Dictamen 166/08

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Año: 2008
Número de dictamen: 166/08
Tipo: Propuestas sobre reconocimiento de obligaciones con omisión de la intervención previa
Consultante: Consejería de Desarrollo Sostenible y Ordenación del Territorio (2007-2008)
Asunto: Reconocimiento de obligaciones contraídas por los trabajos selvícolas preventivos contra incendios forestales realizados por la empresa x, durante el mes de octubre de 2007, con omisión del trámite de fiscalización previa.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
NOTA: Concluye en la necesidad de completar la instrucción, sin entrar en el fondo del asunto.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 18 de diciembre de 2007, el Director General del Medio Natural remitió al titular de la entonces denominada Consejería de Desarrollo Sostenible y Ordenación del Territorio, un escrito exponiendo que por la empresa x. se habían efectuado, durante el mes de octubre de dicho año, los trabajos selvícolas preventivos contra incendios forestales, con omisión de la preceptiva fiscalización previa del gasto, por lo que propone que, al amparo de lo establecido en el artículo 33 del Decreto 161/1999, de 30 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo, RCIM), se proceda a someter el expediente al Consejo de Gobierno, al objeto de poder realizar el pago de 641.910,58 euros que se adeudan a dicha empresa.
SEGUNDO.- A la propuesta se unieron los siguientes documentos:
1. Memoria explicativa de la omisión de fiscalización emitida, el día 17 de diciembre de 2007, por el Jefe de Servicio de Defensa del Medio Natural, en la que, una vez expuesto en qué consiste el Plan de Protección Civil de Emergencia por Incendios Forestales en la Región de Murcia (Plan INFOMUR), afirma lo siguiente:
"Durante el año 2007 se han realizado diferentes proyectos para poder sufragar los gastos que se generaban para poder cumplir con el Plan. Una vez finalizada la época de peligro alto y dado que la actividad fundamental en las épocas de peligro medio y bajo conlleva un cambio de Proyecto Presupuestario se confeccionó un nuevo proyecto con cargo a capítulo VI para el mes de octubre de 2007 (peligro medio). No obstante, la reorganización de la Administración Regional, como consecuencia de las pasadas elecciones, originó la división de la extinta Consejería de Industria y Medio Ambiente, y la creación de una nueva Consejería de Desarrollo Sostenible y Ordenación del Territorio y reorganización de sus Órganos Directivos, según Decreto núm. 161/2007, de 6 de julio (BORM de 9 de julio de 2007).
Como consecuencia de la lógica reubicación de los Órganos Administrativos se originó un retraso en la tramitación del expediente correspondiente al proyecto ,Trabajos integrales de selvicultura preventiva y extinción de incendios forestales durante el mes de octubre, por un importe de 641.910,58 euros.
Considerando la situación de los medios humanos actuantes en el monte, la situación de peligro de incendios forestales y lo estipulado por el Plan INFOMUR 2007 respecto al mes de octubre, se optó por continuar con la encomienda a la empresa x".
2. Informe del Jefe de Servicio Jurídico de la Consejería consultante, en el que se indica el cauce que se ha de seguir para elevar el expediente a decisión del Consejo de Gobierno, entre cuyos trámites se señala el preceptivo Dictamen de este Órgano Consultivo.
3. Documento de autorización y disposición del gasto por la cantidad adeudada a x., con cargo a fondos consignados en el Capítulo VI del presupuesto de la Consejería correspondiente al ejercicio 2007.
4. El Proyecto de trabajos integrales de selvicultura preventiva y extinción de incendios forestales durante el mes de octubre de 2007, cuya ejecución fue encomendada a x.
5. Propuesta de acuerdo que el Consejero de Desarrollo Sostenible y Ordenación del Territorio pretendía elevar al Consejo de Gobierno para que éste autorizara a dicha Consejería a reconocer la obligación por el importe solicitado.
TERCERO.- En tal estado de tramitación se remitió el expediente para su informe preceptivo a este Consejo Jurídico que, con fecha 26 de diciembre de 2007, emitió Acuerdo 20/2007, por el que requería a la Consejería consultante para que procediera a completar el expediente mediante la incorporación del informe del Interventor Delegado, tal como preceptúa el artículo 33 RCIM.
Recibido el Acuerdo en la Consejería se recaba informe del Interventor Delegado que es emitido el día 8 de enero, formulando las siguientes consideraciones:
"PRIMERA: El encargo a la empresa x. se ha realizado sin que exista un documento que recoja el acto administrativo previo a la realización del gasto, de aprobación, autorización y disposición del mismo por el órgano competente, así como de la preceptiva fiscalización.
SEGUNDA: En el expediente, no consta el acta de replanteo previo, tal y como prevé el art 19.1 de la misma Ley (debe referirse al artículo 129.1 del Texto Refundido de la Ley de Contratos de la Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, TRLCAP).
TERCERA: En opinión de esta Intervención Delegada, el proyecto que se presenta, a pesar de que explicita la naturaleza de la obra y su peso en el presupuesto, del 89%, lo cual justifica la imputación presupuestaria propuesta (capítulo VI), adopta un formato propio del contrato de servicios en muchos aspectos, asociando su coste al tiempo de duración del contrato y número de empleados que constituyen los retenes a contratar, detallándose las tareas a realizar, composición y jornadas a cumplir, y, sin embargo, adolece de una concretización insuficiente de los trabajos de selvicultura preventiva destinados a mantener y mejorar las infraestructuras de defensa contra incendios forestales, en cuanto a unidades de obra y localización específica de las mismas se refiere, lo cual dificulta o imposibilita, a nuestro entender, la comprobación y valoración exacta del cumplimiento del encargo en sus justos términos.
Se ha verificado que existe crédito suficiente en la partida que se propone del presupuesto de gastos del ejercicio 2007, la cual es adecuada a la naturaleza del gasto.
No obstante, debido a las fechas en las que la propuesta ha tenido entrada en esta Intervención Delegada (28 de diciembre de 2007), y a los trámites necesarios para que este procedimiento administrativo concluya, quedará subordinada la autorización y disposición del gasto a la existencia de crédito adecuado y suficiente en el presupuesto de gastos del ejercicio 2008.
Por último, debido a las circunstancias de necesidad de las actividades que se tratan, cuya responsabilidad y competencia ineludibles son de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, esta Intervención Delegada no recomienda la revisión de los actos administrativos a los que se refiere el presente informe, considerando menos perjudicial para la administración de la Comunidad Autónoma la aprobación de los mismos y el cumplimiento de los compromisos adquiridos".
CUARTO.- Por la Jefa del Servicio Económico y Presupuestario de la Consejería se emite certificado de existencia de crédito adecuado y suficiente, para atender el gasto origen del expediente objeto de Dictamen.
Seguidamente, mediante escrito que tuvo entrada en este Consejo Jurídico el día 15 de septiembre de 2008, la Consejería remitió el informe del Interventor Delegado y el certificado de existencia de crédito, al tiempo que reiteraba su solicitud de Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Según lo establecido en el artículo 12. 12 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, reguladora de este Consejo Jurídico (LCJ), el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo al versar sobre una propuesta que se proyecta elevar al Consejo de Gobierno sobre el reconocimiento de una obligación económica contraída por la Administración regional, que no fue objeto de la previa y preceptiva fiscalización por la Intervención.
SEGUNDA.- Cuestiones previas sobre la naturaleza de los trabajos que han dado lugar al gasto cuya fiscalización previa se ha omitido.
El día 27 de abril de 1999 se suscribe un Convenio de colaboración entre el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para regular el Marco de Utilización del Medio propio instrumental Empresa de "--, S.A." (x), -BORM núm. 134, de 14 de junio de 1999-.
Según la cláusula segunda de dicho Convenio "x., como medio propio instrumental y servicio técnico de la Administración está obligada a realizar por sí misma o sus filiales los trabajos que le encomiende la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, o los organismos de ella dependientes, en las materias que constituyen su objeto social y, especialmente, aquellas que sean urgentes o que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ordene como consecuencia de las situaciones de emergencia que declare. En consecuencia, las actuaciones encomendadas que lleven a cabo x. o sus filiales en el territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, serán consideradas como si fueran realizadas directamente por la Administración Autonómica con sus propios medios, conforme al régimen previsto al efecto en la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas".
En el supuesto que nos ocupa x. actúa como medio propio de la Administración regional (así se afirma en la memoria del Jefe de Servicio de Defensa del Medio Natural), y en relación con la recepción, certificación y liquidación de las trabajos realizados, la cláusula sexta del citado Convenio establece que "Mensualmente el Director de la actuación extenderá la certificación, o el documento con efectos jurídicos equivalentes, acreditativa del avance de los trabajos, en la que se expresarán las unidades realizadas desde su comienzo y su correspondiente valoración, de acuerdo con las tarifas aplicables" (Cláusula sexta del Convenio).
En cuanto al régimen jurídico de estos trabajos resultan de aplicación (con carácter supletorio, al no tener carácter básico) los artículos 152 y 153 del TRLCAP y 174 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
TERCERA.- Sobre la procedencia de reconocer la obligación de pago que se propone.
Tal como ha señalado en diversas ocasiones este Consejo Jurídico, el asunto sometido a Dictamen es una manifestación típica de un procedimiento de naturaleza incidental, con relación al ordinario de aplicación al presupuesto de las obligaciones contraídas por la Administración regional. Procedimiento incidental que se inicia con la comunicación que el Interventor realiza a la autoridad que hubiera iniciado el procedimiento ordinario, de que se ha observado en este último la omisión de un trámite preceptivo cual es la fiscalización previa del acto de reconocimiento de la obligación. Este procedimiento incidental viene regulado en el artículo 33 RCIM, señalando dicho precepto que el informe de la Intervención pondrá de manifiesto, como mínimo, los siguientes extremos:
a) Las infracciones del ordenamiento jurídico que, a juicio del interventor, se hayan producido en el momento en que se adoptó el acto sin fiscalización o intervención previa.
b) Las prestaciones que se hayan realizado como consecuencia de dicho acto.
c) La posibilidad y conveniencia de revisión de los actos dictados con infracción del ordenamiento.
Pues bien, el análisis de dicho informe suscita serias dudas sobre el contenido del apartado b), es decir, sobre las prestaciones que se hayan realizado como consecuencia del acto adoptado sin fiscalización, o lo que es lo mismo, sobre el grado de cumplimiento por parte de x. de los trabajos integrales de selvicultura preventiva y extinción de incendios forestales correspondientes al mes de octubre de 2007, que le fueron encargado por la Consejería consultante. En efecto, afirma el Interventor que la insuficiencia de concreción en el Proyecto de los trabajos de selvicultura preventiva destinados a mantener y mejorar las infraestructuras de defensa contra incendios forestales, en cuanto a unidades de obra y su localización específica, "dificulta o imposibilita, a nuestro entender, la comprobación y valoración exacta del cumplimiento del encargo en sus justos términos".
La anterior afirmación exige, con carácter previo al pronunciamiento sobre el incidente de omisión de fiscalización, que se incorpore al expediente la documentación que permita constatar que la prestación ha sido ejecutada y recepcionada de conformidad. A tal efecto, la Consejería consultante debe remitir los siguientes documentos:
a) Documento en el que se haya plasmado el reconocimiento y comprobación de los trabajos por un facultativo designado al efecto y distinto del director de los trabajos, según se contempla en el artículo 179.1 del Reglamento General de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre.
b) La certificación núm. 1 y última a la que se hace referencia en la Orden de retención de crédito y que debió extenderse según lo previsto en la cláusula sexta del citado Convenio.
CUARTA.- Consejería competente.
Aunque la consulta fue formalizada por la Consejería de Desarrollo Sostenible y Ordenación del Territorio, como consecuencia de la entrada en vigor del Decreto del Presidente 26/2008, de 25 de septiembre, de Reorganización de la Administración Regional, la competencia para continuar con la tramitación del expediente que nos ocupa corresponde a la Consejería de Agricultura y Agua.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Que procede que se complete el expediente en los términos que se señalan en la Consideración Segunda de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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