Dictamen 188/09

VOLVER
IMPRIMIR
Año: 2009
Número de dictamen: 188/09
Tipo: Proyectos de reglamentos o disposiciones de carácter general
Consultante: Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas (2008-2011)
Asunto: Proyecto de Decreto por el que se establece la forma de acceso, promoción y provisión de puestos de personal investigador de grupos A y B y del personal de apoyo a la investigación, del grupo C, del Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
La propia LIMIDA establece peculiaridades del régimen jurídico de su personal, al apartarse, en los concretos aspectos enunciados, de la normativa de función pública aplicable al resto de los empleados públicos regionales. Y ello es así porque la remisión del régimen jurídico del personal de los organismos autónomos al general de la Administración regional, efectuada por una norma legal (en el supuesto, el artículo 44 de la Ley 7/2004 y 16.2 LIMIDA), determina que sólo otra norma del mismo rango pueda establecer excepciones a la misma, y esa norma, en el sistema de la Ley 7/2004, no es otra que la propia Ley de creación del organismo.
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- En fecha indeterminada, el Instituto Murciano de Investigación y Desarrollo Agrario y Alimentario (IMIDA) elabora un borrador de Decreto por el que se establece la forma de acceso, promoción y provisión de puestos de trabajo de personal investigador de los Grupos A y B y del personal de apoyo a la investigación del Grupo C del Instituto.
El texto se acompaña de la siguiente documentación:
a) Memoria justificativa de la oportunidad del Proyecto, según la cual "se pretende adecuar las normas de la función pública regional a las especificidades del personal investigador y a su funcionamiento, adaptándose a las características de la actividad investigadora y al impulso de la investigación y el desarrollo tecnológico, objetivos de la política de investigación agraria del Gobierno Regional".
b) Memoria justificativa sobre las repercusiones presupuestarias de la aprobación del Proyecto, que ha sido remitida al Consejo Jurídico de forma incompleta (folios 11 y12 del expediente).
c) "Ficha" normativa del Proyecto, asimismo incompleta en la documentación remitida a este Órgano Consultivo (folios 13 y 14).
d) Informe sobre el impacto por razón de género, según el cual el Proyecto no contempla entre sus preceptos discriminación alguna en función del género.
e) Certificación expedida por la Secretaria del Consejo del IMIDA, acreditativa de la aprobación del Proyecto por parte del indicado órgano, con propuesta de dos modificaciones atinentes a la exención del requisito de contar con el doctorado para poder promocionar desde el Grupo B y a eliminar la prueba de conocimiento del idioma inglés de la fase de oposición, pasándola a la de concurso.
f) Certificación expedida por el Secretario de la Comisión Científica del Instituto, acreditativa del informe favorable del indicado órgano al Proyecto.
g) Justificación de la conveniencia de incorporar al personal de apoyo a la investigación al ámbito de aplicación del Proyecto.
h) Informe de la Dirección General de Presupuestos, según el cual la entrada en vigor del futuro Decreto no supone un incremento de las dotaciones presupuestarias correspondientes al IMIDA para el ejercicio 2009, ni tiene incidencia presupuestaria en posteriores ejercicios.
i) Certificado del Secretario de la Mesa Sectorial de Administración y Servicios de la Administración Pública de la Región de Murcia, acreditativo del sometimiento del Proyecto a negociación colectiva y del acuerdo alcanzado.
j) Certificado del Secretario del Consejo Regional de la Función Pública, según el cual el indicado órgano consultivo informa favorablemente el texto, con una puntualización en la redacción del artículo 6.1.
Dicha puntualización es asumida por el IMIDA, según consta en comunicación del Director del IMIDA al Director General de Empleo Público (folio 3 del expediente).
SEGUNDO.- Con fecha 7 de mayo de 2009, el Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Empleo Público emite informe sobre el Proyecto.
TERCERO.- El 12 de junio el Proyecto es informado favorablemente por el Servicio Jurídico y la Vicesecretaría de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas.
CUARTO.- El 29 de julio es la Dirección de los Servicios Jurídicos la que evacua su informe preceptivo, en sentido favorable al Proyecto.
QUINTO.- En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 30 de septiembre de 2009.
SEXTO.- Advertida la omisión, entre la documentación remitida al Consejo Jurídico, del texto definitivo y autorizado de la disposición objeto de consulta y de los sucesivos borradores que, en número de tres, se han ido elaborando durante la tramitación del Proyecto -de cuya existencia da cuenta el informe del Servicio de Ordenación Normativa de la Dirección General de Empleo Público-, por Acuerdo 11/2009, adoptado por el Pleno del Consejo Jurídico en sesión de 5 de octubre, se requiere a la Consejería consultante para que complete el expediente con la documentación omitida.
SÉPTIMO.- Con fecha 7 de octubre, la Consejería consultante remite la documentación solicitada, consistente en tres versiones del Proyecto, la última de las cuales es diligenciada por el Secretario General como texto definitivo de la disposición proyectada.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen reviste carácter preceptivo al emitirse en virtud de lo dispuesto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, que establece la preceptividad de la consulta respecto de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en desarrollo o ejecución de leyes de la Asamblea Regional -en este supuesto, la 8/2002, de 30 de octubre, por la que se crea el IMIDA (en adelante, LIMIDA)- o que constituyan desarrollo legislativo de legislación básica del Estado (en la consulta, el artículo 2.2 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril).
SEGUNDA.- Competencia material.
Aun cuando la parte expositiva del Proyecto no es muy expresiva acerca del ámbito competencial en que se sustenta la iniciativa normativa, de la tramitación seguida y de los informes emitidos durante la misma, cabe considerar que se incardina en el ámbito de la Función Pública regional, para cuya regulación la Comunidad Autónoma está habilitada por los artículos 51 y 52 del Estatuto de Autonomía, que le atribuyen la creación y estructuración de su propia Administración, debiendo ser su régimen jurídico y el de sus funcionarios regulado por Ley de la Asamblea Regional, de conformidad con la legislación básica del Estado. En ejercicio de esta competencia se dicta la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, cuyo Texto Refundido (TRLFP) se aprueba por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero.
Dicho texto no contiene previsiones específicas para el personal investigador, a diferencia de la normativa básica estatal, que sí admite de forma expresa la posibilidad de dictar normas singulares para adecuar el régimen general de la Función Pública a las peculiaridades de aquél. En este sentido se expresa el artículo 2.2 EBEP.
Es precisamente dicho precepto básico el que parece señalar la Exposición de Motivos del Proyecto como fundamento legal de la regulación que se pretende establecer, la cual, además, se califica como desarrollo de la Ley de creación del IMIDA, cuya Disposición final primera habilita al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones sean necesarias en su desarrollo y aplicación.
Cabe concluir, en suma, que la Comunidad Autónoma cuenta con competencia material suficiente para establecer la regulación proyectada, en la medida en que se integra en el ámbito material de la función pública regional y constituye el desarrollo reglamentario de la Ley de creación de un organismo autónomo.
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
La ya apuntada doble naturaleza del Proyecto, como norma integrante del ordenamiento regional de la función pública y como disposición ejecutiva de la Ley de creación de un organismo autónomo, ha determinado que se siguiera un peculiar procedimiento de elaboración, de forma que la iniciativa normativa ha partido del indicado organismo, mientras que la propuesta al Consejo de Gobierno se ha formulado por el titular de una Consejería (la de Presidencia y Administraciones Públicas) diferente a la de adscripción de aquél (la de Agricultura y Agua).
Como se indicará más adelante, la disposición proyectada no extiende su ámbito de aplicación a toda la función pública investigadora regional (lo que habría residenciado la competencia para su propuesta al Consejo de Gobierno en la Consejería competente en materia de función pública), pues queda restringido al personal de tal carácter del IMIDA.
Tampoco limita su regulación al personal investigador, pues incluye normas relativas al de apoyo a la investigación, que, como más adelante se indicará (Consideración Quinta de este Dictamen), no puede ser considerado personal investigador a los efectos del artículo 2.2 EBEP. Además, sólo contempla el Proyecto al personal que realiza tareas auxiliares y conexas a la investigación en el IMIDA.
Así pues, la disposición sometida a consulta no pretende establecer normas de general aplicación al personal investigador dependiente de la Comunidad Autónoma, sino que su ámbito subjetivo queda restringido al colectivo de empleados públicos que desempeñan tareas de investigación y de apoyo a la misma en el IMIDA (art. 1 del Proyecto). Puede afirmarse, entonces, que el elemento común que aglutina a los diversos colectivos destinatarios de la regulación proyectada no es otro que ser personal del IMIDA y que lo que en definitiva persigue el Proyecto es establecer las peculiaridades de su personal.
Al margen de las consecuencias que se derivan de esta conclusión en relación al rango de la disposición proyectada (Consideración Cuarta), lo cierto es que si lo que se pretende es incidir en el régimen jurídico del personal del Instituto, desarrollando las previsiones de su Ley de creación, su ubicación más adecuada serían los Estatutos del IMIDA, de conformidad con el artículo 41.1, letra c) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Comoquiera que tal disposición reglamentaria fue aprobada por Decreto 13/2006, de 17 de marzo, el Proyecto debería haberse configurado como una norma modificativa de aquél, siendo el procedimiento para su tramitación el fijado en el artículo 44.2 de la Ley 7/2004, que confiere a la Consejería de adscripción del organismo la facultad de propuesta de la disposición al Consejo de Gobierno.
CUARTA.- El rango de la disposición proyectada.
Como ya se ha dicho, el Proyecto persigue establecer las peculiaridades del personal investigador y de apoyo a la investigación que presta servicios en el IMIDA.
La configuración de este organismo público de investigación como organismo autónomo (art. 1.1 LIMIDA) exige que, para fijar el régimen jurídico aplicable a su personal, haya de atenderse no sólo a la normativa reguladora de la Función Pública, sino también a las prescripciones singulares que constituyen el régimen jurídico de los organismos autónomos en general y del IMIDA en particular.
Así, dispone el artículo 44.1 de la Ley 7/2004, que el personal de los organismos autónomos estará sujeto al régimen aplicable al personal de la Administración general, sin perjuicio de las peculiaridades que puedan establecerse en su Ley de creación. Esta previsión, que remite a la Ley de creación de cada organismo la fijación de las peculiaridades del régimen jurídico de su personal, se refuerza en el artículo 40.2, letra d) de la misma Ley 7/2004, al fijar el contenido necesario de la indicada norma de creación.
En el caso del IMIDA, su Ley es coherente con este sistema, al establecer una norma "general" consistente en que "el régimen jurídico aplicable a su personal será el establecido con carácter general para el personal al servicio de la Administración regional" (art. 16.2), para, a continuación, regular las peculiaridades que, en aplicación de dicho régimen general, se establecen para el personal del organismo, a saber:
- Que el sistema preferente de acceso será el concurso-oposición (art. 16.3).
- Definición de los puestos de trabajo que configuran la carrera administrativa de este personal (artículos 17 y 18).
- Establecimiento de un baremo de méritos específico para la carrera del personal investigador (art. 19.1) y requisitos de los miembros de las comisiones de evaluación (art. 19.2).
- La atribución al Director del Instituto de la potestad de contratar personal laboral temporal y nombrar personal interino (art. 20.1).
- La previsión de un procedimiento especial para la contratación de personal laboral temporal con cargo a los créditos de inversiones (art. 20.3).
- Posibilidad de contratar temporalmente investigadores asociados e investigadores visitantes, en las condiciones que se determinen reglamentariamente (Disposición adicional segunda).
- Previsión de creación de la opción Investigación Agraria y Alimentaria en las Escalas Científica Superior y Científica, y fijación de los criterios de integración en ella (Disposiciones adicional sexta y transitoria primera).
No constituyen peculiaridades del régimen jurídico del personal del IMIDA, por el contrario, aquellas otras normas que, aun contenidas en la Ley de creación del organismo, son mera reproducción de las propias del régimen jurídico general de la función pública regional, como el sometimiento de su selección y provisión a procedimientos objetivos regidos por los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad (artículos 16.3 y 20.2); o las que extienden su eficacia más allá del restringido ámbito del organismo, como la creación de las Escalas Científica Superior y Científica (Disposición adicional quinta), en las que puede integrarse otro personal investigador ajeno al IMIDA.
Así pues, la propia LIMIDA establece peculiaridades del régimen jurídico de su personal, al apartarse, en los concretos aspectos enunciados, de la normativa de función pública aplicable al resto de los empleados públicos regionales. Y ello es así porque la remisión del régimen jurídico del personal de los organismos autónomos al general de la Administración regional, efectuada por una norma legal (en el supuesto, el artículo 44 de la Ley 7/2004 y 16.2 LIMIDA), determina que sólo otra norma del mismo rango pueda establecer excepciones a la misma, y esa norma, en el sistema de la Ley 7/2004, no es otra que la propia Ley de creación del organismo.
No es óbice para alcanzar esta conclusión que la propia LIMIDA, en su artículo 21, disponga la aplicación supletoria de la normativa reguladora de los entes de naturaleza análoga de la Administración del Estado, que remite al reglamento la determinación de las peculiaridades del régimen de su personal -el artículo 61 de la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social remite a los Estatutos de cada organismo público de investigación del Estado la fijación, en el marco de la normativa de rango legal en materia de función pública, de dichas peculiaridades-. Y es que, para poder acudir al derecho supletorio, es necesario advertir la existencia de un vacío normativo en el ordenamiento regional que precisa de la integración con otro ordenamiento o, en palabras del Tribunal Constitucional en interpretación del artículo 149.3 de la Constitución: "la cláusula de supletoriedad es (...) una previsión constitucional emanada de la CE que se dirige al aplicador del Derecho, indicándole el modo en que deben colmarse las lagunas del ordenamiento autonómico, cuando las haya" (STC 118/1996). Sin embargo, en el supuesto sometido a consulta no se advierte ninguna laguna en el ordenamiento regional del IMIDA que lleve a la aplicación supletoria del derecho estatal.
En efecto, como se ha indicado, la Ley de creación de 2002 somete al personal del Instituto al régimen general de la función pública (art. 16.2), estableciendo la propia Ley las excepciones o peculiaridades que el legislador estima oportunas. Cuando dos años más tarde se promulga la Ley 7/2004, cuyo artículo 44.1 es perfectamente compatible con las previsiones en materia de personal de la LIMIDA, introduce en el ordenamiento regional una norma que permite adaptar la regulación preexistente de los entes instrumentales de la Administración a la nueva regulación de los organismos autónomos -finalidad ésta que era la perseguida en el ámbito del Estado por el artículo 61 de la antedicha Ley 50/1998, para adaptar el régimen de los organismos públicos de investigación a la Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE)-. La aludida norma regional es la Disposición transitoria primera de la Ley 7/2004, según la cual, la adecuación de los entes preexistentes a la nueva regulación se hará mediante una disposición que, cuando incorpore peculiaridades respecto del régimen general de cada tipo de organismo en materia de personal, deberá tener rango de Ley.
Así pues, cabe concluir que la determinación de las peculiaridades del régimen de personal del IMIDA queda reservada a la Ley.
La anterior conclusión, sin embargo, no debe interpretarse como una absoluta reserva de rango legal, que excluya cualquier intervención del reglamento para regular concretos aspectos del régimen jurídico del personal de los organismos autónomos. Al contrario, el Consejo de Gobierno puede establecer aquellos extremos que, sin separarse del régimen general de la función pública, se estimen necesarios para completar el del personal del organismo, así como desarrollar las concretas peculiaridades y excepciones que, sobre dicho régimen general, establezca la Ley de creación del organismo. El reglamento, así, encuentra justificación en su calidad de complemento indispensable de la Ley, de forma que puede contribuir a la definición del régimen jurídico peculiar del personal del organismo, abordando la regulación de aquellos aspectos que posibiliten la más adecuada aplicación y ejecución de las prescripciones legales, tal y como de hecho se apuntaba en nuestro Dictamen 58/2002, relativo al Anteproyecto de la que a la postre sería la LIMIDA, donde advertíamos del carácter reglamentista de algunas previsiones en materia de personal y sugeríamos trasladar parte de esa regulación a un reglamento, como así se hizo en relación a algunos extremos que, con posterioridad, se incorporaron a los Estatutos del organismo.
Ahora bien, la singularidad de estas disposiciones reglamentarias que introducen excepciones en el régimen general de la función pública demanda una estricta interpretación del ámbito normativo que corresponde al reglamento, que sólo será admisible en la regulación de aquellos extremos que resulten imprescindibles para el desarrollo de la excepción-peculiaridad fijada por la Ley, sin que le sea dado al reglamento establecer ex novo excepciones o especificidades no previstas en aquélla. En esta labor de delimitación del alcance de la potestad reglamentaria del Consejo de Gobierno para su desarrollo y en línea con la exigencia de efectuar una interpretación estricta de la misma, habrá que atender, además, a dos circunstancias relevantes que la propia Ley de creación del organismo ofrece: a) el detalle con el que el texto legal regula algunas de las peculiaridades (vgr. el segundo párrafo del artículo 19.1); y b) las específicas habilitaciones reglamentarias que contiene, en los artículos 17, último párrafo; 19.1 y Disposición adicional segunda.
Corolario de todo lo anterior es que el Proyecto puede desarrollar las peculiaridades establecidas en la Ley, pero sólo en la medida en que aquéllas hayan sido claramente establecidas en ella, sea necesaria la regulación reglamentaria para la aplicación de la Ley y no cree nuevas excepciones al régimen general.
Desde esta perspectiva, propia de la relación ley-reglamento en materias en las que existe una reserva de ley, la regulación contenida en el Proyecto no puede considerarse en su totalidad ajustada a Derecho, conforme al siguiente detalle.
1. Sistemas de acceso del personal funcionario investigador y de apoyo a la investigación (artículos 3 y 4 del Proyecto).
Ya dijimos que la previsión en la LIMIDA de efectuar la selección de su personal conforme a procedimientos objetivos sujetos a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad más el legal de publicidad, en la medida en que es común al régimen general de la función pública, no puede considerarse como peculiaridad del personal del Instituto. Además, el rigor con que han de interpretarse las peculiaridades o excepciones legales al régimen general impide considerar la indicada previsión sobre los procedimientos selectivos como una manifestación de la voluntad del legislador de someter el acceso a la función pública del personal del organismo a procedimientos selectivos diferentes a los que rigen en el del resto de los funcionarios al servicio de la Administración regional. De haberlo querido así, el legislador debería haber excluido la aplicación de la regulación general, bien mediante el establecimiento de las reglas rectoras del indicado procedimiento, bien remitiendo de forma expresa al reglamento su regulación, previa delimitación legal de sus elementos esenciales.
En consecuencia, la única peculiaridad respecto al acceso del personal funcionario sería la contemplada en el último inciso del artículo 16.3 LIMIDA, según el cual "el sistema preferente de acceso será el concurso-oposición".
Ahora bien, la mera opción legal por un determinado sistema de acceso tampoco es suficiente habilitación para establecer por vía reglamentaria una regulación diferente a la del concurso-oposición aplicable a los procedimientos selectivos del resto de la Administración regional. Por ello, la LIMIDA puede y debe integrarse con la normativa general de función pública que, en relación al concurso-oposición como sistema objetivo de acceso a la función pública, viene constituida por el artículo 61.6 EBEP, 29 TRLFP; 5 del Decreto 57/1986, de 27 de junio, de acceso a la función pública, promoción interna y provisión de puestos de la Administración Regional; y la Orden de 17 de junio de 2004, de la Consejería de Hacienda, por la que se aprueban las bases generales que regirán las convocatorias de pruebas selectivas para acceso a los distintos cuerpos de la Administración Regional.
No obstante el expresado juicio negativo que merece la regulación proyectada en los dos preceptos objeto de análisis, se sugiere a la Consejería consultante una posible vía alternativa para adaptar la selección del personal a las características del Instituto, a través de la Disposición adicional primera de la Orden citada, que habilita el dictado de bases de convocatorias específicas para regir los procesos selectivos de acceso a Cuerpos, Escalas y Opciones de la Administración Regional, que se aplicarían con carácter preferente a las generales. Ello, no obstante, no podría alcanzar a la composición de los Tribunales de Selección, pues el Decreto 6/2006, de 10 de febrero, por el que se regula la composición, designación y funcionamiento de los tribunales calificadores de las pruebas selectivas para acceso a la función pública regional únicamente prevé excepciones a su aplicación respecto del personal estatutario y docente no universitario.
2. Sistema de acceso del personal laboral temporal e interino (artículos 5 y 6 del Proyecto).
Las peculiaridades que, respecto de este personal, establece la LIMIDA se limitan a atribuir al Director del Instituto la potestad de su contratación y nombramiento, la previsión de un procedimiento especial para la contratación de personal laboral temporal con cargo a los créditos de inversiones, así como la posibilidad de contratar temporalmente investigadores asociados e investigadores visitantes, en las condiciones que se determinen reglamentariamente.
Comenzando por esta última previsión, el expreso reenvío reglamentario contenido en la Disposición adicional segunda LIMIDA, restringido a la contratación de investigadores asociados y visitantes, sí habilitaría al Consejo de Gobierno para establecer normas específicas para la selección de este concreto personal. Sin embargo, la indicada remisión se hizo efectiva en el artículo 20 de los Estatutos del organismo -cuya derogación no se prevé en el Proyecto-, limitándose a efectuar un reenvío al régimen general de la contratación laboral temporal de la Administración regional.
Respecto a las otras peculiaridades fijadas por la LIMIDA para la selección del personal temporal del Instituto, una vez más, su realización a través de procedimientos objetivos con sometimiento a los principios constitucionales y legales que rigen la de todos los empleados públicos, más la mera asignación por la Ley de la competencia para nombrar y contratar al personal a un órgano del Instituto, no constituyen habilitación suficiente para que el Consejo de Gobierno establezca normas particulares que se separen del régimen general de la selección del personal temporal en la Administración regional, al que de modo genérico sujeta la LIMIDA la del organismo.
Y la regulación proyectada se aparta de la general porque el procedimiento extraordinario al que en todo caso pretende someter el Proyecto la selección del personal laboral temporal y del interino, se contempla en la normativa regional de función pública como último recurso al que acudir cuando fallan los sistemas ordinarios, es decir, en primer lugar, las listas de espera derivadas de procedimientos selectivos de personal funcionario y, en segundo lugar y en defecto de aquéllas, las listas de espera constituidas mediante convocatoria específica de concurso (artículos 12, 13 y 21 de la Orden de 27 de julio de 2001, de la Consejería de Economía y Hacienda, por la que se regula la selección de personal interino y laboral temporal de la Administración Pública regional).
Dicho lo anterior, el artículo 20.3 LIMIDA prevé la posibilidad excepcional de acudir a un "procedimiento especial" para la contratación de personal laboral temporal, previsión que podría posibilitar una interpretación que equiparara este procedimiento al extraordinario de la Orden de 27 de julio de 2001 y amparara la norma proyectada. Sin embargo, la Ley limita ampliamente las posibilidades de acudir a ese procedimiento especial, en la medida en que sólo sería posible para la contratación de personal laboral temporal con cargo a los créditos de inversiones ("sin cargo a puesto" dice la Ley), lo que excluiría al personal interino, y sólo respecto de programas específicos de investigación y desarrollo. Además, su utilización estaría sujeta a la previa autorización por parte de la Dirección General de Empleo Público.
En suma, de las peculiaridades establecidas en la Ley respecto al personal laboral temporal y al interino, tan sólo podría regular el Proyecto el procedimiento especial a que se refiere el artículo 20.3 LIMIDA y la contratación de investigadores asociados y visitantes de la Disposición adicional segunda de dicha Ley. En este supuesto, debería derogarse expresamente el artículo 20 de los Estatutos del IMIDA.
3. Promoción (art. 7).
Ninguna norma contiene la LIMIDA en relación con la promoción del personal del organismo, pues las menciones a la carrera administrativa contenidas en los artículos 17 y 19 carecen de precisiones acerca de este instrumento de carrera que es la promoción. Por tanto, la del personal del IMIDA ha de ajustarse a la del resto de la Administración regional, por así disponerlo el artículo 44.1 de la Ley 7/2004 y el 16.2 LIMIDA.
4. Provisión de puestos de trabajo de personal investigador (art. 8).
En línea con lo indicado respecto de la selección del personal del Instituto, la previsión legal de sometimiento de la provisión de los puestos de trabajo del organismo a procedimientos selectivos objetivos sujetos a los principios de igualdad, mérito y capacidad no puede considerarse como una habilitación al Consejo de Gobierno para establecer normas de procedimiento diferentes a las establecidas con carácter general para el resto de empleados públicos de la Administración regional -cuyos procedimientos de provisión cumplen con dichas características-, máxime cuando la propia Ley centra su atención en dos aspectos concretos, que son las verdaderas peculiaridades del régimen de provisión de puestos del Instituto y únicas sobre las que la regulación reglamentaria contaría con la habilitación legal necesaria para separarse de la normativa general de provisión.
De conformidad con la LIMIDA, son normas específicas de la provisión en el seno del organismo las referidas a la elaboración del baremo de méritos específico para la carrera administrativa del personal investigador y las relativas a la composición de las Comisiones de evaluación (art. 19).
No obstante, la habilitación reglamentaria expresa contenida en el artículo 19.1 de la Ley para la elaboración del baremo de méritos no se hace efectiva en el Proyecto, pues su artículo 8.2 es mera reiteración de los contenidos legales y, por consiguiente, carece de valor jurídico añadido al de aquéllos, lo que aconseja su supresión en aras de la economía normativa.
Respecto de las Comisiones de evaluación de méritos, la única peculiaridad que establece la Ley respecto del régimen general es que la mitad de sus miembros habrán de ser personas de reconocido prestigio científico, pues la exigencia de que todos desempeñen puestos de nivel igual o superior a los de los puestos convocados es común a los órganos encargados de desarrollar los procedimientos de provisión en el ámbito de la Administración general (art. 14 del Reglamento General de Provisión de Puestos de Trabajo de la Administración Pública de la Región de Murcia). Ello impide que el Proyecto establezca otras exigencias que, apartándose de las propias del régimen general de la Administración regional, constituyen verdaderas normas peculiares para el personal del IMIDA, para lo que, como ya se ha dicho, se precisa una norma de rango legal que así lo prevea.
QUINTA.- El personal de apoyo a la investigación.
Al margen de la oportunidad de sujetar al personal de apoyo a la investigación a un régimen homogéneo con el del investigador, extremo éste ampliamente justificado en el expediente, lo cierto es que, desde una óptica estrictamente jurídica, dicho personal no es personal investigador.
En primer lugar porque, como señala el Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo), en sentencia de 10 diciembre 1986, "la labor conexa con la investigación no puede equipararse, por propia definición, a la específica investigadora", y son las peculiaridades de ésta las que justifican la previsión de un régimen singular para el personal que la desarrolla.
Así se desprende, también, de la configuración que del mismo se hace en la LIMIDA, singularmente en sus artículos 2 y 17 a 19. Estos últimos, con fundamento en las peculiaridades del personal investigador, regulan su carrera administrativa. A la luz de estos preceptos, resulta evidente que el personal investigador del IMIDA viene constituido sólo por quienes perteneciendo a los Grupos A y B de titulación -tras el EBEP (art. 76 y Disposición transitoria tercera) Subgrupos A1 y A2-, y a las Escalas y opciones que se indican en el artículo 2 del Proyecto, desempeñan puestos de trabajo de naturaleza investigadora (profesor de investigación, investigador y colaborador científico), que son quienes desarrollan los programas y proyectos de investigación.
Por contraposición a este personal investigador, el de apoyo a la investigación desarrolla labores auxiliares a ésta, siendo configurado por el Proyecto como perteneciente al Grupo C (Subgrupo C1, tras el EBEP).
En cualquier caso, como se ha indicado, no es necesario forzar el concepto de personal investigador incardinando en él al de apoyo a la investigación, para poder regular las especificidades del régimen jurídico de este último, pues la Ley de creación del organismo puede establecer peculiaridades del personal a su servicio. No obstante, en el texto vigente de la referida Ley nada se dispone en relación con el personal de apoyo a la investigación que no sea su sujeción al régimen de los empleados públicos de la Administración regional general, por lo que no puede el Proyecto excepcionar su aplicación.
SEXTA.- Consideración final.
Adolece el expediente de una suficiente justificación de las numerosas peculiaridades y excepciones al régimen jurídico del personal de la Administración general que el Proyecto pretende introducir. Y es que, como ya se indicó en nuestro Dictamen 58/2002, no basta con apelar a una general idea de eficacia y agilidad en el ejercicio de la función investigadora para entender justificada cualquier disposición excepcional, sino que debiera procederse a un estudio detenido acerca de en qué medida cada excepción al régimen general posibilita el logro de aquellos objetivos y finalidades que se persiguen con ella. La ausencia de dicha labor motivadora determina un inicial rechazo a las previsiones que se apartan del régimen general del personal al servicio de la Administración regional, en los diversos aspectos objeto de regulación.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia material para establecer la regulación proyectada.
SEGUNDA.- No obstante, conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen, el rango reglamentario de la disposición proyectada es insuficiente para regular los siguientes extremos:
1. Someter el acceso del personal funcionario del organismo autónomo a procedimientos selectivos diferentes de los que rigen en el del resto de los funcionarios de la Administración regional (artículos 3 y 4 del Proyecto).
2. Establecer peculiaridades no contempladas en la LIMIDA, relativas al procedimiento de selección del personal laboral temporal y del personal interino del organismo (artículos 5 y 6 del Proyecto).
3. Fijar normas sobre promoción del personal (artículo 7 del Proyecto).
4. Establecer peculiaridades en materia de provisión de puestos de trabajo no previstas en la Ley de creación del organismo (artículo 8 del Proyecto).
Esta conclusión tiene carácter esencial.
No obstante, V.E. resolverá.
VOLVER IMPRIMIR SUBIR