Dictamen 189/09

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Año: 2009
Número de dictamen: 189/09
Tipo: Anteproyectos de ley
Consultante: Consejería de Economía y Hacienda (1999-2003) (2005-2007) (2008-2015)
Asunto: Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2010.
Extracto doctrina Extracto de Doctrina
Ha señalado el TC que, aunque de la literalidad del art. 134 CE se deduce, en principio, que las reglas en él contenidas tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal, de modo que de los preceptos constitucionales que regulan las instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homólogas, es evidente que existen una serie de reglas y principios constitucionales que son predicables de toda institución presupuestaria, estatal o autonómica ( STC 116/1994, de 18 de abril; también las SSTC 174/1998, de 23 de julio; 130/1999, de 1 de julio, y 3/2003, de 16 de enero).
En igual sentido la STC 130/1999, de 1 de julio, expone que existe una sustancial identidad entre las normas que, integrantes del bloque de la constitucionalidad, son aplicables a la institución presupuestaria de la Comunidad Autónoma de Cantabria y lo dispuesto respecto de los Presupuestos Generales del Estado en el art. 134.2 CE, pudiendo deducirse en su consecuencia la existencia de "un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto".
Dictamen ANTECEDENTES
PRIMERO.- Por Orden de la Consejera de Economía y Hacienda de 12 de junio de 2009 (BORM nº 138, de 18 de junio) se dictaron normas para la elaboración de los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para el ejercicio 2010. En su cumplimiento, la Directora General de Presupuestos ofició a las distintas Consejerías para que comunicasen la información de su competencia que debiera figurar en el texto articulado del Anteproyecto y formulasen, de considerarlo oportuno, propuestas de nuevos textos a incluir, figurando las remitidas por: el Interventor General (10-9-2009); el Director General de Tributos (22-7-2009 y 22-10-2009); el Director General de Empleo Público (16-10-2009); el Director General de Relaciones Institucionales y Administración Local (14-10-2009); la Consejería de Sanidad (20-7-2009); la Consejería de Agricultura y Agua (13-10-2009); la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (22-7-2009); la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración (20-7-2009); la Consejería de Educación, Formación y Empleo (22-7-2009); la Imprenta Regional (14-7-2009); la Agencia Regional de Recaudación (31-7-2009); el Instituto de Fomento de la Región de Murcia (15-7-2009); el Instituto Murciano de Acción Social (13-7-2009) y el Instituto de Crédito y Finanzas (31-7-2009). Producto de ello y de las aportaciones de la propia Consejería impulsora, se elabora el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región de Murcia para el año 2010.
SEGUNDO.- En la instrucción del procedimiento constan las siguientes actuaciones:
a) Memoria de la Dirección General de Presupuestos, justificativa de las modificaciones a introducir en el Anteproyecto respecto al contenido del texto vigente en el ejercicio 2009 (19-10-2009). En anexo figura una copia simple de la propuesta elevada al Consejo de Ministros por el Ministro de Economía y Hacienda para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria para todas y cada una de las Comunidades Autónomas, correspondiente al periodo 2010-2012. Figura también una copia del informe del Pleno del Consejo de Política Fiscal y Financiera sobre la anterior propuesta, realizado en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica 5/2001, complementaria a la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, en el que también se señala el objetivo de estabilidad presupuestaria para la Comunidad Autónoma en el ejercicio 2010. Se da noticia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 19 de junio de 2009 que aprobó los objetivos de estabilidad presupuestaria para el periodo citado.
b) Informe de impacto por razón de género (19-10-2009).
c) Informe de Vicesecretaría (23-10-2009).
d) Informe del Servicio Jurídico de la Secretaría General, favorable a la redacción propuesta (23-10-2009).
TERCERO.- El 23 de octubre de 2009 el Consejo de Gobierno acordó, a propuesta de la Consejera de Economía y Hacienda, que se recabase el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, lo que se hizo mediante escrito registrado de entrada ese mismo día. Se solicita la emisión de dicho Dictamen con carácter urgente, dada la necesidad de cumplir el plazo previsto en el artículo 46.2 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
En atención a lo dispuesto por el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que la Ley de Presupuestos goza de las características generales de las leyes, a pesar de sus peculiaridades materiales y procedimentales.
También es procedente emitir el Dictamen con la urgencia con que se solicita, por el evidente interés institucional en cumplir el mandato estatutario de remitir el Anteproyecto a la Asamblea Regional con la antelación de dos meses a la fecha de inicio del correspondiente ejercicio (art. 46.2 EA), aunque el Consejo Jurídico hubiera deseado -igual que en ocasiones anteriores- poder cumplir con un mayor sosiego la función consultiva que tiene encomendada.
SEGUNDA.- Contenido del Anteproyecto.
I. Tomando una ya consolidada doctrina del TC elaborada a partir de la definición funcional que la Ley de Presupuestos tiene en la Constitución (artículos 66.2 y 134.2), el Consejo Jurídico viene señalando que el texto articulado del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma presenta unas connotaciones constitucionales desde las que debe enfocarse su análisis, de las cuales resulta que su contenido ha de circunscribirse a unas pautas que pueden expresarse así (SS 27/1981, 76/1992, 178/1994, 274/2000 y 3/2003):
a) En cuanto a su naturaleza, se trata de una verdadera Ley a través de la cual el Parlamento ejerce una potestad específica desdoblada de la genérica potestad legislativa.
b) Su función consiste en aprobar las previsiones contables consustanciales al Presupuesto, pero también ser vehículo de dirección de la política económica.
c) Su procedimiento de aprobación presenta la importante peculiaridad de que el poder de las Cortes está condicionado.
d) Y, por todo ello, a su contenido necesario e indisponible (expresión cifrada de las previsiones de ingresos y de las habilitaciones de gastos), puede unirse otro no necesario y eventual que debe estar conectado con aquél mediante una relación directa, bien con los ingresos y gastos, o bien con los criterios de política económica general de los que dicho Presupuesto es instrumento. Esa relación directa entre ambos contenidos ha de ser esencial y principal, nunca accidental y secundaria.
e) Esa limitación proviene, además de la función constitucional que la Ley tiene, de la necesidad de no violentar el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 CE) mediante la modificación indiscriminada de núcleos normativos que gozan de vocación de estabilidad y se inscriben en lo que puede llamarse Derecho codificado.
Por tanto, las materias que no constituyen el núcleo esencial mínimo e indisponible de las leyes de Presupuestos pueden ser admisibles en éstas, según el TC, con dos condiciones: la conexión de la materia con el contenido propio de este tipo de leyes, y la justificación de que tal inclusión es necesaria.
II. También ha señalado el TC que, aunque de la literalidad del art. 134 CE se deduce, en principio, que las reglas en él contenidas tienen como objeto directo la regulación de una institución estatal, de modo que de los preceptos constitucionales que regulan las instituciones del Estado no pueden inferirse, sin más, reglas y principios de aplicación, por vía analógica, a las instituciones autonómicas homólogas, es evidente que existen una serie de reglas y principios constitucionales que son predicables de toda institución presupuestaria, estatal o autonómica (STC 116/1994, de 18 de abril; también las SSTC 174/1998, de 23 de julio; 130/1999, de 1 de julio, y 3/2003, de 16 de enero).
En igual sentido la STC 130/1999, de 1 de julio, expone que existe una sustancial identidad entre las normas que, integrantes del bloque de la constitucionalidad, son aplicables a la institución presupuestaria de la Comunidad Autónoma de Cantabria y lo dispuesto respecto de los Presupuestos Generales del Estado en el art. 134.2 CE, pudiendo deducirse en su consecuencia la existencia de "un principio general de que el contenido de la Ley de Presupuestos autonómica se adecue a la función institucional que le es propia, sin que puedan incluirse en ella normas que no guarden relación directa con el programa de ingresos y de gastos o con los criterios de la política económica en que se sustentan, o que no sean un complemento necesario para la mayor inteligencia y para la mejor y más eficaz ejecución del Presupuesto".
III. Examinado el Anteproyecto puede afirmarse que el conjunto de su contenido se encuentra dentro de los límites constitucionales que le son propios.
TERCERA. Procedimiento.
Aun comprendiendo que, por su propia naturaleza, un Anteproyecto como el consultado es de compleja elaboración, el Consejo Jurídico ha de dejar constancia de la carencia de información económica que permita conocer el importe de los créditos a aprobar y su distribución.
Según el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, la facultad de elevar el Anteproyecto a la consideración del Consejo de Gobierno para que decida sobre ulteriores trámites corresponde a la Comisión de Secretarios Generales, cuya intervención se ha preterido.
La exposición de motivos es imprescindible para remitir el Proyecto a la Asamblea Regional (art. 119 del Reglamento de la Asamblea Regional).
CUARTA.- Limitaciones del Anteproyecto derivadas de las competencias estatales.
Que el objeto de la consulta es el texto articulado del Anteproyecto y no los Presupuestos en sí mismos no excluye que, para una íntegra comprobación jurídica, sea necesario el conocimiento de determinadas cifras, en concreto de las que permiten derivar efectos jurídicos para apreciar la adecuación de dicho texto articulado a otras normas, puesto que su omisión produciría una limitación del Dictamen, al no poderse realizar una valoración general de la adecuación del Anteproyecto al conjunto del ordenamiento, y que sólo, a lo más, cabría presumir (Dictámenes 70/99, 62/00, 92/01, 167/03, 175/08).
Por ello, viene estimando el Consejo Jurídico que los elementos de contraste fundamentales para el análisis jurídico del Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Región deben permitir comprobar, necesariamente, las siguientes partes de su contenido:
1º) El principio de estabilidad presupuestaria, en los términos que se define por la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, y la Ley Orgánica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria de la anterior. Según las mismas, en el primer semestre de cada año el Gobierno fijará el objetivo de estabilidad presupuestaria previsto para los tres ejercicios siguientes, previo informe del Consejo de Política Fiscal y Financiera. Figura en el expediente el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros, aprobado también en el seno del citado Consejo de Política Fiscal y Financiera, todo ello a los efectos del artículo 5.4 de la Ley Orgánica 5/2001, si bien no consta explicación alguna en la memoria justificativa.
2º) El cumplimiento de la normativa básica estatal en materia de retribuciones del sector público y su incremento anual, dato que, siguiendo lo reflejado en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, es de forzoso seguimiento por todas las Administraciones Públicas, según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El Anteproyecto sigue lo que se califica como normativa básica en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.
3º) Los límites que el artículo 14 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas impone a éstas en materia de endeudamiento, aspecto sobre el que no consta dato alguno en el expediente.
QUINTA.- Sobre el articulado.
I. Siguiendo lo ya reseñado en Dictámenes anteriores, el Consejo Jurídico ha de resaltar, en particular, las siguientes consideraciones:
1) Artículo 35. Contratación de personal laboral con cargo a los créditos de inversiones. A la vista de su redacción no procede sino reiterar lo expresado en el Dictamen 169/2008, emitido respecto al Anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2009: "El Consejo Jurídico ha indicado en diversos Dictámenes (62/2000, 167/2003, 131/2004 y 145/2005) que la regulación establecida, además de ser reiterada año tras año en las Leyes de Presupuestos, demuestra en gran parte de su contenido un marcado carácter reglamentario. Que esta norma haya permanecido invariable en todas las leyes de presupuestos desde que se incluyó por vez primera (hace más de 10 años), demuestra que materialmente no es una norma de vigencia anual. Pero, además, nada impediría que, en uso de la potestad reglamentaria que al Consejo de Gobierno otorga el artículo 9 TRLH, dictase un Decreto regulador de dicho procedimiento, aplicable cuando la norma sustantiva (la Ley de Presupuestos anual) permitiese este tipo de contrataciones. Es decir, con independencia del mandato inicial, el precepto carece de efectos presupuestarios, ya que contiene normas de alcance general, capaces de surtir efecto con independencia de la anualidad presupuestaria correspondiente. Se separan un tanto del contenido no ya esencial, sino del que eventualmente puede formar parte de la Ley de Presupuestos".
2) Artículo 46. Módulo económico de distribución de fondos públicos para el sostenimiento de centros concertados. La Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, indica en el artículo 117.1 que "la cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los centros privados concertados, para hacer efectiva la gratuidad de las enseñanzas objeto de concierto, se establecerá en los presupuestos de las Administraciones correspondientes", dato que se omite en el Anteproyecto dictaminado. Además de ello, conviene reiterar que el concierto, en cuanto contrato administrativo, no parece aconsejar que la Administración educativa asuma la condición de cuasi-empleador, suscribiendo acuerdos tripartitos con las organizaciones patronales y sindicales comprometiéndose a la mejora retributiva del profesorado de los centros concertados.
II. Merece también una observación particular el penúltimo párrafo del apartado d) del artículo 28. Comienza estableciendo que el complemento específico será único, situación que, sin embargo, es la vigente según la regulación del texto refundido de la Ley de la Función Pública, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero (artículo 68.1,b): "El complemento específico único para cada puesto de trabajo..."), y continúa -y esa es la innovación- periodificando su percepción en 14 mensualidades, en lugar de las 12 actuales. Tal efecto, desligado de otras determinaciones, puede suponer una reducción de la cuantía que mensualmente se percibe como complemento específico, cuando, con toda probabilidad, no es eso lo que se pretende. La finalidad última de la norma parece ser la inclusión de la cuantía del complemento específico en las pagas extraordinarias, lo que se puede conseguir con propiedad en su sede natural, que es la regulación de dichas pagas, para lo cual bastaría con que el Anteproyecto, en la letra b) de este mismo artículo 28, lo dijera expresamente.
Esta determinación no se opone a la regulación sustantiva autonómica del régimen de retribuciones, ya que el artículo 67 del texto refundido de la Ley de la Función Pública configura pagas extraordinarias de cuantía mínima, que pueden ser elevadas normativamente. Y tampoco se opondría a la regulación contemplada con carácter básico en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010 (BOCG, Congreso de los Diputados, serie A, núm. 42-1, de 01/10/2009), cuyo artículo 22, incluido en el Capítulo I, referido al incremento de gastos del personal al servicio del sector público, y titulado "Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en materia de gastos de personal al servicio del sector público", después de establecer que tales retribuciones, incluidas las pagas extraordinarias, no podrán experimentar un incremento global superior al 0,3 por ciento con respecto a las del año 2009, establece la siguiente salvaguarda:
"Estos aumentos retributivos se aplicarán al margen de las mejoras retributivas conseguidas en los pactos o acuerdos previamente firmados por las diferentes Administraciones en el marco de sus competencias".
Es oportuno también recordar la eficacia vinculante de estos pactos o acuerdos suscritos por las Administraciones Públicas con la representación de las Organizaciones Sindicales, que obliga a actuar conforme indica el artículo 38.3 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.
Por lo tanto, se pueden admitir incrementos de las pagas extraordinarias siempre que tengan el origen señalado por el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado en el precepto antedicho, y que éste se mantenga en el texto hasta su definitiva aprobación como Ley.
El último párrafo de este apartado d) del artículo 28 realiza una habilitación a la Consejera de Presidencia y Administraciones Públicas que no parece necesaria, ya que ella ostenta la atribución de aprobar y modificar las relaciones de puestos de trabajo, según establece el artículo 19.5 del texto refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia:
"Corresponde al Consejero competente en materia de Función Pública la aprobación de las relaciones de puestos de trabajo previo informe preceptivo de la Consejería competente en materia de Hacienda".
Si la intención fuera que la modificación se realice sin otro requisito procedimental, así debiera especificarse.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES
PRIMERA.- El Anteproyecto sometido a Dictamen responde globalmente en su contenido a las determinaciones propias de su naturaleza, según la doctrina del Tribunal Constitucional.
SEGUNDA.- Las observaciones del Dictamen debieran ser tenidas en cuenta a efectos de la corrección del texto y de su coherencia con el resto del ordenamiento.
No obstante, V.E. resolverá.
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