consideración del Consejo de Gobierno para que decida sobre ulteriores trámites corresponde a la Comisión de Secretarios Generales, cuya intervención se ha preterido.
El texto remitido para Dictamen carece de la reglamentaria autorización (art. 46.2, 1º del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y funcionamiento del Consejo Jurídico); la exposición de motivos es imprescindible para su ulterior remisión a la Asamblea Regional (art. 119 del Reglamento de la Asamblea Regional).
La Disposición adicional decimocuarta se separa notablemente de la propuesta efectuada por la Intervención General una vez consultada la Consejería competente, sin que consten los motivos de la divergencia, la cual da lugar a una norma que se extralimita de las competencias de la Comunidad Autónoma, como más adelante se especificará.
La Disposición adicional decimoquinta carece de propuesta de la Consejería competente.
TERCERA.- Limitaciones del Anteproyecto derivadas de las competencias estatales.
En el Dictamen 167/2003, a modo de compendio de otros anteriores, este Consejo indicó que el objeto de la consulta es el texto articulado del Anteproyecto y no los Presupuestos en sí mismos, lo cual no excluye que, para una íntegra comprobación jurídica, sea necesario el conocimiento de determinadas cifras, en concreto de las que permiten derivar efectos jurídicos para apreciar la adecuación de dicho texto articulado a otras normas, puesto que su omisión produciría una limitación del Dictamen, al no poderse realizar una valoración general de la adecuación del Anteproyecto al conjunto del ordenamiento, y que sólo, a lo más, cabría presumir (Dictámenes 70/99, 62/00 y 92/01).
Por ello, viene estimando el Consejo Jurídico que los elementos de contraste fundamentales para el análisis jurídico del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región deben permitir comprobar, necesariamente, las siguientes partes de su contenido:
1º) El principio de estabilidad presupuestaria, en los términos que se define por la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Según las mismas, en el primer semestre de cada año el Gobierno fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto para los tres ejercicios siguientes, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera. El primer dato del Presupuesto, a los efectos del cumplimiento del principio de estabilidad, es la constatación de que a través del mismo se proporciona una situación financiera de equilibrio o de superávit (art. 3.2 Ley 18/2001), aspecto que se justifica en el expediente a través de lo informado por la Directora General de Presupuestos en la memoria justificativa.
2º) El cumplimiento de la normativa básica estatal en materia de retribuciones del sector público y su incremento anual, dato que, siguiendo lo reflejado en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, es de forzoso seguimiento por todas las Administraciones Públicas, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El Anteproyecto sigue lo que se califica como normativa básica en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
3º) Los límites que el artículo 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas impone a éstas en materia de endeudamiento, aspecto sobre el que no consta dato directo en el expediente.
CUARTA. Sobre el articulado.
El Consejo Jurídico ha de resaltar, en particular, las siguientes consideraciones:
1) Artículo 35. Contratación de personal laboral con cargo a los créditos de inversiones. El Consejo Jurídico ha indicado en diversos Dictámenes (62/2000, 167/2003, 131/2004 y 145/2005) que la regulación establecida, además de ser reiterada año tras año en las Leyes de Presupuestos, demuestra en gran parte de su contenido un marcado carácter reglamentario. Que esta norma haya permanecido invariable en todas las leyes de presupuestos desde que se incluyó por vez primera (hace más de 10 años), demuestra que materialmente no es una norma de vigencia anual. Pero, además, nada impediría que, en uso de la potestad reglamentaria que al Consejo de Gobierno otorga el artículo 9 TRLH, dictase un Decreto regulador de dicho procedimiento, aplicable cuando la norma sustantiva (la Ley de Presupuestos anual) permitiese este tipo de contrataciones. Es decir, con independencia del mandato inicial, el precepto carece de efectos presupuestarios, ya que contiene normas de alcance general, capaces de surtir efecto con independencia de la anualidad presupuestaria correspondiente. Se separan un tanto del contenido no ya esencial, sino del que eventualmente puede formar parte de la Ley de Presupuestos.
2) Artículo 46. Módulo económico de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados. La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, indica en el artículo 117.1 que "la cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los centros privados concertados, para hacer efectiva la gratuidad de las enseñanzas objeto de concierto, se establecerá en los presupuestos de las Administraciones correspondientes", dato que se omite en el Anteproyecto dictaminado. Además de ello, conviene reiterar que el concierto, en cuanto contrato administrativo, no parece aconsejar que la Administración educativa asuma la condición de cuasi-empleador, suscribiendo acuerdos tripartitos con las organizaciones patronales y sindicales comprometiéndose a la mejora retributiva del profesorado de los centros concertados.
3) Disposición adicional decimocuarta. Establece la aplicación del artículo 97 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (procedimiento de emergencia), a ciertas actuaciones de la Consejería de política social sobre protección del menor, declaradas urgentes. El precepto que se propone es contrario al que se remite, ya que éste se califica como básico por la Disposición final séptima de la Ley 30/2007 y no admite que se tramiten con ese carácter emergente distintos contratos que los motivados por las causas que cita: acontecimientos catastróficos o situaciones que supongan grave peligro o necesidades que afecten a la defensa nacional. Resulta claro que el precepto proyectado incurre en una contradicción interna insalvable que sólo podrá remediarse mediante su acomodación a la normativa básica de contratos, acomodación que resulta factible sustituyendo la redacción del texto por la que propuso el Interventor General en su escrito de 14 de julio de 2008, que sí es acorde con las competencias autonómicas y no conculca lo establecido en la legislación básica.
4) Disposición adicional decimoquinta. Se refiere a la colaboración entre la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Murcia para la mejora y construcción de determinadas infraestructuras, colaboración que se remite a un convenio para la construcción y mejora de la red viaria de dicho término municipal. El precepto ofrece dos observaciones. La primera es que, si exceptuamos la condición 3ª (aplazamiento del pago en un máximo de 10 anualidades), el resto del contenido carece de efectos presupuestarios, ya que son mandatos de alcance normativo general, capaces de surtir efecto con independencia de la anualidad presupuestaria correspondiente. Igual que en el caso del artículo 35, se separan un tanto del contenido no ya esencial, sino del que eventualmente puede formar parte de la Ley de Presupuestos, separación que se explica -y aquí enlazamos con la segunda observación- en que la sede natural en que debiera producirse esta normativa es el desarrollo de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia, que entrará en vigor el próximo 14 de noviembre. Su artículo 42.4 establece que "la Consejería competente en materia de carreteras y las corporaciones locales respectivas podrán convenir lo que estimen procedente en orden a la mejor conservación y funcionalidad de tales vías, en tanto sean competencia de la Comunidad Autónoma". A su vez, la Disposición final primera de dicha Ley atribuye potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno en los siguientes términos: "El Consejo de Gobierno dictará las disposiciones necesarias para el desarrollo y aplicación de la presente Ley". Si enlazamos estas previsiones con la doctrina general sobre el contenido posible de la Ley de Presupuestos, expuesta en la Consideración Segunda I, se advierte que la regulación del régimen jurídico de los convenios con los Ayuntamientos para la conservación y explotación de las carreteras regionales carece de conexión con el contenido propio de este tipo de leyes y no se justifica su inclusión en la ley que aprueba anualmente los Presupuestos Generales. Por medio de ésta se realiza un desarrollo del derecho codificado contrario a las pautas de técnica jurídica y a la doctrina constitucional sobre la materia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Anteproyecto sometido a Dictamen responde globalmente en su contenido a las determinaciones propias de su naturaleza, según la doctrina del Tribunal Constitucional, excepto en lo que se refiere a las Disposiciones adicionales decimocuarta y decimoquinta, por las razones expresadas en la Consideración Cuarta, 3) y 4). Además, la Disposición adicional decimocuarta incurre en exceso competencial al alterar un precepto declarado básico por la normativa estatal.
SEGUNDA.- Se han justificado las limitaciones en cuanto a endeudamiento y cumplimiento de los objetivos derivados de la Ley de Estabilidad Presupuestaria.
TERCERA.- Las restantes observaciones del Dictamen debieran ser tenidas en cuenta a efectos de la corrección del texto y de su coherencia con el resto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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