Dictamen nº 54/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 26 de febrero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Turismo, Cultura, Juventud y Deportes (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 19 de enero de 2024 (COMINTER 11830), sobre revisión de oficio de la Resolución del Director General de Bienes Culturales, recaída en el expediente sancionador 7-2020 seguido contra D. X (exp. 2024_024), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 3 de noviembre de 2020, el titular de la entonces Dirección General de Bienes Culturales dictó un acuerdo de incoación de procedimiento sancionador (nº 7/2020) contra D. X.
Se adoptó la decisión como consecuencia del acta de denuncia que la patrulla del Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA) de la Guardia Civil en Caravaca de la Cruz había presentado, ante la Administración regional, el 5 de abril de 2017. En ella también se exponía que el Equipo del SEPRONA en Murcia había instruido unas diligencias, por la comisión de un supuesto delito contra el patrimonio histórico, que se habían remitido al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción de guardia de Caravaca de la Cruz.
Al denunciado se le imputó la búsqueda de restos arqueológicos el 17 de marzo de 2017, sin la debida autorización y auxiliado con dos detectores de metales y un pico, en el yacimiento arqueológico catalogado de Fuente del Cortijo de Pulpite, en la localidad ya citada. Además, se le incautaron en aquel momento los 227 objetos metálicos que había extraído.
Asimismo, se consideró en la citada Resolución que los hechos denunciados podían ser constitutivos de una infracción administrativa leve, tipificada en el artículo 73,d) de la Ley 4/2007, de 16 de marzo, de Patrimonio Cultural de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LPCRM), por haber realizado intervenciones sobre bienes catalogados o inventariados sin disponer la preceptiva autorización, aunque sin que se hubiesen causado daños graves en dichos bienes protegidos.
Por último, se propuso la imposición de una multa de 18.616,09 €, que se correspondía con el coste mínimo en el que se valoraban las 227 intervenciones arqueológicas que se hubieran necesitado para llevar a cabo su correcta documentación.
El acuerdo referido se le notificó al denunciado, en su domicilio, el 26 de noviembre de 2020.
SEGUNDO.- El 17 de diciembre de 2020, D. X presenta un escrito en el que alega, expuesto de manera abreviada, que se había producido la vulneración del principio non bis in idem.
En ese sentido, explica que la denuncia del SEPRONA motivó que el Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 2 de Caravaca de la Cruz incoase las Diligencias Previas nº 273/2017, y que se hubiese decretado la apertura del juicio oral.
Por esa razón, sostiene que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la penal, y que la Administración estaría vulnerando dicho principio aplicable en materia sancionadora.
En segundo lugar, sostiene que la infracción administrativa leve que se le imputa ha prescrito, porque el acta de la denuncia del SEPRONA se remitió a la Dirección General ya mencionada el 5 de abril de 2017, y el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador no se le notificó hasta el 26 de noviembre de 2020.
Con el escrito de alegaciones acompaña copias del Auto de incoación de Diligencias Previas por parte del Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 2 de Caravaca de la Cruz, de 27 de junio de 2017, del escrito que el Fiscal presentó en esos autos, el 4 de marzo de 2020, en el que solicitaba la apertura de juicio oral y formulaba acusación contra D. X, y del Auto del citado órgano jurisdiccional, de 30 de abril de 2020, por el que se decreta la apertura de juicio oral y se declara que procede su conocimiento y fallo al Juzgado de lo Penal de Murcia.
TERCERO.- Con fundamento en una propuesta de resolución de 23 de febrero de 2021, el Director General de Bienes Culturales resuelve tres días más tarde sancionar al interesado con la multa ya citada, como autor responsable de la infracción administrativa también referida.
Además, expone en esa Resolución que las Diligencias Previas se remitieron al Juzgado de lo Penal nº 5 de Murcia, en el que se sigue el Procedimiento Abreviado nº 482/202, por la comisión de un presunto delito de apropiación indebida.
De igual modo, explica que, pese a ello, no concurren los requisitos necesarios para la aplicación del principio non bis in idem (identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico), por lo que no procedía acordar la suspensión del procedimiento sancionador.
CUARTO.- El 15 de julio de 2021 se le notifica al interesado la liquidación de la multa impuesta de 18.616,09 €.
QUINTO.- Con fecha 4 de mayo de 2022 se recibe en la Dirección General de Patrimonio Cultural una solicitud de informe, dado que resulta necesario para resolver el recurso de reposición que el interesado había presentado ante el Servicio de Recaudación de la Agencia Tributaria de la Región de Murcia (ATRM) contra la providencia de apremio que se le había dirigido.
Así pues, se debe informar sobre si procede la anulación del procedimiento ejecutivo que se ha iniciado, en la medida en que el interesado alega que no se le ha notificado la resolución del procedimiento sancionador y la imposición de una sanción económica. Asimismo, que procede acordar la nulidad de las actuaciones llevadas a cabo por haberse vulnerado el principio non bis in idem y haberse prescindido totalmente del procedimiento legalmente establecido.
Con la petición de informe se adjunta el recurso de reposición que presentó el interesado contra la mencionada providencia de apremio.
En ese recurso sostiene que la Resolución del procedimiento sancionador nunca se le notificó, por lo que no pudo interponer el correspondiente recurso administrativo. Y destaca que ello no se llevó a efecto ni en la dirección electrónica del representante que había designado, ni en su propio domicilio, lo que supone la infracción de las normas que rigen el procedimiento administrativo.
Asimismo, expone el interesado en el recurso que la vulneración de las normas esenciales del procedimiento administrativo le ha causado la lesión del derecho de defensa, puesto que se le impidió ejercer su derecho a recurrir un acto administrativo.
Por ello, argumenta que la consecuencia no puede ser otra que declarar la nulidad de dicho acto en virtud de lo dispuesto en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEXTO.- Con fecha 14 de septiembre de 2022, D. X presenta un escrito con el que acompaña una copia de la Sentencia dictada el 29 de junio anterior por el Juzgado de lo Penal de Murcia ya mencionado, en los autos asimismo señalados. Según manifiesta, en virtud de lo que se dispone en esa resolución judicial se le condena, como autor penalmente responsable de un delito continuado contra el patrimonio histórico, tipificado y penado en los artículos 323 y 74 del Código Penal, a la pena de 18 meses de multa con cuota diaria de 4 euros.
De igual modo, solicita que se resuelva el procedimiento sancionador que se había promovido contra él.
SÉPTIMO.- Una Asesora Jurídica, con el visto bueno de la Jefe de Servicio de Coordinación Administrativa de la Dirección General de Patrimonio Cultural, emite un informe el 22 de septiembre de 2022.
En el Antecedente de Hecho 1 del citado informe se explica que se intentó notificar al infractor la Resolución del procedimiento sancionador, de 26 de febrero de 2021, mediante un oficio, fechado el 1 de marzo siguiente, dirigido a su domicilio. Se añade que la notificación resultó infructuosa, por lo que se practicó mediante la publicación de un anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia nº 96, de 22 de abril de 2021. Como no se interpuso recurso potestativo de reposición en el plazo establecido, la resolución devino firme.
Se precisa en el Antecedente de Hecho 2 que se practicó la liquidación de la sanción pecuniaria y que se le notificó al sancionado el 15 de julio siguiente, sin que tampoco formulara recurso contra ella.
También se informa de que gracias al Servicio de Recaudación de la ATRM se supo, el 4 de mayo y el 30 de junio de 2022, que el interesado había interpuesto recurso de reposición contra la providencia de apremio que se dictó el 30 de noviembre de 2021.
Y se concreta que, en virtud de la comunicación efectuada el citado 30 de junio, se tuvo conocimiento de que el sancionado había presentado, el 17 de diciembre de 2020, alegaciones en el procedimiento sancionador contra el acuerdo de inicio de éste, a las que se alude en el Antecedente segundo de este Dictamen.
En el Antecedente de Hecho 5 se expone que se ha comprobado que en el expediente sancionador no se contiene el escrito de alegaciones que se presentó contra la adopción del acuerdo de inicio del procedimiento el 3 de noviembre de 2020, y que esa circunstancia se expresa en la Resolución que le puso término el 26 de febrero de 2021, cuando se expone en el Antecedente de Hecho 3, in fine, que no se había “recibido hasta esa fecha escrito de alegaciones alguno”.
Ante esas circunstancias, se considera que procede estimar la alegación del interesado, formulada contra la mencionada providencia de apremio, referente a que debe declararse la nulidad de actuaciones en el procedimiento sancionador, porque se ha podido comprobar que no se tuvieron en cuenta las alegaciones que realizó frente al acuerdo de incoación, lo que supuso la omisión del trámite de audiencia, que resulta preceptiva en todo procedimiento (ex articulo 82 LPAC), máxime en los sancionadores, y que ese vicio es determinante de la nulidad de pleno derecho. De igual modo, se sostiene que la falta de consideración de esas alegaciones le impidió al interesado ejercer su derecho de defensa y le colocaron, por tanto, en una situación de indefensión manifiesta.
Por esa razón, se informa favorablemente la pretensión de que se declare la nulidad de las actuaciones llevadas a cabo en el procedimiento sancionador ya mencionado, aducida por el interesado en el recurso de reposición que interpuso contra la providencia de apremio dictada el 30 de noviembre de 2021 por el Servicio de Recaudación de la ATRM.
OCTAVO.- El 23 de septiembre de 2022 se remite una copia del informe citado al Servicio de Recaudación de la ATRM, y se le advierte de que se va a iniciar un procedimiento de revisión de oficio de la Resolución de la Dirección General de Bienes Culturales de 26 de febrero de 2021, ya mencionada.
NOVENO.- En virtud de una Resolución del Director General de Patrimonio Cultural, de 19 de diciembre de 2022, se suspenden los efectos de la liquidación de la multa que se impuso al sancionado hasta que se resuelva el procedimiento de revisión de oficio al que se ha hecho mención.
DÉCIMO.- Con fundamento en un informe-propuesta de la Jefe de Servicio de Coordinación Administrativa, de 11 de agosto de 2023, y en la propuesta suscrita en el mismo sentido por el Secretario General, en sustitución del Director General de Patrimonio Cultural, el día 23 de ese mes, la titular de la Consejería consultante dicta una Orden el 23 de octubre de 2023 por la que acuerda iniciar un procedimiento de revisión de oficio de la aludida Resolución de 26 de febrero de 2021.
De igual modo, se nombra a la instructora del procedimiento, y se dispone que se abra un trámite de alegaciones para que el interesado pueda formular las alegaciones y aportar los documentos que considere oportunos.
En el Antecedente de Hecho Tercero de la Orden se alude a que el interesado solicitó, en el recurso de reposición que presentó frente a la providencia de apremio, que se declarase la nulidad de actuaciones del procedimiento sancionador, puesto que no se tuvieron en cuenta las alegaciones que presentó una vez que se adoptó el acuerdo de incoación (ausencia de procedimiento) y se incurrió, asimismo, en vulneración del principio non bis in idem. Sin embargo, no se precisa en el acuerdo de incoación de la revisión de oficio si ésta se inicia por iniciativa de la Administración regional o a solicitud del interesado (art. 106.1 LPAC).
UNDÉCIMO.- La notificación de la Orden se practica por correo en el domicilio del interesado el 26 de octubre de 2023.
No consta que con ocasión del trámite de audiencia haya presentado alegaciones o medios de prueba de carácter documental.
DUODÉCIMO.- El 15 de noviembre de 2023 se emite propuesta estimatoria de la revisión de oficio de la Resolución citada, por incurrir en el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 47.1,a) LPAC.
DECIMOTERCERO.- Obra en el expediente un informe realizado el 17 de noviembre de 2023 por una Asesora de Apoyo Jurídico con el visto bueno de la Jefe de Servicio Jurídico de la Consejería consultante. En él se estima procedente acordar la revisión de oficio promovida, por concurrir la Resolución en la causa de nulidad prevista en el artículo 47.1,a) LPAC.
Además, en el Antecedente de Hecho Primero se advierte que en el expediente administrativo no consta prueba de que se publicase en el Boletín Oficial del Estado (sic) nº 96, de 22 de abril de 2021, un anuncio para que el interesado pudiese conocer la Resolución sancionadora. De hecho, se destaca que “en el expediente no consta dicha publicación, y como se ha podido comprobar, tampoco aparece recogida en el BOE de referencia”.
DECIMOCUARTO.- El 27 de noviembre se solicita a la Dirección de los Servicios Jurídicos que informe acerca de la revisión de oficio planteada.
El 12 de enero de 2023 se emite el Informe nº 166 en sentido favorable a la citada revisión de oficio. De forma concreta, se argumenta que el interesado ya advirtió el 17 de diciembre que se estaban instruyendo contra él unas diligencias previas, por lo que se podía incurrir en una clara vulneración del principio non bis in idem. Además, se recuerda que finalmente se le condenó como autor de un delito continuado contra el patrimonio histórico.
Ante tal alegación, que no fue tenida en cuenta, se considera que la prudencia hubiese justificado -como mínimo- que se hubiese suspendido el procedimiento administrativo sancionador a resultas del proceso penal. Sin embargo, se destaca que no se dio respuesta, y que incluso en la propia resolución sancionaría se sostiene que no concurrían los requisitos exigidos, sin ofrecer un razonamiento sobre los motivos por los cuales no se apreciaba la identidad de sujetos, hechos y fundamento mencionada.
Como corolario de lo expuesto, se entiende que se produjo una duplicidad sancionadora contraria a los principios de legalidad sancionadora y tipicidad consagrados en el artículo 25 de la Constitución Española (CE) y que, consecuencia, procede declarar la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora ya señalada.
En tal estado de tramitación del procedimiento se remite el expediente a este Consejo Jurídico, en solicitud de Dictamen, el 19 de enero de 2024, que tiene entrada en el registro de este órgano el mismo día. Con él se acompaña el índice de documentos y el extracto de secretaría preceptivos.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en los artículos 106.1 LPAC y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, dado que versa sobre una propuesta de revisión de oficio de un acto administrativo por nulidad de pleno derecho.
SEGUNDA.- Acto revisable; plazo para promover la revisión de oficio, órgano competente para resolverlo y procedimiento seguido.
I. Es objeto de revisión de oficio la Resolución del Director General de Bienes Culturales, de 26 de febrero de 2021, por la que se acordó sancionar al interesado con la multa ya citada, como autor responsable de una infracción administrativa contra el Patrimonio Cultural de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En concreto, por haber llevado a cabo intervenciones sobre bienes catalogados o inventariados sin contar con la preceptiva autorización.
Por otra parte, conviene recordar que el artículo 77.1,a) LPCRM atribuye al director general con competencias en materia de patrimonio cultural la de imponer sanciones de multa de hasta 100.000 €.
Así pues, la citada Resolución no agotaba la vía administrativa y contra ella podía interponerse el correspondiente recurso de alzada, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 121 y 122 LPAC. Sin embargo, como se sabe, el interesado no la recurrió porque no se le llegó a notificar.
En este sentido, hay que recordar que el artículo 106.1 LPAC previene que las Administraciones Públicas puedan declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 de la propia ley.
II. Por lo que se refiere al requisito temporal para el ejercicio de la acción, se debe recordar que no existe límite para la incoación del procedimiento. El artículo 106.1 LPAC determina que la nulidad puede declararse en cualquier momento. La acción de nulidad es imprescriptible ya que su ejercicio no está sujeto a plazo alguno, si bien conviene tener presente que, en orden a la revisión, siempre operan con carácter general los límites previstos en el artículo 110 LPAC.
No obstante, se puede considerar que, en el presente supuesto y tomado en consideración el tiempo transcurrido, la Administración regional puede ejercitar su facultad de revisión.
III. Acerca del órgano competente para resolver el presente procedimiento, no existe duda de que se trata de la persona titular del Departamento consultante porque el artículo 33.1,b) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de organización y régimen jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LORJA), le reconoce competencia para revisar de oficio los actos dictados por los demás órganos de su Consejería.
IV. En relación con el procedimiento de revisión seguido, cabe afirmar que se han cumplimentado los trámites esenciales que se contemplan en el Título IV de la LPAC, denominado “De las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común”, dado que el artículo 106 LPAC no regula un procedimiento específico que se deba seguir en la revisión de oficio.
De esta forma, se advierte que se ha adoptado el correspondiente acuerdo de iniciación, que se ha concedido audiencia al interesado, que se han recabado los informes preceptivos -singularmente, el de la Dirección de los Servicios Jurídicos-, y que se ha formulado la correspondiente propuesta de resolución. No se ha considerado necesario abrir un período de proposición y práctica de prueba, ni la propia interesada lo ha propuesto.
Como se ha adelantado, no se precisa en el acuerdo de incoación del procedimiento de revisión si esta decisión se adopta por iniciativa de la Administración regional o a solicitud del interesado, que se había referido a la posible nulidad de las actuaciones en el recurso de reposición que presentó.
Acerca del plazo de duración del propio procedimiento de revisión, conviene recordar que el artículo 106.5 LPAC dispone que “Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.
Por su parte, el artículo 21.3,a) de ese mismo Cuerpo legal determina que en esos supuestos el plazo de duración de un procedimiento se cuenta desde la fecha del acuerdo de iniciación, que en este caso se adoptó el 23 de octubre de 2023 (Antecedente décimo de este Dictamen). Así pues, con los efectos de que se pueda entender caducado el procedimiento o de que se pueda considerar abierta la vía de la reclamación judicial, el cumplimiento del plazo se producirá el 23 de abril de 2024, puesto que no se ha acordado suspender la tramitación del procedimiento al amparo y con sujeción a los requisitos que se previenen en el artículo 22.1,d) LPAC, como hubiese sido posible.
TERCERA.- Acerca del cumplimiento de los requisitos necesarios para acordar la revisión de oficio de la Resolución sancionadora, dado que es nula de pleno derecho por lesionar derechos susceptibles de amparo constitucional [art. 47.1,a) LPAC].
I. La revisión de oficio de actos administrativos, regulada en el artículo 106 LPAC, constituye un procedimiento excepcional en virtud del cual la Administración, ejerciendo potestades privilegiadas de autotutela, puede por sí misma, bien por propia iniciativa o a instancia del interesado, sin intervención judicial, anular o declarar la nulidad de sus propios actos.
Con arreglo a lo que se contempla en dicho precepto, puede declararse la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el artículo 47.1 LPAC. Y, de manera particular, como se plantea en este caso, cuando lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional [apartado a)] o cuando se hayan dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido [apartado e)].
Además, como se dijo en nuestro Dictamen núm. 52/2009, con apoyo en el del Consejo de Estado núm. 506/2004, la excepcionalidad de la vía deriva de que no todos los posibles vicios alegables en vía ordinaria de recurso administrativo, económico-administrativo o contencioso-administrativo son relevantes en sede de revisión de oficio, sino sólo los específicamente recogidos en la ley.
Por tanto, la revisión, por su propio perfil institucional, no puede ser utilizada como una vía subsidiaria a la de los recursos administrativos ordinarios alegando los mismos vicios que hubieran podido ser enjuiciados en tales recursos, siendo únicamente relevantes, como se ha dicho, los vicios de especial gravedad señalados en la ley.
En relación con ello, hay que resaltar que no procede analizar en esta sede de revisión la posible prescripción de la infracción a la que se refirió el interesado, dado que ese vicio que pudo afectar a la Resolución del procedimiento no es absoluto o radical, cuya concurrencia motivaría entonces la nulidad de pleno derecho, sino meramente relativo, lo que convertiría ese acto administrativo en meramente anulable.
II. En consecuencia, se debe abordar el análisis de las causas de nulidad de pleno derecho que se han alegado con la valoración, en primer lugar, de la que se refiere a la posible ausencia, total y absoluta, de procedimiento, que se establece en el artículo 47.1,e) LPAC. Así, pues, se alega, de manera inicial, que la Resolución que puso término al procedimiento sancionar es nula porque se dictó prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido para ello.
El examen del expediente administrativo permite entender sin mucha dificultad que, en efecto, el acto que puso término al procedimiento adolece, en su raíz, de dicho vicio de nulidad. El hecho de que por alguna circunstancia ignorase la instructora que el presunto infractor había formulado alegaciones y presentado varios documentos después de que se le hubiese notificado el acuerdo de iniciación del procedimiento, produjo dos consecuencias lesivas para su derecho de defensa y lo colocó en una clara situación de indefensión, que determina que todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.
En primer lugar, cabe que se entendiese, con fundamento en lo previsto en el artículo 64.2,f) LPAC, que el acuerdo de inicio podía ser considerado propuesta de resolución, dado que contenía un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad que se le imputaba al presunto infractor.
En segundo lugar, cabe también, como se ha dicho, que el órgano instructor pensase que no era necesario formular una propuesta de resolución y notificarla al interesado, un requisito que se impone de manera reiterada en la LPAC. Y que, por esa misma razón, no se acordase la puesta de manifiesto del expediente y que no se abriese el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimasen pertinentes (art. 89.2 LPAC), esto es, que no se le concediese la audiencia preceptiva.
Como ha señalado la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 6ª) del Tribunal Supremo en la Sentencia dictada en interés de ley de 19 de diciembre de 2000, la falta de presentación de alegaciones al acuerdo de inicio por parte del denunciado implica que renuncia a su facultad de alegar y provoca las consecuencias de que se tengan por practicados los trámites siguientes de elaboración de propuesta de resolución y de concesión de audiencia.
Según se ha explicado en el reciente Dictamen núm. 338/2023, y se reitera ahora de forma abreviada, la prohibición de la indefensión forma parte del contenido esencial del citado derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. En su virtud, se exige que los interesados en un procedimiento judicial o administrativo deban conocer, desde el comienzo y durante toda su tramitación, las distintas actuaciones que puedan afectarles. Por ello, se puede colocar a un administrado en situación de indefensión cuando se le prive o se le restrinja, total o parcialmente, la posibilidad de hacer valer sus derechos y posiciones en un procedimiento o lo que, es lo mismo, de ejercer de manera eficaz su derecho a rebatir los argumentos y consideraciones del otro contendiente o de la Administración y sustentar las suyas propias con el propósito de defenderse. Se persigue, con ello, salvaguardar el derecho de defensa mediante el recurso a la contradicción efectiva.
En este caso, es manifiesto que la tramitación del procedimiento resultó irregular porque no se incorporaron al expediente las alegaciones que el interesado planteó ante el acuerdo de incoación del procedimiento sancionador, y que ello impidió que se pudieran tener en cuenta algunas de ellas, que se elaborara y se le notificase la correspondiente propuesta de resolución y que le concediese la preceptiva audiencia. Esas circunstancias colocaron al interesado en situación material de indefensión, prohibida por el artículo 24.1 CE, y justifican que proceda declarar la nulidad de la Resolución sancionadora al amparo de lo previsto en el artículo 47.1,a) LPAC.
III. En segundo lugar, también hay que destacar que la Resolución que puso término al procedimiento sancionador lesiona derechos susceptibles amparo constitucional, que es otro motivo de nulidad de pleno derecho que se contempla en el artículo 47.1,a) LPAC.
Se debe destacar que en dicho acto finalizador del procedimiento se exponía que las Diligencias Previas que se habían iniciado en el órgano jurisdiccional de Caravaca de la Cruz ya referido se habían remitido al Juzgado de lo Penal nº 5 de Murcia, que era el competente para conocer y resolver el Procedimiento Abreviado que se seguía.
Asimismo, hay que resaltar que en la Resolución se exponía, pero no se argumentaba convenientemente, que no concurrían los requisitos necesarios para que se aplicase el principio non bis in idem (identidad de sujeto, hecho y fundamento jurídico) y se acordara la suspensión del procedimiento sancionador hasta que se pronunciase el citado Juzgado de lo Penal. No hay que olvidar que el artículo 77.5 LPAC establece que “En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien”.
Pues bien, el referido principio non bis in idem encuentra su formulación legal en el ámbito administrativo en el artículo 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), que, bajo el epígrafe Concurrencia de sanciones, prescribe que no podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en los que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.
No cabe duda de que se produce en este caso esa triple identidad exigida por la LRJSP para apreciar la concurrencia o duplicidad de sanciones. Es cierto que de la confrontación de la Resolución sometida a revisión con la Sentencia mencionada se advierte que existe la identidad de sujeto requerida, pues en ambas se sanciona a D. X. También, de hechos, porque en los dos casos se sanciona por la búsqueda y extracción sin autorización de objetos metálicos en el mismo yacimiento arqueológico catalogado, y el mismo día. Y, en particular, hay identidad en el fundamento de sancionar, que era coincidente en los dos supuestos, evitar las intervenciones no autorizadas en los yacimientos arqueológicos catalogados, como lo es el de la Fuente del Cortijo de Pulpite, en Caravaca de la Cruz.
Según se explica en el Dictamen de este Órgano consultivo núm. 122/2018, para vincular ese principio non bis in idem con un derecho fundamental ha de acudirse a la doctrina constitucional, que lo incorpora al contenido del artículo 25.1 CE e incluso al 24.2 del mismo Texto Constitucional. A tal efecto, el Consejo de Estado (Dictamen núm. 960/2015) afirma que “Como ha señalado el Tribunal Constitucional (entre otras, sentencias de 16 de enero y 18 de diciembre de 2003 y de 7 de julio de 2005), el principio non bis in idem impide la existencia de una duplicidad de sanciones sobre unos mismos hechos y despliega sus efectos cuando concurre una identidad de sujeto, hecho y fundamento (Dictamen número 116/2012, de 10 de mayo). "La triple identidad -afirma el Tribunal Constitucional- constituye el presupuesto de aplicación de la interdicción constitucional de incurrir en bis in idem, sea éste sustantivo o procesal, y delimita el contenido de los derechos fundament ales reconocidos en el art. 25.1 CE, ya que éstos no impiden la concurrencia de cualesquiera sanciones y procedimientos sancionadores, ni siquiera si éstos tienen por objeto los mismos hechos, sino que estos derechos fundamentales consisten precisamente en no padecer una doble sanción y en no ser sometido a un doble procedimiento punitivo, por los mismos hechos y con el mismo fundamento"”.
Del mismo modo, el Alto Cuerpo Consultivo señala en el Dictamen núm. 564/2015 que la prohibición del bis in idem se ha considerado por la jurisprudencia constitucional, desde el primer momento (Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 2/1981, de 30 de enero), derivado de los de legalidad y tipicidad de las infracciones, recogidos en el artículo 25 CE y, en conexión también, con el artículo 24.2 CE, que impone la tramitación de un proceso con todas las garantías en el ámbito administrativo sancionador.
Además, el principio de no duplicidad de sanciones quedó tempranamente referido en dicha jurisprudencia constitucional, no sólo a la prohibición de duplicación (concurriendo las identidades de sujetos, hechos y fundamento) de sanciones penales o a la concurrencia de éstas con las administrativas, sino también a la duplicidad de sanciones de carácter administrativo en cuanto “inadmisible reiteración en el ejercicio del "ius puniendi" del Estado” (Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 77/1983, de 3 de octubre, y 159/1985, de 27 de noviembre).
Finalmente, sus derivaciones en el ámbito sancionador se han reflejado tanto en una vertiente procedimental (que impone la prevalencia de la actividad judicial penal y la vinculación a ésta del procedimiento administrativo, ex articulo 77.5 LPAC, ya mencionado), como en una dimensión material o sustantiva.
A esta vertiente material se refirió la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 177/1999, de 11 de octubre, al decir que “atiende no al plano formal, y en definitiva instrumental, del orden de ejercicio o actuación de una u otra potestad punitiva, sino al sustantivo que impide que el sujeto afectado reciba una doble sanción por unos mismos hechos, cuando existe idéntico fundamento para el reproche penal y el administrativo, y no media una relación de sujeción especial del ciudadano con la Administración”. Por tanto, se excluye la posibilidad de que se incurra en una duplicidad de sanciones salvo cuando ambas sanciones se fundamenten en la protección de bienes jurídicos distintos. Como ha señalado el Tribunal Constitucional, ello sucede cuando entre la Administración y el sujeto existe una relación de supremacía especial que
Pues bien, lo que se acaba de exponer permite entender que, en este supuesto de hecho concreto, lo que se produce es una vulneración del principio señalado en su aspecto o dimensión material y no sólo en la formal. Para explicar esto hay que recordar que se le imputaba al interesado la comisión de la falta leve prevista en el artículo 73,d) LPCRM, consistente en la realización de intervenciones sobre bienes catalogados (como es el yacimiento arqueológico) sin disponer de la preceptiva autorización, siempre que no se hubiesen causado daños graves para los bienes protegidos. Basta, por tanto, con el hecho de que se causen daños, aunque, hay que insistir, no sean graves.
De igual modo, en el artículo 323.1 del Código Penal se tipifica como delito contra el patrimonio histórico la comisión de daños en bienes de ese carácter o en yacimientos arqueológicos, terrestres o subacuáticos. Al interesado se le condenó, precisamente, como autor de este delito, que supone la producción de daños en el yacimiento arqueológico.
Los supuestos contemplados en uno y otro caso son, pues, idénticos, por mucho que, de manera sorprendente, puedan dar lugar a reacciones punitivas bien distintas en su alcance y consecuencias, esto es, una mera sanción administrativa por la comisión de una infracción leve, en un caso, o la imposición de una sanción penal como consecuencia de la comisión de un delito, en otro.
En atención a lo expuesto, y acreditada la triple identidad exigida por el artículo 31 LRJSP y la doctrina constitucional, cabe concluir que la resolución impugnada vulnera la prohibición del bis in idem en su dimensión material, que “tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada, en cuanto dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones, pues la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente” (Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 2/2003, F.J. 3).
Procede, así, apreciar la existencia de una duplicidad sancionadora contraria a los principios de legalidad y tipicidad consagrados por el artículo 25 CE, en relación con el 24.2 CE, y, en consecuencia, declarar la nulidad de la Resolución que puso fin al procedimiento sancionador que se siguió contra D. X.
IV. Todavía resulta posible añadir que se produjo, por otro motivo, la lesión del derecho fundamental a no sufrir indefensión, reconocido en el artículo 24.1 CE.
La causa que hay que mencionar no es otra que la falta de notificación adecuada de la Resolución sancionadora que se pretende anular en este procedimiento. Y es que no hay evidencia alguna de que se le notificase por correo al interesado en su domicilio, ni que se le pusiese a su disposición en la sede electrónica de la Administración regional para que pudiese acceder a ella de manera voluntaria (art. 42 LPAC). Tampoco, de que se le notificase por correo electrónico al representante que había designado -de forma irregular, por cierto- cuando formuló recurso de reposición contra la providencia de apremio. Menos aún, que por resultar infructuosos los anteriores intentos de notificación, se hubiese llevado a cabo por medio de la publicación de un anuncio en el «Boletín Oficial del Estado» o, previamente, en el «Boletín Oficial de la Región de Murcia» (art. 44 LPAC).
Tampoco consta que el interesado se hubiese colocado en esa situación de indefensión de manera voluntaria o por la falta de la diligencia exigible en la defensa y actuación de los intereses y derechos que le son propios. Lejos de ello, es patente que la Administración regional, de manera incomprensible, no cumplió las formalidades legalmente impuestas en materia de notificaciones.
Como se explica en el citado Dictamen núm. 338/2023, conviene destacar que el Tribunal Constitucional se ha referido en numerosas ocasiones, como manifestación concreta del derecho a la tutela judicial efectiva e interdicción de la indefensión, a la necesidad de que se realicen correctamente las comunicaciones, notificaciones y emplazamientos a las partes en un proceso judicial o en un procedimiento administrativo.
Antes de proseguir con este análisis, procede recordar que ya en sus primeras Sentencias -sirva como ejemplo la núm. 18/1981, de 8 de junio- el mencionado órgano constitucional reconoció la aplicación de muchas de las garantías procesales que se citan en el artículo 24.1 CE a los procedimientos administrativos sancionadores. Esta doctrina se consolidó y se afianzó con el paso del tiempo. Más adelante, el Tribunal Supremo se mostró, asimismo, conforme con que fueran trasladables al resto de procedimientos administrativos, pero tan sólo en los casos más graves.
De igual modo, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia núm. 111/2006, de 5 de abril, reconoció que había admitido (STC 197/1988, de 24 de octubre, FJ 3) la posibilidad de que el artículo 24.1 CE resultase vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales “en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulte, el acceso a los Tribunales”. Por esa razón, señaló que “La indefensión originada en vía administrativa tiene relevancia constitucional, entonces, cuando la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento (en sentido parecido, STC 291/2000, de 30 de noviembre, FJ 4)”.
Por esa razón, en los Dictámenes de este Consejo Jurídico núms. 46 y 123 de 2011 se apreció la vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva porque la infracción de las normas reguladoras de las notificaciones -en esos casos, de carácter tributario-, había colocado al contribuyente en situación de indefensión material, por no tener conocimiento de las actuaciones tributarias que se seguían contra ellos, salvo cuando ya era demasiado tarde para reaccionar. Así, pueden citarse también los Dictámenes núms. 46 y 173 de 2020 o 9 y 30 de 2022, por citar sólo algunos de los más recientes.
En el citado año 2011, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 12 de mayo, admitió con claridad la extensión a los procedimientos administrativos de las garantías derivadas del artículo 24.1 CE y señaló que eso podía acontecer por defectos en la forma de practicar las notificaciones de los actos y resoluciones efectuadas por la Administración, de los que dependía su eficacia.
Reconoció, asimismo, que eso podía suceder, en particular: “a) cuando el vicio en la notificación haya dificultado gravemente o impedido al interesado el acceso al proceso; b) cuando falte la notificación personal del inicio de la vía de apremio, aunque se haya podido impugnar la liquidación tributaria; y c) cuando en el ámbito de un procedimiento sancionador no se haya emplazado al interesado, causándole indefensión, pese a que podía ser localizado a partir de los datos que obraban en el expediente”. A eso añadió que “una vez reconocida la aplicación del derecho a la tutela judicial efectiva en el ámbito del procedimiento administrativo, resulta necesario poner de manifiesto que es doctrina del Tribunal Constitucional que, en materia de notificaciones, únicamente lesiona el art. 24 de la CE la llamada indefensión material y no la formal, impidiendo el cumplimiento de su finalidad, tendente a comunicar la resolución en términos que permitan mantener las alegaciones o formular los recursos establecidos en el ordenamiento jurídico frente a dicha resolución...”. En el mismo sentido, se pueden traer a colación las Sentencias de la misma Sala y órgano jurisdiccional de 29 de septiembre y 6 de octubre de 2011.
De conformidad con lo expuesto, resulta evidente que la falta de notificación de la Resolución sancionadora tantas veces citada, que no agotaba la vía administrativa, impidió al sancionado interponer el recurso de alzada que resultaba procedente y posible, y más tarde, en su caso, recurso contencioso-administrativo ante la Jurisdicción de esa naturaleza. Y que esa circunstancia también le colocó, por causa que no le era imputable, en la situación de indefensión material proscrita por el artículo 24.1 CE.
En consecuencia, procede asimismo declarar la nulidad de pleno derecho del referido acto sancionador por la concurrencia de la causa prevista en el artículo 47.1,a) LPAC, es decir, haber colocado al sancionado, debido a la falta de la debida notificación, en una situación material de indefensión proscrita en el artículo 24.1 CE.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta por la que se declara la nulidad de pleno de derecho de la Resolución de 26 de febrero de 2021, a la que se hace referencia en el cuerpo de este Dictamen, por estar incursa en el supuesto de nulidad de pleno derecho al que se refiere el apartado a) del artículo 47.1 LPAC, esto es, lesionar derechos susceptibles de amparo constitucional.
No obstante, V.E. resolverá.
