Dictamen 180/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 180/09
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Sanidad y Consumo (1999-2003)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se regula la acreditación de los centros, establecimientos y servicios sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, y se crea la Comisión Regional de Acreditación de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios de la Región de Murcia.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
1. Desde el punto de vista de la competencia funcional sobre sanidad, la Constitución Española reserva al Estado sus "bases y coordinación general", debiendo significar que el Tribunal Constitucional viene entendiendo que el concepto de "bases" es más amplio que el de "legislación básica", ya que este último lo que incluye son potestades ordinariamente normativas, mientras que en el primero (que es el aquí aplicable) pueden estar incluidas normalmente potestades ejecutivas (cfr. SSTC de 28 de enero de 1982, 7 y 28 de abril de 1983, 20 de mayo de 1983 y 28 de junio de 1983).
En todo lo demás, la competencia sobre sanidad se atribuye ampliamente a las Comunidades Autónomas (art. 2.2 LGS), y en dicho sector material se ubican sin dificultad los contenidos regulados por el Proyecto, porque la plasmación normativa de un modelo de acreditación de la calidad de los centros, establecimientos y servicios sanitarios como forma de garantía de los derechos de los usuarios del Sistema Sanitario de la Región de Murcia, excede del concepto de bases y de la coordinación general reservada al Estado, como ya señaló la STC 42/1983, en relación a la acreditación de los centros de trasplante de órganos.
2. La potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Consejeros alcanza, pues, únicamente a la regulación de las cuestiones puramente organizativas de su Departamento, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Es el ámbito de los llamados reglamentos independientes de ámbito organizativo, en los que, por contraposición a los denominados como reglamentos ejecutivos, no se procede a desarrollar las previsiones de otra norma superior. Así pues, los Consejeros únicamente pueden dictar reglamentos ejecutivos o de desarrollo de otra norma, previa habilitación.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Secretaría Autonómica de Atención al Ciudadano, Ordenación Sanitaria y Drogodependencias elabora un Anteproyecto de Decreto por el que se regula la acreditación de los centros, establecimientos y servicios sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
El indicado Anteproyecto se eleva a la Consejera de Sanidad, para su tramitación como Decreto, acompañado de la siguiente documentación:
- Propuesta del referido órgano directivo a la Consejera.
- Memoria justificativa de la legalidad, acierto y oportunidad de la iniciativa normativa, según la cual, se persigue el desarrollo de las prescripciones contenidas en la legislación básica estatal en materia de calidad y seguridad sanitarias, mediante la regulación del procedimiento formal de acreditación de centros, establecimientos y servicios sanitarios, como instrumento de garantía a los ciudadanos de la calidad y seguridad en la prestación de los servicios sanitarios. Además, se crea la Comisión Regional de Acreditación de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios, como órgano técnico colegiado, con funciones de asesoramiento, informe y propuesta en la materia.
La memoria, asimismo, ofrece justificación sobre algunas de las opciones normativas adoptadas y afirma que la entrada en vigor del futuro Decreto no llevará consigo la derogación de norma alguna, si bien, sí afecta al régimen del Registro de Recursos Sanitarios Regionales, establecido por el Decreto 73/2004, de 2 de julio, por el que se regula el procedimiento de autorización sanitaria de los centros, establecimientos y servicios sanitarios y el indicado registro, que es modificado en la parte final del Proyecto.
- Memoria económica del coste derivado de la implantación de las medidas previstas en el Proyecto, que se estima en 31.700 euros, lo que no constituye incremento de gasto.
- Informe sobre impacto por razón de género, según el cual la norma proyectada no contiene disposición alguna que implique ningún tipo de discriminación entre el hombre y la mujer.
SEGUNDO.- El 5 de septiembre de 2008 se emite informe favorable al Proyecto por el Servicio Jurídico de la Consejería impulsora, con una sugerencia de suprimir dos disposiciones finales innecesarias (sobre la entrada en vigor de la norma y su desarrollo posterior), que es asumida por los redactores del texto.
TERCERO.- Sometido el Proyecto al Consejo de Salud de la Región de Murcia, es informado favorablemente en la sesión de 27 de noviembre de 2008, según consta en certificado expedido por su Secretario.
CUARTO.- Por la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y en orden a hacer efectivo el trámite de audiencia sobre el Proyecto, se da traslado del mismo a la Consejería de Educación, Empleo y Formación (dada la previsión contenida en una Disposición final del Proyecto de modificar el Decreto 73/2004, que afectaría a las estructuras sanitarias de los Servicios de Prevención de Riesgos Laborales) y a las siguientes empresas, asociaciones y colegios profesionales:
- ASISA, SANITAS, ADESLAS, DKV, FIATC.
- Unión Murciana de Hospitales y Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo.
- Colegios Oficiales de Protésicos Dentales; de Químicos; de Ópticos y Optometristas; de Podólogos; de Psicólogos; de Biólogos; de Diplomados en Enfermería; de Logopedas; de Odontólogos y Estomatólogos; de Fisioterapeutas; de Médicos; y de Farmacéuticos, todos ellos de la Región de Murcia.
Presentan alegaciones los Colegios Oficiales de Farmacéuticos, Diplomados en Enfermería, Podólogos, y Médicos, que son objeto de valoración por el Servicio de Inspección de Centros y Establecimientos Sanitarios, incorporándose algunas de ellas al texto, para alumbrar un segundo borrador.
QUINTO.- Recabado de nuevo el informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Consumo, se emite en sentido favorable al Proyecto y se solicita el preceptivo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
SEXTO.- Con fecha 22 de abril de 2009, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe en sentido favorable al Proyecto, si bien formula reparos de legalidad a tres preceptos, relacionados con el limitado alcance de la potestad reglamentaria originaria de los Consejeros y con el sentido del silencio administrativo. Asimismo, el informe contiene otras observaciones y sugerencias que, no obstante, no alcanzan la cualidad de esenciales.
SÉPTIMO.- Valoradas las observaciones de la Dirección de los Servicios Jurídicos en informe del Jefe de Servicio de Inspección de Centros y Servicios, se elabora el texto definitivo del Proyecto que, en copia autorizada consta como documento número 20 del expediente. En éste obra, asimismo, la propuesta de la Consejera de Sanidad y Consumo al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto y la Orden por la que se acuerda recabar el Dictamen del Consejo Jurídico.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de junio de 2009.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Dictamen ha sido solicitado con carácter preceptivo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al ser la norma objeto de consulta desarrollo reglamentario de las Leyes 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS); 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud (LCCSNS); y 4/1994, de 26 de julio, de Salud de la Región de Murcia (LSRM).
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación reglamentaria.
El Proyecto sometido a consulta tiene como objetivo primordial sentar las bases formales del modelo de acreditación de la calidad de los centros, establecimientos y servicios sanitarios de la Región de Murcia, mediante el procedimiento tendente a certificar dicha acreditación y la determinación de los órganos intervinientes en el mismo. El sistema se basa en la evaluación de los centros a la luz de criterios y estándares de calidad predefinidos y superiores a los requisitos mínimos de calidad y seguridad utilizados como parámetro para el otorgamiento de la autorización de actividad, función de policía administrativa ésta que ya fue objeto de regulación en el Decreto 73/2004, de 2 de julio, sobre autorización administrativa de centros, establecimientos y servicios sanitarios. Este Decreto, asimismo, es objeto de modificación en el Proyecto.
La acreditación, además, se configura como requisito necesario para que los centros de titularidad privada puedan suscribir conciertos para la prestación de servicios sanitarios de cobertura pública.
I. Panorama normativo.
El artículo 43 de la Constitución Española reconoce el derecho a la protección de la salud e insta a los poderes públicos a organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios.
En cumplimiento de este precepto constitucional, se dicta la LGS, cuyo artículo 2.1 le otorga la condición de norma básica (excepto los artículos 31,1, letras b) y c), y 57 a 69), de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.16 de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad. El artículo 2.2 de la Ley dispone que las Comunidades Autónomas podrán dictar normas de desarrollo y complementarias de aquélla, en ejercicio de las competencias que les atribuyen los correspondientes Estatutos de Autonomía.
La LGS (artículo 29) somete a autorización administrativa previa la instalación y funcionamiento de los centros y establecimientos sanitarios, precisando que dicha autorización se referirá también a las operaciones de calificación, acreditación y registro del establecimiento.
Por otra parte, se atribuye a las Administraciones sanitarias competentes la determinación de las condiciones mínimas, básicas y comunes aplicables a los conciertos, y la necesidad de previa homologación -conforme al protocolo establecido por la Administración competente- de los centros susceptibles de ser concertados (artículo 90 LGS).
También al amparo del artículo 149.1, 16ª CE (y del 149.1, 17ª), se promulga la LCCSNS, cuyo Capítulo I regula la garantía de las prestaciones sanitarias, en lo relativo a la seguridad, calidad, accesibilidad, movilidad y tiempo de acceso a las mismas. Así, en sus artículos 28.1 y 29, dispone que las Comunidades Autónomas garantizarán la calidad de las prestaciones. Dichas garantías serán aplicables tanto a centros públicos como privados, correspondiendo a la Administración sanitaria competente velar por su cumplimiento. Fuera de este Capítulo I, pero en íntima conexión de sentido con él, el artículo 62 establece que se fomentará la evaluación externa y periódica de la calidad y la seguridad, mediante auditorías por parte de las instituciones públicas o empresas privadas que garanticen una evaluación independiente.
El Proyecto de Decreto sometido a consulta pretende regular la acreditación de la calidad de los centros, servicios y establecimientos sanitarios de la Comunidad Autónoma, y en este sentido, supone el desarrollo de las previsiones contenidas en los artículos 28.1 y 29 de la mencionada LCCSNS
De otro lado, comoquiera que el Proyecto también persigue modificar el Decreto 73/2004, cabe recordar que la LCCSNS, en su artículo 27.3, en consonancia con el artículo 29.1 LGS, establece que mediante Real Decreto se determinarán, con carácter básico, las garantías mínimas de seguridad y calidad que deberán ser exigidas para la regulación y autorización por parte de las Comunidades Autónomas en la apertura y puesta en funcionamiento en su respectivo ámbito territorial de los centros, servicios y establecimientos sanitarios. Y, en su artículo 26.2 dispone que el Registro General de centros, establecimientos y servicios sanitarios del Ministerio de Sanidad y Consumo será de carácter público y permitirá a los usuarios conocer los centros, establecimientos y servicios, de cualquier titularidad, autorizados por las Comunidades Autónomas.
En desarrollo de estas previsiones se dictó, con carácter de norma básica, el Real Decreto 1277/2003, de 10 de octubre, por el que se establecen las bases generales sobre autorización de centros, servicios y establecimientos sanitarios, regulando, además, la creación del Catálogo y Registro General de los mismos, y estableciendo una clasificación y definición común a todos ellos.
Ya en el ámbito regional, la competencia de la Comunidad Autónoma para dictar normas en materia sanitaria se la atribuye el artículo 11.1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, según el cual, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de sanidad, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149.1, 16ª de la Constitución.
En ejercicio de esta competencia se dicta la LSRM, que tiene por objeto la regulación, con carácter general, de todas las acciones que permitan hacer efectivos el derecho a la protección de la salud, la calidad de vida y la atención al ciudadano, reconocidos en el artículo 43 y concordantes CE y la ordenación de los servicios sanitarios (artículo 1). Entre los principios informadores de la actuación sanitaria destaca el de la mejora continuada de su calidad (artículo 2, apartado e). Su artículo 6 atribuye al titular de la Consejería de Sanidad el otorgamiento de las autorizaciones administrativas de carácter sanitario para la creación, modificación, traslado o cierre de los centros, servicios y establecimientos sanitarios, así como la catalogación, acreditación y mantenimiento de los registros establecidos por las disposiciones legales vigentes, habilitando la Disposición final de la mencionada Ley al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones considere necesarias para la ejecución y desarrollo de la misma.
En su desarrollo y en el de la normativa básica antes citada se dicta el Decreto 73/2004, de 2 de julio, sobre autorización administrativa de centros, establecimientos y servicios sanitarios, que sienta las bases mínimas de seguridad y calidad de la atención sanitaria prestada a los ciudadanos, tanto en la esfera pública como privada, al someter el funcionamiento de los centros y establecimientos sanitarios a autorización, previa comprobación del cumplimiento por aquéllos de diversos requisitos mínimos.
También incide en la materia sobre la que versa el Proyecto sometido a consulta la Ley 3/2009, de 11 de mayo, de Derechos y Deberes de los Usuarios del Sistema Sanitario de la Región de Murcia (LDDU). En su artículo 36.3 se reconoce el derecho de los usuarios a obtener información particularizada sobre los centros, servicios y establecimientos sanitarios disponibles y sus indicadores de calidad. Asimismo, el artículo 66 califica como "línea de actuación y protección" que favorezca la garantía de los derechos contemplados en la Ley, la de "autorización, registro y, en su caso, acreditación de los centros, servicios y establecimientos sanitarios". Finalmente, el artículo 67.2 dispone que "la Administración Sanitaria arbitrará e impulsará la acreditación y certificación de centros, servicios y establecimientos sanitarios, mediante aquellos sistemas de reconocimiento que acrediten el grado de adecuación de cada centro a unos criterios y estándares de calidad fijados previamente".
2. Distribución competencial.
Como ya señalamos en el Dictamen 198/2008, de conformidad con los artículos 149.1, 16ª CE y 11.1 EAMU, corresponden al Estado todas las competencias legislativas y reglamentarias sobre sanidad exterior, la competencia legislativa sobre productos farmacéuticos y, en lo que ahora más interesa, la competencia restringida a fijar las bases -es decir, lo fundamental, los aspectos nucleares- del sistema nacional de salud, coordinando la actuación de las Comunidades Autónomas.
Desde el punto de vista de la competencia funcional sobre sanidad, la Constitución Española reserva al Estado sus "bases y coordinación general", debiendo significar que el Tribunal Constitucional viene entendiendo que el concepto de "bases" es más amplio que el de "legislación básica", ya que este último lo que incluye son potestades ordinariamente normativas, mientras que en el primero (que es el aquí aplicable) pueden estar incluidas normalmente potestades ejecutivas (cfr. SSTC de 28 de enero de 1982, 7 y 28 de abril de 1983, 20 de mayo de 1983 y 28 de junio de 1983).
En todo lo demás, la competencia sobre sanidad se atribuye ampliamente a las Comunidades Autónomas (art. 2.2 LGS), y en dicho sector material se ubican sin dificultad los contenidos regulados por el Proyecto, porque la plasmación normativa de un modelo de acreditación de la calidad de los centros, establecimientos y servicios sanitarios como forma de garantía de los derechos de los usuarios del Sistema Sanitario de la Región de Murcia, excede del concepto de bases y de la coordinación general reservada al Estado, como ya señaló la STC 42/1983, en relación a la acreditación de los centros de trasplante de órganos.
Asimismo, las leyes estatales dejan a las Comunidades Autónomas, en su condición de garantes de las prestaciones del Sistema Nacional de Salud, la función autorizadora y acreditadora y les encomienda la evaluación de la calidad, habiendo dictado el Estado normas básicas en la materia únicamente en relación con la autorización de los centros, dejando sin reglamentación estatal la acreditación de la calidad de los centros y servicios sanitarios, de forma que, a nivel estatal, no se ha regulado el sistema de acreditación ni se ha definido en qué consiste.
3. Habilitación reglamentaria.
Además de la potestad reglamentaria originaria de la que está investido el Consejo de Gobierno por el artículo 32.1 EAMU, sendas disposiciones finales de la LSRM y LDDU le habilitan para el desarrollo de sus disposiciones.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, si bien han de advertirse las siguientes carencias:
- Se ha dado una amplia difusión del Proyecto a las organizaciones y entidades representativas de intereses sociales y profesionales, si bien no consta en el expediente la motivación del procedimiento elegido para dar el trámite de audiencia, como exige el artículo 53.3, letra b) de la Ley 6/2004.
En este sentido, y en la medida en que la futura disposición objeto del presente Dictamen, como se ha indicado más arriba, afecta a los derechos de los usuarios del sistema sanitario de la Región de Murcia, habría sido oportuno otorgar trámite de audiencia también a las organizaciones representativas de los intereses de consumidores y usuarios, bien directamente, bien a través de las instituciones participativas en las que se integran, como el Consejo Asesor Regional de Consumo, de conformidad con la función de conocer e informar sobre proyectos de disposiciones generales que afecten a consumidores y usuarios, que le atribuye el artículo 2.4 del Decreto 1/1995, de 20 de enero, de creación del indicado órgano.
- Sin perjuicio de lo que más adelante se dirá en la Consideración Séptima de este Dictamen con ocasión del análisis de la Disposición transitoria del Proyecto, el estudio económico de la norma debería haberse extendido también a los mayores costes que para los centros de titularidad pública y concertados puede suponer la necesidad de obtener la acreditación avanzada, según prescribe el artículo 8 de la disposición sometida a consulta.
CUARTA.- Contenido y estructura de la disposición general proyectada.
El Proyecto de Decreto que se somete a consulta consta de una parte expositiva innominada; una dispositiva constituida por veintiún artículos, y una parte final integrada por tres disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y dos finales.
La parte dispositiva queda estructurada en los siguientes Capítulos: I. Disposiciones Generales; II. Procedimiento de Acreditación; y III. Comisión Regional de Acreditación de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios de la Región de Murcia.
QUINTA.- El establecimiento de los criterios y estándares de acreditación por la titular de la Consejería de Sanidad.
El sistema de acreditación de la calidad en que se inserta el Proyecto precisa de la fijación de criterios y estándares que sirvan de base a la evaluación técnica previa que dé sostén a la resolución concediendo o denegando la acreditación.
El artículo 5.1 del Proyecto atribuye la aprobación de tales criterios y estándares a la Consejera de Sanidad y Consumo, a propuesta de la Comisión Regional de Acreditación de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios, órgano colegiado técnico encargado de la elaboración de aquellos parámetros técnicos.
Con ocasión del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos se plantea en el expediente la cuestión acerca de la existencia o no de potestad reglamentaria en la titular de la Consejería para la aprobación de los citados criterios y estándares, sobre la base del limitado alcance que aquélla tiene en la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.
La doctrina del Consejo Jurídico en relación con la potestad normativa de los titulares de los Departamentos en que se organiza la Administración regional es sobradamente conocida por la Consejería consultante (por todos, Dictamen 77/2005) y no parece necesario reproducirla aquí, máxime cuando ya el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos que consta en el expediente la expone con amplitud.
Baste ahora recordar que el artículo 52.1 de la Ley 6/2004, refiere la potestad reglamentaria de los Consejeros a las materias de ámbito organizativo interno de la Consejería, mientras que su artículo 38 reitera dicho ámbito material aunque omitiendo el término "organizativo".
La ley regional, por tanto, restringe ampliamente la potestad reglamentaria de los Consejeros, refiriéndola en exclusiva a la esfera organizativa interna. Por ello, la primera consecuencia será que las órdenes emanadas de los Consejeros no podrán tener efectos "ad extra", para reglar las relaciones de los ciudadanos en general, regulando el ejercicio de sus derechos o imponiéndoles obligaciones.
La potestad reglamentaria propia, no derivada, de los Consejeros alcanza, pues, únicamente a la regulación de las cuestiones puramente organizativas de su Departamento, a las que se suma la regulación de las relaciones de especial sujeción. Es el ámbito de los llamados reglamentos independientes de ámbito organizativo, en los que, por contraposición a los denominados como reglamentos ejecutivos, no se procede a desarrollar las previsiones de otra norma superior.
Así pues, los Consejeros únicamente pueden dictar reglamentos ejecutivos o de desarrollo de otra norma, previa habilitación. A diferencia de lo que ocurría bajo la vigencia de la hoy derogada Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Murcia, tal habilitación sólo puede producirse por disposición de rango legal (artículo 52.1 de la Ley 6/2004). En la actualidad, en el ámbito material a que se refiere el Proyecto de Decreto sometido a consulta, dicha habilitación no existe.
A la luz de esta doctrina resulta necesario efectuar las siguientes consideraciones:
- La regulación que el Proyecto remite a la actividad normativa de la Consejera, según informa el Jefe de Servicio de Inspección de Centros y Servicios Sanitarios, no desarrolla las situaciones jurídicas de derecho o deber contenidas en el Proyecto, sino que se limita a establecer una base técnica en la que apoyar su aplicación. Sería lo que un sector doctrinal da en llamar "ordenamiento de la técnica" por contraposición a la ordenación estrictamente jurídica u "ordenamiento jurídico".
Esta construcción, nacida en el campo de la calidad y seguridad industriales, y propia de ámbitos cuya regulación ofrece una alta complejidad técnica y para los que la Ley no resulta ser el instrumento normativo más adecuado, dadas las dificultades que su natural falta de agilidad y flexibilidad suponen para su adecuación al estado de la técnica, puede ser útil en el supuesto sometido a consulta para precisar la naturaleza de esa Orden por la que se aprueban los criterios y estándares de acreditación, y que adquiere significación jurídica por la instrumentalización que de ella hace el Proyecto para posibilitar la evaluación técnica previa a la acreditación.
En este sentido, el indicado informe precisa que los criterios y estándares que ha de aprobar la Consejera no son normas reguladoras de la actividad sanitaria que establecen reglas de obligado cumplimiento, sino que supone una metodología científico-técnica que, atendiendo a parámetros técnicos y organizativos, permite determinar el grado o nivel de calidad alcanzado por un centro, establecimiento o servicio sanitario. Los criterios y estándares serían, en gráfica expresión utilizada por el citado Jefe de Servicio, las "unidades de medida" del sistema de evaluación de calidad.
Estos criterios, según el mismo informante, constituyen parámetros o especificaciones de calidad no obligatorias, pero imprescindibles para la interpretación de la norma reglamentaria.
El carácter no obligatorio de estas determinaciones ha de ser, no obstante, matizado. Y es que los criterios y estándares no son de obligado cumplimiento, en el sentido de no constituir un requisito para la autorización y funcionamiento del centro o servicio sanitario, pero sí que han de ser observados si se pretende obtener la acreditación. Ésta, a su vez, no es sino una declaración o reconocimiento administrativo del nivel de calidad alcanzado por el centro o establecimiento y cuya obtención no es necesaria para el funcionamiento de éste. Así pues, en el sentido indicado, para los centros y establecimientos de carácter privado, podría afirmarse que la acreditación y, por extensión, el cumplimiento de los criterios y estándares, no tienen un carácter coercitivo u obligatorio, sino voluntario.
No obstante, sí resulta obligatoria la acreditación y, en consecuencia, la observancia de los parámetros técnicos cuya determinación se quiere dejar a la Consejera de Sanidad y Consumo, para los centros y establecimientos de titularidad pública y para aquellos privados ya concertados o que pretendan suscribir un concierto con la Administración regional (art. 8 del Proyecto).
Respecto de estos últimos, por tanto, el cumplimiento de los criterios y estándares de calidad, aun tratándose de una cuestión eminentemente técnica, sí influye en su situación jurídica, en la medida en que les hace hábiles para concertar con la Administración la prestación del servicio público sanitario y, por el contrario, les impide acceder a esta forma de gestión descentralizada de la sanidad en caso de no alcanzar los estándares fijados. Ello, en definitiva, trasmuta la naturaleza de las meras reglas técnicas de calidad en disposiciones referidas al régimen jurídico de los centros concertados, al convertir el cumplimiento de los criterios y estándares de referencia en verdadero requisito necesario para suscribir un concierto sanitario, configurándose la acreditación no ya como una mera declaración administrativa del nivel de calidad alcanzado por un determinado centro, sino también como homologación a los efectos del artículo 90.5 LGS.
Desde esta perspectiva, por tanto, no puede afirmarse, como hace el Servicio de Inspección de Centros y Servicios Sanitarios, que la determinación de los criterios y estándares de acreditación constituya un mero sistema de evaluación interna de la calidad. Sí lo sería respecto de los centros de titularidad pública y concertados, estos últimos unidos a la Administración sanitaria por una relación de especial sujeción en su doble condición de contratistas y gestores de un servicio público esencial como el de la sanidad, y, en consecuencia, su regulación sí tendría cabida en el ámbito de la potestad reglamentaria originaria de la Consejera.
Sin embargo, en relación con la acreditación de los centros estrictamente privados, los efectos de los criterios y estándares de calidad exceden el ámbito doméstico de la Consejería y se proyectan hacia el exterior, incidiendo sobre la situación jurídica de aquéllos, en la medida en que no sólo les permiten obtener una declaración administrativa del nivel de calidad que ostentan, con efectos de prestigio e información a los usuarios, sino que también resultan determinantes de su habilitación para concertar con la Administración. Ha de concluirse, por tanto, que no constituyen meras reglas técnicas de aplicación interna o doméstica, sino un verdadero desarrollo reglamentario de las previsiones del futuro Decreto, lo que determina que la Consejera de Sanidad y Consumo carece de competencia para aprobar, mediante Orden, los criterios y estándares de acreditación a que se refiere el artículo 5 del Proyecto.
En consecuencia, deben eliminarse las habilitaciones contenidas en el articulado al establecimiento de los criterios y estándares por parte de la Consejería, como es el caso de los siguientes preceptos: 1.2; 4.1; y Disposición adicional segunda.
SEXTA.- Observaciones de técnica normativa.
1. El título de la disposición debe ser suficientemente expresivo del contenido de ésta, lo que aconseja hacer constar en él el carácter modificativo de la futura norma respecto del Decreto 73/2004, como aconsejan las Directrices de Técnica Normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005 (directrices 7 y 53), máxime porque una parte de la modificación (la que afecta al artículo 4 del citado Decreto) parece responder a una suerte de "oportunismo" normativo, que aprovecha la necesidad de modificar el Régimen del Registro de Recursos Sanitarios Regionales contemplado en dicha norma, para introducir una modificación en el ámbito de aplicación de ésta.
Del mismo modo, debería incluirse en el artículo 1 una referencia a la modificación normativa que se realiza.
2. En la parte final de la norma no debería abandonarse la correcta técnica de epigrafiar o intitular los preceptos, lo que no se hace en el Proyecto respecto de las Disposiciones transitoria y finales.
SÉPTIMA.- Observaciones particulares al texto.
1. A la parte expositiva.
a) Como ya se advierte en la Consideración Segunda de este Dictamen, la LDDU dedica algunos de sus preceptos a la materia que es objeto de regulación por el Proyecto, por lo que debería tener su reflejo en la exposición de motivos.
Del mismo modo, y en la medida que la parte expositiva alude a preceptos concretos de las leyes que cita, debería incorporarse también la del artículo 62 LCCSNS, relativo al fomento de las auditorías de calidad del sistema sanitario, atendida su incidencia en la regulación proyectada.
A su vez, la reseña del artículo 29 LGS debería completarse con el inciso que hace referencia, precisamente, a la acreditación de la calidad.
b) Además de la indicación relativa a la modificación del régimen del Registro de Recursos Sanitarios Regionales, que afecta al artículo 18 del Decreto 73/2004, debería incluirse una justificación de la alteración que se pretende operar sobre el artículo 4 del Decreto 73/2004, en lo tocante a la inclusión en su ámbito de aplicación de las estructuras sanitarias relacionadas con la prevención de riesgos laborales, por la vía indirecta de suprimir su mención en la relación de entes excluidos de la aplicación del indicado Decreto.
c) Al tratar de la Comisión Regional de Acreditación de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios, se configura como órgano de asesoramiento y propuesta en relación con los criterios y estándares de referencia, lo que induce a creer que este órgano no interviene en el procedimiento de acreditación, quedando sus atribuciones limitadas a la previa determinación de los criterios y estándares. Sin embargo, su contenido funcional caracteriza a este órgano como esencial en el procedimiento de acreditación, al asumir la función de informe-propuesta técnico en el que se basará de forma determinante la resolución, otorgando o denegando la acreditación.
2. Al articulado.
- Artículo 5. Criterios y estándares de acreditación.
El término "servicio sanitario" utilizado por el apartado 2, definido por el Decreto 73/2004 como algo diferente a centro y establecimiento sanitario, en una interpretación literal del precepto restringiría la aplicación de los programas de acreditación a los "servicios sanitarios", lo que no parece acorde con la finalidad de la futura norma. Debería sustituirse por la expresión "ente sanitario" o por la enumeración de los tres tipos de ente: "centro, establecimiento o servicio sanitario".
En cualquier caso, la norma contenida en el precepto objeto de consideración es redundante con la expresada en el artículo 6.1 del Proyecto, lo que aconseja su supresión.
- Artículo 7. Requisitos para la acreditación.
a) En realidad lo que se regula en este artículo son los requisitos que han de cumplir los centros, establecimientos y servicios sanitarios para poder solicitar la acreditación, matización que debería incorporarse al título que encabeza el precepto como a la redacción de éste.
Y es que, como se advierte con claridad de la lectura del Capítulo II del Proyecto, para obtener la acreditación no basta con tener la autorización de funcionamiento y estar inscrito en el Registro de Recursos Sanitarios Regionales, sino que han de cumplirse otros requisitos (formular solicitud, someterse a auditoría, obtener evaluación favorable, etc.).
Es de resaltar, además, que la norma del artículo 7.1 del Proyecto es reiterativa con la contenida en su artículo 9.3, lo que aconseja eliminar dicha redundancia.
b) En el apartado 7.2, la referencia al artículo "8,d)", debe corregirse, pues la cita correcta es al artículo 8.1, letra d).
Esta remisión al artículo 8.1, letra d) del Decreto 73/2004, no obstante, sería innecesaria, pues impide obtener la acreditación a los centros, establecimientos y servicios sanitarios a los que se les haya impuesto la imposibilidad de ejercer actividades sanitarias, una suspensión provisional de funcionamiento, la prohibición de actividades o la clausura, por no contar con la preceptiva autorización de funcionamiento y mientras no la posean. Ello es equivalente a señalar que no podrán obtener la acreditación los entes sanitarios que no hayan obtenido previamente la autorización o, lo que es lo mismo, expresado en sentido positivo, establecer que sólo podrán conseguir la acreditación los entes que cuenten con autorización de funcionamiento, norma ésta ya establecida en los artículos 7.1 y 9.3 del Proyecto.
Si, a pesar de lo indicado, se opta por mantener la remisión al artículo 8.1, d), debería completarse con la letra a) del mismo precepto, toda vez que la imposición de la medida allí contemplada impediría cumplimentar el otro requisito para solicitar la acreditación, cual es la inscripción en el Registro de Recursos Sanitarios Regionales.
- Artículo 8. Obligaciones.
Este precepto no establece norma de procedimiento alguna, por lo que sistemáticamente debería ubicarse fuera del Capítulo II.
- Artículo 9. Solicitud.
a) En la oración que encabeza el apartado 2, debe añadirse la preposición "de" tras el verbo "acompañará".
b) El apartado 2, letra d) peca de una excesiva inconcreción al señalar que la solicitud deberá acompañarse de cualquier otra documentación exigida en función del tipo de actividad o programa que le sea de aplicación. Ello hace especialmente dificultoso para el ente sanitario interesado en solicitar la acreditación, conocer de antemano qué documentos le van a ser exigidos como preceptivos, lo que unido a la brevedad del plazo de subsanación previsto en el apartado 4 (10 días), puede generar importantes problemas en la aplicación práctica del precepto.
Sería conveniente, por tanto, establecer que, ya sea al fijar los criterios o estándares o, al menos, como contenido necesario de cada programa de acreditación, se concretarán los documentos acreditativos de cada uno de ellos, constituyendo así una referencia objetiva y previa a la formulación de la solicitud a la que acudir para conocer la documentación preceptiva en cada caso, evitando la absoluta indeterminación de la redacción propuesta por el Proyecto.
- Artículo 10. Evaluación y auditoría.
a) En el apartado 1 debería precisarse quién es el llamado a realizar la auditoría, pues el precepto diferencia entre las actividades materiales de comprobación en que consiste la auditoría y el informe técnico de evaluación que sí asigna funcionalmente a la Inspección de Servicios Sanitarios. La duda, además, se alimenta por el hecho de que la Inspección no tiene conferida por su reglamento orgánico la específica función de "auditoría" en el procedimiento de acreditación de los centros, a diferencia de la función de informe que sí le está atribuida por el artículo 14.2, letra b) del Reglamento de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/2008, de 25 de enero, y a diferencia también de la específica atribución de la auditoría docente de centros sanitarios para la formación postgraduada, que le otorga el artículo 14.2, letra f) del citado Reglamento.
Por otra parte, en la determinación de los sujetos hábiles para efectuar la indicada auditoría, han de considerarse las limitaciones que impone el artículo 62 LCCSNS, en relación con la necesaria acreditación de las entidades públicas y privadas que realicen funciones de auditoría de calidad y seguridad de los centros y servicios sanitarios.
b) En el apartado 2, debe incluirse el artículo "la" antes de "Dirección General de..."
- Artículo 12. Resolución.
a) No debe confundirse la acreditación que concede la resolución definitiva del procedimiento con el documento que la plasma materialmente: el certificado de acreditación. Sería más apropiado, en consecuencia, establecer que la resolución otorgará o no la acreditación solicitada.
Conforme al mismo razonamiento, el artículo 16 del Proyecto debería indicar que la acreditación podrá ser revocada durante su vigencia, no durante la del certificado de acreditación.
b) En el apartado 3 debe completarse la cita de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
- Artículo 14. Identificación de centro acreditado.
Debe especificarse que la exposición en lugar visible al público del documento acreditativo de la inscripción ha de hacerse en el mismo centro, establecimiento o servicio acreditado. Este extremo, relevante para garantizar el derecho contemplado en el artículo 36.3 LDDU a obtener información particularizada sobre los centros, servicios y establecimientos sanitarios disponibles y sus indicadores de calidad, no se establece de forma expresa en la redacción actual del Proyecto, aunque sí se indica en la memoria justificativa.
- Artículo 16. Revocación de la acreditación.
Quizás la previsión de la revocación como única medida de reacción frente al incumplimiento de las condiciones que motivaron la acreditación sea excesivamente drástica y desproporcionada, pues, en rigor, cualquier incumplimiento podría desembocar en la revocación. Se sugiere, por tanto, el establecimiento de medidas menos contundentes, como la rebaja en el grado de acreditación concedido si el ente sanitario cumple con los criterios y estándares precisos; o, incluso, la posibilidad de dejar en suspenso la acreditación concedida si se advierten incumplimientos que sean subsanables en un determinado plazo concedido al efecto. Con ello se evitaría la revocación de la acreditación y la necesidad de instar un nuevo procedimiento para su concesión.
- Artículo 17. Naturaleza (de la Comisión Regional de Acreditación).
Debe iniciarse el precepto con la manifestación expresa de la voluntad del Consejo de Gobierno de crear el órgano, utilizando la expresión "se crea la Comisión..." o similar.
- Artículo 18. Funciones.
El apartado b) debería completarse con la función de propuesta de programas de acreditación que el artículo 6.2 del Proyecto atribuye a la Comisión.
- Artículo 19. Composición.
a) En el apartado 1, debe adecuarse la denominación del órgano a la oficial: Comisión Regional de Acreditación de Centros, Establecimientos y Servicios Sanitarios de la Región de Murcia.
b) El apartado 2 establece que la Comisión puede ser "asistida, previa invitación", por representantes de Colegios Profesionales y expertos del ámbito sanitario. Dicha asistencia o asesoramiento es externo, en la medida en que tales expertos y representantes de las Corporaciones profesionales no se incorporan al órgano como miembros del mismo, no participan en su composición.
No es correcto, en consecuencia, que se pretenda amparar esta previsión en el artículo 23.5 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en cuya virtud pueden participar en la composición de los órganos colegiados que así se determine organizaciones representativas de intereses sociales, así como "otros miembros" designados en atención a sus especiales condiciones de experiencia o conocimientos. Es fácil advertir cómo la Ley está regulando la composición misma del órgano, abriendo la posibilidad a que algunos de sus miembros puedan pertenecer a las referidas entidades o ser designados en atención a sus conocimientos o experiencia. Se trata, en definitiva, de miembros que de forma permanente se incorporan al colegio, forman parte del órgano y participan en sus deliberaciones y toma de decisiones, por contraposición a la mera actuación asesora, externa al órgano y previa invitación, que regula el Proyecto.
Debe, pues, eliminarse la referencia al precepto legal.
- Artículo 20. Régimen de funcionamiento.
Dispone el artículo que el régimen de funcionamiento, convocatoria y adopción de acuerdos de la Comisión se regirá por lo dispuesto en el Proyecto y en el Reglamento de Régimen Interior, que aprobará el Pleno de la Comisión.
Dos observaciones merece esta norma:
En primer lugar, la remisión a lo que establezca el futuro Decreto es un conjunto vacío, pues ninguna regla específica establece en relación con el régimen de funcionamiento, convocatoria y adopción de acuerdos. Procede, en consecuencia, eliminar dicha referencia.
En segundo lugar, y como ya advierte este Consejo Jurídico en Dictamen 144/2005, de conformidad con el artículo 22.1 LPAC, el régimen jurídico de los órganos colegiados se ajustará a las normas contenidas en el Título II, Capítulo II LPAC, sin perjuicio de las peculiaridades organizativas de las Administraciones Públicas en que se integran. El artículo 23.3 de la Ley 7/2004, por su parte, concreta o limita tales peculiaridades organizativas a las que establece la propia Ley regional o la norma de creación del órgano.
Más allá de este régimen legal, el artículo 22.2 LPAC únicamente prevé la posibilidad de completarlo mediante la aprobación por el propio órgano de unas normas de régimen interno cuando se trate de órganos colegiados representativos, es decir, aquéllos en los que participen organizaciones representativas de intereses sociales o los que se compongan de representaciones de diversas Administraciones Públicas. Ninguno de estos supuestos concurren en la Comisión analizada, como ya se ha indicado con ocasión del comentario al artículo 19 del Proyecto, pues todos sus miembros proceden de la Administración regional, sin participación social o administrativa externa algunas.
En consecuencia, las únicas peculiaridades organizativas admisibles serían las establecidas en la Ley 7/2004 o en el propio Proyecto, no pudiendo diferir la regulación de tales peculiaridades a una norma interna de la Comisión que sería contraria al régimen básico de los órganos colegiados, en todo aquello que excediera del establecimiento de un régimen propio de convocatorias, único extremo sobre el que tendría capacidad autonormativa la Comisión, de conformidad con el artículo 26.2 LPAC.
Esta observación se hace extensiva al artículo 21.2 del Proyecto, que remite a un futuro Reglamento de Régimen Interior la determinación de las funciones y la composición de las subcomisiones reguladas en el indicado precepto.
3. Parte final.
- Disposición transitoria.
Pretende el precepto demorar durante dos años la exigencia, establecida por el artículo 8.2 del Proyecto, de contar con la acreditación avanzada para poder concertar con el SMS la prestación de servicios sanitarios.
La redacción podría simplificarse mediante una remisión al referido artículo, señalando que el requisito allí establecido sólo será exigible una vez transcurridos dos años desde la entrada en vigor del futuro Decreto. Dicho requisito, además, será aplicable no sólo a los nuevos conciertos, sino también a los suscritos con anterioridad a la entrada en vigor del futuro Decreto, como parece intuirse del último inciso de la disposición objeto de comentario, cuando señala que hasta el transcurso de esos dos años, "podrán mantenerse los conciertos existentes (...) sin la exigencia de este requisito".
Esta previsión constituye una manifestación del ius variandi de la Administración en los contratos de gestión de servicio público en que consisten los conciertos sanitarios. En efecto, una vez perfeccionado el contrato por su adjudicación y de conformidad con el artículo 208 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), la Administración contratante puede modificar por razones de interés público las características del servicio contratado. En el presente supuesto, y haciendo abstracción del eventual contenido de las obligaciones contractuales derivadas de cada concreto concierto sanitario, esa modificación realizada por vía reglamentaria, podría derivar en la exigencia, de forma indirecta, de un nivel de calidad superior en la prestación, lo que podría incluso traducirse en una alteración del equilibrio económico del contrato, atendidos los mayores costes que para los centros concertados podría suponer su ejecución. Ello obligaría a la Administración a proceder al necesario restablecimiento de dicho equilibrio (art. 208.4, letra a, LCSP), determinando un incremento del gasto.
La trascendencia de esta medida, sin embargo, no se ha visto reflejada en el informe económico que se incorpora al expediente, lo cual debería corregirse previamente a la elevación del Proyecto al Consejo de Gobierno.
- Disposición final segunda.
Esta disposición modifica el artículo 18.1 del Decreto 73/2004, para posibilitar la inscripción en el Registro de Recursos Sanitarios Regionales de las acreditaciones concedidas. Sería oportuno, no obstante, modificar también el artículo 19, pues de lo contrario el carácter taxativo de los tipos de asiento que regula el precepto, que no contempla el relativo a la acreditación, dificultaría su inscripción.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno mediante Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias y omisiones advertidas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Tienen carácter esencial las siguientes observaciones:
a) Las relativas a la ausencia de potestad reglamentaria originaria de la Consejera de Sanidad y Consumo para fijar los criterios y estándares de acreditación, conforme a lo indicado en la Consideración Quinta de este Dictamen.
b) Las efectuadas en la Consideración Séptima al artículo 19.2 en relación con la referencia al artículo 23.5 de la Ley 7/2004; al artículo 20 del Proyecto en referencia al Reglamento de Régimen Interior de la Comisión de Acreditación.
CUARTA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto del Proyecto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento.

No obstante, V.E. resolverá.
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