Dictamen 07/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 07/09
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Hacienda y Administración Pública (2007-2008) (2015-2017)
Asunto: Anteproyecto de Ley de creación del organismo autónomo "Boletín Oficial de la Región de Murcia".
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La potestad de autoorganización encuentra también sus límites en las normas básicas del Estado para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común (artículo 149.1, 18ª CE); entre ellas, cabe citar la Ley 5/2002, de 4 de abril, reguladora de los Boletines Oficiales de las Provincias, cuya Disposición adicional segunda establece que los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas uniprovinciales se regirán por su legislación específica, siéndoles en todo caso de aplicación los artículos 1, 4, 5, 6, apartado 1, así como el artículo 7, apartados 1, 4 y 5 de la citada Ley. También, por su incidencia en este medio de publicación oficial, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), que recoge en su artículo 11.1 las publicaciones electrónicas de los boletines oficiales.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 30 de octubre de 2007, el Gerente de la Imprenta Regional de Murcia remitió al titular de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública un borrador del Anteproyecto de Ley de creación del Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia, acompañado de la siguiente documentación:
- Propuesta de estatutos del organismo.
- Plan inicial de actuación.
- Informe de oportunidad y conveniencia.
- Memoria de valoración técnica y jurídica.
- Estudio económico.
- Informe sobre impacto por razón de género.
- Certificado del acuerdo del Consejo de Administración del Organismo Autónomo Imprenta Regional.
También se acompañaba del informe evacuado por el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia (folios 57 a 68), cuyas observaciones aconsejaban ciertas modificaciones en el texto que fueron introducidas, dando lugar al que se considera como segundo borrador (folios 70 a 81).
SEGUNDO.- El 7 de noviembre de 2007, el titular de la Secretaría General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública trasladó el borrador del Anteproyecto de Ley para la presentación de observaciones a las Direcciones Generales de Tributos, de Patrimonio, de Presupuestos y de Finanzas; también al Secretario Autonómico de Administración Pública el 13 de noviembre de 2007.
TERCERO.- La Dirección General de Presupuestos y Finanzas emitió informe el 8 de noviembre de 2007, destacando que "de la memoria económica se desprende que la puesta en marcha del nuevo organismo autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia no supone un coste económico adicional de funcionamiento en relación con los créditos disponibles por el actual organismo Imprenta Regional de Murcia, ya que los objetivos y créditos del programa 126B se incorporarán al mismo programa del nuevo organismo autónomo sin aumento del gasto presupuestario para el presente año, mientras que para el ejercicio 2008 y siguientes, el gasto presupuestario se adecuará a las cantidades previstas en el presupuesto de cada ejercicio".
CUARTO.- Por parte del Servicio de Ordenación Normativa de la Secretaría Autonómica de Administración Pública se emite informe favorable el 21 de noviembre de 2007 (folios 97 a 99), destacando que la designación del Gerente se ajusta al régimen general de provisión de puestos de trabajo del personal al servicio de la Administración regional, al igual que se somete al personal adscrito al organismo a la normativa sobre función pública, tal y como dispone el artículo 44 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 7/2004).
QUINTO.- El Subdirector General de Patrimonio emite informe favorable al texto el 17 de diciembre de 2007, a reserva de la subsanación de las deficiencias advertidas en relación con el artículo 17 y Disposición transitoria quinta, en contraste con la Ley 3/1992, de 30 de julio, de Patrimonio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
SEXTO.- El 27 de diciembre de 2007, el Director General de Tributos remite al titular de la Secretaría General informe suscrito por la Jefa del Servicio Jurídico Tributario, con su visto bueno, en el que concluye que el borrador del Anteproyecto de Ley se ajusta formal y materialmente al ordenamiento jurídico tributario autonómico (folios 89 a 92).
SÉPTIMO.- Con fecha 1 de febrero de 2008, el Gerente del Organismo Autónomo Imprenta Regional (en lo sucesivo Imprenta Regional) remite al Secretario General de la Consejería competente el borrador del Anteproyecto de Ley, en el que se plasman las correcciones motivadas por las observaciones realizadas hasta ese momento (tercer borrador obrante en los folios 141 a 153), indicando, asimismo, que la memoria económica que se acompaña se ha actualizado para adecuarla a los Presupuestos del año 2008.
OCTAVO.- Solicitado nuevamente informe a la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, es evacuado por su titular el 15 de febrero de 2008 (folio 155), en el que reitera que el nuevo organismo autónomo que se pretende crear recoge íntegramente la dotación presupuestaria del actual Imprenta Regional, por lo que no genera nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma.
NOVENO.- Con fecha 17 de abril de 2008, el Jefe de Servicio Jurídico de la Consejería de Hacienda y Administración Pública emite un extenso informe sobre el Anteproyecto de Ley, en el que se destaca, respecto al procedimiento de elaboración, el carácter preceptivo del informe del Consejo Regional de la Función Pública en aplicación de nuestra doctrina (Dictamen 143/05 del Consejo Jurídico), al entender que su objeto se refiere también a la función pública, puesto que contempla una efectiva integración del actual personal en el nuevo organismo. Particularmente se realizan observaciones a los siguientes artículos: 1, 2, 4, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 20, así como a las Disposiciones adicional única, transitoria quinta, derogatoria, y finales segunda y tercera.
DÉCIMO.- Consideradas las observaciones del órgano preinformante, según expresa el Gerente de la Imprenta Regional el 18 de junio de 2008, se remite la versión definitiva del Anteproyecto de Ley al titular de la Secretaría General (folios 191 a 202), acompañada de una propuesta de Estatutos y de dos informes complementarios relativos a la configuración del puesto de Gerente, y a la afectación de la tasa al cumplimiento de los fines del organismo autónomo. Tras lo cual, es evacuado el informe por el Jefe del Servicio Jurídico de la Consejería, en sustitución del exigido en el procedimiento de elaboración a la Vicesecretaría, al encontrarse vacante dicho puesto, de acuerdo con la Resolución del Secretario General de la Consejería de Hacienda y Administración Pública de 7 de enero de 2008.
UNDÉCIMO.- La titular de la Consejería precitada eleva una propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno el 7 de julio de 2008, tendente a completar el procedimiento con ulteriores trámites, siendo adoptado dicho acuerdo en la sesión de 18 de julio siguiente, en el sentido de indicar que el Anteproyecto de Ley de creación del Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia ha de someterse a informe del Consejo Regional de la Función Pública y a Dictamen del Consejo Jurídico, por exigencia de las normas reguladoras que cita.
DUODÉCIMO.- Consta la certificación del Acuerdo del Consejo Regional de la Función Pública, adoptado en su sesión de 30 de julio de 2008, informando favorablemente el contenido del Anteproyecto de Ley.
DECIMOTERCERO.- Con fecha 8 de septiembre de 2008 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
SEGUNDA.- Las competencias estatutarias ejercitadas en el Anteproyecto de Ley y la normativa básica de competencia estatal.
De una parte, la publicidad de las normas, tanto legales como reglamentarias, así como de los actos administrativos cuando lo exija un determinado procedimiento, es requisito para su eficacia, como así lo disponen los artículos 30 y 32 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, en relación con el artículo 2.1 del Código Civil, citados por la Exposición de Motivos (EM) del Anteproyecto de Ley, en desarrollo del artículo 9.3 de la Constitución Española (CE).
De otra, el contenido del Anteproyecto de Ley es fruto de la potestad de autoorganización que corresponde a toda Administración Pública, según reza el artículo 51.1 de nuestro Estatuto de Autonomía. En su desarrollo, se aprobó la Ley 3/1985, de 10 de julio, que configuró a la Imprenta Regional de Murcia como un Organismo Autónomo de carácter comercial e industrial, ajustándose a la otrora vigente Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
El Anteproyecto de Ley trata de ajustarse a las previsiones de la Ley 7/2004 sobre los entes instrumentales de la Administración regional para realizar las actividades de ejecución o gestión, cuyas características aconsejen su organización y desarrollo en régimen de descentralización, como concurre en el caso de las tareas que se asignan al Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia.
Sin embargo, esta potestad de autoorganización, que se ejercita por la Administración regional, encuentra también sus límites en las normas básicas del Estado para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y el procedimiento administrativo común (artículo 149.1, 18ª CE); entre ellas, cabe citar la Ley 5/2002, de 4 de abril, reguladora de los Boletines Oficiales de las Provincias, cuya Disposición adicional segunda establece que los Boletines Oficiales de las Comunidades Autónomas uniprovinciales se regirán por su legislación específica, siéndoles en todo caso de aplicación los artículos 1, 4, 5, 6, apartado 1, así como el artículo 7, apartados 1, 4 y 5 de la citada Ley. También, por su incidencia en este medio de publicación oficial, la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), que recoge en su artículo 11.1 las publicaciones electrónicas de los boletines oficiales.
TERCERA.- Sobre el procedimiento de elaboración del Anteproyecto y la documentación integrante del expediente.
1. El procedimiento de elaboración se ha ajustado a lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en lo sucesivo Ley 6/2004), sin que se adviertan trámites omitidos, pese a que el procedimiento se ha visto jalonado por alteraciones en la organización de la Administración regional, que se han plasmado en sucesivos cambios de adscripción de la Imprenta Regional. Así, consta una actuación inicial de la Consejería de Presidencia (remisión del Anteproyecto al titular de la Secretaria General, e informe del Servicio Jurídico, a la que se encontraba adscrito el organismo en aquel momento), si bien ha correspondido a la Consejería de Hacienda y Administración Pública, en virtud del Decreto del Presidente 24/2007, de 2 de junio, por el que se adscribió la Imprenta Regional a dicho departamento, el impulso del procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley, e incluso ha sido su titular la que ha recabado nuestro Dictamen, si bien con posterioridad se ha modificado nuevamente su adscripción, dependiendo en la actualidad de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, según el Decreto del Presidente 26/2008, de 25 de septiembre.
Entre los informes evacuados se encuentran el de la Dirección General de Presupuestos y Finanzas, de acuerdo con lo previsto en la Disposición adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia ya citada (en lo sucesivo TRLH), el del Consejo Regional de la Función Pública, en el entendimiento que se trata de una disposición que afecta a la función pública (Dictamen del Consejo Jurídico 143/2005), en tanto establece la integración en el nuevo organismo del personal de la Imprenta Regional desde su funcionamiento efectivo (Disposición transitoria única del Anteproyecto). También, por incidir en competencias de otros centros directivos, se ha dado audiencia a las Direcciones de Tributos y de Patrimonio, en este último caso como recomendamos en el Dictamen precitado.
2. Con el Anteproyecto de Ley se acompaña una propuesta de estatutos y un plan de actuación como exige el artículo 40.3 de la Ley 7/2004 para la creación de un organismo público, con independencia de que en él confluya la adaptación de uno existente. Además se acompaña de los documentos exigidos por el artículo 46.3 de la Ley 6/2004 para la iniciativa legislativa.
CUARTA.- Sobre la adecuación del Anteproyecto a los nuevos entes instrumentales previstos en la Ley 7/2004.
La EM del Anteproyecto de Ley invoca como causas justificativas de la nueva regulación el transcurso del tiempo desde su creación como Organismo Autónomo, la necesidad de contar con una nueva normativa para mejorar su eficacia, y su adecuación al nuevo modelo de organización de la Administración Institucional regional.
La Consejería proponente no ha optado por la adaptación del organismo existente Imprenta Regional a las previsiones de la Ley 7/2004, mediante los procedimientos previstos en su Disposición transitoria primera, sino que ha considerado pertinente, por las razones arriba expresadas, la creación de un nuevo organismo público "Boletín Oficial de la Región de Murcia" y, correlativamente, ordenar la extinción del existente Imprenta Regional, al amparo de lo dispuesto en los artículos 40 y 42, 1, a) de la precitada ley, sobre la creación ex novo de los organismos autónomos y extinción de los existentes, respectivamente. En cualquier caso ambos procedimientos conducen al mismo resultado, que es la adecuación al nuevo modelo de organización de la Administración institucional regional, que ha seguido el criterio de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado en esta materia (Ley 6/1997, de 14 de abril).
La tipología a la que se ha acogido el Anteproyecto de Ley (organismo autónomo de los previstos en el artículo 39.1,a de la Ley 7/2004) encaja plenamente con sus actividades de gestión del servicio público de publicación del Boletín Oficial de la Región de Murcia, teniendo la consideración de medio propio instrumental de la Administración pública regional y de sus organismos y entidades de derecho público en las materias objeto de su competencia.
De una parte, el texto contiene los requisitos mínimos establecidos para la ley de creación por el artículo 40.2 de la Ley 7/2004 (tipo de organismo público que se crea, con indicación de su denominación y fines generales, órganos directivos y procedimiento de designación, recursos económicos, etc.), a excepción de la determinación de la Consejería a la que se adscribe, sobre la que el Anteproyecto elude pronunciarse (art.1.3), remitiéndose a un posterior desarrollo reglamentario; sin embargo, tal previsión contradice lo dispuesto en el artículo 40.2,a) de la precitada Ley regional, que exige la concreción de la Consejería de adscripción, pudiendo adoptarse una fórmula que identifique cuál es la competencia que arrastra la adscripción (Dictamen núm. 123/2005 del Consejo Jurídico), evitando las consecuencias de los cambios de denominación resultantes de las reorganizaciones administrativas.
También conviene destacar que la denominación acogida para el organismo (Boletín Oficial de la Región de Murcia), como ha indicado un informante, induce a cierta confusión entre el ente instrumental y el medio oficial de publicación regional de las leyes, disposiciones y actos de inserción obligatoria. Por razones de técnica normativa se aconseja que se utilice en el articulado del Anteproyecto la expresión Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia para referirse al ente instrumental, y BORM para referirse al medio de difusión, tras la primera cita completa. A mayor abundamiento, pese a que el artículo 1.1 del Anteproyecto de Ley adopta las siglas BORM para referirse al ente instrumental, sin embargo, no la adopta en otros preceptos (por ejemplo, artículos 2.1, 4 y 15, entre otros).
De otra parte, introduce cierta dosis de confusión sobre el desarrollo ulterior de la Ley, no sólo el escaso desarrollo de la propuesta de Estatutos que se acompaña por exigencias de la Ley 7/2004 (art. 40.3), que viene a reproducir literalmente los contenidos del Anteproyecto de Ley, salvo aspectos concernientes al funcionamiento del Consejo de Administración del organismo, sino también la invocación en el texto (artículo 12) al desarrollo reglamentario sobre el funcionamiento del Consejo de Administración, cuando dicha regulación es propia de los Estatutos del Organismo Autónomo, que también se citan. Por tanto, no cabe confundir el desarrollo reglamentario del funcionamiento del diario oficial, a lo que se refiere el artículo 4.1 del Anteproyecto de Ley, con el contenido propio de los Estatutos, de acuerdo con lo señalado en el artículo 41 de la Ley 7/2004. Consecuentemente debe suprimirse dicha referencia en el artículo 12 del texto, pues compete a los Estatutos desarrollar el funcionamiento del Consejo de Administración.
QUINTA.- Observaciones al contenido del Anteproyecto:
I. Sobre el régimen jurídico y funciones.
Ciertamente el contenido del Anteproyecto de Ley se ha perfeccionado durante el procedimiento de elaboración, siguiendo nuestras observaciones y recomendaciones, entre ellas las derivadas del Dictamen núm. 143/2005, citado como precedente en algunos informes previos, en lo que concierne, por ejemplo, al régimen jurídico del organismo público (art. 2.1).
En su plasmación se establece que el Organismo Autónomo se rige por lo previsto en la presente Ley, en la Ley 7/2004, en sus estatutos y en el resto del ordenamiento que resulte de aplicación.
Seguidamente, por exigencias de lo dispuesto en el artículo 40.2,b de la Ley 7/2004, se relacionan una serie de potestades administrativas inherentes a la personalidad jurídico-pública del ente (de organización, planificación, ejecución forzosa de sus actos, control, disciplinaria y otras, salvo la expropiatoria), si bien, alguna de ellas no es citada ni desarrollada en la propuesta de estatutos; de todas ellas, suscita la presente observación la relativa a la potestad disciplinaria, que no se concreta en el resto del articulado. En sentido contrario, se omiten otras que pudieran resultar de interés, como la posibilidad de celebrar convenios de colaboración con personas públicas o privadas cuyos objetivos y actividades sean de interés en la gestión de los servicios que tienen encomendados, remitiéndose en su formalización a lo previsto en la Ley 7/2004, como recomendamos en nuestro Dictamen 143/2005.
En cuanto a los fines del Organismo Autónomo, el artículo 3 del Anteproyecto recoge, como esenciales, la gestión del servicio público de publicación del BORM y del servicio de industria gráfica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. En este último aspecto (industria gráfica de la CARM) el Anteproyecto da un salto cualitativo, pues trata de potenciar los trabajos de impresión encargados por otras Administraciones al organismo autónomo, circunscrito en la normativa vigente (artículo 2.1 de la Ley 3/1985) a la Administración pública regional, y condicionado a la adopción de acuerdos previos o a lo que determine el Consejo de Gobierno.
Sobre la regulación propuesta, cabe realizar las siguientes observaciones:
1ª) Respecto al Boletín Oficial de la Región de Murcia, en su condición de Organismo Autónomo dependiente de la Administración regional, el Anteproyecto de Ley puede recoger su faceta de servicio de industria gráfica de la Administración a la que está vinculado, pero no puede atribuir dicha finalidad respecto a otras Administraciones (por ejemplo, los Ayuntamientos), lo que exige, en todo caso, que se modifique la redacción en el sentido de sustituir en el artículo 3, b) "Comunidad Autónoma de la Región de Murcia" por órganos institucionales de la Región de Murcia y Administración regional. Lo anterior es congruente con lo establecido en el artículo 4. 1 (Funciones), que hace referencia a la Administración Pública regional.
Esta consideración no excluye que pueda recogerse, entre sus funciones, la posibilidad de realizar tal servicio de industria gráfica a instancias de otras Administraciones o de sus organismos dependientes, pero desde otro fundamento legal, no a través de su reconocimiento como servicio propio de ellas.
2ª) Al hilo de lo expuesto, en el artículo 4.1 se particularizan las funciones de ejecución de los trabajos de imprenta solicitados por la Administración regional, si bien, en contraste con la normativa reguladora del BOE, por ejemplo, no se prevé la posibilidad de que se publiquen estudios científicos y técnicos de particulares.
II. Sobre la estructura organizativa.
Recogiendo la actual estructura, se establecen como órganos directivos del organismo el Consejo de Administración y la Gerencia, denominación que también debería utilizarse en el título de la Sección 2ª, o en el artículo 15, en la medida que se refiere a las atribuciones de la Gerencia como órgano, siguiendo la distinción entre órgano y puesto realizada en nuestro Dictamen núm. 123/2005.
Se han introducido ciertos cambios en el texto que merecen ser reseñados. Así, el reconocimiento de las atribuciones del Presidente del Consejo de Administración, recogidas en el artículo 6 de la Ley 3/1985, ha desaparecido del Anteproyecto, atribuyendo la representación legal del Organismo al Gerente (artículo 15,c del Anteproyecto de Ley). Admitida tal posibilidad, se sugiere que se distinga entre la representación institucional del Organismo, que correspondería al Presidente del Consejo de Administración acorde con su carácter de superior órgano de dirección del organismo, de la representación legal que se atribuye al titular de la Gerencia, lo que le convierte, además, en órgano de contratación del mismo (artículo 35.2 de la Ley 7/2004).
1) El Consejo de Administración.
El artículo 9 del Anteproyecto de Ley define al Consejo de Administración como el órgano colegiado superior de gobierno y alta dirección del Organismo Autónomo, si bien se recomienda que se suprima el adjetivo "alta", que podría inducir a cierta confusión, en tanto se reconoce por el artículo 16.2,b) de la Ley 7/2004 la competencia del Consejero para la superior dirección de los organismos públicos adscritos.
En cuanto a su composición (artículo 10), se establece el procedimiento para designar a cada uno de los vocales, salvo los considerados natos (titulares de los centros directivos y de la Gerencia). Lo anterior no tendría mayor consideración, en el entendimiento de que lo son por razón del cargo, si no estableciera en el mismo artículo (apartado 5) que los suplentes de los vocales serán designados por el mismo procedimiento que el observado para su nombramiento, por lo que cabría plantearse cuál sería el de los suplentes de los vocales natos, pues se omite el procedimiento en el texto.
En el mismo precepto comentado se establece (apartado 6) que los cargos no tendrán remuneración, salvo las dietas e indemnizaciones que correspondan por su asistencia a las sesiones del Consejo de Administración, de conformidad con lo dispuesto en la legislación vigente. Sin embargo, el vigente Decreto 69/1997, de 10 de octubre, sobre indemnizaciones por razón de servicio de altos cargos, expresamente recoge (artículo 1) que no se percibirá ningún tipo de indemnización por su asistencia a reuniones de los organismos colegiados de la Administración regional y de sus organismos autónomos. Respecto a los funcionarios, habrá de estarse a la regulación general establecida en la CARM (Decreto 24/1997, de 25 de abril, sobre indemnizaciones por razón del servicio de funcionarios y personal laboral de la Región de Murcia), por lo que el Consejo Jurídico recomienda que se suprima todo el apartado.
Entre sus atribuciones, aun cuando se remite a lo que establezcan los Estatutos, se citan particularmente unas (artículo 11), si bien conviene recordar, como se indicó en nuestro Dictamen 123/05, interpretando las previsiones de la Ley 7/2004, que en la Ley de creación deben figurar, como bases generales de la organización, las competencias de los órganos que se crean en ella, pudiendo los Estatutos efectuar un posterior desarrollo. Tal consideración se trae a colación, pues si bien se enumeran unas que corresponden al Consejo de Administración, sin embargo se omiten otras que tienen su correspondencia con las reconocidas por el texto al titular de la Gerencia del Organismo. Así, mientras en el artículo 15,f) del Anteproyecto se establece que corresponde al Gerente la autorización de gastos hasta la cuantía de 60.000 euros, sin embargo no se especifica la competencia, en tal sentido, correspondiente al Consejo de Administración.
En lo que concierne a la estructura orgánica del organismo, citada entre sus atribuciones por el artículo 11, d), se establece la competencia del Consejo de Administración para aprobar la propuesta de la estructura orgánica, si bien la terminología empleada contradice lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley 7/2004, que atribuye la propuesta al Consejero competente en materia de organización administrativa (previa iniciativa del Consejero afectado, e informe del competente en materia de hacienda), antes de su aprobación por el Consejo de Gobierno. Por lo tanto, debería sustituirse la competencia de "aprobar la propuesta de estructura orgánica del BORM", por "conocer y elevar la propuesta de estructura orgánica del BORM" o alguna otra expresión que identifique correctamente el alcance de la intervención del Consejo de Administración en esta materia. De otra parte, se omite cualquier intervención del Consejo de Administración correspondiente a la relación de puestos de trabajo del organismo, cuya elaboración sí se reconoce al titular de la Gerencia en el artículo 15, l, por lo que cabría enunciarse en un sentido similar al expuesto con anterioridad, teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 5.1 del Decreto 46/1990, de 28 de junio, que atribuye la competencia para formular la propuesta a los titulares de la Consejería a la que se adscriba el organismo.
También se omite cualquier competencia relativa a las tarifas del organismo que, por su relevancia, convendría citar, sin perjuicio de la observación que más adelante se realizará.
En otro orden de ideas, se recoge en el artículo 11,e) que corresponde al Consejo de Administración aprobar los planes generales, si bien debería especificarse que lo sería sin perjuicio de las competencias del Consejo de Gobierno, pues según el artículo 22.13 de la Ley 6/2004 le corresponde la aprobación de planes y programas vinculantes para sus organismos públicos. Además se podría atribuir al Consejo de Administración del organismo la competencia para informar las disposiciones normativas que afecten al Organismo Autónomo.
Respecto al régimen jurídico de sus actos, contenido en el artículo 13 del Anteproyecto, se realiza una observación de técnica normativa en relación con el apartado 2 de dicho artículo, relativo a los recursos contra los actos del Gerente, recomendándose que se incorpore al artículo 16, donde se trata particularmente del régimen de los actos de la Gerencia. De otra parte, no se recoge en este precepto (art. 13 del Anteproyecto) que corresponde también al titular de la Consejería de adscripción la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho o para la declaración de lesividad (artículo 33.1,b de la Ley 7/2004) de los dictados por el Consejo de Administración.
Tampoco se hace referencia a la tramitación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial, con independencia de que la resolución corresponda al titular de la Consejería de adscripción, conforme a lo establecido en el artículo 16.2,o) de la Ley 7/2004, pues el artículo 3.1 del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo), establece que los competentes para iniciar e instruir son los que cada entidad determine en aplicación de las normas de atribución de competencias previstas en su norma de creación.
2) La Gerencia.
Si bien la Gerencia aparece definida en el artículo 8 como órgano directivo, junto con el Consejo de Administración, sin embargo en el primer párrafo del artículo 15 del Anteproyecto es definida como órgano rector, introduciéndose con ello cierta ambigüedad en su caracterización, al mantenerse la terminología empleada por la Ley 3/1985 para identificar a ambos órganos. En consecuencia, debería suprimirse el carácter de órgano rector por contradecir el artículo 8 del mismo texto; también conviene destacar, como nota característica de la regulación del texto sometido a Dictamen que, aparte de su componente directivo, este órgano unipersonal tiene un importante componente gestor, según sus atribuciones (artículo 15) y en su configuración se plasma dicha mixtura (apartado a) del citado artículo), pese a lo cual no es considerado como alto cargo (nombrado por el Consejo de Gobierno, a propuesta del titular de la Consejería), sino que se somete a lo dispuesto al régimen general de provisión de puestos de trabajo del personal al servicio de las Administraciones Públicas (artículo 14 del Anteproyecto), por el carácter técnico de sus tareas, según relata el informe complementario de 18 de junio de 2008 (folios 179 y 180).
Entre las atribuciones (artículo 15 del Anteproyecto de Ley) destacan la ordenación de los pagos (apartado e), la administración, gestión y recaudación de los derechos económicos del Organismo Autónomo (apartado d), la autorización de los gastos hasta la cuantía de 60.000 euros (apartado f), y la celebración de los contratos y actividades implícitas a dicha actividad recogidas en el artículo 4 del Reglamento General de Contratos, aprobado por RD 1098/2001, de 12 de octubre (apartado g).
Analizando cada una de ellas, el TRLH (artículo 49.2) faculta a la ley de creación de los Organismos Autónomos para que pueda atribuir a sus Directores, con los que fácilmente puede equipararse el Gerente del BORM de acuerdo con lo expuesto con anterioridad, la posibilidad de ostentar las competencias de autorización, disposición, liquidación y ordenación de los pagos relativos a dichas Entidades. En tal sentido, debería completarse el apartado e) del artículo 15, recogiendo la redacción completa del precepto legal.
Del mismo modo, el artículo 11 TRLH atribuye a los titulares de los organismos autónomos la administración, gestión y recaudación de los derechos económicos del Organismo, plasmada en el apartado d) del artículo 15, así como la autorización de los gastos que se ha recogido en el apartado f), pero con un límite de 60.000 euros. Respecto a esta última facultad, no se cita en el artículo correspondiente, como se ha indicado con anterioridad, la competencia del Consejo de Administración respecto a los que excedan de dichas cantidades, teniendo como límite las que sean de competencia del Consejo de Gobierno, conforme a las leyes presupuestarias.
En relación con las facultades de contratación, el Anteproyecto las asigna al Gerente según se especifica en el apartado g), que se remite al artículo 4 del RD 1098/2001, y que se extenderían, conforme a este precepto, a la aprobación del proyecto y de los pliegos, a la adjudicación del contrato y a la formalización del mismo.
A este respecto, el artículo 35 de la Ley 7/2004 considera a los representantes legales de los organismos públicos regionales como órganos de contratación de los mismos, aunque puede establecerse una cuantía a partir de la cual sea necesaria la autorización de los titulares de la Consejería de adscripción para la celebración de contratos, lo que no se ha previsto en el Anteproyecto. Todo ello, sin perjuicio de la necesaria autorización del Consejo de Gobierno para celebrar contratos cuya cuantía exceda de la que la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma fije como atribución de los Consejeros.
Respecto a tal previsión se realizan las siguientes observaciones:
a) La consideración del Gerente como órgano de contratación no contradice las previsiones legales de la Ley 7/2004, en cuanto que el Anteproyecto le asigna la representación legal del Organismo Autónomo. Tampoco con las de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, al establecer que corresponde la representación de los organismos del sector público en materia contractual a los órganos de contratación unipersonales o colegiados que, en virtud de norma legal o reglamentaria o disposición estatutaria, tengan atribuida la facultad de celebrar contratos en su nombre.
b) Sobre los pliegos generales para la contratación, el artículo 35.4 de la Ley 7/2004 establece que corresponde su aprobación al Consejo de Gobierno de la CARM, lo que podría suscitar cierta contradicción con la extensión de las actividades implícitas mencionadas, si bien el Decreto 51/1986, que se mantiene vigente en lo que no se oponga a la Ley, recoge expresamente que los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas generales que apruebe el Consejo de Gobierno para la Administración regional se aplicarán también a la contratación de la Imprenta Regional.
c) Por último, al configurarse como un órgano al que le corresponde las demás facultades relativas al gobierno y administración no atribuidas expresamente al Consejo de Administración (apartado n), también convendría citar, como límites, las atribuidas "a la Consejería de adscripción".
En relación con el régimen jurídico de los actos del Gerente, se establece en el artículo 16 que serán recurridos en alzada ante el titular de la Consejería a la que esté adscrito el Organismo Autónomo, por ello, debería suprimirse la palabra "Consejero".
Respecto a los actos de gestión, liquidación, recaudación y devolución de la tasa del "Boletín Oficial de la Región de Murcia" (se supone que respecto a los hechos imponibles no afectados por el acceso gratuito y universal de la edición electrónica, que se tramita paralelamente como más adelante se expondrá), y demás ingresos de derecho público dictados por el Gerente, se establece que podrán ser recurridos en vía económico-administrativa ante el titular de la Consejería competente en materia de hacienda, previa interposición, con carácter potestativo, del recurso de reposición ante el propio Gerente.
III. Sobre los recursos económicos.
Respecto a los recursos económicos (artículo 18.1), se aconseja sustituir en el apartado a) el término "derechos" por "valores" para su plena acomodación a la Ley 7/2004 (artículo 52, a), y porque los primeros ya son citados en el apartado i) del mismo precepto.
De otra parte, el artículo 18.2 establece que el BORM administrará los derechos económicos que constituyen su patrimonio, gestionará y recaudará la tasa del Boletín Oficial de la Región de Murcia y el cobro de las demás operaciones comerciales e industriales que se encuentren entre sus funciones (debería eliminarse de su redacción la segunda cita de "gestionará"), las cuales serán facturadas conforme a las tarifas o precios que apruebe el Consejo de Gobierno, a propuesta del Consejo de Administración.
Sin embargo, conforme al Decreto Legislativo 1/2004, de 9 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, si se trata de contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan a la Administración regional por la prestación de servicios no sujetos a tasas o precios públicos, su establecimiento se realizará mediante Orden de la Consejería u Organismo que deba prestar el servicio, previo informe de la Consejería competente en materia de Hacienda, según establece el artículo 20.3 del citado Texto Refundido. Por tanto, en tales casos correspondería al Consejo de Administración la propuesta de tales tarifas y precios.
IV. El régimen de contratación.
En cumplimiento de lo establecido en el artículo 49.1 de la Ley 7/2004, dispone el artículo 20 del Anteproyecto que los contratos que celebre el Organismo se regirán por las previsiones contenidas al respecto en la legislación de contratos del sector público.
Sin embargo, se omite cualquier referencia al régimen jurídico aplicable a la edición y distribución de publicaciones (artículo 58 del Real Decreto Legislativo 1/1996, de 12 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Propiedad Intelectual).
V. Régimen transitorio desde la extinción del Organismo Autónomo Imprenta Regional a la entrada en funcionamiento efectivo del nuevo Organismo Boletín Oficial de la Región de Murcia.
La parte final del Anteproyecto se ha centrado, siguiendo como modelo el régimen transitorio previsto en la Ley 1/2006, de 10 de abril, de Creación del Instituto Murciano de Acción Social, en las previsiones aplicables al tránsito de uno a otro organismo, lo que suscita las siguientes consideraciones:
A) El Consejo Jurídico advierte que podrían darse ciertos problemas con el régimen transitorio diseñado, al intentar conjugar el Anteproyecto de Ley la entrada en vigor del texto sometido a Dictamen (20 días, según la Disposición final cuarta) con la derogación de la Ley 3/1985 (Disposición derogatoria) y la consiguiente extinción de la Imprenta Regional, que se demora a cuando entre en funcionamiento efectivo el Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia, lo que se determinará mediante Orden de la Consejería competente, según la Disposición adicional única del texto.
Por tanto, si bien se deroga expresa y formalmente la Ley 3/1985, no entra en funcionamiento el nuevo organismo hasta que se determine por la Consejería competente mediante Orden; incluso se establece por el Anteproyecto que continuarán ejerciendo sus competencias los actuales órganos rectores hasta ese momento, según establece la Disposición final tercera, cuando han sido modificadas sus atribuciones por el Anteproyecto de Ley, y resultando contradictorio, a mayor abundamiento, con la derogación propuesta del Título III del Decreto 51/1986, relativo a las competencias y funcionamiento de los órganos rectores. En consecuencia, la entrada en vigor de la norma proyectada queda supeditada a que la Consejería competente determine la entrada en funcionamiento efectivo del nuevo Organismo Autónomo, sin que ni tan siquiera se establezca un plazo para el ejercicio de tal habilitación, lo que se considera, en todo caso, necesario. Incluso cabría interpretar que dicha habilitación al titular de la Consejería podría ser posterior a la aprobación de los Estatutos del nuevo organismo por parte del Consejo de Gobierno.
A la vista de lo expuesto, el Consejo Jurídico considera que debería establecerse en el Anteproyecto de Ley el plazo para la puesta en funcionamiento del Organismo Autónomo Boletín Oficial de la Región de Murcia con las nuevas competencias atribuidas a sus órganos directores y, por tanto, para que el titular de la Consejería de adscripción dicte la Orden, durante el cual los vigentes órganos rectores continuarían ejerciendo sus competencias, pues la indeterminación sine die de la entrada en funcionamiento resulta incompatible con la entrada en vigor de la nueva ley, según postula la Disposición final cuarta.
De otra parte, en la Disposición derogatoria se cita al Decreto 96/2005, de 29 de julio, por el que se establece la estructura orgánica del Organismo Autónomo Imprenta Regional de Murcia, pero sólo a efectos de que las menciones realizadas al mismo se entiendan sustituidas por el nuevo, si bien se ha omitido, por su importancia, la derogación expresa del artículo 1, por ser incompatible la naturaleza y el régimen jurídico del organismo existente con las previsiones de la nueva Ley.
B) También han de modificarse otras dos previsiones de la parte final de la disposición: en cuanto a los bienes integrantes del nuevo organismo ha de actualizarse la fecha citada en el apartado 5ª de la Disposición transitoria única (31 de diciembre de 2008), ya obsoleta, sustituyéndose por la correspondiente a la entrada en vigor de la norma más apropiada; en relación con las modificaciones de personal (Disposición final segunda), se establecen dos determinaciones que pueden resultar reiterativas e incluso contradictorias, puesto que, por un lado, se prevé de forma acertada (Disposición final segunda) que el personal afectado por las modificaciones orgánicas establecidas en la presente Ley (se entiende por tales las que derivan de la extinción y nueva creación del organismo) seguirá percibiendo la totalidad de sus retribuciones con cargo a los créditos a los que venían imputándose, hasta que se proceda a realizar las correspondientes modificaciones presupuestarias y, por otra, se establece (Disposición transitoria única) que el personal continuará percibiendo sus retribuciones con cargo a los créditos a los que los vinieran percibiendo hasta que se produzca la modificación de las relaciones de puestos de trabajo.
SEXTA.- Consideración final.
Destaca singularmente del contenido del Anteproyecto de Ley la escasa regulación del diario oficial (artículos 5, 6 y 7), como medio de publicación de las normas tanto legales como reglamentarias, así como de los actos administrativos cuando así lo exija un determinado procedimiento, para su eficacia y en garantía del principio de seguridad jurídica, teniendo en cuenta la existencia de un proyecto en tramitación, ya citado, que viene a sustituir la tradicional edición impresa del BORM por una electrónica, al amparo de lo previsto en el artículo 11.1 LAE, así como el establecimiento del acceso universal y gratuito. Más aún cuando la importante función que cumple el BORM es invocada como causa justificativa de la nueva regulación (párrafo quinto de la EM del Anteproyecto).
En consecuencia, se recomienda que las citadas previsiones sobre el diario oficial se plasmen en el Anteproyecto de Ley, dado que supone una reforma importante en la difusión general del Boletín Oficial de la Región de Murcia, por cuanto el formato electrónico se extiende como instrumento de acceso universal y gratuito, de acuerdo con lo indicado en nuestro Dictamen 209/08.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- En su conjunto, el Anteproyecto examinado responde a los contenidos materiales mínimos exigidos en la Ley 7/2004 para la creación de un Organismo Autónomo, a excepción de la determinación de la Consejería a la que se adscribe (Consideración Cuarta), teniendo tal observación un carácter esencial. También la tiene la invocación al posterior desarrollo reglamentario del funcionamiento del Consejo de Administración (artículo 12), cuando es cometido de los Estatutos igualmente citados en el precepto, conforme a las previsiones de la ley regional citada.
SEGUNDA.- Entre los fines esenciales del Organismo Autónomo que se proyecta crear (artículo 3), además del servicio público de publicación del BORM, destaca el relativo al servicio de industria gráfica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, si bien ha de circunscribirse dicha consideración respecto a los órganos institucionales de la Región de Murcia y administración regional, dado su carácter instrumental, teniendo tal observación un carácter esencial, sin perjuicio de la observación realizada en relación con otras Administraciones y sus organismos dependientes (Consideración Quinta, I.).
TERCERA.- Respecto a las atribuciones del Consejo de Administración, se han omitido algunas que tienen correspondencia con las asignadas a la Gerencia del Organismo Autónomo, o deben ser matizadas algunas de las relacionadas conforme a lo señalado en la Consideración Quinta, II, 1. También en cuanto al régimen jurídico de sus actos.
CUARTA.- Sobre las tarifas o precios por las demás operaciones comerciales e industriales se destaca la falta de adecuación al TRLTPCE (Consideración Quinta, III.).

QUINTA.- Deben introducirse las rectificaciones correspondientes a la parte final del Anteproyecto, de acuerdo con las observaciones realizadas en la Consideración Quinta, V.
SEXTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora y adecuada inserción del texto en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
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