Dictamen nº 36/2024

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de febrero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Molina de Segura, mediante oficio registrado el día 16 de enero de 2024 (Reg. número 202490000035563), sobre resolución del contrato de servicio formalizado con ALPHA SYLTEC INGENIERÍA, S.L.P. para la instalación de una plataforma de portales web multiportal y la puesta en marcha del nuevo sitio web del Ayuntamiento (exp. 2024_023), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Molina de Segura tramitó un procedimiento abierto simplificado para la licitación del contrato de “Servicio para la instalación de una Plataforma de Portales Web Multiportal y Puesta en marcha del nuevo sitio Web del Ayuntamiento de Molina de Segura” (expediente SERV-ABR_SMPL/2020000030).

La ejecución del contrato, para la que se estipuló un plazo total de 7 meses, se debía desarrollar en las tres fases siguientes: 1.- Estudio y análisis. 2.- Carga de contenidos iniciales y formación, y 3.- Producción y finalización del proyecto.

El valor estimado del contrato quedó fijado en 30.000 €, IVA excluido, y el presupuesto establecido en 36.300 €, IVA incluido.

SEGUNDO.- Tras los trámites legalmente oportunos, el órgano de contratación acordó el 5 de noviembre de 2020 adjudicar el contrato a la mercantil ALPHA SYLTEC INGENIERÍA, S.L.P. por el importe ofertado de 15.940,65 €, más IVA, lo que hizo un total de 19.288,18 €. Se prestó garantía definitiva mediante retención en el pago del precio por la cantidad de 1.594,06 €.

TERCERO.- El contrato se formalizó el 17 de noviembre de 2020 y se levantó el Acta de Inicio el 1 de diciembre siguiente.

CUARTO.- Por el Jefe de la Concejalía de Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) se emitió, el 5 de noviembre de 2021, un informe en el que advertía de que habían transcurrido cuatro meses desde la fecha prevista de finalización del proyecto y que se encontraba sin terminar la 2ª fase, de las 3 previstas.

QUINTO.- Debido al incumplimiento de los plazos de ejecución del contrato, mediante Resolución 2021007371, de 22 de noviembre de 2021, se acordó iniciar incidente de imposición de penalidades, en la cantidad de 1.042 €, al amparo de lo previsto en el artículo 193 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP).

SEXTO.- Con ocasión del trámite de audiencia, la contratista alegó que no había incurrido en retraso en la fase 1ª porque había adelantado la 2ª; que el retraso obedecía a imprevistos ajenos a su trabajo; que la lentitud de carga estaba provocada por la máquina virtual propiedad del Ayuntamiento y no por el gestor de contenidos, y que la falta de instalación de algunos componentes y sites se debía a que no se le habían proporcionado los contenidos. Por último, solicitó que se revocase la decisión de imponerle la penalización ya mencionada.

SÉPTIMO.- Previo informe de la Jefatura de la Concejalía de TIC, de 16 de diciembre de 2021, se desestimaron esas alegaciones por Resolución del Concejal Delegado 2022000227, de 13 de enero de 2022, que no fue recurrida por la contratista.

OCTAVO.- El 10 de marzo de 2023 se requirió a la contratista para que cumpliera varias de las obligaciones establecidas en el contrato en el plazo de 15 días.

NOVENO.-  El 12 de mayo de 2023 la Jefe de Servicio de TIC emitió un nuevo informe técnico que motivó la elaboración de un informe por el Jefe de Servicio de Contratación y Asesoría Jurídica el 5 de junio de 2023. Con ese fundamento, la Junta de Gobierno Local adoptó un acuerdo el 6 de junio de 2023 en el que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 193 LCSP, se ratificó la decisión de continuar con la imposición de penalidades, cuantificadas en la cantidad de 5.272,05 € para el período comprendido entre el 18 de noviembre de 2021 y el 26 de mayo de 2023. También se resolvió conceder audiencia a la contratista.

DÉCIMO.- ALPHA SYLTEC INGENIERÍA, S.L.P. formuló recurso potestativo de reposición el 15 de junio de 2023 y propuso admitir una penalidad, hasta el 7 de junio de 2022, por importe de 1.909,5 €, y dar por finalizado el proyecto con el abono inmediato a su favor de 5.805,77 €.

UNDÉCIMO.- Por el Negociado de Contratación se elaboró el 11 de agosto de 2023 un informe técnico referente a los argumentos expuestos por la contratista en su recurso potestativo de reposición.

DUODÉCIMO.- La Asesoría Jurídica realiza un informe el 29 de agosto de 2023 y, sobre la base de lo que en él se argumenta, el Concejal Delegado de TIC formula, ese mismo día, una propuesta de inicio del procedimiento de resolución del contrato.

Con fecha 4 de septiembre de 2023, la Junta de Gobierno Local acuerda inadmitir el recurso potestativo de reposición presentado y tener por formuladas, en su lugar, las alegaciones presentadas en el trámite de audiencia concedido, pero desestimarlas. Asimismo, dispone dejar sin efecto su anterior acuerdo de 6 de junio del mismo año e iniciar un procedimiento de resolución culpable imputable a la contratista, de acuerdo con lo establecido en el artículo 211.1,f) LCSP. Por último, acuerda conceder audiencia a la empresa citada.

DECIMOTERCERO.- Dentro del plazo de los 10 días naturales concedido, la contratista formula alegaciones en las que muestra su oposición a la imputación de culpabilidad.

DECIMOCUARTO.- La Jefe de Servicio de TIC emite informe técnico el 2 de octubre de 2023.

Por su parte, el Jefe de Contratación y Asesoría Jurídica realiza el día 4 de ese mes un informe en el que argumenta que concurre la causa de resolución culpable prevista en el artículo 211.1,f) LCSP, por incumplimiento de la obligación principal del contrato.

Asimismo, considera que procede desestimar las alegaciones presentadas por la contratista en el trámite de audiencia por ser extemporáneas; formular consulta preceptiva a este Órgano consultivo, suspender el plazo para resolver al amparo de lo establecido en el artículo 21.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), por el tiempo que medie entre dicha petición y el día en que se reciba el Dictamen y comunicar esa decisión suspensiva a los interesados en el procedimiento.

DECIMOQUINTO.- Obra en el expediente un informe jurídico elaborado el 16 de noviembre de 2023 por la Secretaria General del Ayuntamiento en la que muestra su conformidad con el informe emitido por el Jefe de Contratación y Asesoría Jurídica el 4 de octubre de 2023.

DECIMOSEXTO.- Sobre la base de la propuesta sometida por el Concejal Delegado de TIC el 16 de noviembre de 2023, la Junta de Gobierno Local adopta por unanimidad, en sesión del día 20 de dicho mes, los acuerdos de desestimar, por extemporáneas, alegaciones presentadas por la contratista; solicitar Dictamen preceptivo a este Consejo Jurídico, suspender el plazo para dictar resolución hasta que se reciba el parecer de este Órgano consultivo y comunicar a la contratista ese acuerdo suspensivo.

Una vez incorporados el preceptivo índice de documentos y el extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en este Consejo Jurídico el 16 de enero de 2024.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo puesto que versa sobre un procedimiento de resolución de un contrato administrativo en el que se ha formulado oposición por parte de la empresa contratista, de conformidad con lo que se establece en los artículos 191.3,a) LCSP, 109.1,d) del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento general de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGC), y 12.7 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento seguido y su plazo de duración: caducidad del presente procedimiento de resolución contractual.

I. El procedimiento se ha tramitado, en lo esencial, con arreglo a lo señalado en los artículos 195.1 LCSP y 109 RGC, apartados 1 y 2, de forma que se ha concedido audiencia a la empresa contratista [artículos 191.1 LCSP y 114.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL)].

Se constata, asimismo, que se ha emitido en el procedimiento el informe jurídico preceptivo al que se refieren los artículos 191.2 LCSP, en relación con el apartado 8 de la Disposición adicional tercera (“Normas específicas de contratación pública en las Entidades Locales”) de esa misma Ley, 114.3 TRRL y 109.1,c) RGC.

No obstante, se aprecia que no se han incorporado a la copia del expediente que se ha remitido a este Consejo Jurídico las alegaciones que en cada momento formuló la concesionaria, y que resultan necesarias para que se pueda emitir Dictamen en un procedimiento de resolución contractual, como el presente, en el que la citada mercantil ha manifestado su oposición.

Así pues, no se puede considerar que la consulta se acompañase del expediente administrativo completo, como impone el artículo 46.2 del Decreto 15/1998, de 2 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

II. Por lo que se refiere al plazo de duración del procedimiento, el artículo 212.8 LCSP establece que “Los expedientes de resolución contractual deberán ser instruidos y resueltos en el plazo máximo de ocho meses”. Ya se ha señalado que el acuerdo de iniciación se adoptó el 4 de septiembre de 2023 (Antecedente decimosegundo de este Dictamen).

Sin embargo, conviene reiterar lo que se dijo en nuestro Dictamen núm. 245/2021 (y se repite, por ejemplo, en los núms. 169/2022 o 260/2022) y, por ello, tener en cuenta que la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) núm. 68/2021, de 18 de marzo (BOE núm. 97, de 23 de abril de 2021), resuelve el recurso de inconstitucionalidad que interpuso el Gobierno de Aragón contra diversos preceptos de la LCSP, entre los cuales se encuentra el mencionado artículo 212.8.

En dicha resolución, el Tribunal Constitucional (TC) declara que dicho artículo no es conforme con el orden constitucional de competencias por tratarse de una norma de naturaleza auxiliar y procedimental que no puede ser considerada básica. La regulación relativa a la duración de los procedimientos de resolución contractual, dice el TC, podría ser sustituida por otra elaborada por las Comunidades Autónomas con competencia para ello, sin merma de la eficacia de los principios básicos en materia de contratación pública. Por tanto, concluye el TC, procede declarar contrario al orden constitucional de competencias el artículo 212.8 LCSP, aunque, aclara, no precisa pronunciar su nulidad dado que la consecuencia de aquella declaración es solamente la de que no será aplicable a los contratos suscritos por las Administraciones Públicas de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales y las Entidades vinculadas a unas y otras [SSTC núm. 50/1999, FF.JJ. 7 y 8, y núm. 55/2018, FF.JJ. 7, b) y c)].

La Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, dispone en el artículo 38.Uno que las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada, vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, hecho éste que se produjo el 23 de abril de 2021.

De eso debe seguirse que a los procedimientos de resolución contractual iniciados por las Comunidades Autónomas o las Corporaciones Locales con posterioridad a dicha fecha no les resulta aplicable el plazo de ocho meses para la resolución del procedimiento que establece el citado artículo 212.8 LCSP, sino el general de tres meses que se prevé en el artículo 21.3 LPAC.

Así se reconoce, además, en el informe de la Asesoría Jurídica de ese Ayuntamiento de 29 de agosto de 2023, en la propuesta del Delegado de TIC de esa misma fecha, en el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de inicio del procedimiento de resolución contractual, de 4 de septiembre siguiente (Antecedente decimosegundo de este Dictamen), en el informe del Jefe de Servicio de Contratación y Asesoría Jurídica de 4 de octubre de 2023 (Antecedente decimocuarto), en la propuesta de resolución del procedimiento formulada por el mencionado Concejal Delegado el 16 de noviembre de 2023 y en la propuesta final de resolución realizada por la Junta de Gobierno Local el día 20 de dicho mes de noviembre de 2023 (Antecedente vigésimo).

Por tanto, y dado que el acuerdo de incoación del presente procedimiento de resolución contractual se adoptó el 4 de septiembre de 2023, el plazo para resolverlo venció tres meses más tarde, es decir, el 4 de diciembre siguiente, por aplicación de lo establecido en el apartado a) del citado artículo 21.3 LPAC.

Así pues, el procedimiento caducó poco tiempo después de que la Junta de Gobierno Local hubiese adoptado, el 20 de noviembre anterior, el acuerdo de desestimar las alegaciones de la contratista y aprobar la propuesta de resolución correspondiente y resolviese solicitar el parecer preceptivo de este Órgano consultivo.

De hecho, se ha constatado que el referido extracto de secretaría se aprobó el 4 de enero de 2024; que la solicitud de Dictamen se formuló el siguiente día 11, que el índice de documentos se aprobó el 12 de enero y que todo ello se recibió en la sede de este Consejo Jurídico el 16 de enero de 2024.

III. Sin embargo, se sabe que, cuando el 20 de noviembre de 2023 se adoptó la decisión de solicitar a este Consejo Jurídico que emitiese Dictamen preceptivo, también se acordó suspender el plazo de resolución del procedimiento.

Respecto del cómputo de los plazos de suspensión, no se suscita ninguna duda acerca del dies ad quem, pues debe entenderse como tal, de acuerdo con la literalidad del artículo 22.1, d) LPAC, el de la recepción del Dictamen, sin perjuicio de que, como se ha señalado, se deba comunicar inexorablemente ese hecho a los interesados en el procedimiento.

Mayor discusión suscita, sin embargo, la fijación del día en el que se entiende suspendido el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución (dies a quo), que el precepto citado vincula con la petición del informe -en este caso, Dictamen- correspondiente.

Este Consejo Jurídico, junto con el Consejo de Estado y otros órganos consultivos autonómicos, ha entendido de manera constante y reiterada que es la concreta petición de Dictamen, y no el acuerdo de suspensión, la que determina el inicio del cómputo de suspensión del procedimiento. Y, de forma específica, identifica la petición de Dictamen con la fecha del registro de salida de la solicitud correspondiente, siempre que con posterioridad -y esto conviene advertirlo- no se haya continuado instruyendo el procedimiento y añadido nuevos trámites cuya documentación no se acompañó con la petición originaria, pues en este caso se debería dejar sin efecto la suspensión inicial y acordar una nueva.

De conformidad con lo expuesto, el dies a quo debe quedar fijado en este caso el 16 de enero de 2024, cuando el procedimiento había caducado ya el 5 de diciembre de 2023.

A lo anterior hay que añadir que, en todo caso, la suspensión del procedimiento sólo puede operar si se ha comunicado a los interesados, como exige el citado precepto de la LPAC, comunicación que no consta en el expediente de solicitud de Dictamen. De igual modo, se requiere que la recepción del informe -o Dictamen- se les comunique también. Esta exigencia se ha reconocido particularmente por este Órgano consultivo en sus Dictámenes núms. 181 de 2009; 40 y 151 de 2010; 29, 45, 49, 146 y 273 de 2012; 128 y 162 de 2013, y 16, 155 y 285 de 2014, entre otros.

Y cabe añadir que este efecto suspensivo soló puede reconocerse cuando conste acreditado en el expediente administrativo que se remita a este Consejo Jurídico que se ha llevado a cabo la comunicación citada a los interesados. No resulta necesario reiterar que la notificación del acuerdo de suspensión constituye un requisito formal exigido por el citado artículo 22.1,d) LPAC para que pueda operar.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Que procede declarar la caducidad del procedimiento que es objeto de consulta.                           

No obstante, V.S. resolverá.