Dictamen 63/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 63/09
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo (1999-2003)
Asunto: Anteproyecto de Ley de creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Los trámites dirigidos a verificar que la creación de un Colegio profesional es solicitada por la mayoría de los profesionales interesados tienen como fin el de asegurar, antes de tramitar el procedimiento de elaboración del correspondiente anteproyecto de ley, que existe una voluntad mayoritaria de los profesionales afectados (los que agruparía el pretendido Colegio Profesional) en organizarse corporativamente, pues es de suyo lógico que no puede imponerse tal clase de autoorganización en contra de dicho colectivo, ya que un Colegio Profesional así creado abocaría al fracaso de sus fines de autorregulación de la actividad profesional en cuestión.

Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 23 de febrero de 2005, la Presidenta de la Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia (APTOMU) presentó un escrito, dirigido a la Administración regional, en el que, de conformidad con el acuerdo adoptado en la Asamblea Ordinaria de la Asociación celebrada el 12 de febrero de 2005, cuya certificación adjuntaba, solicitaba la iniciación de los trámites necesarios para la creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Mediante escrito presentado el 6 de junio de 2005, la Presidenta de APTOMU adjuntó diversos documentos:
- Copia del acta de la Asamblea Extraordinaria celebrada el 28 de mayo de 2005 por dicha Asociación, en la que se hace constar que ésta ha publicado anuncios en prensa convocando a todos los terapeutas ocupacionales domiciliados en la Región de Murcia para que acudan a dicha Asamblea, a fin de realizar el censo de los correspondientes profesionales y solicitar, si procede, la creación del Colegio Profesional. También se hace referencia en dicha acta al censo elaborado al efecto, señalando que constan 25 profesionales acreditados, y que todos ellos apoyan la creación del citado Colegio.
- Listado de los referidos profesionales (que denominan "censo de terapeutas ocupacionales de la Región de Murcia").
- Escritos de apoyo a la creación del Colegio, formulados por diversas entidades: Universidad Católica "San Antonio", Ibermutuamur, Sociedad Murciana de Enfermería Geriátrica y Gerontológica, Unidad de Geriatría del Hospital "Santa María del Rosell" de Cartagena, Muvale, Unidad de Demencias de Cartagena perteneciente al Servicio Murciano de Salud, Asido Cartagena, Asociación de Minusválidos Físicos Unidos de Cartagena y su Comarca, y Servifam.
Asimismo, se remiten 25 escritos de personas físicas en los que solicitan la creación del citado Colegio Profesional. Vienen acompañados por la correspondiente fotocopia del DNI del firmante y del documento acreditativo de su título profesional en materia de terapia ocupacional (diploma universitario, titulación homologada o documentación acreditativa de estar en disposición legal de obtener el primero).
TERCERO.- El 22 de septiembre de 2005, el Director General de Calidad Asistencial, Formación e Investigación Sanitaria de la Consejería de Sanidad propone a la Consejera el inicio del procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley de Creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia.
CUARTO.- Solicitado por la Consejería de Sanidad a la de Presidencia la emisión del informe preceptivo establecido en el artículo 3.3 del Decreto 83/01, de 23 de noviembre, por el que se desarrolla la Ley 6/99, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales y de Consejos de Colegios de la Región de Murcia (LCPMU), fue emitido el 17 de octubre de 2005, en el que, entre otras consideraciones, y sobre la titulación oficial existente en materia de terapia ocupacional, señaló que "fue el Real Decreto 1420/1990, de 26 de octubre, el que estableció el título universitario oficial de Diplomado en Terapia Ocupacional y las Directrices Generales propias de los Planes de Estudio conducentes a la obtención de aquél. Así, su artículo único reza como sigue: "Se establece el título universitario de Diplomado en Terapia Ocupacional, que tendrá carácter oficial y validez en todo el territorio nacional, así como las correspondientes directrices generales propias de los planes de estudios que deben cursarse para su obtención y homologación y que se contienen en el anexo".
QUINTO.- Mediante oficios de 18 de enero de 2006, el Secretario General de la Consejería de Sanidad acordó un trámite de audiencia, por plazo de 15 días, para formular alegaciones a un primer borrador de Anteproyecto de Ley, que se dirigió a los Colegios Profesionales de ATS y Diplomados en Enfermería, de Psicólogos, de Médicos, de Fisioterapeutas y de Logopedas de la Región de Murcia, sin que conste la presentación de alegaciones.
SEXTO.- El 23 de junio de 2006 se formula un denominado "estudio económico" del citado Anteproyecto, en el que se expresa que de éste no se desprenden compromisos económicos o costes que pudieran tener repercusión en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma. El 26 siguiente se emite el informe de necesidad y oportunidad de la norma, el de impacto por razón de género y la memoria de motivación técnico-jurídica, de la que se destaca lo siguiente:
"EL TERAPEUTA OCUPACIONAL COMO PROFESIONAL SANITARIO
La Terapia Ocupacional es considerada profesión sanitaria tanto en la legislación estatal como en la autonómica:
A nivel estatal:
- El art. 2.2 b) de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre de 2003, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, estructura a la profesión, para cuyo ejercicio habilita el título de Diplomado en Terapia Ocupacional como profesión sanitaria de nivel Diplomado.
- Asimismo, el Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre de 2003, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, configura la terapia ocupacional como la "unidad asistencial en la que, bajo la responsabilidad de un terapeuta ocupacional, se utilizan con fines terapéuticos las actividades de autocuidado, trabajo y ocio para que los pacientes adquieran el conocimiento, las destrezas y actitudes necesarias para desarrollar las tareas cotidianas requeridas y consigan el máximo de autonomía e integración".
A nivel regional:
- El Decreto nº 119/2002, de 4 de octubre, por el que se configuran las opciones correspondientes a las categorías de personal estatutario del SMS (BORM de 15/10/02), enumera, en su Anexo I, cuáles (son) las opciones estatutarias y titulación exigidas para el acceso, figurando la Terapia Ocupacional y Diplomado en Terapia Ocupacional, respectivamente, y en el Anexo II dedicado a las descripciones de las funciones más relevantes de cada una de las opciones estatutarias figura la Terapia Ocupacional como "La participación en el proceso de rehabilitación, utilizando para ello actividades creativas, recreativas, sociales y educativas."
- Asimismo, el Decreto regional 73/2004, de 2 de julio, por el que se regula el procedimiento de autorización sanitaria de los centros, establecimientos y servicios sanitarios y el registro de recursos sanitarios regionales, establece la terapia ocupacional como uno de los servicios sanitarios integrados en la oferta asistencial de los Centros sanitarios
LA TERAPIA OCUPACIONAL COMO PROFESIÓN RESERVADA
Existe una clara diferencia entre que una profesión está reservada a uno o varios títulos y la simple aprobación, mediante Real Decreto, de un título, siendo puesta ampliamente de manifiesto tanto por el Tribunal Supremo (Sentencia de 12 de mayo de 1998, Sala 3ª, entre otras), como por el Consejo Jurídico de la Región de Murcia (Dictamen 13/01 y 14/01), de forma que la existencia de un título académico no supone, por sí mismo, que una determinada profesión esté restringida a quien ostenta dicho título.
El condicionamiento o reserva de una profesión a la posesión de un título académico superior, esto es, universitario (STC 111/93), corresponde en exclusiva al Estado por el artículo 149.1.30º CE. En todos los casos, el principio de legalidad material que se proyecta sobre toda limitación postconstitucional al libre ejercicio profesional, hace que esa reserva de actividad deba efectuarse por norma con rango de ley.
En el caso de la Terapia Ocupacional, sólo una norma con rango de Ley hace referencia a su titulación: la Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias.
La LOPS señala en su art. 2.1, que son profesiones sanitarias, tituladas y reguladas, aquellas cuya formación pregraduada o especializada se dirige específica y fundamentalmente a dotar a los interesados de los conocimientos, habilidades y actitudes propias de la atención de salud, y que están organizadas en colegios profesionales oficialmente reconocidos por los poderes públicos, de acuerdo con lo previsto en la normativa específicamente aplicable, añadiendo en su apartado 2.b que las profesiones para cuyo ejercicio habilita el título de Diplomado en Terapia ocupacional es una profesión sanitaria de nivel Diplomado (sic).
Por su parte, el artículo 4.2 de la LOPS señala que "El ejercicio de una profesión sanitaria, por cuenta propia o ajena, requerirá la posesión del correspondiente título oficial que habilite expresamente para ello, y se atendrá, en su caso, a la previsto en ésta, en las demás leyes aplicables y en las normas reguladoras de los colegios profesionales".
Por último, la propia Exposición de Motivos de la LOPS indica que "El título preliminar y el título I se dirigen a determinar los aspectos esenciales del ejercicio de las profesiones sanitarias, estableciendo, de forma expresa, cuáles son tales profesiones, reservando a los correspondientes titulados el ejercicio de las mismas, determinando los ámbitos funcionales propios de cada una de ellas, y enumerando los derechos de los usuarios de su servicios profesionales".
Del examen conjunto de los preceptos anteriores se deduce que la profesión de terapeuta ocupacional es una profesión titulada y reservada, es decir, cuyo ejercicio está limitado a quienes están en posesión del título de Diplomado en Terapia Ocupacional.
Ello nos llevaría a la posibilidad de crear un Colegio Oficial de Terapeutas Ocupacionales de adscripción obligatoria, es decir, un Colegio Profesional clásico".
Por lo que se refiere al requisito establecido en el artículo 4 LCPMU, atinente a la petición de creación del Colegio por la "mayoría de los profesionales interesados", el reseñado informe expresa que "dichas solicitudes (se refiere a las consignadas en el Antecedente Segundo), en aplicación de la Consideración Segunda, a) del Dictamen 04/02 del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, bastan para apreciar cumplido el requisito de la petición mayoritaria de los profesionales afectados".
Asimismo, el informe considera que existe el interés público necesario que justifica la organización de la citada profesión en un Colegio Profesional, por los beneficios que a los usuarios de estos servicios sanitarios puede comportar la autorregulación y el control de la citada actividad profesional por un órgano colegial "ad hoc", por lo que estima procedente la aprobación del citado borrador de Anteproyecto de Ley, previos los informes preceptivos del Consejo de Salud de la Región de Murcia, de la Vicesecretaría de la Consejería y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SÉPTIMO.- Elevada al Consejo de Gobierno la oportuna propuesta sobre solicitud de informes y otras consultas, en su sesión de 14 de julio de 2006, aquél acordó someter el citado borrador de Anteproyecto de Ley a los informes preceptivos de los reseñados órganos.
OCTAVO.- El 9 de enero de 2007, el Consejo de Salud de la Región de Murcia acordó informar favorablemente el borrador, al igual que el Vicesecretario de la Consejería en sus informes de 26 y 27 de septiembre de 2007, asumiendo esencialmente lo expresado en la memoria de motivación técnico-jurídica antes reseñada.
NOVENO.- Obra en el expediente remitido a este Consejo Jurídico, en solicitud de su preceptivo Dictamen, una copia autorizada de Anteproyecto de Ley de Creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia (f. 149 a 152), sobre el que versa el presente Dictamen.
DÉCIMO.- En el Dictamen nº 74/2008, de 21 de abril, este Consejo Jurídico formuló las siguientes conclusiones:
"PRIMERA.- A la vista de las actuaciones obrantes en el expediente remitido, no puede considerarse acreditado el requisito establecido en el artículo 4 LPCMU, relativo a la petición mayoritaria de los profesionales interesados, que es condicionante del ejercicio de la iniciativa legislativa de la Administración regional para la creación del Colegio Profesional de referencia, por las razones expresadas en la Consideración Segunda del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Por lo anterior, la Consejería consultante debe realizar las actuaciones instructoras complementarias reseñadas en la Consideración Tercera, obrando después en consecuencia, conforme con lo expresado en la misma."
UNDÉCIMO.- Mediante oficio registrado en este Consejo Jurídico el 29 de enero de 2009, el Secretario General de la Consejería de Sanidad y Consumo, por delegación de la Consejera, remitió expediente comprensivo de las actuaciones instructoras complementarias dirigidas a cumplimentar lo indicado en el reseñado Dictamen, solicitando la emisión de nuestro preceptivo Dictamen. Entre ellas, y además de las actuaciones referidas a los profesionales interesados, de posterior referencia, destaca el preceptivo informe final del Vicesecretario de la Consejería, de 27 de enero de 2009, y la ratificación del texto de Anteproyecto de Ley de Creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia remitido en su día.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de Ley tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación para promover la iniciativa legislativa. Procedimiento.
I. El artículo 4 LCPMU establece que "para el caso del ejercicio de la iniciativa legislativa por el Consejo de Gobierno, el correspondiente anteproyecto de ley de creación de un nuevo colegio profesional se elaborará por la Consejería cuyas competencias guarden relación directa con la profesión respectiva, a petición mayoritaria de los profesionales interesados, y previa audiencia de los colegios profesionales existentes que puedan verse afectados".
Por su parte, el artículo 3.2 del Decreto regional nº 83/2001, de 23 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la LCPMU y se regula el Registro de Colegios Profesionales y de Consejos de Colegios de la Región de Murcia, establece, en desarrollo del reseñado precepto legal, que "la correspondiente Consejería competente por razón de la materia comprobará el cumplimiento de los requisitos exigidos legalmente para la creación del Colegio Profesional, incluida la existencia de interés público, y tras el cumplimiento de los trámites a los que se refiere el artículo 4 de la Ley 6/1999, podrá iniciar el trámite de elaboración del Anteproyecto de Ley de creación del Colegio Profesional".
Los reseñados preceptos permiten afirmar que la normativa regional en materia de colegios profesionales establece unos trámites de preceptiva observancia, con carácter previo a la iniciación del procedimiento de elaboración de un anteproyecto de ley de creación de un colegio profesional; trámites que constituyen una especialidad frente a la regla general establecida en el artículo 46.2 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
Dichas actuaciones previas son de diferente naturaleza, pues distintos son los fines a que se encaminan:
a) Los trámites dirigidos a verificar que la creación de un Colegio profesional es solicitada por la mayoría de los profesionales interesados tienen como fin el de asegurar, antes de tramitar el procedimiento de elaboración del correspondiente anteproyecto de ley, que existe una voluntad mayoritaria de los profesionales afectados (los que agruparía el pretendido Colegio Profesional) en organizarse corporativamente, pues es de suyo lógico que no puede imponerse tal clase de autoorganización en contra de dicho colectivo, ya que un Colegio Profesional así creado abocaría al fracaso de sus fines de autorregulación de la actividad profesional en cuestión.
b) Por lo que se refiere a la audiencia preliminar de los colegios "afectados" por la creación de un colegio profesional, debe entenderse que en este especial trámite no se incluye cualquier colegio que pueda considerarse "interesado" en el asunto, sino, más específicamente, los que pudieran verse afectados por la pretendida creación de un colegio de igual profesión a uno ya existente (supuesto previsto -y proscrito- por el artículo 3.3 de la Ley), aquellos que pudieran verse afectados por procesos de fusión o segregación (artículos 12 y 13 de la Ley), o casos análogos. En estos supuestos, dada la especial incidencia del pretendido Colegio, puede explicarse la conveniencia de que se haya previsto esta audiencia en un momento anterior a la misma iniciación del procedimiento de elaboración de la ley. Ello se entiende sin perjuicio de que, si luego se iniciase éste, en el mismo se deba dar audiencia a los colegios interesados, entendido este concepto con un carácter más general, ya en el seno del trámite de consultas previsto con carácter general en el artículo 46.4 de la citada Ley 6/2004.
II. Descartado en el presente caso que exista un colegio profesional "afectado" por la hipotética creación de un Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de ámbito regional, la cuestión esencial que se plantea a la vista del expediente inicialmente remitido por la Consejería era si, como señalaban entonces algunos de los informes emitidos en el procedimiento de referencia, con la presentación de la solicitud de la Asociación Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia y los escritos comprensivos de las firmas en apoyo de la creación del Colegio Profesional y su documentación anexa, podía considerarse cumplido el requisito atinente a la petición mayoritaria de profesionales interesados exigido por el artículo 4 LCPMU.
Y, a tal efecto nos remitimos a nuestro Dictamen 74/2008.
III. A la vista de la documentación integrante del expediente complementariamente remitido, puede afirmarse ahora que la Consejería ha realizado las actuaciones necesarias para determinar, en la medida de sus posibilidades, que concurre el requisito legal atinente a la petición mayoritaria de los profesionales interesados.
En este sentido, es expresivo lo señalado en la diligencia extendida por el instructor con fecha 15 de enero de 2009, en la que se indica lo siguiente:
"En virtud del Dictamen n° 74/2008, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, por esta Consejería se procedió a realizar una instrucción complementaria del expediente de iniciativa legislativa relativo a Anteproyecto de Ley de Creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia.
Dicha instrucción complementaria ha consistido en:
1- Requerir del Registro de Recursos Sanitarios Regionales de esta Consejería y de los Registros de la Dirección General de Recursos Humanos del Servicio Murciano de Salud, relación de terapeutas ocupacionales con título suficiente con ejercicio profesional en la Región, resultando acreditado que en la Región de Murcia ejercen profesionalmente 36 Terapeutas ocupacionales con título adecuado.
2.- Requerir individualmente de todos los terapeutas ocupacionales con ejercicio profesional en la Región de Murcia, su manifestación sobre la creación del Colegio profesional, con la advertencia de la obligatoriedad de su incorporación al mismo, en el caso de que se creara, salvo en el caso previsto en el apartado 4 del artículo 6 de la Ley 6/1999, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia, es decir, el del ejercicio de dicha actividad profesional exclusivamente al servicio de las administraciones públicas de la Región de Murcia.
3.- Verificar, una vez efectuado el requerimiento individual anteriormente referido, que 27 de los terapeutas ocupacionales con ejercicio profesional en la Región de Murcia, un 75%, han prestado su conformidad a la creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia en los términos referidos.
4.- Verificar que se cumple ampliamente el requisito de la petición mayoritaria de los profesionales afectados exigido en el artículo 4 de la Ley 6/1999, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia".
Ello ha de entenderse, además, sin perjuicio de advertir que, de la documentación inicialmente remitida, contrastada con la integrante de las actuaciones instructoras complementarias, se desprende que hay otras seis personas que, con título profesional suficiente, solicitaron la creación del pretendido Colegio Profesional. En este punto, es conveniente apuntar que el hecho de que dichas personas no consten trabajando como terapeutas ocupacionales en establecimientos sanitarios públicos o privados en la fecha de la instrucción realizada no les privaría de su derecho a ser solicitantes del Colegio (salvo, obviamente, en caso de inhabilitación o incapacitación profesional), y deberían ser considerados como profesionales "interesados" en la creación del Colegio a los efectos que interesan siempre que, al menos, acreditasen tener su domicilio oficial en la Región de Murcia. En el presente caso, no resulta necesario practicar diligencia alguna en relación con dichas personas pues, aun sin considerarlas en este procedimiento (de hacerlo, y en el caso de que acreditaran la antedicha circunstancia, incrementarían, obviamente, el número de peticionarios), ya se cumple el requisito de la solicitud mayoritaria de profesionales interesados en la creación del Colegio Profesional de que se trata.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
A partir de la reconocida competencia estatutaria de esta Comunidad Autónoma en materia de colegios profesionales, ya ejercida en ocasiones anteriores similares a la presente, en las que se ha procedido a la creación de Colegios Profesionales de ámbito autonómico como el que ahora se pretende, ningún reparo ha de hacerse al Anteproyecto que nos ocupa, cuyo articulado sigue la línea de lo establecido en las precedentes leyes regionales de creación de dichos Colegios (Dictámenes 14/2001 y 26/2002, entre otros).
En el presente caso, al agrupar a titulados de una profesión sanitaria legalmente regulada (vid. Antecedente Sexto, al que nos remitimos), los profesionales con domicilio profesional único o principal en la Región de Murcia tendrán el deber de colegiarse en la Corporación que se crea, conforme con lo establecido en el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales, en la redacción dada por la Ley 7/1997, de 14 de abril, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 6.2 LCPMU. Sería conveniente que dicha precisión se incluyera en la Exposición de Motivos y en el articulado del texto legal, para evitar dudas al respecto.
CUARTA.- Otras observaciones.
Deben corregirse las siguientes erratas:
- Exposición de Motivos.
Tercer párrafo: "profesionales interesados".
Cuarto párrafo: suprimir la referencia "(RCL 2003/2724)".
Séptimo párrafo: "la Escuela Nacional...".
- Artículo 2.
"de la Región...".
- Artículo 3.
"diploma o título de...".
- Disposición Transitoria Primera.
"deberán ser aprobados por...".
- Disposición Transitoria Segunda.
"nombrar a los nuevos...".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación legal para aprobar como Proyecto de ley el Anteproyecto objeto del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Para la mejora técnica del texto, deberían introducirse en el mismo las modificaciones y correcciones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
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