Dictamen 61/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 61/09
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Educación, Formación y Empleo (2008-2013)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por x, en representación del CEIP x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios educativos.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Aún insistiendo en que la responsabilidad por anulación de actos administrativos tiene igualmente carácter objetivo, la jurisprudencia no deja de indicar que la concurrencia de los requisitos determinantes de su nacimiento, ha de ser examinada, si se quiere, "con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que éstos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo" (entre estas sentencias del TS pueden citarse las de 16 de septiembre de 1999, 13 de enero de 2000, 18 de diciembre de 2000 y 12 de julio de 2001).
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- El 7 de junio de 2007, la Dirección General de Enseñanzas Escolares remite al Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante escrito presentado por x., Administradora de la empresa --,SLL, entidad titular del centro privado "x", mediante el que solicita el resarcimiento de los gastos ocasionados como consecuencia de la contratación de unas profesoras, a lo que se vio obligada para cumplir la Orden de la Consejería de Educación de 15 de enero de 2003, por la que se consideraba que la titulación que poseía la profesora x. no la habilitaba para impartir clases de Educación infantil, Orden que fue anulada por Sentencia núm. 657/2006, de 9 de octubre de 2006, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por la que se reconoce a la recurrente, x., su derecho a impartir Educación Infantil por poseer título adecuado para ello.
La indemnización solicitada por la titularidad del Centro asciende a 92.207,42 euros, desglosados del siguiente modo:
- Gastos del curso 2002-2003: 19.195,88 euros.
- Gastos del curso 2003-2004: 23.776,47 euros.
- Gastos del curso 2004-2005: 24.261,01 euros.
- Gastos del curso 2005-2006: 24.974,07 euros.
La citada Dirección General de Enseñanzas Escolares solicita informe jurídico sobre la reclamación, incorporando una propuesta motivada en el sentido de desestimarla.
SEGUNDO.- En su escrito la reclamante, en síntesis, expone los hechos originadores de los perjuicios que alega del siguiente modo:
1º. El 8 de octubre de 2002 la Administración educativa comunica al centro que algunos profesores incluidos en el Documento de Organización del Centro (DOC) correspondiente al curso 2002/2003 no reunían los requisitos exigidos para impartir las disciplinas que se le asignaban. Más concretamente, se señalaba que x., licenciada en Filosofía y Letras con especialidad en Arte y en posesión de certificado de haber participado en un curso de habilitación para impartir Educación Infantil, no poseía titulación adecuada para hacerse cargo de la enseñanza correspondiente a ese nivel educativo, por lo que requirió al Centro para que presentara un nuevo listado de profesores para impartir dichas enseñanzas con las titulaciones exigidas de acuerdo al artículo 17.2 del Real Decreto 332/1992, de 3 de abril, sobre autorización de establecimiento y funcionamiento de los centros escolares de titularidad privada para impartir enseñanzas de régimen general.
2º. En el curso 2001/2002 la citada profesora ejerció como tutora de Infantil de cinco años, y formó parte de la plantilla del centro en nómina de pago delegado.
3º. El 18 de noviembre de 2002 la Consejería de Educación, en contestación a un escrito del Centro fechado el 29 de octubre de 2002, le indica a éste la ratificación administrativa en cuanto al hecho de que "... una licenciada no puede adquirir los requisitos de titulación exigidos para impartir educación Infantil, realizando un curso de habilitación homologado por la Administración educativa competente...En cuanto a los posibles perjuicios que puedan causarse a la citada profesora y al resto del profesorado que se encuentra en parecidas circunstancias, vendrán dados por su contratación indebida al no tener en cuenta esa titularidad la normativa aplicable en cada caso".
Tal resolución administrativa se traslada por el centro a la x., indicándole que a partir del día 9 de diciembre de 2002 será sustituida como tutora del grupo de cuatro años, a lo que la interesada contesta que, aconsejada por sus abogados, permanecerá en su puesto de trabajo y que recurrirá la resolución de la Consejería de Educación.
4º. Con base en los anteriores hechos el Centro se vio en la necesidad de contratar a un profesor con la especialidad de Educación Infantil, con el fin de no incumplir la ley, al tiempo que mantenía en nómina a la x., para no causarle más perjuicio y porque, a su juicio, "se encontraba con la capacitación suficiente para poder impartir las clases en Educación Infantil"; circunstancias que pudo comprobar la inspección educativa en el Documento de Organización del Centro correspondiente a cada curso (2002/2003, 2003/2004, 2004/2005 y 2005/2006).
5º. Afirma la reclamante que durante los citados cursos escolares el Centro tuvo que soportar unos gastos de salarios y seguridad social extras para cubrir un mismo puesto de trabajo, dado que la x. se encontraba permanentemente en su puesto de trabajo y, además, hubo que contratar a personal con los requisitos de titulación requeridos por la Administración Educativa, para que ejerciera la tutoría junto con la x.
6º. Mediante Sentencia núm. 657/2006, dictada el 9 de octubre de 2006, la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia estimó el recurso presentado por x. contra la Orden de 15 de enero de 2003 de la Consejería de Educación y Cultura, declarando nula dicha Orden y reconociendo el derecho de la recurrente a impartir Educación Infantil.
7º. La reclamante imputa el daño sufrido a la Administración educativa, ya que considera que tanto la Resolución de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa de fecha 7 de noviembre de 2002, como la Orden de la Consejería de Educación y Cultura de 15 de enero de 2003, por la que se ratificaba la anterior, obligaron al Centro a realizar unas contrataciones innecesarias pues, tal como se ha declarado en la Sentencia antes indicada, la x. posee la titulación necesaria para impartir enseñanza en el nivel de Educación Infantil, al haber realizado un curso de especialización que le habilitaba para ello y, por tanto, su contratación no fue indebida.
8º. Las contrataciones complementarias que se realizaron se concretaron en los períodos y con las personas que se señalan a continuación:
- Desde noviembre de 2002 hasta agosto de 2003, se contrató a x.
- De septiembre de 2003 hasta agosto de 2004, se contrató a x.
- Desde septiembre de 2004 hasta agosto de 2005 y de septiembre de 2005 hasta agosto de 2006, se contrató a x.
Dichas contrataciones supusieron un gasto total de 92.207,42 euros, importe en el que se incluyen salarios y seguridad social.
Adjunta a su escrito la siguiente documentación:
1. Copia de la Sentencia de la sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, cuyo fallo estima el recurso presentado por x., por la que se declara la nulidad de la Orden de 15 de enero de 2003 de la Consejería de Educación y Cultura, y se reconoce el derecho de la recurrente a impartir Educación Infantil.
2. Escrito, fechado el 22 de noviembre de 2002, por el que la dirección del Colegio "x" comunica a x. su sustitución, con efectos de 18 de noviembre de 2002, como titular del nivel concertado de infantil.
3. Declaraciones de x, y, z., sobre el hecho de que compartieron "permanentemente" las clases en Educación Infantil con x.
4. Copias de las vidas laborales de las tres profesoras sustitutas.
5. Copias de documentos de organización del Centro en los que se contiene el "Cuadro general de profesorado de Educación Infantil y Primaria", de fechas 20 de noviembre de 2002 (curso 2002-2003); 30 de septiembre de 2003 (curso 2003-2004); de 1 de septiembre de 2004 (curso 2004-2005); y de 1 de septiembre de 2005 (curso 2005-2006).
TERCERO.- A la reclamación se une un informe de la Dirección General de Enseñanzas Escolares, en el que se recogen las siguientes consideraciones:
"En la Sentencia n° 657/2006, de 9 de octubre, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección Primera), figura como parte demandante x, y como parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia -Consejería de Educación y Cultura-. Y en la misma no figura otro interesado.
Como se ha citado en el punto anterior en el citado expediente no figura como parte interesada en el mismo la presentadora del escrito de fecha 2 de mayo de 2007: x., como representante de la titularidad de los centros privados ,x,. Además, debe añadirse que tampoco figuraba como reclamante o interesada en el recurso de alzada presentado contra la Resolución de 7 de noviembre de 2002 de la Dirección General de Centros, Ordenación e Inspección educativa.
La pretensión de la parte demandante, según figura en el texto de la Sentencia, era la siguiente: ,Sentencia por la que se declare nula la Orden de 15 de enero de 2003 de la Consejería de Educación y Cultura, en la cual manifiesta que la demandante no puede impartir Educación Infantil en el centro Antonio de Nebrija de Cabezo de Torres, por entender que la misma no posee la titulación requerida en la normativa vigente, declarándose el derecho de la actora a impartir Educación Infantil en el mentado centro, por tener la titulación necesaria,.
Teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, la demandante solicita la anulación de las ya citadas disposiciones y, consiguientemente, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada: poder impartir Educación Infantil. Sin embargo no solicita que se adopten otras medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, ni solicita indemnización por daños y perjuicios, que en su caso hubiera podido existir.
Por tanto, en la Sentencia no se recoge ningún pronunciamiento sobre cuantía del recurso, ni sobre costas".
CUARTO.- Por Resolución del Secretario General de la indicada Consejería, de fecha 28 de junio de 2008, se acuerda admitir a trámite la reclamación formulada y designar instructora del expediente, circunstancia que se notifica a la interesada a efectos de que pudiera ejercer, en su caso, el derecho a recusación que le asiste.
En el mismo escrito se le requiere para que acredite documentalmente la representación que dice ostentar de la empresa titular del centro docente, así como vida laboral de x. e información sobre su participación en la empresa.
QUINTO.- La reclamante atiende el requerimiento que se le efectúa incorporando al expediente la documentación e información que a continuación se indica:
- Copia de la escritura de transformación de la empresa "--, S.L.L." de Sociedad Anónima Laboral en Sociedad de Responsabilidad Limitada Laboral, en la que aparece como Administradora única por tiempo indefinido x.
- Copia de la vida laboral de x., en la que se refleja la mantenida con la empresa --, S.L.L., realizando su trabajo como profesora de Educación Infantil desde el inicio de su relación laboral.
- Señala que la x. es en la actualidad socia trabajadora de la citada empresa, siendo titular de 16 participaciones sociales y acompaña escritura en la que se eleva a público el acuerdo social en el que aparece la x. como titular de dichas participaciones.
SEXTO.- Seguidamente se concedió trámite de audiencia a la interesada, dándole traslado del escrito emitido por la Dirección General de Centros, como único documento desconocido para ella.
El día 27 de febrero de 2008 la x. presenta alegaciones por las que muestra su disconformidad con el informe del citado Centro Directivo, en el siguiente sentido:
a) La Dirección General de Centros estaría incurriendo en un error al confundir los sujetos del expediente administrativo y proceso judicial al que afecta la Sentencia de referencia con el de la presente reclamación. Señala así que "la sentencia pone de manifiesto la antijuridicidad del daño por el que ahora se reclama, en la medida en que viene a revelar la anormalidad del funcionamiento del servicio público prestado por el indicado centro directivo que, con su actuación de errónea interpretación del ordenamiento jurídico priva a una trabajadora del ejercicio de su derecho a impartir educación infantil, obligando a la empresa a la contratación de personal adicional para el desempeño de las labores que dicha profesora venía ejerciendo en el centro educativo, con los consiguientes costes laborales, a cuya reparación se contrae el presente procedimiento".
b) Con base en los artículos 106.1 de la Constitución y 139.1 y 141.1 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), la empresa que representa tendría derecho a ser indemnizada por el funcionamiento de la Administración pública y, así, el artículo 142.4 LPAC establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional de los actos administrativo no presupone derecho a indemnización. Acreditada la anulación del acto administrativo como presupuesto inicial del derecho a la indemnización, de lo que se trata es de determinar si la producción de dicho acto ilegal constituye un supuesto de funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
c) Por otra parte, continua afirmando la reclamante, no haber sido parte en el procedimiento contencioso no puede privar a la empresa que representa del derecho a ser indemnizada por los daños sufridos, pues la legitimación activa en el expediente de responsabilidad patrimonial deriva de su condición de particular que sufre una lesión en sus bienes o derechos (art. 139.1 LPAC), "condición que esta parte tiene acreditada en el presente procedimiento con la documentación aportada en el mismo". Las sustanciales diferencias existentes entre la reclamación que da origen a este procedimiento indemnizatorio y el procedimiento contencioso, impiden vincularlos hasta el punto de convertir la participación en uno de ellos en requisito de procebilidad del otro.
SÉPTIMO.- Con fecha 9 de abril de 2008 la instructora del expediente acordó solicitar a la Dirección General de Centros informe sobre los siguientes extremos:
a) Fecha del concierto educativo con el referido centro escolar y copia del mismo
b) Unidades de infantil concertadas en los cursos 2003/2004 al 2005/2006.
c) Si las profesoras titulares que se indican en la reclamación lo eran de los cursos de cuatro años en las fechas consideradas.
d) Pagos delegados en virtud del concierto a las referidas profesoras en función de lo expuesto en la reclamación.
e) Pago delegado, si lo hay, a favor de la x. y en qué concepto.
f) Cualquier otro dato que ayude a la resolución justa del expediente.
OCTAVO.- Con esa misma fecha se solicitó al Jefe de Inspección de Educación informe sobre las siguientes cuestiones:
a) Fecha del concierto con el centro educativo al que representa la reclamante.
b) Unidades de infantil concertadas en los cursos escolares que se indican en la reclamación.
c) Si las profesoras titulares que se relacionan en la reclamación lo eran de los cursos de cuatro años.
d) Comprobación de que las funciones que figuran en los contratos laborales de las profesoras que aparecen como titulares, son las apropiadas por categoría y si su carácter o tipología era de interinidad, sustitución, etc.).
e) Legalidad de la permanencia de una persona ajena al aula que carecía de titulación, en principio, tal como era la situación de x., a partir de la notificación de la Orden de la Consejería de Educación y Cultura.
f) Calidad del contrato laboral de la x. en ese período.
g) Sanciones o expedientes incoados al Centro por irregularidades en este período.
h) Situación laboral actual de x.
i) Consideración jurídica de un curso de especialización de 500 horas impartido por la UNED como titulación válida para impartir educación según la normativa vigente, LOE.
j) Conclusiones según su conocimiento y experiencia.
NOVENO.- Mediante comunicación interior fechada el día 28 de abril de 2008, la Directora General de Centros remite la siguiente documentación:
a) Convenios y Addendas de concierto de unidades de Infantil.
b) Resolución de la citada Dirección General de 2 de octubre de 2002.
c) Alta en nómina, contrato y titulación de la reclamante.
d) Informe del Servicio de Centros de 23 de febrero de 2005.
e) Sentencia 657/2006 del TSJ de Murcia recaído en el recurso 959/2003.
Asimismo adjunta informe con el siguiente contenido literal:
"1. Fecha del concierto educativo con el Centro Concertado Colegio Antonio de Nebrija y copia del mismo, así como unidades de infantil concertadas en las fechas consideradas.
Con respecto a este punto señalar que la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación, entonces Consejería de Educación y Universidades, formalizó Convenio para la suscripción de conciertos educativos con diversos centros docentes privados autorizados para impartir las enseñanzas de educación infantil, entre los que se encontraba el Centro Antonio de Nebrija. Por lo que respecta al concierto del ciclo de infantil la fecha de suscripción fue 31 de agosto de 2000 (doc 1), iniciándose el mismo con dos unidades de tercer curso de educación infantil tal como se recoge en la Cláusula primera del Convenio. Estas dos unidades comenzaron a funcionar en el curso 2000/2001.
Con posterioridad se suscribió con fecha 30 de agosto de 2001 Convenio tipo para la formalización de la renovación de los conciertos educativos, (doc 2) por medio del cual se acordó incrementar el concierto en 3 unidades de educación infantil para el curso 2001/2002, quedando configurado el centro con 5 unidades en este ciclo educativo.
Los referidos textos constituyen el inicio del concierto de educación infantil en el centro concertado Antonio de Nebrija si bien, dado que la demanda se centra en los cursos 2002 en adelante señalamos que, como Addenda al Convenio de fecha 30 de agosto de 2001 en el párrafo anterior citado, se acordó que el número de unidades escolares objeto de la renovación del concierto a partir del comienzo del curso 2002/2003 fuera de 8 de educación infantil (doc 3).
Finalmente, para el curso 2003/2004, mediante una nueva Addenda de fecha 29 de agosto de 2003 se incrementa el concierto en 1 unidad más para el ciclo de educación infantil. No habiéndose producido más incremento de unidades concertadas desde entonces, el centro se configura en la actualidad con un total de 9 unidades de educación infantil de segundo ciclo.(doc 4)
2. Si las profesoras titulares que relaciona la reclamación lo eran de los cursos de cuatro años en las fechas consideradas.
En virtud de la normativa aplicable al régimen de conciertos educativos, los centros que accedan al concierto deben remitir la titulación del profesorado que proponen para impartir las materias a fin de que la Administración educativa compruebe las mismas y emita Resolución autorizando la impartición de la enseñanza.
En el caso del centro que nos ocupa, una vez comprobadas las titulaciones que se remitieron para impartir la docencia en el ciclo de educación infantil, el Director General de Centros, Ordenación e Inspección Educativa emitió Resolución en la que, además de referirse a la titulación de otra serie de profesores, declara que x. no dispone de la titulación exigida para impartir la Educación Infantil (doc 5).
En la misma Resolución se le advierte al Centro de la obligación de disponer del profesorado con las titulaciones mínimas establecidas en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo y, como consecuencia de ello, se le otorga un plazo de un mes para subsanar las irregularidades indicadas en cuanto a las titulaciones del profesorado, debiendo proponer nuevo profesorado que imparta las enseñanzas asignadas y que habrá de disponer de las titulaciones exigidas en cada caso.
Ante la falta de remisión de las titulaciones adecuadas por parte del Centro se le remitió nuevo escrito con fecha 7 de noviembre de 2002 reiterándose la obligación de facilitar a la Administración educativa las titulaciones del profesorado que en ese curso 2002/2003 estaba impartiendo educación infantil.(Doc 6).
No obstante las comunicaciones realizadas el centro no remitió titulación alguna, ni la correcta con respecto a x. que la habilitase para impartir el ciclo de infantil ni otro profesorado que cumpliera los requisitos.
Por tanto, contestando a la cuestión planteada, este Servicio no tiene conocimiento alguno de la contratación de las profesoras que se relacionan como sustitutas de x. al no haberse remitido titulación alguna de las mismas.
3. Pagos delegados en virtud del concierto a las referidas profesoras en función de lo expuesto en la reclamación.
Por lo que respecta a x. figura como profesora de educación infantil en el centro Antonio de Nebrija desde el 1 de septiembre de 2001, sin que en ningún momento haya causado baja en nómina, esto es, la citada profesora ha recibido un salario que asciende actualmente a 1.505,08 €, correspondiente a 25 horas lectivas en la etapa educativa de infantil desde entonces y hasta la fecha de hoy, ininterrumpidamente. Se adjunta alta, contrato y documentación remitida en su día por el titular del centro así como la nómina del mes de abril del presente año (doc 7)".
DÉCIMO.- Con fecha 10 de junio de 2008 se evacua informe por la Inspección de Educación sobre los extremos solicitados por la instructora, en el que, tras resumir los hechos e indicar los fundamentos jurídicos que considera aplicable, señala las siguientes conclusiones:
"Primera.- La apertura y funcionamiento de los centros privados de Educación Infantil de Educación Primaria "Antonio de Nebrija" de Cabezo de Torres es autorizada mediante Orden de 6 de febrero de 1998 (BOE de 17 de marzo). Dicha autorización se realiza sobre dos centros diferentes: un Centro de Educación Infantil, con tres unidades de primer ciclo y seis de segundo ciclo y un segundo Centro de Educación Primaria, con doce unidades. Ambos centros tienen una misma denominación específica (Antonio de Nebrija) y una misma persona o entidad titular (x).
Segunda.- Esta entidad titular es una Sociedad Anónima Laboral, lo que implica que, al menos, el 51% del capital social pertenece a los trabajadores que prestan en ella sus servicios de forma retribuida, personal, directa, por tiempo indefinido y en jornada completa.
Tercera.- X., es Licenciada en Filosofía y Letras desde 1990 (Geografía e Historia).
Cuarta.- El primer curso en el que funciona el Centro de Educación Infantil oficialmente es el curso 1998/1999. X. no está incluida en la relación que este centro presenta a la entonces Dirección Provincial de Educación (Anexo I).
Quinta.- Dicha profesora es contratada en septiembre de 1998, con una jornada de trabajo de 9 horas semanales (Anexo II). Estas horas se imparten en Educación Secundaria Obligatoria, en la materia de Inglés, siendo Jefe del Departamento didáctico de Idiomas (Anexos III, IV y V). Asimismo, en la página 19 del D.O.C. X. está incluida como acompañante de transporte escolar -de 8 a 9 de la mañana- y comedor -de 13 h a 14:30-. (Anexo VI)
Sexta.- X. no es docente durante el curso 1999/2000. En el DOC de ese curso aparece como Personal no docente (Anexo X). Sin embargo, la interesada cuando presenta el recurso contra la decisión de la Consejería, presenta un nuevo contrato con fecha 13 de septiembre de 1999, con efectos desde el 1 de septiembre, entre x. y la mencionada x., como Educadora Infantil, siendo la jornada laboral de 25 horas semanales. (Anexo IX)
Séptima.- Durante el curso 2000/2001, x., está incluida en la relación del profesorado del DOC de ese curso. Hay que destacar que hay dos relaciones diferentes, una firmada por la Directora (Anexo XI) y otra firmada por x. -Por orden- (Anexo XII).
La relación de profesores que está firmada por la Directora, que parece la relación ,oficial, x., con el n° de orden 42, tiene la anotación en la titulación de ,Lcda Historia del arte, Monitora Ed. Ambiental,. En la firmada por x. -en hoja aparte que da la sensación de que no forma parte de un conjunto, sino que se ha elaborado ,ad hoc,, con el n° de orden 32, está x. con la anotación en la titulación de ,Lda Historia. Hab Infantil,. En todo caso, la relación del profesorado (tal y como se lee a pie de página de este documento) debe comenzar en primer lugar con el profesorado de Educación Infantil, siguiendo con el de Primaria y la ESO, relacionándose a continuación el profesorado de Educación Especial y otros programas. X. está al final de la relación lo que es un indicio de que probablemente esta profesora no estaba este curso impartiendo clase en Educación Infantil.
Octava.- Durante ese curso, 2000/2001, x. es admitida indebidamente en el curso que organizó la UNED para habilitación en Educación Infantil, cuyas características se recogen en anexo XIII. x. no debió poder acceder a realizar este curso de habilitación en Educación Infantil que organizó la UNED, al no reunir ninguno de los requisitos de acceso del Anexo II de la Orden de 11 de enero de 1996 (...).
Novena.- El curso de habilitación de la UNED, en lo que a x. se refiere, no debió ser homologado por el Ministerio de Educación y Ciencia, al no reunir los requisitos establecidos en la Orden citada.
Décima.- El acceso de x. a la realización del curso y la homologación realizada por el Ministerio, podrían tener la consideración de actos administrativos susceptibles de ser declarados nulos de pleno derecho o anulables. En el segundo supuesto, transcurridos ya más de cuatro años desde que fueron dictados, no pueden ser anulados, tal y como señala el artículo 103.2 de la Ley 30/1992. No obstante, el Servicio Jurídico debe valorar la procedencia de que por parte de la Consejería de Educación, Ciencia e Investigación se inste al Ministerio de Educación, Política Social y Deporte, a iniciar la declaración de nulidad de los actos mencionados, al poder estar encuadrados, como actos nulos de pleno derecho, en el artículo 62.1 letras e y f de la Ley 30/1992.
Undécima.- Si esta profesora no reunía los requisitos para acceder al curso de habilitación en educación infantil y tampoco para que el curso fuese homologado por el Ministerio de Educación, ¿Cómo es posible que fallaran los controles que la UNED tiene establecidos? ¿El Ministerio de Educación no supervisa la documentación que le envía la entidad organizadora del curso? ¿Puede haberse inducido por parte de la interesada o por parte de la titularidad a error a la UNED o al propio Ministerio mediante la presentación de documentación falsa?
Moviéndonos en el terreno de la hipótesis creemos que es posible que se haya podido producir este último supuesto. Veamos por qué.
X., cuando en noviembre de 2002 presenta reclamación contra la decisión de la Administración, recoge un párrafo para apoyar su pretensión -el tercero- de la Orden de octubre de 1994 ,... Podrán continuar impartiendo educación infantil en el mismo centro en el que se encuentre trabajando... los Profesores que posean un título que sancione enseñanzas universitarias de una duración igual o superior a la de Maestro, que estuviesen impartiendo educación preescolar en un centro autorizado para este nivel educativo, en la fecha de implantación de la educación infantil en el que se trate,, y aporta tres documentos (los que ella numera como núm. tres, cuatro y cinco) mediante los cuales pretende acreditar ,la impartición de educación infantil en el centro en la fecha del concierto, cumpliendo con ello, con todos los requisitos legales que se establecen para hacer efectiva la homologación y poder impartir la docencia en el citado ciclo educativo,. Pues bien, el documento que ella numera como 3 (Anexo VIII) a nuestro juicio es una falsificación. Este documento no ha tenido entrada en esta Consejería hasta que la propia interesada lo presenta junto a este recurso. Obsérvese que lleva como fecha el 15 de febrero de 1999, la misma fecha que lleva el documento verdadero y oficial que en este informe figura como Anexo III y que es complementado con los anexos II, IV y V. La interesada pretende demostrar que al ser Licenciada -título de duración superior a la de maestro- y ,estar impartiendo educación preescolar en un centro privado autorizado en la fecha de implantación de la educación infantil en el centro -Antonio de Nebrija-, reunía los requisitos para acceder al curso y que éste sea homologado. Este razonamiento es falso, ya que x. no estaba impartiendo educación preescolar en un centro privado autorizado para este nivel educativo en el curso 1994/1995, fecha de la implantación generalizada de la educación infantil y menos aún en el centro privado de educación infantil "Antonio de Nebrija" de Cabezo de Torres, cuatro años antes de que comenzara su funcionamiento, pero sin duda ha podido confundir a la UNED a la hora de solicitar la homologación del curso.
Cuando en enero de 2005 se amplía la demanda contencioso-administrativa, se afirma, en su apartado primero, ,que mi representada comenzó a prestar servicios para el Centro -Antonio de Nebrija- en el curso 98-99 como profesora y educadora infantil. Para posteriormente, y a partir del curso 99-00 comenzar a prestar servicios exclusivamente como Educadora Infantil, manteniéndose en dicha situación hasta la actualidad...,. Afirmación falsa, como ha quedado demostrado anteriormente en la conclusión sexta. Su representada comenzó en el curso 98/99 a impartir Educación Secundaria y en el 99/00 firma un contrato como Educadora Infantil pero no imparte clase.
En el punto tercero de la demanda añade ,... si atendemos al anexo III del expediente administrativo, en su documento n° 3 y doc n° 4, se acredita que mi representada desde el mismo momento de la publicación de la orden de 6 de febrero de 1998, estuvo trabajando en Educación Infantil en -Antonio de Nebrija- obteniendo la homologación del título, según el doc. Nº 2 del anexo mencionado durante el curso 2000-2001...,. Afirmación falsa de nuevo. Su representada comenzó en el curso 98/99 a impartir Educación Secundaria y en el 99/00 firma un contrato como Educadora Infantil pero no imparte clase.
Duodécima.- Con esta posible falsificación documental se habría incurrido en el delito tipificado en el artículo 392 del Código Penal, al haber simulado un documento público u oficial para inducir a error. No obstante, este posible delito habría prescrito al haber transcurrido más de tres años desde su comisión.
Decimotercera.- En el DOC del curso 2001/2002, x., aparece como tutora de 5 años C. En la relación del profesorado fotocopiada el día de la visita de Inspección (19 de mayo de 2008), se le asigna el aula de 2 años, aunque posteriormente está tachada y sobreescrita con un 5 encima (Anexo XV). Por último, en el acta del Consejo Escolar (Anexo XVI) de 9 de abril de 2002, en el punto 5 de "Ruegos y preguntas", se puede leer ,x., tutora de 3 años causa baja voluntariamente por problemas personales. Será sustituida en su clase por x,. ¿Cómo es posible que si x. es tutora de un aula de 5 años pueda sustituir a la tutora de 3 años cuando ésta causa baja definitiva en el centro? La única conclusión a la que podemos llegar es que una vez más se demuestra que el documento oficial dice una cosa y la realidad en este centro es otra diferente.
Decimocuarta.- La actuación de esta Consejería cuando comunica a la titularidad del Centro de Educación Infantil ,Antonio de Nebrija, que x. no cuenta con titulación adecuada para impartir la Educación Infantil y en los informes que realiza la Dirección General de Centros... Y el servicio Jurídico, ante el recurso de alzada primero y el contencioso-administrativo después, es correcta. Sin embargo hay que destacar también que después de comunicar al centro esta circunstancia, se continuó abonando por parte de esta Administración educativa el salario a esta profesora y que en su momento podía haberse instado la anulación de los actos administrativos que se señalan en la conclusión décima.
Decimoquinta.- A partir del curso 2002-2003, en el DOC de cada uno de los cursos, la titularidad envía siempre dos horarios de profesores (uno de ellos de x.) atendiendo al mismo grupo de alumnos de Infantil. No obstante, el día que se presenta la Inspección de Educación en el centro, que origina informe con fecha 3 de febrero de 2003, x. no está en el aula. Al Inspector, tanto la Directora como la Jefa de Estudios y la maestra tutora contratada, le manifiestan que siempre está en el aula, pero casualmente ese día estaba enferma. No es muy creíble que la titularidad mantuviera dos profesoras con el mismo grupo, más bien es posible que en la documentación figurasen ambas pero que x. estuviese realizando otras tareas que la hiciesen rentable para el centro.
Decimosexta.- La titularidad del centro debió cesar en su momento a la citada profesora una vez que la Administración le comunicó que ésta no disponía de la titulación exigida legalmente. En el anexo XVIII, la titularidad comunica a la interesada que ,nos vemos obligados a transmitirte que la única solución que se nos brinda es la de que no sigas como tutora de infantil en ningún nivel concertado..., y que ,...a partir del 9 de diciembre, seas sustituida como tutora de cuatro años por otra persona que reúna los requisitos de titulación requeridos por la Administración Educativa...,. Obsérvese que no le comunica el cese, sino su sustitución como tutora en cuatro años. Si tenemos en cuenta que x. puede formar parte de la Sociedad Anónima Laboral (hecho que habría que comprobar), lo más probable es que esta ,socia, permaneciera en la empresa durante estos años haciendo otras tareas. No parece lógico pensar que esta profesora estaba como segunda profesora en un aula de infantil, ya que teniendo en cuenta las contradicciones existentes en la documentación que se anexa y comenta no se le puede dar credibilidad".
UNDÉCIMO.- Mediante comunicación interior fechada el 20 de julio de 2008, la instructora traslada a la Dirección General de Centros el informe emitido por la Inspección de Educación, al tiempo que solicita información sobre si el Centro al que representa la reclamante ha sido objeto de sanción por la Consejería de Educación en relación con su funcionamiento o se encuentra en curso la tramitación de algún procedimiento de estas características.
El requerimiento es atendido con fecha 27 de junio de 2008, indicando la Jefa del Servicio de Centros que, a dicha fecha, el Colegio Antonio Nebrija no ha sido formalmente sancionado por actuaciones relacionadas con su funcionamiento, si bien cabe hacer referencia a que, actualmente, se encuentra en marcha un expediente sancionador por el cobro de cantidades indebidas a los padres. Asimismo se han producido incidentes relativos al incumplimiento de las normas de admisión en centros sostenidos con fondos públicos, supuesto trato discriminatorio a una alumna... Cuestiones estas últimas que aún no han sido resueltas.
DUODÉCIMO.- El 18 de junio de 2008 la instructora acuerda otorgar a la reclamante nuevo trámite de audiencia y vista del expediente, presentando el 14 de julio de 2008 un escrito en el que, en síntesis, manifiesta lo siguiente:
a) Sobre la idoneidad del título de x. para impartir docencia Infantil, afirma que no cabe en este momento intentar reabrir un debate de las cuestiones discutidas y sancionadas por Sentencia, firme, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia que declaran la nulidad de la Orden de 15 de enero de 2003 y el derecho de aquélla a impartir Educación Infantil, la cual debe ser acatada y ejecutada por la Administración.
b) Respecto al daño alegado y su valoración económica, reitera lo manifestado acerca de que la empresa se vio obligada, como consecuencia de la Resolución de la Dirección General de Centros de 7 de noviembre de 2002 y de la Orden de la Consejería de Educación de 15 de enero de 2003, por la que se ratificaba la anterior y que fue, posteriormente, recurrida y anulada en vía jurisdiccional, "...a contratar a una maestra tutora para impartir la Educación Infantil en una clase que la x. ya no puede dirigir. No obstante esta profesora continúa colaborando con la maestra tutora contratada... (lo que) se acredita con el reconocimiento de la propia Administración, implícito en el abono de las retribuciones...".
c) Sobre la visita del Inspector al centro el 3 de febrero 2003 y la constancia en acta de que no encuentra a la profesora en el aula, con los comentarios que se recogen al respecto en el informe de la Inspección que obra en el presente expediente, se alega que "No puede otorgarse valor probatorio a lo que no son sino meras conjeturas del Inspector acerca de lo que resulta creíble o no. Adviértase que el único hecho que constata el Inspector es que en el momento en que visita el aula de Infantil, la x. no está allí. Atendida la excusa que a dicha ausencia ofrece la Directora del Centro, que no es otra que razones de enfermedad, una mínima diligencia del Inspector hubiera permitido contrastar la veracidad de la misma. Sin embargo, lejos de practicar ulteriores actuaciones de comprobación y con el endeble argumento de que la antedicha no está en clase, el Inspector se forma un juicio...que desprecia tanto la declaración de tres testigos...como la documentación oficial del centro..."
Finaliza la interesada sus alegaciones indicando que a la vista de la documentación obrante en el expediente "...no se desprenden hechos o circunstancias diferentes a las expuestas en el escrito de reclamación inicial que impidan el reconocimiento del derecho" que asiste al Centro que representa a ser indemnizado en la cantidad reclamada.
DECIMOTERCERO.- El 22 de abril de 2008 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, en la que la instructora, con fundamento en las consideraciones jurídicas que en aquélla se contienen, afirma no haber quedado probada en el expediente la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público educativo y los daños alegados, pues la contratación de las profesoras por cuyos salarios y cotización a la seguridad social se solicita indemnización, fue un acto voluntario del Centro, sin que de la sentencia anulatoria de la Orden de la Consejería de Educación de 15 de enero de 2003 se derive una situación individualizada para la empresa reclamante que ésta no tenga la obligación jurídica de soportar.
DECIMOCUARTO.- Con fecha 28 de abril de 2008 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional.
SEGUNDA.- Procedimiento.
Si bien es cierto que el artículo 12.2 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (en adelante RRP), señala que el dictamen del órgano consultivo competente se ha de pronunciar sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de indemnización, también lo es que para un correcto pronunciamiento sobre dichos extremos el Consejo Jurídico ha de valorar el resto de presupuestos que inciden sobre dicha institución, incluido el examen del procedimiento seguido en orden a determinar su corrección y las consecuencias que sobre aquél pudieran tener los defectos formales en los que se hubiera podido incurrir.
Entre estos requisitos debe examinarse, en primer lugar, si la reclamación de responsabilidad patrimonial ha sido formulada dentro del plazo legalmente establecido. Al respecto el artículo 142.4 LPAC establece que si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva. Por otro lado el artículo 4.2 RRP señala que el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme. La posible antinomia entre ambas disposiciones que, en virtud del principio de jerarquía normativa, debería resolverse a favor de lo establecido en el texto legal, ha sido objeto de análisis por el Tribunal Supremo que mediante sentencia de fecha 18 de abril de 2000, ha venido a sentar el criterio según el cual la compatibilidad entre dichos preceptos es evidente ya que el Reglamento se ha limitado a precisar el dies a quo del plazo establecido por la Ley.
Partiendo de esta premisa -inicio del plazo en la fecha de la firmeza-, en el asunto objeto del presente Dictamen (teniendo en cuenta que la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia que anulaba la Orden de la Consejería de Educación de 15 de enero de 2003 fue dictada el día 9 de octubre de 2006 y, como contra ella no cabía recurso alguno, adquirió firmeza en esa misma fecha), la reclamación por responsabilidad patrimonial interpuesta el día 20 de junio de 2007, fue presentada antes de que expirara el plazo preclusivo.
La legitimación activa la tendría la sociedad "--, SLL", titular del centro educativo privado Antonio Nebrija, debidamente representada, tal como ha quedado acreditado en el expediente, por su Administradora x., en tanto que dicho centro escolar habría sufrido en su patrimonio el daño consecuencia de la contratación de las profesoras sustitutas de x.
En lo que se refiere a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, siendo la actual Consejería de Educación, Formación y Empleo competente para resolver el presente procedimiento, al tratase de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional que tiene atribuidas las competencias en materia de educación, estando residenciadas dichas funciones en la citada Consejería.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
El instituto de la responsabilidad patrimonial nace con la finalidad de compensar a los particulares por los perjuicios derivados del funcionamiento de los servicios públicos y, traduciéndose frecuentemente el quehacer de las administraciones en la emisión de actos administrativos, una parte de los supuestos de responsabilidad patrimonial planteados tendrá su causa en la adopción de actos de tal naturaleza que posteriormente sean anulados por considerarlos contrarios al ordenamiento jurídico. La LPAC da respuesta a este supuesto de hecho regulándolo de modo específico. Así en el artículo 102.4 (incardinado en el título VII donde se regula revisión de los actos administrativos) establece: "Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los artículos 139.2 y 141.1 de esta Ley; sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma". Por su parte el artículo 142.4 del título X de dicho texto legal destinado a regular la responsabilidad patrimonial dispone: "La anulación en vía administrativa o por el Orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la Sentencia definitiva, no siendo de aplicación lo dispuesto en el punto 5". El RRP también se refiere a esta modalidad de responsabilidad patrimonial, estableciendo en el artículo 4 que "La anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá en el plazo de un año desde la fecha en que la sentencia de anulación hubiera devenido firme, no siendo de aplicación lo dispuesto en el apartado siguiente".
Estos preceptos, según reiterada jurisprudencia y doctrina, deben interpretarse en el sentido de que el efecto indemnizatorio no se asocia automáticamente a la anulación de una resolución administrativa, de suerte que tal anulación se erija en título por sí suficiente para que surja el derecho a indemnización. La procedencia de la indemnización se determinará una vez constatada la existencia del daño o lesión patrimonial, y la concurrencia de los requisitos que las disposiciones reguladoras de la responsabilidad patrimonial establecen como necesarios para que éstos puedan imputarse a la Administración, lo que exigirá verificar lo siguiente:
a) Que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de un servicio público o, con otras palabras, de una actuación u omisión de la Administración.
b) Que el daño producido sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado o individualizable respecto de una persona o grupo de personas, y que sea antijurídico, es decir, que no exista la obligación de soportarlo.
c) Que haya un nexo causal adecuado, inmediato, exclusivo y directo entre la acción u omisión administrativa y el resultado lesivo producido.
Cabe, además señalar, que aún insistiendo en que la responsabilidad por anulación de actos administrativos tiene igualmente carácter objetivo, la jurisprudencia no deja de indicar que la concurrencia de los requisitos determinantes de su nacimiento, ha de ser examinada, si se quiere, "con mayor rigor en los supuestos de anulación de actos o resoluciones que en los de mero funcionamiento de los servicios públicos, en cuanto que éstos en su normal actuar participan directamente en la creación de riesgo de producción de resultado lesivo; quizás por ello el legislador efectúa una específica mención a los supuestos de anulación de actos o resoluciones administrativas tratando así de establecer una diferencia entre los supuestos de daño derivado del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos y aquellos otros en los que el daño evaluable e individualizado derive de la anulación de un acto administrativo" (entre estas sentencias del TS pueden citarse las de 16 de septiembre de 1999, 13 de enero de 2000, 18 de diciembre de 2000 y 12 de julio de 2001).
Por ello, no es posible establecer soluciones apriorísticas, ni tampoco debe perderse de vista la naturaleza del acto anulado, pues la jurisprudencia no ha dejado de apelar al denominado margen de apreciación, que en cada caso será mayor o menor dependiendo de los conceptos jurídicos aplicados. Esto ha llevado a reconocer que tanto en el ejercicio de potestades discrecionales, dentro de los parámetros que exige el artículo 9.3 de la Constitución, como en aquellos casos en que la norma antes de ser aplicada ha de integrarse mediante la apreciación, por parte de la Administración llamada a aplicarla, de conceptos indeterminados decisivos del sentido de la resolución, es necesario "reconocer un determinado margen de apreciación a la Administración que, en tanto en cuanto se ejercite dentro de márgenes razonados y razonables conforme a los criterios orientadores de la jurisprudencia y con absoluto respeto a los aspectos reglados que pudieran concurrir, haría desaparecer el carácter antijurídico de la lesión y por tanto faltaría uno de los requisitos exigidos con carácter general para que pueda operar el instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración" (sentencias del TS de 5 de febrero de 1996, 29 de octubre de 1998, 11 de marzo de 1999, 16 de septiembre de 1999,13 de enero de 2000, 12 de julio de 2001).
Poniendo en conexión la doctrina expuesta con la reclamación sobre la que versa el expediente objeto de dictamen, hay que señalar que, en principio, podría considerarse la posibilidad de que la entidad reclamante hubiera sufrido un daño de contenido patrimonial, ya que, durante el tiempo que media entre la Orden de la Consejería de Ecuación de 15 de enero de 2003, por la que se declara que x. no posee título habilitante para impartir Ecuación Infantil y la sentencia que anula dicha resolución administrativa, se vio obligada a contratar otro profesorado que realizase las funciones que eran desempeñadas por la citada profesora x.
Sin embargo, el principal problema que suscita el expediente se refiere a la determinación de la antijuridicidad de la lesión indemnizable o, lo que es lo mismo, a la ausencia del deber jurídico de la reclamante de soportar el daño producido.
La interesada centra sus alegaciones en el contenido de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia de 9 de octubre de 2006, la cual resuelve estimatoriamente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por x. Concretamente la x. basa su reclamación en el hecho de que dicha sentencia reconoce a la recurrente el derecho a impartir Educación Infantil, cuya negación en vía administrativa provocó la necesidad de efectuar unas contrataciones, que ahora se han revelado innecesarias, pero que le ocasionaron unos gastos cuyo importe justifica en el expediente.
Pues bien, del análisis de la documentación que integra el expediente no puede deducirse que el daño alegado se debiera a la actuación de la Administración educativa. En efecto, tal como acertadamente se indica en la propuesta de resolución, la Orden de la Consejería de Educación de 15 de enero de 2003 solamente obligaba al Colegio a sustituir a la x. por otro profesional con titulación adecuada al nivel de enseñanza que se iba a impartir, pero, en ningún caso, a que se duplicara la contratación para la realización de las mismas funciones. En este sentido pareció entenderlo el Centro al comunicar a la profesora que, con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado por la Consejería, se iba a proceder a su sustitución "como tutora de cuarto por otra persona que reúna los requisitos de titulación requeridos por la Administración educativa". Sin embargo, por razones cuya determinación resulta irrelevante a los efectos que aquí nos ocupa, el Centro decide finalmente mantener en su puesto a la x. -a quien la Consejería de Educación sigue abonando por pago delegado su nómina- y, al mismo tiempo, contratar, para el desempeño de idénticas funciones, a otras profesoras a quienes paga su salario directamente. Nadie impuso al Colegio esta doble contratación, sino que fue una decisión voluntaria y conscientemente llevada a cabo y, por tanto, sus consecuencias deben ser asumidas por quien la adoptó, sin que para ello constituya óbice alguno el resto de cuestiones que se suscitan en el expediente las cuales resultan totalmente irrelevantes en relación con la cuestión principal que no es otra que determinar la existencia o no de nexo causal entre la actuación administrativa y el daño que se alega.
Por todo lo expuesto, a juicio de este Consejo Jurídico no concurren los requisitos necesarios para poder estimar en el caso examinado la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la responsabilidad patrimonial de la Administración regional, pues no se ha acreditado la antijuridicidad ni la relación causal de la que pudiera derivar tal responsabilidad.
No obstante, V.E. resolverá.
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