Dictamen 150/10

Extracto de Doctrina

1. Como expresa la tan citada STSJ 733/2005, " (...) para el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Administración competente debe seguir el procedimiento legalmente establecido y (...) no puede dejar de consultar, cuando la Ley lo requiera, a los órganos correspondientes, puesto que la emisión de los informes legalmente preceptivos está ordenada a lograr el mayor acierto en la actividad administrativa".

2. La aprobación de una norma cualquiera que sea su rango -según se dijo en el Dictamen 25/1998- requiere una buena armonización con el ordenamiento en que se inserta, para lo cual debe emplearse en su redacción una adecuada técnica normativa como instrumento al servicio de la seguridad jurídica. En los reglamentos generales de ejecución de ley, como es el caso consultado, es conveniente, además, que su estructura siga un orden lógico que respete, también, el orden propio de la Ley que se desarrolla. Un reglamento ejecutivo de una ley ha de reunir, a decir del Consejo de Estado (por todos, el Dictamen número 53.902, de 14 de diciembre de 1989) tres cualidades: ha de ser completo, claro y de fácil manejo.

3. Una de las características de la declaración responsable es que el interesado debe estar en condiciones de probar documentalmente lo que afirma (art. 71 bis, LPAC, aptdo. 1), efecto seguramente no pretendido por el precepto proyectado que, más bien, parece aspirar a que con la declaración del interesado se supla la prueba documental de hechos. Tal finalidad puede quedar fuera del régimen jurídico de la declaración responsable tal y como es regulada en la LPAC, pareciendo semejarse a la referida en el artículo 130.1,c) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.

4. La exigencia de atribución específica, que veta la posibilidad de un apoderamiento reglamentario general, sigue vigente, pero ahora ya no puede el Consejo de Gobierno efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto. Cuestión distinta es la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias de ámbito interno de su Departamento, en las cuales no precisan de habilitación ninguna, pues la tienen reconocida ex lege, con el posible contenido que detalla el citado Dictamen 144/2005.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En diciembre del 2007 el Director General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión del Instituto Murciano de Acción Social propuso al Director Gerente de éste que impulsara la tramitación del Decreto de aprobación del reglamento de la Ley de Renta Básica de Inserción. El 18 de diciembre el texto (que no consta en el expediente) fue informado favorablemente por los Consejos Regionales de Servicios Sociales y de Minorías Étnicas.

SEGUNDO.- El 17 de marzo de 2008 fue evacuado el informe de impacto por razón de género, favorable al Proyecto, así como la Memoria justificativa (26 de marzo) y la económica (2 de abril); indica ésta que todas las actuaciones previstas cuentan con financiación en los presupuestos a través de las correspondientes partidas.

TERCERO.- Emitieron informe los siguientes órganos de la Administración regional:

- La Dirección General de Administración Local, que reconoce que el Proyecto respeta las competencias de las entidades locales, pero indica que se les debe dar audiencia (3 de junio de 2008).

- La Dirección General de Universidades informó el 16 de junio de 2008 indicando que las rentas procedentes de becas públicas o de entidades sin fin de lucro deberían estar exentas a efectos de calcular la renta básica de inserción.

- La Consejería de Sanidad no opuso reparos a la regulación propuesta, aunque formuló observaciones concretas (29 de mayo de 2008).

CUARTO.- El informe jurídico de la Vicesecretaría se emitió el 29 de julio de 2008, favorable aunque con advertencias sobre trámites ulteriores a los que debe someterse el Proyecto, cuyo primer borrador ya se adjunta.

QUINTO.- El Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES) emitió su informe el 6 de noviembre de 2008, concluyendo en valorar positivamente el Proyecto, que regula un sistema claro; ello sin perjuicio de otras observaciones concretas sobre el articulado y sobre el procedimiento, especialmente sobre la conveniencia de consultas a los Ayuntamientos.

SEXTO.- Consta un nuevo texto del Proyecto, elaborado a partir de las observaciones formuladas por el CES y comentadas por el Servicio de Programas de Inclusión y Corresponsabilidad Social en informe de 23 de enero de 2009.

SÉPTIMO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emitió su preceptivo informe el 7 de abril de 2009. Considera que debió consultarse a los Ayuntamientos, aunque su representación en los Consejos de Servicios Sociales y de Minorías Étnicas "podría" dar lugar a entender que los municipios han tenido oportunidad de pronunciarse sobre el Proyecto. Tras efectuar unas observaciones generales sobre el carácter ejecutivo del reglamento y la doctrina del Consejo Jurídico sobre el procedimiento, desarrolla otras observaciones más concretas y particulares a diversos preceptos del articulado, incidiendo en cuestiones sobre técnica normativa, trayendo también la doctrina del Consejo al respecto.

OCTAVO.- Tras ello, un informe del Servicio de Programas de Inclusión y Corresponsabilidad Social recoge las observaciones incorporadas a raíz del informe anterior (19 de mayo de 2009). También a consecuencia de tal informe se reelaboró en sucesivas etapas la memoria económica especificando los gastos de aplicación del Proyecto cuando entrase en vigor (documentos de 16 de junio, 31 de julio y 26 de octubre de 2009).

NOVENO.- La Dirección General de Presupuestos (Consejería de Economía y Hacienda) emitió informe a los efectos previstos en la Disposición adicional del texto refundido de la Ley de Hacienda (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), concluyendo que, a la vista de la memoria económica, los gastos que la aplicación de la norma provoca se consolidarán, probablemente, en ejercicios futuros.

Una vez elaborados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, e incorporado el texto definitivo del Proyecto, fue formulada la consulta, que tuvo entrada en el Consejo Jurídico en la fecha indicada.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

De conformidad con lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al ser un Proyecto de Decreto que desarrolla la Ley 3/2007, de 16 de marzo, de la Renta Básica de Inserción de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (en adelante, Ley 3/2007).

SEGUNDA.- Sobre el procedimiento.

En términos generales se han cumplido los diferentes trámites que integran el procedimiento de elaboración de reglamentos, tal como los recoge el artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 diciembre, del Presidente y del Consejo de Gobierno, y se ha integrado el expediente con mayor rigor a raíz de los diferentes informes evacuados, especialmente del emitido por la Dirección de los Servicios Jurídicos. No por ello se deben dejar de advertir algunas particularidades de cierta relevancia, al margen de otros defectos menores, como la omisión del primer texto del Proyecto, que fue el informado favorablemente por los Consejos de Servicios Sociales y de Minorías Étnicas.

Entre otros requerimientos, el citado artículo 53 señala que el órgano directivo impulsor someterá el Proyecto que afecte a los derechos e intereses e legítimos de los ciudadanos al trámite de audiencia, bien directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición, trámite del que cabe prescindir sólo si las organizaciones o asociaciones que agrupen o representen a los ciudadanos, hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración. Añade el precepto en el apartado b) que "la decisión sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados deberá ser motivada por el órgano que acuerde la apertura de dicho trámite". Esta última circunstancia ha sido omitida en el procedimiento, de tal forma que se desconocen los motivos de la opción instructora elegida, aunque puede presumirse, en línea con lo destacado por la Dirección de los Servicios Jurídicos, que no se ha dado audiencia directamente a los interesados por haber participado las organizaciones representativas de los mismos en los Consejos de Servicios Sociales y de Minorías Étnicas, que tienen por función garantizar la participación de los distintos sectores sociales e institucionales del ámbito de los servicios sociales (art. 1 del Decreto 37/1987, de 28 mayo, y del Decreto 95/2004, de 24 de septiembre; también Dictamen 84/2006, de este Consejo Jurídico). No obstante, de ser así, hay que examinar la realidad de la participación, hecho que se desprende de los certificados correspondientes a las sesiones que se celebraron el 18 de diciembre de 2007, en las que los citados Consejos informaron favorablemente el asunto, en ambos casos fuera del orden del día, señalando uno de los miembros del Consejo de Minorías Étnicas que le hubiera gustado estudiar el reglamento con más tiempo. Se trata por tanto, según lo documentado, de una participación de escasa intensidad, reducida al aspecto formal, porque lo que se ha producido es un mero conocimiento del contenido del Proyecto de reglamento, y difícilmente puede entenderse como informe de un órgano consultivo la "información" que facilita al mismo un Alto Cargo (STS, Sala 3ª, de 9 de marzo de 2010). En un caso así, la Sentencia 733/2005, de 27 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Región de Murcia, consideró que el procedimiento carece de una parte sustancial de la opinión de los consultados, y constituye un vicio que puede aparejar la anulación de la norma.

Tanto la Dirección General de Administración Local como el CES han advertido que se debía consultar a los Ayuntamientos, opinión compartida por la Dirección de los Servicios Jurídicos, si bien ésta argumenta que la representación de aquéllos en los Consejos de Servicios Sociales y de Minorías Étnicas "podría" dar lugar a entender que han tenido oportunidad de pronunciarse sobre el Proyecto. Este argumento, sin embargo, debe considerarse descartado a la vista de que se aprecia la ausencia del preceptivo informe del Consejo Regional de Cooperación Local, creado por la Ley 9/1994, de 30 de diciembre. En efecto, su artículo 3.1,a) señala que es función del citado órgano consultivo la emisión de informes sobre los anteproyectos de ley y los proyectos de decreto reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración local. Resulta evidente que el Proyecto de Decreto a que se refiere este Dictamen regula un sector de la acción pública de la Administración regional que afecta al ámbito de competencias de la Administración local, las cuales ostentan atribuciones en la materia no sólo a través del artículo 25.2,k) de la Ley 7/1985, 2 de abril, de Bases de Régimen Local, sino también por atribución de la Ley regional 3/2003, de 10 de abril, de Servicios Sociales, y, por la asignación expresa que realiza la Ley 3/2007, a la que desarrolla este Proyecto (art. 47); en congruencia con ello, los artículos concordantes del Proyecto se refieren a las competencias que han de ejercitar las Corporaciones Locales en la instrucción de los procedimientos para el reconocimiento del derecho a la prestación, el seguimiento de la actividad de los beneficiarios y perceptores, y la gestión de las medidas de reinserción (arts. 40 y siguientes). En otro supuesto como este, la misma sentencia del TSJRM 733/2005, ya citada, consideró obligado solicitar el informe del Consejo Regional de Cooperación Local que, como dice la Exposición de Motivos de la Ley 9/94, también citada, es un órgano que pretende servir para crear un auténtico marco de entendimiento entre la Comunidad Autónoma y los municipios que en ella se comprenden, que evite disfuncionalidades y favorezca la cooperación y asistencia activas para el cumplimiento eficaz de sus tareas y que, según el artículo 1 de la Ley, es un órgano deliberante y consultivo de permanente colaboración entre la Administración de la Comunidad Autónoma y los entes locales de la región (en igual sentido, el Dictamen de este Consejo Jurídico 64/2002). Desde la perspectiva de la correcta interpretación del artículo 24.1 b), de la Ley estatal 50/1997, del Gobierno, el anterior pronunciamiento ha sido confirmado por el TS en Sentencia de 20 de mayo de 2009, de su Sala de lo Contencioso-Administrativo. Advertida la ausencia del citado informe, hay que dejar constancia también de que las Corporaciones Locales no han podido expresar su opinión a través de los indicados Consejos de Servicios Sociales y de Minorías Étnicas de una forma suficientemente idónea como para entender cumplimentado el trámite de audiencia exigido por la citada Ley 9/1994 (En sentido similar las SSTS, Sala 3ª, de 8 de abril de 2003, de 9 de febrero y de 24 de noviembre de 2010).

En definitiva, como expresa la tan citada STSJ 733/2005, " (...) para el ejercicio de la potestad reglamentaria, la Administración competente debe seguir el procedimiento legalmente establecido y (...) no puede dejar de consultar, cuando la Ley lo requiera, a los órganos correspondientes, puesto que la emisión de los informes legalmente preceptivos está ordenada a lograr el mayor acierto en la actividad administrativa".

En cuanto a la memoria económica, a pesar de que se ha completado desde el punto de vista presupuestario ofreciendo una visión suficiente de lo proyectado, no ha terminado de dar pleno cumplimiento al mandato legal, que requiere una explicación sobre los costes a que dará lugar la norma. El artículo 53.1, párrafo final, distingue claramente entre la financiación de las medidas proyectadas (cobertura presupuestaria) y los costes de su aplicación para los órganos administrativos, no debiendo sustraerse dicha memoria a determinarlos, con independencia de los gastos que se originen, atendibles con los créditos ya consignados presupuestariamente.

TERCERA.- Sobre el ajuste a la habilitación reglamentaria y la técnica normativa.

I. La Ley 3/2007 establece en su Disposición final primera lo siguiente:

"Se autoriza al Consejo de Gobierno para dictar cuantas disposiciones complementarias requiera el desarrollo de esta Ley. En el plazo de seis meses el Consejo de Gobierno elaborará el decreto por el que se desarrolle reglamentariamente el contenido de esta Ley".

Un abundante número de artículos de dicha Ley recoge concretas habilitaciones y remisiones al reglamento: 4.1; 6.2; 7.1, a), b), c), d); 7.2 y 3; 9.1 y 5; 10. 2 y 6; 11.2; 19; 20.2; 20.4; 33; 34.3; 36.4; 39.1; 41.3; 42.3; 45.1 y 48.

Se aprecia, por tanto, un amplio margen de desarrollo a la potestad reglamentaria, que cabe entender adecuadamente cumplido con el Proyecto sometido a Dictamen; puede observarse que responde de manera expresa a las remisiones recogidas en los artículos citados.

El inciso último de la citada Disposición final primera ordenó al Consejo de Gobierno que elaborara el reglamento en el plazo de 6 meses desde la entrada en vigor de la Ley, plazo que venció el 12 de enero de 2008, siendo necesario detenerse en examinar si el incumplimiento de tal plazo produce como efecto impedir el desarrollo reglamentario al que la Ley remite, privando al Consejo de Gobierno de la facultad expresamente conferida por haber caducado la habilitación.

De los términos en que está redactada la Disposición final primera en cuestión no parece que deba entenderse que el plazo concedido sea de caducidad, porque la verdadera habilitación para el desarrollo reglamentario se encuentra en el párrafo primero, siendo el segundo un deseo del legislador, específico y concreto, que no limita la facultad general previamente atribuida. En consecuencia, no deduciéndose otra cosa de la naturaleza del plazo, no cabe entender cancelada la potestad reglamentaria a pesar de no haberse respetado el plazo establecido (Dictamen del Consejo de Estado nº 49.214, de 8 de mayo de 1996, entre otros, y SSTS, Sala 3ª, de 12 de enero de 1990 y 18 de julio de 1991; también Dictamen de ese Consejo Jurídico 64/2002).

II. El Proyecto se compone de 87 artículos, 3 Disposiciones adicionales, 2 transitorias y 4 finales, y se estructura en 6 Títulos: el primero sobre disposiciones generales (arts. 1 y 2); el segundo relativo a la renta básica de inserción, con 8 capítulos y 44 artículos (del 3 al 47); el tercero, dedicado al reintegro, con 4 artículos; el cuarto se refiere al régimen sancionador, y tiene 2 capítulos y 5 artículos (del 52 al 56); el quinto, que regula las medidas de reinserción, tiene 4 capítulos y se contiene en los artículos 57 al 80; y el sexto, que tiene 7 artículos (del 81 al 87), regula los órganos de seguimiento y coordinación.

Han sido numerosas las ocasiones en las que el Consejo Jurídico ha formulado observaciones a propósito de la estructura y sistemática de los proyectos normativos consultados. Así, la Memoria del año 1998 y los Dictámenes que han tenido por objeto disposiciones de carácter general, contienen diversas consideraciones acerca de cuál debe ser la estructura de los Reglamentos en atención a su funcionalidad; la aprobación de una norma cualquiera que sea su rango -según se dijo en el Dictamen 25/1998- requiere una buena armonización con el ordenamiento en que se inserta, para lo cual debe emplearse en su redacción una adecuada técnica normativa como instrumento al servicio de la seguridad jurídica. En los reglamentos generales de ejecución de ley, como es el caso consultado, es conveniente, además, que su estructura siga un orden lógico que respete, también, el orden propio de la Ley que se desarrolla. Un reglamento ejecutivo de una ley ha de reunir, a decir del Consejo de Estado (por todos, el Dictamen número 53.902, de 14 de diciembre de 1989) tres cualidades: ha de ser completo, claro y de fácil manejo.

A tales pautas responde el Proyecto sometido a Dictamen, cuyo contenido se estructura en títulos y capítulos (aunque también hubiera podido subdividirse en secciones el Capítulo III del Título V), y sigue, en general, el esquema trazado por la Ley 3/2007.

En este marco de adecuación del Proyecto a la finalidad conferida por la Ley a la que desarrolla, surgen, no obstante, algunas apreciaciones dignas de mención.

1) Concepción del Proyecto y reiteración de contenidos con rango de Ley. La necesidad, a veces, de dotar de plenitud a las regulaciones reglamentarias a la hora de desarrollar textos legales, propiciando que los reglamentos ofrezcan una regulación completa de la materia en cuestión, puede ser un objetivo deseable, pero no debe tal técnica de articulación, sin embargo, oscurecer el origen de los contenidos normativos confundiendo los de menor rango con los de superior, llevando, sin sentirlo, al riesgo de que posteriores reglamentos se entiendan legitimados para modificar preceptos que, en realidad, están amparados por el principio de congelación legal del rango (Dictamen 12/1998).

Algunas de esas reiteraciones del Proyecto se revelan innecesarias (art. 1.2, inciso final); otros preceptos del Proyecto contienen formulaciones de gran alcance, no innovativas, que no constituyen, en sentido estricto, desarrollo de ley, y, aunque pueden tener cierto sentido sistemático y pedagógico, no son propias de un reglamento ejecutivo (arts. 3, 1,2, y 3; art. 4.1, art.5); otros preceptos son reiteraciones legales, más o menos fidedignas, que no cumplen una finalidad suficiente como para considerarlas necesarias o imprescindibles en el texto (art. 2, equivalente al 2 de la Ley; art. 11.1, que es equivalente al 8.1 de la Ley; 11.2, que es igual al 8.2 de la Ley; 11.4, igual que 8.3 de la Ley; artículo 27.1y 2, igual que el artículo 13 de la Ley; 42, que es casi idéntico al 21 de la Ley; Disposición adicional segunda); otras reiteraciones, sin separarse plenamente del sentido legal, se apartan de la redacción, sin que se advierta la necesidad, y con el riesgo de que pueda interpretarse en un sentido distinto (art. 26.1, segundo guión, respecto al 10.2,b) de la Ley); también hay remisiones innecesarias a la Ley 3/2007, como la que realiza el artículo 52, y reiteraciones del contenido de preceptos legales que, en realidad, lo alteran, como la Disposición final primera, que, volviendo a establecer la habilitación que ya contiene igual Disposición de dicha Ley, la difiere a la entrada en vigor del reglamento. Semejante efecto se produce también en el artículo 9, apartado 3, letra b), que matiza el requisito de la edad con la siguiente expresión: "Ser mayor de 18 años y menor de 25 (…)", lo que no es un desarrollo acertado de la Ley 3/2007, cuyo artículo 7.1, párrafo 2, lo refiere así: "Tener una edad comprendida entre 18 y 25 años (…)".

En otras ocasiones, sin embargo, la reiteración de contenidos de la ley provoca insuficiencias en el contenido reglamentario: así sucede con el artículo 25. 1 del Proyecto, que, para ser fiel al mandato de desarrollo, no debe limitarse a recoger el contenido del artículo 11.1 de la Ley 3/2007, sino que debería señalar criterios u orientaciones para que la concesión de la ayuda sea en un plazo u otro, dentro del límite de 12 meses establecido por el mencionado artículo de la Ley; el artículo 40.1 párrafo segundo, por su parte, debería contener una relación más o menos pormenorizada, aunque abierta, de los concretos documentos que sirvan para la justificación de los requisitos, puesto que ese desarrollo es el que requiere el artículo 20.4 de la Ley.

En conclusión, la depuración del contenido del Proyecto debería realizarse desde el prisma de ajustarlo a los necesarios contenidos innovativos de desarrollo de la Ley 3/2007 y, de considerar imprescindible para la comprensión del texto reiterar contenidos con rango de ley, la doctrina legal del Consejo de Estado aconseja que, mediante llamadas concretas, se deje advertencia en el texto del reglamento de cuáles son los contenidos legales volcados al mismo, para así facilitar su comprensión e interpretación, a la par de que se consigue también el objetivo de procurar una total regulación de la materia (Dictamen 12/1998, de este Consejo Jurídico).

Es cierto que en algunos reglamentos el cumplimiento estricto de la recomendación efectuada podría hacer farragoso el texto, por lo que una técnica alternativa sería la de la remisión a la Ley, limitándose los reglamentos a establecer las normas estrictamente de carácter subordinado, entendidas como aquellas que, sin reproducir preceptos legales, materialmente innovan el ordenamiento jurídico complementando las previsiones de aquélla. Ello permitiría reducir ampliamente el contenido y extensión de esta clase de proyectos (Dictamen 142/2008).

2) Extralimitaciones a la habilitación legal y a otras normas con rango de ley.

A) El art. 9.1, del Proyecto, introduce en su párrafo central una excepción no permitida por el artículo 7.1,a) de la Ley 3/2007, al cual desarrolla. Éste dispone que para ser titular de la Renta Básica de Inserción es necesario cumplir varios requisitos, entre los que se encuentra residir legalmente en territorio español y haberlo hecho el tiempo que se determine reglamentariamente, que "no podrá ser inferior a cinco años". La remisión al reglamento para que realice el desarrollo tiene un claro límite temporal, 5 años, frente al que se alza el mencionado artículo 9.1 del Proyecto, ya que exceptúa el periodo de 5 años en determinados casos, derogando así un requisito legal, para lo que no está habilitado. Cualquier alteración de ese límite legal requerirá, como es patente, que la norma modificante tenga rango de ley.

B) El artículo 51.6 del Proyecto establece un supuesto de generación de crédito en el presupuesto de gastos, destinado a la financiación de las prestaciones por renta básica de inserción. Las generaciones de crédito, como tipo de modificación presupuestaria, se regulan en el artículo 45 del texto refundido de la Ley de Hacienda (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre), quedando así congelado el rango para la regulación de nuevos casos, aunque es la Ley anual de Presupuestos Generales el instrumento normativo llamado a especificar estas situaciones. Es incuestionable que el rango de la normativa para regular nuevos supuestos no queda abierto al reglamento, por lo que el Proyecto habrá de ser rectificado.

C) El artículo 51.2 fija en 12 meses el plazo máximo para notificar la resolución en el procedimiento de reintegro. Al margen de las observaciones que sobre tal procedimiento se harán luego, conviene aquí señalar la falta de engarce de tal plazo con la legislación básica reguladora del procedimiento administrativo, contenida en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC, que requiere norma con rango de ley para establecer plazos de resolución superiores a 6 meses, y que obliga al Proyecto a ajustarse a ello.

3) Extralimitaciones competenciales. El artículo 3.4 del Proyecto señala que la Renta Básica de Inserción "tendrá carácter intransferible y no podrá ofrecerse en garantía de obligaciones, ser objeto de cesión, retención, embargo, compensación o descuento, de ninguna clase, salvo en los supuestos y con los límites establecidos en la legislación civil aplicable al respecto".

Atendiendo a los rasgos particulares de su configuración legal (satisfacción de las necesidades contempladas en el artículo 142 del Código civil para paliar las carencias de la unidad de convivencia en cuanto a necesidades básicas) la Renta Básica de Inserción podría calificarse de derecho personalísimo, innato y consustancial a la persona y, por ello, extrapatrimonial. Es congruente la consecuencia de que tenga ese carácter inalienable que lo hace estar fuera del comercio y de las posibilidades de ejecución por terceros. No obstante, es ésa una protección que tiene por sí, y que no está llamado a proporcionar el reglamento, por dos razones: la primera, por insuficiencia de rango, ya que el artículo 605.1º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, LEC establece que los bienes pueden ser declarados inembargables por "alguna disposición legal"; la segunda razón es por la falta de competencia estatutaria de la Comunidad Autónoma para regular la materia civil y procesal. Así por ejemplo, la primera manifestación del precepto proyectado -declarar el carácter intransferible- incidiría en la regulación de los artículos 1.526 y siguientes del Código civil, referidos a la transmisión de créditos y demás derechos incorporales; es, por tanto, materia competencial civil que corresponde en exclusiva al Estado (art. 149.1, 8ª CE); la prohibición de embargo, por su parte, pertenece a la materia legislación procesal, que también es competencia del Estado (art. 149.1, 6ª CE). En todo caso, una declaración genérica de inembargabilidad no está exenta de límites constitucionales, en la medida de que puede suponer un sacrificio desproporcionado de derechos, como el derecho constitucional a la ejecución de las resoluciones judiciales firmes, que se encuentra inserto en el artículo 24.1 CE (STC 88/2009, de 20 de abril de 2009).

Como, por otra parte, la escasa cuantía de la prestación la debe hacer inembargable, por regla general, en aplicación de lo establecido por el artículo 607 LEC, el artículo 4.3 proyectado sería ineficaz, además de carecer de encaje en el ordenamiento regional.

III. Coordinación con otras normas relacionadas.

1) Con normativa tributaria.

El artículo 16.1 introduce el concepto de rendimientos netos "previos" en relación con la normativa del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), pero tal concepto, matizado por ese adjetivo, no aparece en la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, reguladora de dicho impuesto, por lo que la redacción habrá de aclararse. Más allá de ello, interesa poner de relieve que el precepto tiene por objeto la determinación de los rendimientos y remite a la legislación fiscal reguladora del IRPF, la cual (art. 28), a su vez, reenvía al Impuesto de Sociedades, que, por su parte reenvía al resultado contable determinado de acuerdo con las normas previstas en el Código de Comercio (art. 10.3 del Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 marzo), que es tanto como aplicar el Plan General de Contabilidad. Ante la evidencia de que esta regla general no va a poderse poner en práctica en múltiples ocasiones, este artículo del Proyecto, en el párrafo siguiente, sustituye a la norma fiscal por una declaración responsable del interesado "sobre los rendimientos netos" obtenidos en el mes anterior a la solicitud. No obstante, se debe advertir que una de las características de la declaración responsable es que el interesado debe estar en condiciones de probar documentalmente lo que afirma (art. 71 bis, LPAC, aptdo. 1), efecto seguramente no pretendido por el precepto proyectado que, más bien, parece aspirar a que con la declaración del interesado se supla la prueba documental de hechos. Tal finalidad puede quedar fuera del régimen jurídico de la declaración responsable tal y como es regulada en la LPAC, pareciendo semejarse a la referida en el artículo 130.1,c) de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Por ello, parece aconsejable modificar la denominación del acto del interesado eliminando el adjetivo "responsable", dejándolo en simple declaración.

2) Con la Ley 1/2006, de 10 de abril, del Instituto Murciano de Acción Social. El artículo 46 repite lo establecido por el art. 17. 2 de dicha Ley, por lo que es innecesario. Son aquí trasladables, también, las observaciones realizadas sobre la improcedencia de reiterar en reglamentos normas con rango de ley.

3) Con el texto refundido de la Ley de Hacienda (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre). El artículo 51.7 (51.8 en el Proyecto, por un error de numeración) es una aclaración innecesaria.

CUARTA.- Observaciones sobre el contenido.

I. Sobre la regulación del procedimiento para el reconocimiento del derecho.

Teniendo en cuenta la realidad material a que se refiere, uno de los objetivos en la regulación del procedimiento ha de ser evitar la complejidad y extremar el impulso de oficio, desarrollando también las prácticas necesarias de información al ciudadano (art.35,g), LPAC), aspecto éste que no se contempla en el Proyecto. Al margen de ello, la regulación que se proyecta es coherente con el fin que persigue y responde a las previsiones de la Ley desarrollada, sin perjuicio de lo cual cabe observar lo que a continuación se expone.

1) En lo que se refiere a los actos de instrucción del artículo 78 LPAC (los necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución), el Proyecto establece un procedimiento bifronte entre los Centros de Servicios Sociales y el IMAS, a virtud de lo cual resulta un plazo de resolución, en los iniciados a instancia de parte, de al menos 4 meses, suma de lo establecido en el artículo 44.4 más en el 42.5, los cuales, a su vez, siguen miméticamente lo establecido en los artículos 21.4 y 23.2 de la Ley 3/2007. A tenor del artículo 42.2 LPAC el plazo máximo para resolver y notificar la resolución debe comprender la totalidad del procedimiento, y es el que tiene derecho a conocer el interesado (art. 42. 4, último párrafo, LPAC), por lo que el Proyecto debe establecer un plazo único total no superior a 6 meses, con independencia de las tramitaciones intermedias, cuyos plazos no deben tener relevancia trascendental para el solicitante.

2) El artículo 42.3, inciso final, contiene una referencia al artículo 71 LPAC que ha de entenderse en relación con los 40.1, 2º párrafo, y 9, también del Proyecto; de la concordancia entre ellos resulta que no presentar con la instancia de solicitud alguno de los documentos justificativos de que el interesado reúne los requisitos establecidos (art. 9), da lugar a que, previo apercibimiento, se le tenga por desistido de la instancia. Los documentos referidos son los acreditativos de la totalidad de los requisitos necesarios para declarar el derecho a la prestación, y comprenden un variado conjunto de circunstancias de muy diferente accesibilidad al documento probatorio, desde la simple edad del solicitante, hasta la condición de "persona sin hogar", pasando por la prueba de hechos negativos, como carecer de recursos económicos.

Es cierto que el artículo 71 LPAC remite a la legislación reguladora de cada procedimiento para determinar los requisitos de la solicitud, y que admite que la omisión de alguno de éstos produzca el efecto del desistimiento, pero dicho artículo 71 está regulando la iniciación del procedimiento y, en rigor, se refiere a requisitos que lo permitan tener correctamente iniciado; ese sentido no encaja con el contenido del artículo 9 del Proyecto, denominado "requisitos de los titulares", que regula los presupuestos fácticos y circunstancias que han de tenerse en cuenta para resolver sobre el fondo del asunto. Se da así una regulación reglamentaria sobre los efectos del mencionado artículo 71 no bien proporcionada, ya que la justificación de que se reúnen los requisitos para ser titular de la prestación es relevante para la resolución del procedimiento, al constituir elementos de juicio o conocimiento acerca de las circunstancias concurrentes en el supuesto, y la omisión documental de alguno de ellos no constituye, necesariamente, un defecto de la solicitud que impida continuar su tramitación sin su previa subsanación, que es el defecto al que pretende salir al paso el artículo 71 LPAC.

Por ello, este artículo 42.3, 2º párrafo, debe ser reconsiderado en el sentido de delimitar con precisión los datos o documentos imprescindibles para tener correctamente ejercitada la solicitud para tramitarla, a los que será aplicable, en su caso, el artículo 71 LPAC. Cuando el procedimiento se ha iniciado así a instancia de parte, a cuantas actuaciones posteriores requieran ser completadas por los interesados les será aplicable lo dispuesto en los párrafos 2 y 3 del artículo 76 de la misma LPAC, en cuanto constituirían la prueba de los requisitos para obtener un pronunciamiento favorable respecto de la pretensión (Dictámenes de este Consejo Jurídico 20/2000; 77 y 119/2006; 4 y 10/2008).

3) El artículo 44 establece una diferente competencia para resolver según que la propuesta sea estimatoria o desestimatoria: en el primer caso la atribución corresponde al Director Gerente del IMAS y en el segundo al Director General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión. Al margen de que la razón de esta diferencia ni está motivada ni se deduce de la regulación, ocurre que la distinción no tiene reflejo en el art. 46 a la hora de regular los recursos, puesto que recoge nada más que el de alzada ante el Presidente del Instituto, que corresponderá, en buena lógica, frente a las resoluciones del Director Gerente; pero como las atribuciones de éste son para los casos en que se estime la solicitud, no serán, con carácter general, objeto de recurso. Sin embargo, las resoluciones del Director General de Pensiones, Valoración y Programas de Inclusión, al ser desestimatorias, serán habitualmente objeto de recurso, y es cuando se regula aquí el de alzada ante el Presidente, "saltando" por encima del Director-Gerente. Aunque esto último está admitido por el artículo 17.2 de la Ley 1/2006, de 10 de abril, del Instituto Murciano de Acción Social, lo que carece de motivación es que procedimientos de una misma clase sean resueltos por diferente órgano, según que las propuestas de resolución sean estimatorias o no, ya que el régimen jurídico es el mismo y la "ratio decidendi" se extrae, en ambos casos, del mismo acervo aplicativo.

II. Sobre la extinción del derecho y el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas.

El artículo 16 de la Ley 3/2007 regula la extinción del derecho a la prestación sin prever ningún desarrollo reglamentario específico, ni el Proyecto, de manera directa, complementa dicha regulación. También la Ley, en el artículo 19, se refiere al reintegro de prestaciones indebidas, de la siguiente manera: "En aquellos casos en que se compruebe la percepción indebida" de la prestación se requerirá "el reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas, en las condiciones que reglamentariamente se determinen".

Correlativamente, el artículo 48 del Proyecto, en un aparente desarrollo de este artículo 19 de la Ley, habla del "reintegro de la prestación", incluyendo unos supuestos que, en sentido estricto, constituyen causas de extinción del "derecho subjetivo a la prestación"(artículo 1 de la Ley 3/2007).

Entre uno y otro, Ley y Proyecto de reglamento, no hay una regulación armónica porque, aunque el sentido final que pretenden queda claro, la articulación técnica de los conceptos es confusa, ya que mezcla las causas de extinción de la prestación con su posible efecto, que es el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas. A su vez, la extinción es susceptible de originarse en la invalidez del acto de concesión (art. 49.1 del Proyecto, en relación con el 62.1, f) LPAC) o en la pérdida de efectos de éste al ser revocado, bien por causas previstas en la propia Ley, bien por causas reconocidas en el propio acto, generalmente sobrevenidas (art. 49.3 y 4). Una vez extinguido el derecho por cualquiera de las causas y vías posibles, puede resultar que, según la fecha de los efectos de la extinción, el titular o el beneficiario haya percibido cantidades indebidamente, hecho a partir del cual arranca el procedimiento para el reintegro de las citadas cantidades, según se desprende claramente del artículo 17.1 y del 17.2, segundo párrafo, ambos de la Ley 3/2007, y como expresa, también, el artículo 51.3 del Proyecto. A partir de ese momento la actuación administrativa tiene sentido recaudatorio.

En definitiva, el procedimiento específico para el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas es un supuesto diferente al de la extinción de la prestación, y es ésta la regulada por el artículo 49 del Proyecto, mientras que el 50 lo que en realidad regula es el procedimiento para resolver sobre la extinción del derecho y el simultáneo o posterior reintegro. A partir de tales criterios procede ajustar las denominaciones y contenidos del Título III, cuyo contenido es la extinción y reintegro del derecho a la prestación; el artículo 48 trataría sobre la competencia, el 49 sobre las causas de extinción del derecho, el 50 sobre el procedimiento y el 51 sobre el contenido de la resolución.

III. Sobre la habilitación reglamentaria al Consejero.

La Disposición final segunda del Proyecto (denominada habilitación normativa) autoriza al titular de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración "para dictar cuantas disposiciones complementarias sean necesarias para la aplicación y desarrollo del presente Decreto". Al respecto se debe recordar, como ya se ha hecho en otras ocasiones (por todos Dictamen 144/2005), que la entrada en vigor de la Ley 6/2004 supuso un cambio en el escenario normativo preexistente, al derogar la Ley 1/1988, de 7 de enero, del Presidente, del Consejo de Gobierno y de la Administración de la Región de Murcia. En lo que aquí interesa, los artículos 38 y 52.1 del texto legal reconocen a los Consejeros una potestad reglamentaria propia en las materias de ámbito interno de su departamento y otra derivada por atribución expresa de esa potestad, o expresado en las palabras de la misma Ley, "los Consejeros podrán hacer uso de esa potestad cuando les esté específicamente atribuida por disposición de rango legal" (artículo 52.1) o, según el artículo 38, "cuando, por disposición de rango legal les esté expresamente atribuida". Ambos preceptos regulan una realidad única, el alcance de la potestad reglamentaria de los Consejeros, y, por tanto, deben ser interpretados conjuntamente.

La exigencia de atribución específica, que veta la posibilidad de un apoderamiento reglamentario general, sigue vigente, pero ahora ya no puede el Consejo de Gobierno efectuar una habilitación reglamentaria a los titulares de los Departamentos, pues por prescripción de la Ley 6/2004, aquélla sólo podrá efectuarla una Ley o norma de rango legal, no un Decreto. Cuestión distinta es la potestad reglamentaria de los Consejeros en materias de ámbito interno de su Departamento, en las cuales no precisan de habilitación ninguna, pues la tienen reconocida ex lege, con el posible contenido que detalla el citado Dictamen 144/2005.

En la Disposición final segunda del Proyecto sometido a consulta, la habilitación al Consejero viene referida a cualesquiera disposiciones que fueran necesarias para el desarrollo del Decreto. La habilitación sería ociosa para regular materias de ámbito interno de su Departamento, pues los Consejeros ostentan, ex lege 6/2004, potestad para normar tales extremos. Para otros posibles contenidos, la habilitación rebasa ampliamente las posibilidades que al Decreto permite dicha Ley, al deferir potestad normativa general al Consejero, por lo que debe suprimirse en todo caso.

QUINTA.- Precisiones al articulado.

- Artículo 1.2, inciso final. La remisión a las Disposiciones transitorias es innecesaria, al tener éstas virtualidad por sí mismas.

- Artículo 2.2. Al margen de que su utilidad en el Proyecto no está acreditada, como ya se expuso antes, tiene en este apartado una remisión a un inexistente artículo 10.1.8.

- Artículo 9.3, b). Llama la atención su extensión excesiva; habría de segregarse en, al menos, dos.

-Artículo 20.2, párrafo segundo, contiene una definición general que debiera encabezar el precepto.

-Artículo 21, párrafo introductorio. El patrimonio debe estar comprendido por el conjunto de bienes y derechos de contenido económico de que sea titular la persona, y no sólo por los que le correspondan a título de propiedad.

- Artículo 26.3, segundo párrafo. Probablemente su sentido quedaría completo si después de "iniciativa" se añadiera "…y sin necesidad de tramitar el procedimiento al que se refiere el párrafo anterior…", para identificar plenamente el supuesto; también debiera distinguirse con numeración en párrafo aparte.

- Artículo 28.2, Aunque distingue dos supuestos, el efecto que regula es el mismo (reanudación por el tiempo pendiente de percibir), por lo que se podrían unificar.

-Artículo 29.7. Para completar su sentido, después de 3 meses, debiera añadir "desde la anterior notificación".

-Artículo 32.3. La cita de la Ley 3/2007 debería hacerse completa.

-Artículo 34.3, párrafo final. Emplea la fórmula y/o, cuando con la segunda conjunción de las citadas es suficiente. Esta observación es extensible a los demás artículos que utilizan esa combinación de conjunciones.

- Artículo 40.1, párrafo 2. La remisión que realiza al artículo 10 debe ser al 9.

- Artículo 40.3. Una más técnica expresión sería: "(…) se procederá a la incoación del correspondiente procedimiento (…)".

- Artículo 41.1. El inciso final es reiteración del artículo 40.1, párrafo 2.

- Artículo 41.3. Contiene una norma adicional, que debe trasladarse a las disposiciones de dicha naturaleza.

- Artículo 42.2, inciso final. Debería mencionarse también a la Ley 3/2007.

- El artículo 44.2 debería especificar que el informe a que se refiere es realizado por el propio Servicio que realiza la propuesta posterior.

- Artículo 47. Su ubicación sistemática debe ser el Capítulo 1 del Título II, porque regula las prestaciones a las que la renta básica puede complementar.

- Artículo 50.2 inciso final. Debería decir que en la instrucción del procedimiento "se dará audiencia al interesado"; la garantía de ello es la legislación básica.

-Artículo 51.3. Debería decir: "La revocación del derecho a la prestación llevará aparejado el reintegro de las cantidades indebidamente percibidas (…) ".

- Artículo 52. Es una remisión innecesaria, por obvia.

-Artículo 53.1. Debiera decir: "para la incoación de los procedimientos (…)".

- Artículo 57, párrafo final, y 59.2. Debe figurar la cita completa de la Ley 3/2007.

-Artículo 61.1, párrafo final. Debería comenzar: "De forma excepcional y motivadamente…".

-Artículo 62. La regulación de las obligaciones de las partes indistintamente no parece ajustarse a la distinta posición y capacidad de cada una, por lo cual deberían deslindarse.

- Artículo 65.4. La cita de la Ley 3/2007 debería hacerse completa.

- Artículo 66.1, línea tercera. Debe decir "el" en lugar de "un".

- Artículo 68.2. Por sus características, la relación de puestos de trabajo no es, probablemente, el instrumento idóneo para definir la composición de los equipos de coordinación, apoyo y seguimiento; su configuración se encuentra más próxima a una potestad de organización funcional que bien puede atribuirse al titular de la Consejería, con independencia de que los puestos de trabajo figuren en la correspondiente Relación.

- Artículo 69.2. En la segunda línea, después de "y" debe introducirse "de".

- Artículos 81 y 84. La fijación del plazo en el que deben constituirse las comisiones debe ser objeto de disposición adicional.

- Artículo 86. La cita de la Ley 3/2007 debería hacerse completa.

- Los anexos han de numerarse.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Cabe entender adecuadamente cumplidos con el Proyecto sometido a Dictamen los mandatos de desarrollo contenidos en la Ley 3/2007, de 16 de marzo, de la Renta Básica de Inserción de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aunque el contenido de las resoluciones judiciales citadas en la Consideración Segunda hace aconsejable la subsanación de las carencias que allí se recogen.

SEGUNDA.- Son esenciales las observaciones expresadas en la Consideración Tercera, II, 2) y 3); la expresada en la Consideración Tercera, II, 1), párrafos finales, sobre la depuración del contenido del Proyecto; las expresadas en la Consideración Cuarta, I, 1) y 2); y en la Consideración Cuarta, II y III.

TERCERA.- Las restantes observaciones contribuyen a la mejora del Proyecto.

No obstante, V.E. resolverá.