Dictamen nº 37/2024

 

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de febrero de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Excma. Sra. Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Cartagena, mediante oficio registrado el día 12 de mayo de 2023 (202300165493), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños debidos a accidente en vía pública (exp. 2023_164), aprobando el siguiente Dictamen.

 

ANTECEDENTES

 

PRIMERO. – En fecha 24 de junio de 2016, D.ª X presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, frente al Ayuntamiento de Cartagena, por los daños sufridos tras una caída en la calle Gisbert el día 11 de marzo de 2016, sobre las 12:00h, al tropezar con una arqueta de comunicaciones.

 

Relata que la caída fue provocada por una arqueta de cableado para comunicaciones que se encontraba mal colocada y con un desnivel de suficiente entidad. 

 

Que acto seguido se personó al lugar una ambulancia y una patrulla de la policía municipal, haciendo constar lo ocurrido en el informe policial, incluyendo fotografías que demuestran el mal estado de la arqueta.

 

Que como consecuencia de dicha caída, sufrió la fractura diafisiaria de hueso humero derecho y fractura de huesos propios, así como policontusión nivel facial y hombro derecho. Igualmente, se produjeron daños materiales, principalmente consistentes en la fractura de las gafas graduadas.

 

Aporta con su escrito diversos informes de la medicina pública.

 

En este escrito no valora económicamente la reclamante el daño sufrido.

 

SEGUNDO. – En fecha 29 de julio de 2016, el Ayuntamiento suspende el procedimiento hasta que no se produzca el alta médica y pueda valorar económicamente las lesiones sufridas.

 

TERCERO. – En fecha 10 de marzo de 2017, la reclamante presenta escrito comunicando que con fecha 8 de marzo de 2017 ha recibido el alta médica y que, en su momento, se aportará informe de valoración del daño corporal.

 

CUARTO. – Reiniciado el expediente, se remite por la Policía Local el Parte instruido sobre la caída, relatando:

 

“Ordenados por Base, los agentes que suscriben se personan en el lugar indicado donde la implicada 1, había sufrido una caída en la vía pública.

Cuando los agentes se personan en el lugar, la implicada ya había sido trasladada en ambulancia al Hospital de Santa Lucía.

Que los agentes se entrevistan con el implicado 2, marido, quien manifiesta que la implicada 1 ha sufrido una caída debido al mal estado de una tapa de registro de -- que sobresale de la acera, ocasionando su tropiezo y caída posterior…”.

 

Se acompaña reportaje fotográfico.

 

QUINTO. – En fecha 3 de mayo de 2017, la reclamante aporta informe de valoración del daño corporal, elaborado por el Dr. Y en el que, conforme al baremo de la Ley 35/2015, de 22 de septiembre, realiza una valoración económica de 56.643,55 euros.

 

SEXTO. – El 15 de mayo de 2017 se emplaza a --. como interesada en el procedimiento.

 

SÉPTIMO. – Con fecha 31 de mayo de 2017, el Servicio Técnico de Infraestructuras del Ayuntamiento informa que: “La titularidad de la mencionada tapa es de la compañía suministradora (--) …”.

 

OCTAVO. – En fecha 24 de noviembre de 2017, -- presenta escrito en el que informa:

 

“(…)

2º) Que, examinada la arqueta existente en dicho lugar, se ha podido comprobar que la misma no es propiedad de --, ya que se trata de una ICT (Infraestructuras Comunes de Telecomunicaciones), cuyo mantenimiento corresponde a la Comunidad de Propietarios que la instaló (Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero, sobre Infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación).

3º) El hecho de que en la tapa aparezca el logotipo de -- no quiere decir que sea propiedad de --, sino que el promotor-constructor compró una tapa tipo H con el logotipo de -- a un proveedor, y la ha utilizado para la construcción de la arqueta ICT.

Por ello, esta mercantil entiende que carece de responsabilidad en el siniestro de referencia”.

 

NOVENO. – En fecha 11 de diciembre de 2017, se procede a la apertura del trámite de audiencia a la reclamante. No consta que se ofreciera dicho trámite a --, personada en el procedimiento.

 

DÉCIMO. – En fecha 26 de enero de 2018, la reclamante presenta escrito de alegaciones ratificándose íntegramente en su escrito de reclamación y en las conclusiones del informe médico-pericial presentado, fijando el quantum indemnizatorio en la cantidad de 56.643,55 euros, más el importe de los daños materiales cuyas facturas obran en el expediente.

 

En dicho escrito, viene a proponer los siguientes medios de prueba:

 

“1º.- DOCUMENTAL. - Teniendo por reproducidos la totalidad de documentos que componen el expediente administrativo.

2º.- TESTIFICAL. - Consistente en la declaración desde su calidad de testigos presenciales de los hechos de las siguientes personas:

-D. Z, … y D. P.

3°. - PERICIAL. - Consistente en la ratificación del informe de valoración de daño corporal suscrito por D. Y el cual consta incorporado al expediente”.

 

UNDÉCIMO. – En fecha 16 de febrero de 2018, la compañía aseguradora del Ayuntamiento presenta escrito de alegaciones en el que considera que de los hechos no puede derivarse responsabilidad de la Administración, puesto que la reclamante no manifiesta el modo en el que se produjo la caída y, en cualquier caso, el resalte manifestado no tiene por sí entidad suficiente para que se produzca la caída de transitar con la debida atención y diligencia por un espacio urbano.

 

En caso de existir algún tipo de responsabilidad, únicamente podrá dirigirse frente a la titular de la mencionada arqueta.

 

En cuanto a la indemnización solicitada, no es aceptable y dista de la valoración económica efectiva por los daños sufridos.

 

DUODÉCIMO. – En fecha 24 de abril de 2018, se lleva a cabo la práctica de la prueba testifical, con el resultado que obra en el expediente.

 

DECIMOTERCERO. – En fecha 5 de mayo de 2013, la reclamante solicita certificado de reconocimiento de silencio administrativo.

 

DECIMOCUARTO. – En fecha 10 de mayo de 2023, se elabora propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación formulada, al no quedar confirmada la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños ocasionados.

 

DECIMOQUINTO. – En la fecha y por el órgano indicado, se ha solicitado el Dictamen preceptivo de este Órgano Consultivo, acompañado del expediente administrativo, el cual ha quedado completado con fecha 4 de enero de 2024.

 

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

 

CONSIDERACIONES

 

PRIMERA. - Carácter del Dictamen.

 

El dictamen se solicita con carácter preceptivo, a la luz de lo establecido en el artículo 14 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 142.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), toda vez que la cuantía de la reclamación dirigida frente al Ayuntamiento es superior a 50.000 euros.

 

SEGUNDA. - Régimen jurídico, legitimación, plazo y procedimiento.

 

I. De conformidad con la Disposición transitoria tercera -Régimen transitorio de los procedimientos- de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: “a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior”. Dicha Ley entró en vigor, al igual que la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), el día 2 de octubre de 2016, por lo que, dado que el procedimiento que nos ocupa se inicia con fecha 24 de junio de 2016, no les serán de aplicación.

 

II. La reclamación se ha presentado por persona legitimada para ello, dado que, cuando de daños físicos se trata, la acción para exigir su resarcimiento corresponde en primer término a quien los sufre en su persona, a quien ha de reconocerse la condición de interesada a los efectos previstos en el artículo 139.1 LRJPAC.

 

La legitimación pasiva corresponde al Ayuntamiento consultante, en tanto que titular del servicio público viario a cuyo funcionamiento se imputa el daño.

 

III. Acaecido el accidente el 11 de marzo de 2016, la reclamación se presenta el 24 de junio de 2016, dentro del plazo anual que para el ejercicio de este tipo de acciones prevé el artículo 142.5 LRJPAC, y ello sin necesidad de entrar a considerar la fecha, muy posterior, de estabilización o curación de las lesiones alegadas, a la que el indicado precepto legal vincula el dies a quo del plazo prescriptivo.

 

IV. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos, si bien se advierte que se ha superado con creces el plazo de resolución del procedimiento (seis meses) previsto reglamentariamente, en contra del principio de eficacia por el que se ha de regir el actuar administrativo (artículo 3 LRJPAC).

 

Igualmente, se observa que sólo se ha concedido trámite de audiencia a la interesada, no constando que se haya otorgado a --, como interesada en el procedimiento, ni a la Comunidad de Propietarios como supuesta propietaria de la arqueta y eventual responsable de su mantenimiento, si bien no consta que la instrucción del procedimiento haya realizado ninguna actuación complementaria para determinar la titularidad de la tan repetida arqueta. No obstante ello, examinado el expediente en cuanto al fondo del asunto, dicho defecto procedimental no afectará a las conclusiones del Dictamen.

 

El artículo 84 LRJPAC establece: “Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere el artículo 37.5”.

 

En el presente caso, se advierte que con posterioridad al trámite de audiencia a la interesada se ha realizado la práctica de la prueba testifical, sin conceder nuevo trámite de audiencia a los interesados en el procedimiento, y sin que conste que se le haya dado participación en dicha práctica (artículo 81 LRJPAC). No obstante, dado que la práctica de la prueba testifical es a propuesta de la propia interesada, y que uno de los testigos es el cónyuge de ésta, consideramos que no se le ha causado una situación de indefensión que pudiera comportar la invalidez del acto.

 

TERCERA. - Elementos de la responsabilidad patrimonial.

 

Debemos comenzar diciendo que el artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LRJPAC, que configura una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.

 

No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, en su Sentencia de 25 de mayo de 2010, recurso de casación núm. 6128/2005) que el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial no impide que, para su exigencia, como señala la sentencia de 7 de febrero de 2006, sea imprescindible que exista nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el resultado lesivo o dañoso producido. A tal efecto, la jurisprudencia viene modulando el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial, rechazando que la mera titularidad del servicio determine la responsabilidad de la Administración respecto de cualquier consecuencia lesiva relacionada con el mismo que se pueda producir, lo que supondría convertir a la Administración en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativ o, siendo necesario, por el contrario, que esos daños sean consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la Administración (Ss. 14-10-2003, 13-11-1997).

 

En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LRJPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración los siguientes:

 

a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

 

b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.

 

c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.

 

d) Inexistencia de fuerza mayor.

 

Por otro lado, cabe también indicar que en el sistema de responsabilidad patrimonial vigente en nuestro Ordenamiento Jurídico rige el principio de alcance general, en virtud del cual se comprenden todo tipo de actuaciones extracontractuales de las Administraciones Públicas, ya sean actuaciones normativas o materiales o, incluso, aunque se trate de una inactividad de la Administración, ya sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de la misma. Así, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha declarado reiteradamente que el funcionamiento anormal de los servicios públicos puede partir, no solamente de actos positivos que en su ejecución generan la existencia de un daño a terceros, sino también y a la inversa, por el incumplimiento de una obligación de hacer o la omisión de un deber de vigilancia, por mucho que los mismos no sean dolosos y siempre que pueda decirse que la Administración tenía el concreto deber de obrar o comportarse de un modo determinado (por tod as, la Sentencia de ese Alto Tribunal, Sala Tercera, de 27 de marzo de 1998).

 

CUARTA. - Sobre el fondo del asunto.

 

En el relato de los hechos que se contiene en el escrito de solicitud, la reclamante indica que: “el día 11 de marzo de 2016 sobre las 12 horas caminaba por la Calle Gisbert de Cartagena, cuando tropecé con una arqueta ubicada en vía pública y caí sobre la acera.

Que la caída fue provocada por una arqueta de cableado para comunicaciones que se encontraba mal colocada y con un desnivel de suficiente entidad”.

 

De conformidad con el principio sobre distribución de la carga de la prueba que se contiene en el artículo 217.2 LEC “Corresponde al actor... la carga de probar la certeza de los hechos de los que ordinariamente se desprenda, según las normas jurídicas a ellos aplicables, el efecto jurídico correspondiente a las pretensiones de la demanda...”.

 

En el presente caso, tan sólo el cónyuge de la reclamante fue testigo directo de los hechos, ya que, cuando acude la Policía Local al lugar ya la habían trasladado en ambulancia al hospital, y el otro testigo no lo fue directo de la caída, sino que acudió al escuchar los gritos de auxilio de la reclamante, encontrándola tirada en el suelo, pero, dado que este último testigo encontró a la reclamante tirada en el suelo en el lugar donde se dice producida la caída, damos por cierto que la caída se produjo en el lugar indicado.

 

En cuanto al mecanismo de la caída, como hemos dicho, tan sólo el cónyuge fue testigo directo de la caída y, sobre este particular, indica en la prueba testifical: “Íbamos andando creo que hablando y sin ver ningún obstáculo dio un tropezón y cayó al suelo”; y, en cuanto al obstáculo con el que tropezó, indica: “que tropezó con una arqueta creo que de comunicaciones”.

 

Por ello, aunque diéramos por cierto que la arqueta de comunicaciones fue el obstáculo con el que tropezó, tendremos que analizar las características de la misma para poder concluir si su estado pudo ser determinante de la relación de causalidad entre este y el daño producido.

 

En primer lugar, tenemos que advertir que, como ya se ha anunciado, no se han realizado por parte de la instrucción del procedimiento las actuaciones necesarias para determinar con exactitud la titularidad de la arqueta en cuestión y las condiciones de la correspondiente autorización o concesión, si la hubiere, que el propietario detenta sobre la misma, ya que, en caso de ser un particular el propietario, y no ostentar el Ayuntamiento ninguna obligación de conservación, tan sólo a aquél correspondería la responsabilidad directa sobre el accidente.

 

En caso contrario, y en cuanto al estado de la arqueta, el cónyuge de la reclamante testifica que: “la tapadera de la arqueta no estaba a nivel del suelo sino que sobresalía del suelo donde tropezó”.

 

Por su parte, el otro testigo afirma que: “Se produjo la caída debido a una arqueta que sobresale del nivel del suelo”.

 

Por último, en el parte instruido por la Policía Local se indica: “Que el agente 4516 tras ver las fotografías aportadas, corrobora que coinciden con las efectuadas por la unidad el día de los hechos, donde se observa gran cantidad de sangre y papel, así como la tapa del registro de -- que sobresale de la acera”.

 

Dicho lo que antecede, tendremos que determinar si el desperfecto que se observa en la arqueta de comunicaciones, supuesta causante del accidente, es de la suficiente entidad para poder establecer una relación de causalidad, directa e inmediata, que convierta el daño sufrido por la reclamante en un daño antijurídico.

 

Como ha manifestado reiteradamente este Consejo Jurídico (como por ejemplo en su Dictamen nº 149/2017) “se debe señalar que el deber de mantenimiento y conservación de las vías públicas que pesa sobre la Administración no puede llevarse al extremo de exigir una perfección absoluta, y se debe admitir que existen desperfectos menores que no empecen el buen estado general de conservación y, por tanto, deben ser soportados por los ciudadanos como una carga general de la vida en sociedad. Tal como señala el TSJRM, la responsabilidad apunta las pautas de calidad en la prestación de los servicios que pueden ser exigidas a la Administración. De ahí que un sistema muy amplio de responsabilidad presuponga un estándar alto de calidad de los servicios. En nuestro entorno hay que tener en cuenta un estándar intermedio, esto es, el que puede darse con arreglo a las posibilidades de gestión y económicas existentes, con el fin de establecer un equilibrio entre el sistem a de responsabilidad, la posibilidad de gestión, sus pautas de calidad y el propio sistema económico financiero, para no convertir el régimen de responsabilidad pública en planteamientos cercanos a una asistencia social universal (STSJRM, nº 144/2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 28 de febrero de 2005), es decir, a un sistema providencialista no pensado por la CE (sentencias del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998 y de 27 de mayo de 1999, citadas en el Dictamen 190/2013).

 

Así, en el presente caso, la valoración de las diversas fotografías que se adjuntaron con el informe de la Policía Local permite alcanzar la convicción de que, en efecto, existe un pequeño desnivel entre el pavimento de la acera y la arqueta, pero consideramos que no se aprecia en este supuesto concreto que ese desfase en la altura del pavimento en una zona determinada pueda constituir un elemento determinante, por sí mismo, de la producción del accidente que sufrió la interesada.

 

Consideramos que ese pequeño desnivel no supera los parámetros de tolerancia o de rendimiento medio del servicio que se deben exigir para garantizar la seguridad de los viandantes cuando transitan o deambulan por las calles.

 

En efecto, en estos eventos dañosos producidos como consecuencia de caídas en la vía pública, se han distinguir los supuestos que implican una manifiesta infracción de los deberes de diligencia en el cuidado de dichas vías (grandes socavones, presencia de piedras, tapas de registro inexistentes, desplazadas o que se vencen y provocan la caída de los viandantes dentro de la arqueta), los cuales serían una manifestación de la inobservancia por parte de la Administración del deber de cuidado y vigilancia que le viene atribuida por el ordenamiento jurídico, de aquellos otros desperfectos que, por su escasa entidad, deben ser soportados por los ciudadanos. No resulta exigible -como afirma el TSJ de Cataluña en la sentencia de 20 de noviembre de 2006-, como fundamento de una reclamación de responsabilidad patrimonial una total uniformidad en la vía pública; resulta admisible, según la conciencia social, que el pavimento de las vías presente fisuras o irregularidades meno res, pretender la eliminación de estos pequeños desperfectos resultaría imposible e inasumible desde el punto de vista del coste que se generaría para las arcas públicas. Por otro lado, también resulta exigible al ciudadano una especial diligencia y unos deberes mínimos de cuidado, porque lo contrario supondría, como se indica en la citada sentencia, hacer un llamamiento a la falta de responsabilidad individual.

 

Y es que, como recuerda la STS, Sala 1ª, de 22 de febrero de 2007 “es un criterio de imputación del daño al que lo padece la asunción de los riesgos generales de la vida (SSTS 21 de octubre de 2005 y 5 de enero de 2006), de los pequeños riesgos que la vida obliga a soportar (SSTS de 11 de noviembre de 2005 y 2 de marzo de 2006) o de los riesgos no cualificados, pues riesgos hay en todas las actividades de la vida (STS 17 de julio de 2003), en aplicación de la conocida regla id quod plerumque accidit (las cosas que ocurren con frecuencia, lo que sucede normalmente), que implica poner a cargo de quienes lo sufren aquel daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la vida inherentes al comportamiento humano en la generalidad de los casos, debiendo soportar los pequeños riesgos que una eventual falta de cuidado y atención comporta en la deambulación por lugares de paso".

 

A ello tenemos que añadir que como ha afirmado el Tribunal Supremo en numerosas sentencias (entre ellas la de su Sala 3ª de 27 de julio de 2002), no se puede llegar a convertir a las Administraciones Públicas en aseguradoras de todos los riesgos sociales, dada la amplitud de los servicios que prestan y de las competencias que ostentan, lo que tendría una consecuencia perturbadora “para una correcta realización y progresiva ampliación de tales servicios públicos, pues el principio de solidaridad de riesgos, que late en el sistema de responsabilidad patrimonial de la Administración, con el fin de lograr un mejor reparto de los beneficios y cargas sociales, puede verse frustrado con interpretaciones extensivas del requisito del nexo causal”.

 

La misma conclusión alcanza la Sentencia núm. 1177/2000, de 26 de julio, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en la que se razona que una de las exigencias de la responsabilidad patrimonial es la relación de causalidad, que entre el daño y el funcionamiento de los servicios debe existir una relación de causa a efecto en el sentido de que aquélla tenga su origen en éste y que ha de ser una relación directa, inmediata, sin interferencias de elementos extraños que pudieran influir en la alteración del nexo causal, alcanzando la siguiente conclusión:

 

“Llegados a este punto del debate, y teniendo en cuenta los hechos relatados, la zona del puerto de Denia donde se hallaba amarrada la moto, abierta y con amarre de uso público (donde no existía vigilancia específica) (...), podemos concluir que no cabe apreciar el nexo causal que se requiere para la concurrencia de la responsabilidad patrimonial y, por ello, de la pretensión indemnizatoria accionada, puesto que la causa del daño la produjo la intervención de un tercero que sustrajo la moto, lo que destruye la necesaria relación de causalidad para que prospere la acción indemnizatoria”.

 

En el presente caso, si bien puede apreciarse un pequeño desnivel, como hemos dicho anteriormente, este no reviste la suficiente entidad, además de que debe apreciarse la conducta de la víctima, puesto que según declaraciones de su cónyuge iban hablando, por lo que debe deducirse que no prestaba la suficiente atención a la acera; circunstancias estas que provocan la ruptura del nexo causal entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público de mantenimiento de la vía pública, por lo que no procede declarar que se haya incurrido en un supuesto de responsabilidad extracontractual de la Administración que deba ser objeto de resarcimiento.

 

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

 

CONCLUSIÓN

 

ÚNICA. - Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial del Excmo. Ayuntamiento de Cartagena, y, singularmente, el nexo causal que debe existir entre el funcionamiento del servicio público de conservación y mantenimiento de las vías urbanas y el daño alegado por la reclamante.

 

No obstante, V.E. resolverá.