Dictamen 64/09

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2009
Número de dictamen: 64/09
Tipo: Reclamaciones que en concepto de responsabilidad patrimonial se formulen ante la Administración Regional
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo (1999-2003)
Asunto: Responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La excesiva tardanza en la prestación del servicio equivale, en este supuesto y atendidas las circunstancias del caso, a una efectiva inasistencia. El daño patrimonial sufrido, además, es de carácter antijurídico, pues de conformidad con el ordenamiento, la interesada no viene obligada a soportarlo, toda vez que deriva de la falta de asistencia adecuada y conforme al estándar de calidad que es exigible a los servicios sanitarios de titularidad pública.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 8 de agosto de 2006, x. presenta, ante la Dirección General de Régimen Económico y Prestaciones del Servicio Murciano de Salud (SMS), una solicitud de reintegro "de los gastos de ambulancia ocasionados por la falta de servicio de x., el pasado 26 de junio de 2006, por lo que necesité contratar los servicios de una privada".
Acompaña a la solicitud la siguiente documentación:
- Hoja de reclamación dirigida al Hospital "Los Arcos" de Santiago de la Ribera, de fecha 27 de junio de 2006. En ella expone la interesada que, sobre las 10.30 horas del 26 de junio, le dan el alta después de haber estado ingresada en el indicado centro por una luxación de prótesis de cadera. Sobre las 17 horas, y tras reiteradas quejas al Hospital por la falta de ambulancia para que la traslade a su domicilio, se ve en la necesidad de contratar una ambulancia privada, que le cobró 70 euros.
- Factura de la mercantil "--, S.L.", por importe de 70 euros, expedida a nombre de la interesada, en concepto de traslado desde el Hospital "Los Arcos" a su domicilio, a las 17,15 horas del 26 de junio de 2006.
- Contestación dada por el Director Gerente del Hospital a la reclamación, en la que hace constar que el hospital no tiene ambulancias en propiedad, sino que el servicio lo presta una mercantil, "x", concertada por el SMS. Afirma que se avisó a la referida empresa cuando el traumatólogo le dio el alta. En cuanto a la reclamación de los gastos originados por el traslado, se le comunica a la interesada que debe solicitar su reembolso a la Dirección General de Régimen Económico y Prestaciones.
SEGUNDO.- El 14 de agosto de 2006, la Dirección General de Régimen Económico y Prestaciones traslada la solicitud de la interesada, que califica de reclamación de responsabilidad patrimonial, al Secretario General Técnico del SMS.
TERCERO.- Admitida a trámite la reclamación por Resolución del Director Gerente del SMS de 16 de noviembre de 2006, se encarga su instrucción al Servicio Jurídico del Ente, que procede a comunicar su presentación a la Dirección General de Asistencia Sanitaria, a la compañía de seguros del SMS, a través de la correduría, al Director Gerente del Hospital "los Arcos", a quien insta a remitir la historia clínica de la reclamante, y a la empresa "x", a la que otorga un plazo de diez días para que se hagan cargo de la reclamación o, en su defecto, que formulen alegaciones y aporten las justificaciones y documentos que estimen pertinentes.
CUARTO.- El 12 de febrero de 2007 se remite copia de la historia clínica solicitada. En el informe clínico de alta, de fecha 26 de junio de 2006, consta que fue intervenida de una luxación de prótesis total de cadera derecha, siendo dada de alta por mejoría clínica.
El último documento obrante en la historia es la hoja de solicitud de transporte sanitario, en la cual las casillas correspondientes a fecha de traslado, hora de petición de la ambulancia y horas de llegada y salida de la misma están en blanco, como también otros diversos apartados de la misma. A pesar de la deficiente calidad de la copia remitida a este Consejo Jurídico, se pueden leer las siguientes anotaciones manuscritas: "ANULADA...(ilegible)...SE DESPLAZA...(ilegible)...ULAR POR RETRASO. PUESTA RECLAMA... (ilegible)".
QUINTO.- Solicitado informe al Director Gerente del Hospital "Los Arcos" para que "haga constar la hora en que se solicitó la ambulancia y el tiempo que trascurrió hasta que la reclamante solicitó los servicios de una ambulancia privada indicando, en su caso, si el retraso se encuentra dentro de los parámetros normales", se contesta por el Hospital que "no tenemos ningún registro de la hora de petición de la ambulancia del concierto, ni tampoco del tiempo transcurrido hasta que la reclamante solicitó los servicios de una ambulancia privada".
SEXTO.- Conferido trámite de audiencia a la reclamante y a la empresa "--, S.L.", contesta la mercantil en los siguientes términos:
"Esta empresa tiene concertada para la zona de San Javier-H. Arcos, una ambulancia de tipo no asistencial de permanencia de 24 horas, (adjunto fotocopia de la relación de vehículos concertados para el Área II, según pliego de prescripciones técnicas de nuestro contrato).
Esta empresa, con los vehículos concertados para el Hospital Arcos, no puede prestar mejor servicio del que hasta ahora ha venido prestando, ya que con un solo vehículo es imposible, lamentando por nuestra parte el no haber podido prestar el servicio como la paciente se merece y como así nosotros hubiésemos querido, debido a que tuvimos que atender tanto las entradas como salidas de consultas, servicios de urgencias del hospital a otros hospitales y a domicilios.
Se envió una ambulancia para la recogida del servicio de x., a las 18.10 horas, personándose el conductor en la planta del hospital a las 18.40 horas, comunicándonos que la paciente se había marchado por su cuenta.
Por lo expuesto anteriormente nos vemos en la imposibilidad de prestar el servicio merecido por todos y cada uno de los pacientes".
SÉPTIMO.- El 4 de junio de 2007, el Coordinador de Transporte Sanitario de la Dirección General de Régimen Económico y Prestaciones del SMS solicita a la instructora del procedimiento copia del expediente, documentación que se le envía el día 7 del mismo mes.
OCTAVO.- También el 4 de junio se solicita a "--, S.L." informe en el que se haga constar la hora en que se pidió la ambulancia para trasladar a la paciente y el tiempo que trascurrió hasta que el vehículo acudió al Hospital.
El 13 de junio se remite dicho informe, indicando que "según nuestra base de datos, el día 26-6-2006, se recibe en nuestro centro coordinador, a las 11,52 horas llamada telefónica desde el H. Arcos, comunicándonos la solicitud de ambulancia para realizar un alta de la habitación 302/A, a la paciente x., desde dicho hospital a Santiago de la Ribera.
Se envió una ambulancia para la recogida del servicio de x., a las 18.10 horas, personándose el conductor en la planta del hospital a las 18.40 horas, comunicándonos que la paciente se había marchado por su cuenta.
El motivo de esta demora es el que le indicamos en nuestro anterior escrito de fecha 31 de mayo del presente".
NOVENO.- Por la correduría de seguros se comunica que no se ha dado traslado del expediente a la aseguradora, al encontrarse excluido de la póliza por estar bajo franquicia, habiendo procedido al cierre del siniestro.
DÉCIMO.- El 23 de enero de 2008 se solicita por la instructora a "--, S.L." que "remita relación de asistencias realizadas por la ambulancia concertada con el Hospital Los Arcos, desde las 11:52h hasta las 18:10 h del día 26-6-2006".
Contesta la empresa el 24 de marzo, remitiendo la relación solicitada. Desde las 11:50 hasta las 18:10 horas, constan un total de ocho servicios (con detalle de hora de inicio y fin) antes de acudir a la llamada de la reclamante (folio 68).
UNDÉCIMO.- Conferido nuevo trámite de audiencia a la mercantil y a la reclamante, no hacen uso del mismo, al dejar transcurrir el plazo concedido al efecto sin presentar nuevas alegaciones ni justificaciones.
DUODÉCIMO.- Con fecha 11 de noviembre de 2008, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sobre la base de no haber quedado acreditado en el expediente el daño por el que se reclama ni el mal funcionamiento del servicio público, toda vez que la empresa concertada para el transporte sanitario estuvo realizando durante el día 26 de junio de 2006 servicios más urgentes que el de la interesada, cuya situación no revestía urgencia vital, no siendo necesario contratar una ambulancia privada para realizar un servicio que estaba previsto que realizara la concertada.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 25 de noviembre de 2008.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP), al solicitarse en el seno de uno de tales procedimientos, y sin perjuicio de lo que en la Consideración Segunda se dirá acerca de la idoneidad de tal forma de proceder para resolver la solicitud formulada por la interesada.
SEGUNDA.- Plazo, legitimación y procedimiento.
1. La solicitud ha sido presentada dentro del plazo de un año que, para la prescripción del derecho a reclamar, establece el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de marzo, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), toda vez que, a la fecha de aquélla (8 de agosto de 2006), apenas había transcurrido un mes desde el evento dañoso.
2. La reclamación ha sido interpuesta por la misma paciente que sufre en su patrimonio el perjuicio consistente en abonar el precio de un servicio de transporte sanitario que, a su juicio, debió serle prestado por el sistema público de salud, sin coste alguno para ella. Dicha circunstancia, acreditada en el expediente con la aportación de copia de la factura expedida a su nombre por la empresa de ambulancias, le confiere legitimación activa para solicitar su resarcimiento, de conformidad con el artículo 139.1, en relación con el 31.1, ambos de la LPAC.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, a través del SMS, en su condición de titular del servicio público sanitario a cuyo anormal funcionamiento se pretende conectar causalmente el daño alegado por la interesada. No es óbice para ello que el servicio se preste de manera efectiva por una empresa privada, pues el concierto que instrumenta la relación entre la mercantil y el SMS permite vincular la actuación de aquélla con el servicio asistencial público, asignado por la Ley 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia al referido Ente Público (artículos 23 y 24).
3. En cuanto al procedimiento seguido para la tramitación de la reclamación formulada por la interesada, debe indicarse que por la Dirección General de Régimen Económico y Prestaciones se yerra al calificar la solicitud de reintegro de los gastos de transporte sanitario como reclamación de responsabilidad patrimonial, error que, al no ser corregido, ha determinado que la instrucción del procedimiento se haya llevado a efecto por los trámites de la responsabilidad patrimonial y no por los más idóneos, en tanto que específicos, del reintegro de gastos sanitarios contemplado por el artículo 5 del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, de ordenación de prestaciones del Sistema Nacional de Salud, todavía vigente el día de formular la solicitud.
En efecto, la interesada solicita "el reintegro de los gastos de ambulancia ocasionados por la falta de servicio de ambulancias x., el pasado 26 de junio de 2006, por lo que necesité contratar los servicios de una privada". De conformidad con el artículo 2 del RD 63/95, constituyen prestaciones sanitarias, facilitadas directamente a las personas por el Sistema Nacional de Salud y financiadas con cargo a la Seguridad Social o fondos estatales adscritos a la Sanidad, las relacionadas en el Anexo I del Real Decreto. En el Anexo indicado, apartado 4, 2º, se regula como prestación complementaria el transporte sanitario, que comprende el transporte especial de enfermos o accidentados cuando concurra alguna de las circunstancias siguientes:
"a) Una situación de urgencia que implique riesgo vital o daño irreparable para la salud del interesado y así lo ordene o determine el facultativo correspondiente.
b) Imposibilidad física del interesado u otras causas médicas que, a juicio del facultativo, le impidan o incapaciten para la utilización de transporte ordinario para desplazarse a un centro sanitario o a su domicilio tras recibir la atención sanitaria correspondiente.
La evaluación de la necesidad de la prestación de transporte sanitario corresponderá al facultativo que presta la asistencia y su indicación obedecerá únicamente a causas médicas que hagan imposible el desplazamiento en medios ordinarios de transporte".
Tratándose de una prestación sanitaria ofrecida por la sanidad pública que resulta, sin embargo, atendida por medios privados, el artículo 5.3 RD 63/95 prevé la posibilidad del reembolso de los gastos originados, si bien lo somete a ciertas condiciones.
Independientemente de que se den o no las circunstancias que la indicada norma constituye en requisitos necesarios para tener derecho al reembolso de los gastos habidos en la sanidad privada, lo cierto es que la solicitud de la interesada de reintegro de los gastos de ambulancia debió tramitarse por sus normas específicas, no por las que regulan la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas. De hecho, así se le indicó, de forma correcta, por el Director Gerente del Hospital a la interesada, en contestación a su queja inicial (folio 3 del expediente).
En cualquier caso, en orden a evitar una mayor dilación en la resolución de la solicitud formulada y toda vez que la interesada se ha aquietado respecto de la calificación jurídica otorgada a su pretensión, procede el Consejo Jurídico a dictaminar sobre el fondo.
No obstante, no puede este Órgano Consultivo dejar de advertir acerca de la necesidad de extremar el rigor en la determinación de la verdadera naturaleza de las solicitudes de los ciudadanos, pues aunque la existencia de una pretensión de contenido económico es común a los procedimientos de responsabilidad patrimonial y a los de reembolso de gastos sanitarios privados -lo que a menudo hace que en una misma reclamación se integren pretensiones indemnizatorias con las de reintegro-, cuando éstas últimas se ejerciten de forma autónoma, debe seguirse el procedimiento específico establecido por las normas sobre prestaciones del sistema sanitario público, lo que además redundará en una mayor agilidad en la resolución, al no ser preceptivo en tales supuestos el Dictamen de este Consejo Jurídico.
Además, de tramitar las solicitudes de reintegro como reclamaciones de responsabilidad patrimonial, podría ocurrir que, a través de este instituto jurídico, pudiera llegar a incumplirse la regulación legal específica de los supuestos en los que, tratándose de personas con cobertura de la sanidad pública, procede o no abonar los gastos en la sanidad privada.
En cualquier caso, enfrentados ahora a un procedimiento de responsabilidad patrimonial, en cuyo seno se ha de emitir este Dictamen, solicitado como preceptivo, la determinación de si cabe o no estimar la pretensión de reintegro de los gastos de ambulancia ha de ajustarse a las normas de la responsabilidad patrimonial y no a las específicas del resarcimiento de los gastos sanitarios generados fuera del Sistema Nacional de Salud.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
La responsabilidad patrimonial exigida por la actuación en el campo sanitario está sometida a los principios de la responsabilidad de la Administración que rigen en nuestro Derecho, derivada del artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". Por otra parte, el texto constitucional (artículo 43.1) también reconoce "el derecho a la protección de la salud", desarrollado por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza objetiva, son recogidos por los artículos 139 y ss. LPAC, y desarrollados por abundante jurisprudencia:
1) El primero es la lesión patrimonial, entendida como daño ilegítimo o antijurídico; y esta antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño.
2) La lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, evaluable económicamente e individualizada en relación a una persona o grupo de personas.
3) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración.
4) Por último, también habrá de tenerse en cuenta que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad.
El daño y sus características de efectivo, evaluable económicamente e individualizado queda acreditado en el expediente mediante la aportación de copia de la factura de la ambulancia, expedida a nombre de la interesada y por importe coincidente con el de su pretensión de reembolso.
La determinación del nexo causal entre dicho daño y el funcionamiento de los servicios públicos y su carácter antijurídico, son objeto de la Consideración siguiente.
CUARTA.- El nexo causal y la antijuridicidad del daño: existencia.
Para la interesada, la relación causa-efecto entre el funcionamiento de los servicios sanitarios y el daño padecido, cabe entender que estribaría en el excesivo tiempo de demora existente entre el momento en que recibe el alta hospitalaria y se pide una ambulancia para trasladarla a su domicilio y aquél en que el vehículo llega al Hospital para prestar el servicio.
Según la queja formulada por la interesada ante la Dirección Gerencia del Hospital "Los Arcos", fue dada de alta sobre las 10.30 horas. Esta hora no queda acreditada por la documentación obrante en el expediente, toda vez que ni el informe clínico de alta, ni el resto de la historia clínica hacen constar dicho dato.
Tampoco consta la hora a la que se cursó la petición del servicio de transporte sanitario por el hospital, dado que el parte correspondiente (folio 49 del expediente) no está cumplimentado en dicho extremo. No obstante, según información facilitada por la empresa de ambulancias (folio 63), la petición del centro sanitario se cursó a las 11.52 horas. Este mismo documento señala que la ambulancia llegó al hospital, para realizar el servicio a las 18.40 horas.
Cabe considerar acreditado, en consecuencia, que se produjo una demora en prestar el servicio cercana a las 7 horas.
La parquedad de la reclamación formulada -coherente con la naturaleza de la solicitud de reintegro de gastos-, en la que no se especifica un título de imputación concreto del daño a la Administración sanitaria, obliga a entender que la conexión entre el daño patrimonial sufrido y el funcionamiento del servicio sanitario público derivaría de su falta de ajuste a los estándares de calidad exigible, en el sentido de que sería la mala organización o la insuficiencia de medios de transporte sanitario la causa directa de su decisión de contratar una ambulancia privada para su traslado.
Según consta en el expediente, durante el período en que se desarrollan los hechos (entre las 11:52 en que se pide la ambulancia y las 18:10 en que se moviliza ésta para recoger a la interesada), la única ambulancia asignada al ámbito territorial en que aquélla se encuentra (San Javier-Los Arcos) estuvo realizando traslados y servicios con origen o destino en servicios de urgencias. Sólo respecto de dos de los siete traslados realizados entre las 11:52 y las 18:10 horas no hay datos para considerar que fueran urgentes, si bien tampoco consta que la interesada hubiera de tener preferencia sobre ellos, pues su atención no revestía urgencia, en la medida en que acababa de obtener el alta hospitalaria y el traslado lo era a su domicilio.
En cuanto a la suficiencia de los medios de transporte sanitarios existentes a disposición de la interesada, cuestión que no ha sido objeto de prueba en el procedimiento, lo cierto es que, según la información aportada por la mercantil que presta el servicio de ambulancias (folio 61), sólo existe una ambulancia concertada para cubrir la zona denominada "San Javier-Los Arcos". Si se compara esta dotación de medios con la que en el mismo documento consta que corresponde al resto de hospitales públicos de la Región, se advierte que todos ellos tienen asignadas, al menos, dos ambulancias no asistenciales disponibles durante 24 horas, además de otras concertadas durante 12 u 8 horas diarias. Si, por añadidura, los hechos tienen lugar un 26 de junio, dentro ya del período estival en el que es esperable un importante incremento de la población que debe ser atendida por el hospital marmenorense, parece que la dotación de una sola ambulancia no asistencial es insuficiente para prestar el servicio con arreglo a un estándar de calidad socialmente exigible.
Si a ello se une que la interesada, según criterio facultativo, debía ser trasladada a su domicilio en un medio de transporte sanitario, como cabe deducir de la existencia de la petición del servicio de ambulancia por el Hospital y de la regulación que de tal prestación se contiene en el RD 63/1995, y que no consta en el expediente que se le informara adecuadamente de en qué momento se iba a poder efectuar el traslado, dada la existencia de una única ambulancia, no puede considerarse que una espera de 7 horas sea admisible como estándar medio de calidad. Es significativo, además, que la paciente esperó varias horas, hasta las 17, antes de contratar los servicios de una ambulancia privada.
En tales circunstancias (necesidad de la prestación y ausencia de información acerca de cuándo sería posible prestar el servicio), cabe equiparar el excesivo retraso en la prestación del servicio con una indebida denegación de asistencia.
Recordar también que, como reiteradamente señala la jurisprudencia, no existe un derecho al reembolso de los gastos derivados de la atención sanitaria privada en todo caso, cuando es resultado de una opción libremente adoptada por los interesados, aunque sí cuando median circunstancias que implican una inadecuada asistencia en la sanidad pública. También el Consejo de Estado, en su Dictamen de 27 de noviembre de 2003 (exp. 3322/2003), entre otros, recordó que "debe dilucidarse si los gastos realizados en la medicina privada son asumibles por la Administración sanitaria o deben ser soportados por el propio interesado. Únicamente procedería el abono de tales gastos, a título de responsabilidad patrimonial de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, en el caso de error de diagnóstico o inasistencia en la sanidad pública, y a título de reintegro de gastos, en el caso de que la atención en la sanidad privada traiga causa de una "urgencia vital", de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 5.3 del Real Decreto 63/1995, de 20 de enero, sobre ordenación de prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud".
En consecuencia, cabe apreciar la existencia de vínculo causal entre el inadecuado funcionamiento del servicio sanitario público y el desembolso económico efectuado por la interesada para ser trasladada a su domicilio tras recibir el alta hospitalaria, en la medida en que la excesiva tardanza en la prestación del servicio equivale, en este supuesto y atendidas las circunstancias del caso, a una efectiva inasistencia. El daño patrimonial sufrido, además, es de carácter antijurídico, pues de conformidad con el ordenamiento, la interesada no viene obligada a soportarlo, toda vez que deriva de la falta de asistencia adecuada y conforme al estándar de calidad que es exigible a los servicios sanitarios de titularidad pública.
QUINTA.- La cuantía de la indemnización.
Acreditado por la interesada el importe del desembolso económico realizado, mediante la unión al expediente de copia de la factura expedida a su nombre por la empresa de ambulancias, y no habiendo sido discutido por el órgano instructor, el quantum de la indemnización ha de coincidir con aquél (70 euros). Esta cantidad habrá de ser convenientemente actualizada, conforme a lo dispuesto en el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- Se informa desfavorablemente la propuesta de resolución que no advierte en la solicitud formulada la presencia de los elementos determinantes del nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de ajustarse a lo indicado en la Consideración Quinta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR