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Extracto de Doctrina
En la interpretación dada al apartado f) del artículo 62.1 LPAC, ha tenido ocasión de destacar este Consejo Jurídico que la causa descrita de nulidad será aplicable cuando se trate del incumplimiento de un requisito esencial para la adquisición de derechos o facultades, no cuando se incumpla cualquier requisito, aunque sea exigible para la validez del acto, sobre la base de la interpretación restrictiva que ha de hacerse de la nulidad de pleno derecho, siendo el procedimiento de lesividad la regla y la revisión de oficio la excepción. En este sentido, el Consejo de Estado ha distinguido entre requisitos necesarios y esenciales, y sólo el incumplimiento de estos últimos vicia de nulidad de pleno derecho al acto administrativo,
Dictamen 152/2010
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de agosto de 2010, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el 11 de junio de 2010, sobre revisión de oficio del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003 por el que se estima el recurso de alzada interpuesto por "--, S.L." contra la Orden de 31 de enero de 2001 de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, por la que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Murcia (expte. 126/10), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Por Orden del titular de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de 31 de enero de 2001, se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General Municipal de Ordenación del término de Murcia (PGMO en lo sucesivo), a reserva de la subsanación de deficiencias e incorporación de las determinaciones que se indicaron, siendo objeto de publicación, conjuntamente con la normativa del Plan, en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM) de 14 de febrero de 2001. Del documento refundido del Plan se tomó conocimiento por el titular de la misma Consejería el 5 de marzo de 2002 (BORM de 3 de abril de 2002).
Frente al acuerdo de aprobación definitiva, se indicó a los alegantes la procedencia de interponer recurso de alzada ante el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, previo al recurso contencioso administrativo, al amparo de lo previsto en la Disposición final primera de la Ley 10/1995, de 24 de abril, de distribución de competencias en materia de urbanismo entre los órganos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, vigente en aquel momento (fue derogada por la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia, LSRM en lo sucesivo).
SEGUNDO.- Por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 30 de marzo de 2001, publicado en el BORM de 18 de mayo de 2001, se designa para su clasificación como ZEPA el Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona, entre otras zonas, en cumplimiento de la Directiva sobre las Aves, que afecta a los terrenos de la mercantil recurrente.
TERCERO.- El 20 de abril de 2001, x., en representación de "--, S.L.", interpuso recurso de alzada ante el Consejo de Gobierno en el que solicitaba que se reclasificara la finca rústica de su propiedad (partido de Sucina), sita entre la carretera MU-301 y el límite de la Comunidad Valenciana (568 hectáreas, aproximadamente), pasando de suelo no urbanizable de protección de la naturaleza y usos forestales (NF) a suelo urbanizable sin sectorizar, zona SB (Bordes Serranos con aptitud turística), por los siguientes motivos:
1ª) Si la razón fundamental para clasificar sus terrenos, pertenecientes a la unidad ambiental núm. 29 del Plan, como suelo no urbanizable se encuentra en su inclusión en el catálogo de las áreas de protección de aves importantes para la Comunidad Europea (futura zona de especial protección para las aves del Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona), carece de sentido tal clasificación, pues se encuentra pendiente de aprobación la Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA en lo sucesivo), sin que tampoco se haya otorgado un trámite de audiencia previo a su declaración. También sostiene que no se ha desarrollado en nuestro derecho interno la protección de estas zonas, mediante la transposición de la Directiva 79/409/ CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (Directiva sobre las Aves en lo sucesivo), hoy derogada por el artículo 18 de la Directiva 147/2009, de 30 de noviembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, que codifica la anterior con las modificaciones posteriores.
2ª) Sostiene que la unidad ambiental núm. 29 tiene por definición las características de los Bordes Serranos, cuya normativa también permite preservar todos los valores dignos de protección.
3ª) Demanda el mismo tratamiento dado por el PGMO a otras unidades ambientales de igual o superior valor, que han sido clasificadas como suelo urbanizable.
CUARTO.- Otorgado un trámite de audiencia al Ayuntamiento de Murcia sobre el recurso de alzada presentado por la mercantil "--, S.L.", se remite por aquél un informe del Servicio de Planeamiento Urbanístico de la Gerencia de Urbanismo en el que se propone desestimarlo, manteniendo la clasificación de suelo no urbanizable de protección de la naturaleza y usos forestales (NF), pues el interés ambiental de los terrenos ha sido puesto de relieve suficientemente por los estudios complementarios a la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) del PGMO y que tiene también su reflejo en la inclusión de tal espacio en la ZEPA.
En igual sentido se pronuncia el informe del Servicio de Urbanismo de la Dirección General competente en la materia, de 15 de octubre de 2002, en el que se señala:
"El terreno al que se hace alusión en el recurso presenta unas características que lo hacen merecedor de la calificación recibida, zona de protección de la naturaleza y usos forestales, N.F. Estos suelos se caracterizan por los mayores valores ambientales -existentes o razonablemente recuperables - del término municipal de Murcia, en razón de sus beneficios a la población residente; y otros suelos cuyas características o riesgos ambientales aconsejan su clasificación como no urbanizables.
A su vez la delimitación de una ZEPA dentro del ámbito en cuestión, viene a añadir mayor valor ambiental a la zona.
CONCLUSIÓN:
No se aprecian argumentos desde el punto de vista técnico que lleven a reconsiderar la ordenación del Plan General aprobada definitivamente".
Tampoco el informe del Subdirector General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, de 17 de octubre de 2002, advierte motivos jurídicos en el recurso para proceder a su estimación.
QUINTO.- Por el contrario, la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en su informe de 28 de enero de 2003, considera que ha de ser estimado el recurso interpuesto por la mercantil, modificando las determinaciones del Plan General, y aceptando la clasificación de los terrenos como suelo urbanizable sin sectorizar, extendiendo la zona SB (Bordes Serranos) al ámbito entre la carretera MU-301 y el límite de la Comunidad Valenciana. La razón esgrimida es que los informes evacuados por el Ayuntamiento de Murcia y el centro directivo competente no justifican la clasificación de suelo no urbanizable, cuando los criterios previstos en el artículo 9 de la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (entonces aplicable), configuran a esta actividad clasificatoria como reglada (no discrecional), y el único argumento indicado por el informe técnico de la Corporación Municipal ha sido el de la expectativa para la declaración de ZEPA, sin que se justifique, por el contrario, la diferente realidad física respecto a otras unidades ambientales análogas, clasificadas como suelo urbanizable (SB).
Concluye el informe señalando que el cambio de clasificación que se propone, es sin perjuicio de las modificaciones que quepa realizar cuando se apruebe la ZEPA.
SEXTO.- Previa propuesta de la Secretaria General de la Consejería de Presidencia, de 18 de febrero de 2003, el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, en su sesión de 7 de marzo de 2003, acuerda estimar el recurso interpuesto por la mercantil, de acuerdo con el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos ya indicado. No consta que el referido acuerdo haya sido objeto de publicación en el BORM para su entrada en vigor.
SÉPTIMO.- El 17 de octubre de 2003 (registro de entrada), el Alcalde de Murcia interpone recurso extraordinario de revisión frente al Acuerdo de 7 de marzo de 2003, al considerar que con la estimación del mismo y la consiguiente clasificación de los terrenos como suelo urbanizable se ha incurrido en un manifiesto error de hecho que deriva del propio expediente (artículo 118.1,1ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC), concretamente del Estudio de Impacto Ambiental y de los estudios complementarios del PGMO.
Describe que el valor ambiental de la unidad 29 (noroeste de Sucina) del PGMO, donde se sitúa la finca de la mercantil reclamante, es mayor que el resto de las unidades ambientales citadas, señalando a este respecto:
"Bajo estas premisas el estudio de impacto ambiental ha valorado acertadamente con un mayor nivel la unidad ambiental 29 frente al resto de unidades citadas. En concreto se la ha incluido dentro de las unidades de mayor valor ambiental del municipio junto a la 13, 25 y 07, justificado por la superficie existente en ella de matorrales y matorrales con pino, tanto desde el punto de vista botánico como faunístico y por la superficie de cultivos de secano, en este caso por la importancia para la fauna. La abundancia y elevada diversidad de especies de aves presente, en su mayor parte rapaces y esteparias, unido a elevadas densidades de especies presa de alto valor cinegético son los principales valores ambientales de esta zona".
De otra parte, destaca la importancia ornitológica de la unidad ambiental núm. 29, que ha motivado que se haya incluido casi en su totalidad en la ZEPA del Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona, que ya no es una expectativa, como dice el acuerdo recurrido, sino que se ha convertido en una realidad, en tanto fue designada por el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 30 de marzo de 2001, siendo de aplicación a partir de ese momento las medidas de prevención previstas en las Directivas sobre las Aves y sobre los Hábitats (esta última la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) para la red ecológica europea de zonas especiales de conservación, denominada "Red Natura 2000"; tales normas no han sido tenidas en cuenta para su consideración como suelo no urbanizable, según señala el recurso municipal. Éste concluye en lo siguiente:
a) Está claramente justificada la clasificación como suelo no urbanizable.
b) Resulta patente la falta de fundamento del Acuerdo del Consejo de Gobierno para refutar las razones contenidas en el PGMO para clasificar como suelo no urbanizable los terrenos objeto de recurso.
c) Se deriva el error de hecho de la documentación obrante en el expediente.
d) En el caso de no estimarse el recurso, la decisión adoptada tendría las siguientes consecuencias: alteración de la Red Natura 2000 (ámbito europeo), transformación urbanística de los terrenos con pérdida de valores medioambientales, expulsión de las aves que tienen su hábitat en la citada unidad ambiental, y desaparición de uno de los últimos reductos para su supervivencia en el sur de Europa con el riesgo más que cierto de su extinción.
OCTAVO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe el 27 de noviembre de 2003, en el que se propone inadmitir a trámite el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia, puesto que el planteamiento de la impugnación municipal se ciñe a un nuevo debate jurídico sobre la procedencia o no de la clasificación cuestionada, por lo que pretende poner de manifiesto un error de derecho y no de hecho que se desprenda de los documentos obrantes en los mismos. Sostiene que la mera designación inicial de la ZEPA no condiciona, ni limita, ni hace incompatibles determinados usos urbanísticos, ni determina por ello ope legis la clasificación del suelo como no urbanizable. Afirma que será el instrumento normativo en el que se materialice la designación de la ZEPA el que otorgue la sustantividad y el alcance de la protección y, por ende, determine la incompatibilidad de determinados usos en su ámbito, sin perjuicio de reconocer la eficacia de su designación desde el punto de vista de la adopción de medidas preventivas.
Por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 12 de diciembre de 2003, se resuelve inadmitir el recurso extraordinario de revisión por las razones antedichas.
NOVENO.- Interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia recurso contencioso administrativo contra la inadmisión del recurso extraordinario de revisión (Procedimiento Ordinario 254/2004), en la formalización de la demanda dicha Corporación solicita la nulidad de los acuerdos del Consejo de Gobierno de 7 de marzo y 12 de diciembre de 2003, pretensión a la que sorprendentemente no se opone la Dirección de los Servicios Jurídicos, sino, por el contrario, insta la propuesta de allanamiento al recurso municipal por parte del Servicio Jurídico de la Secretaría de Presidencia y la informa favorablemente (folios 168 a 175), al sostener ahora que la declaración de la ZEPA ya no es provisional, como se reconocía en la Revisión del Plan General, al haber sido ya aprobada por el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 30 de marzo de 2001, ni tampoco tiene tal carácter la protección ambiental que de la misma se desprende, por lo que en este momento se coincide con la posición municipal de mantener la clasificación de suelo no urbanizable de la totalidad de la unidad ambiental núm. 29 (folios 168 a 175).
El allanamiento de la Administración regional, aquietándose a la demanda municipal, fue acordado por el Consejo de Gobierno, en su sesión de 24 de febrero de 2006.
DÉCIMO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, mediante Sentencia de 19 de febrero de 2010 (núm. 140/2010), desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 12 de diciembre de 2003, por el que se inadmite el recurso extraordinario de revisión formulado contra el acuerdo anterior de 7 de marzo de 2003, considerando el carácter inequívocamente jurídico de la controversia, y no los hechos en sí mismos, sin que advierta ningún error de hecho que resulte de los documentos obrantes en el expediente. De otra parte, tampoco tiene en cuenta el allanamiento de la Administración demandada, al considerar que es meramente formal, pues se basa en circunstancias que ya fueron oportunamente valoradas, produciéndose con ello un auténtico fraude procesal, puesto que viene a dejar sin efecto un acto firme en el que se han reconocido las pretensiones de la mercantil.
En dicha resolución judicial se indica que no se entra a considerar el fondo del Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003, pues para ello hubiera requerido la previa audiencia del tercero interesado y el Dictamen de este Órgano Consultivo (artículo 119.1 LPAC).
Igualmente, resulta de interés destacar que en el Fundamento de Derecho Octavo de la Sentencia núm. 140/2010, se cita una resolución anterior (Sentencia núm. 423/2007), recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 671/2001, interpuesto también por la mercantil contra la aprobación definitiva del PGMO, en la que se declara conforme a derecho la clasificación dada a sus terrenos por el Plan General (suelo no urbanizable NF) y que la consideración de los mismos como SB (Bordes Serranos con aptitud turística) resulta incompatible con los valores ambientales existentes en la zona; no obstante, aclara que no pueden ser tenidos en cuenta los fundamentos jurídicos de esta última Sentencia, al no entrar en las consideraciones de fondo planteadas.
UNDÉCIMO.- Previo informe de una Asesora Jurídica, con el visto bueno del Vicesecretario, ambos de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, y a propuesta de la titular del mismo departamento, el Consejo de Gobierno, en su sesión de 26 de marzo de 2010, acuerda iniciar el procedimiento de revisión de oficio del Acuerdo del mismo órgano de 7 de marzo de 2003, por el que se estimó el recurso de alzada interpuesto por la mercantil "--, S.L." contra el acuerdo de aprobación definitiva del PGMO, por haberse incurrido en el vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1,f) LPAC, siendo notificada tal decisión al Ayuntamiento de Murcia y a las mercantiles "--, S.L." y "--, S.L.".
DUODÉCIMO.- Recabado el informe de la Consejería de Agricultura y Agua, es cumplimentado por el Secretario General el 21 de abril de 2010 (folio 217), acompañando, entre otros, los informes del Servicio de Protección y Conservación de la Naturaleza de 10 de febrero de 2005 (folios 230 a 242) y del Servicio de Ordenación y Gestión de los Recursos Naturales de 14 de diciembre de 2006 (243 a 245), ambos de la Dirección General del Medio Natural; el primero de ellos destaca la valoración ambiental de los terrenos, como una zona de las más valiosas del término municipal de Murcia y del sureste ibérico, con una notable trascendencia comunitaria en la conservación de ciertas aves, y que la gestión y conservación de este espacio pasa necesariamente por la preservación de la estructura y composición del paisaje y de los usos tradicionales de la finca, y no por la implantación de un proyecto urbanístico que degrade los valores naturales de la ZEPA y que supone un incumplimiento de la normativa regional, nacional y europea (folio 240) con unos impactos previsibles.
DECIMOTERCERO.- Entre la documentación remitida por el departamento competente en materia de medio ambiente, figura la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) favorable al PGMO (folios 266 a 282), teniendo en cuenta la protección de la unidad ambiental núm. 29 por el Proyecto de Revisión del Plan General. Entre los informes de los órganos entonces consultados, figura el evacuado por el Servicio de Ordenación de los Espacios Naturales y Vida Silvestre, de 25 de marzo de 1999 (folio 265), en el que se hace referencia a que "entre los espacios naturales de alto valor ecológico protegidos por el Plan General se encuentra el Área de Protección de la Fauna Silvestre de las Sierras de Escalona y Altaona, según las indicaciones de la Dirección General del Medio Natural" (folio 265). En el anexo de prescripciones técnicas de la DIA se tuvo en cuenta la aplicación del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna (apartado 1.A,4).
DECIMOCUARTO.- La Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio remite un informe del Servicio Jurídico del centro directivo competente de 5 de mayo de 2010 (folios 304 a 311), en el que entiende que la clasificación de los terrenos como suelo no urbanizable, NF, tal y como fue realizada por el Ayuntamiento de Murcia, era un acto debido y fundamentado, incidiendo la jurisprudencia reciente en esta línea, citando varios pronunciamientos judiciales.
En relación con el vicio de nulidad alegado, sostiene que al haberse modificado una disposición administrativa, como es un Plan General, a través del recurso de alzada estimado, debería estudiarse si la causa de nulidad de pleno derecho que concurre en el presente caso sería la prevista en el artículo 62.2 LPAC. También que ha de resolver el órgano instructor del procedimiento la existencia o no de responsabilidad patrimonial al amparo de lo previsto en el artículo 102.4 LPAC.
DECIMOQUINTO.- Otorgado un trámite de audiencia a la mercantil "--, S.L.", su representante presenta un escrito de alegaciones el 28 de mayo de 2010 en el que expone que con este procedimiento de revisión de oficio la Administración regional se está extralimitando, sin tener en cuenta los límites a la facultad revisora previstos en el artículo 106 LPAC, a la vista del tiempo transcurrido desde que se adoptó el acuerdo que se pretende revisar y su propia actuación, dado que la ZEPA se encontraba ya aprobada cuando se estimó su recurso de alzada, y que los informes de la Dirección de los Servicios Jurídicos han insistido reiteradamente en que la designación de la ZEPA no determina per se la clasificación como no urbanizable de los terrenos. También destaca que la calificación SB del Plan General permite la conservación de los valores naturales, que éstos se han mantenido gracias a la labor desarrollada por la sociedad familiar propietaria y que la Administración, pese al tiempo transcurrido, no ha elaborado el Plan de Gestión.
Asimismo manifiesta su discrepancia sobre el vicio alegado (artículo 62.1,f LPAC), entendiendo, a efectos meramente dialécticos, que podría encuadrarse en un vicio de anulabilidad, no de nulidad de pleno derecho. También señala que no consta el Dictamen de este Consejo Jurídico.
Finalmente, acompaña los informes del arquitecto x., de 4 de julio de 2006 (que se encuentra sin suscribir en el expediente) y de la firma "--, S.L.", que respaldan sus alegaciones, según refiere, y que fueron en su día aportados al recurso contencioso administrativo núm. 254/2004.
DECIMOSEXTO.- Otorgado un trámite de audiencia al Ayuntamiento, presenta un informe de la Directora de los Servicios Jurídicos (folios 375 a 381) en el que sostiene que el acuerdo objeto de revisión es nulo de pleno derecho al infringir los artículos 137, 140 y 9.3 de la Constitución Española (CE), así como los artículos 9.1 de la Ley 6/1998 y 65 de la Ley regional 1/2001, entonces vigente (ahora sustituida por el RD Legislativo 1/2005, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, TRLSRM).
En el informe se mantiene que la clasificación como suelo no urbanizable es directa por los últimos preceptos citados, al imponerlo así un instrumento de protección de medio ambiente como es la ZEPA, que obliga a preservar el terreno de su urbanización. Por las infracciones legales advertidas postula el vicio de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1.f) LPAC, por ser un acto expreso que permite adquirir un derecho (derecho a transformar urbanísticamente el suelo) al titular de la clasificación, careciendo dicha finca de los requisitos esenciales para su adquisición, pues la protección ambiental derivada de la ZEPA impide adquirir los derechos de los suelos urbanizables por la falta de concurrencia de los requisitos objetivos para su clasificación como urbanizables, por excluir expresamente la transformación del suelo.
También considera la posible nulidad prevista en el artículo 62.2 LPAC, puesto que el acto supone la incorporación al planeamiento urbanístico general de una determinación, teniendo este último carácter normativo.
Desde otra perspectiva, en el aludido informe se sostiene que el acuerdo cuya revisión se insta conculca el principio constitucional de la autonomía municipal (artículos 137 y 140 CE), al invadir las competencias municipales en materia de urbanismo, conforme a la jurisprudencia que cita.
Por último, en el informe municipal se hace referencia a que de existir responsabilidad patrimonial derivada de la revisión de oficio, ésta correspondería a la Administración regional.
DECIMOSEPTIMO.- La propuesta de resolución, de 7 de junio de 2010, del Vicesecretario de la Consejería de Presidencia y Administración Pública, después de analizar la naturaleza de la actuación que se revisa (acto administrativo y no disposición administrativa conforme a la sentencia núm. 140/2010 TSJ Murcia) y los criterios legales para la clasificación de suelo no urbanizable de especial protección, sostiene que concurre la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1,f) LPAC, al no respetar las previsiones de los artículos 9.1 de la Ley 6/1998 y 65.1 LSRM en vigor en aquel momento y al determinar una clasificación del suelo que otorga a su titular un derecho a urbanizar y a edificar, cuando la finca no reúne los requisitos esenciales para tal adquisición. También postula que no se está en presencia de ninguno de los supuestos generadores de indemnización previstos en el artículo 35 de la Ley del Suelo estatal (Texto Refundido aprobado por RD Legislativo 2/2008, de 20 de junio).
Del mismo día es el informe favorable del Servicio Jurídico de la Consejería consultante a la propuesta elevada.
DECIMOCTAVO.- La Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, el 10 de junio de 2010, informa favorablemente la propuesta de declaración de nulidad de pleno derecho del Acuerdo de 7 de marzo de 2003, en atención a los siguientes razonamientos:
Sobre la naturaleza del acto que se revisa, el informe del citado centro directivo participa del criterio de que se trata de un acto administrativo firme en vía administrativa, por el que se categorizan determinados terrenos incorporando a su estatuto jurídico unas determinadas facultades urbanísticas que no pudieron serle atribuidas, de forma notoria, teniendo en cuenta la protección específica ambiental a la que están sujetos, y con quiebra, por ello, grave y evidente, como recuerda el informe emitido con ocasión del allanamiento, de la legislación urbanística, en concreto del régimen previsto en la Ley 6/1998 entonces aplicable. El hecho de que el citado acto no haya sido objeto de publicación no le otorga la necesaria eficacia para su incorporación al Plan General ya con el carácter de disposición de carácter general.
Desde el inicio los terrenos están afectados por la protección ambiental incompatible con su transformación urbanística, por lo que no reúnen los requisitos esenciales desde su vertiente negativa (ausencia de la referida protección ambiental) que les permitan acceder a las facultades y derechos que, en orden al desarrollo urbanístico, determina la clasificación SB (Bordes Serranos). Además, de estas facultades no se disponía anteriormente.
En relación con la petición de la mercantil sobre el alegato, en términos de defensa, de un vicio de anulabilidad (artículo 63 LPAC), no comparte el centro directivo tal criterio a la vista de la especial gravedad de la infracción de la legislación urbanística que se ha cometido, por lo que considera plenamente justificada la vía del artículo 62.1,f) LPAC. Ni tampoco considera aplicables los límites a la facultad revisora que suscita la mercantil, pues aun teniendo en cuenta el tiempo transcurrido desde la adopción del acuerdo, ya sea en sede administrativa o en sede judicial el acto ha sido objeto de recursos e impugnación, sin que haya adquirido eficacia alguna mediante su incorporación al PGMO como consecuencia de la falta de publicación del mismo, por lo que no cabe inferir la consolidación de situaciones jurídicas.
Por último, se comparte el criterio de la propuesta sobre el no reconocimiento de los presupuestos determinantes de la responsabilidad patrimonial en materia de urbanismo.
DECIMONOVENO.- Con fecha 11 de junio de 2010 la titular de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas acuerda suspender el plazo para resolver y notificar el procedimiento de revisión de oficio entre el tiempo que media la petición de Dictamen a este Consejo Jurídico y la recepción del mismo, decisión que ha sido notificada a los interesados.
VIGÉSIMO.- El mismo día 11 (registro de entrada) se recaba el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Corresponde al Consejo Jurídico la emisión de Dictamen preceptivo y determinante en la revisión de oficio de los actos y disposiciones administrativas en supuestos de nulidad de pleno derecho, según establecen los artículos 102,1) y 2) LPAC, en relación con el 62, 1 y 2 de la misma Ley, y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
Asimismo el artículo 232.1, segundo párrafo, TRLSRM establece que en los supuestos de nulidad se procederá en los términos previstos en el artículo 102 LPAC, previo dictamen favorable del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Cuestiones previas.
1ª) Sobre el procedimiento y el órgano competente para resolver.
En cuanto a la tramitación, se ha seguido lo dispuesto en el artículo 102 LPAC, obrando la audiencia a las mercantiles interesadas, Ayuntamiento de Murcia y Consejerías con competencias en materias de medio ambiente y urbanismo.
Respecto al órgano competente para la resolución del presente procedimiento, el artículo 22, apartado 27, de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia atribuye a éste la revisión de oficio de las disposiciones y los actos nulos del citado Órgano y de los Consejeros. En igual sentido, el artículo 33 de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
2ª) Plazos.
El plazo para ejercitar la acción de nulidad no está sujeto a caducidad y, además, la acción es imprescriptible, a tenor de lo establecido en el artículo 102 LPAC.
En relación con el plazo para resolver el presente procedimiento de revisión de oficio, el transcurso de los tres meses desde su inicio sin dictarse resolución produce la caducidad del mismo, según el artículo 102.5 LPAC, si bien se ha adoptado por el órgano consultante la suspensión del plazo máximo para resolver y notificar la resolución, conforme al artículo 42.5, c) LPAC. Por ello, incoado el procedimiento de revisión de oficio por Acuerdo del Consejo de Gobierno de 26 de marzo de 2010 y adoptada la suspensión el 11 de junio siguiente, el órgano competente dispone de 15 días naturales para acordar y notificar el acuerdo pertinente en el presente procedimiento tras la recepción de nuestro Dictamen, que igualmente habrá de ser comunicada a los interesados, según detalla el precepto indicado.
TERCERA.- Naturaleza de los planes urbanísticos y alcance del recurso administrativo previsto en la normativa regional contra los actos de aprobación definitiva. Contenido reglamentario del Acuerdo objeto de revisión de oficio, en cuanto la reclasificación del suelo acordada por el mismo implica una modificación del PGMO de Murcia: consecuencias.
Los instrumentos de planeamiento tienen la naturaleza de auténticas normas jurídicas, de carácter reglamentario, en cuanto están subordinadas a la ley de la que traen causa. Así lo han destacado numerosas Sentencias del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de la Sala 3ª, de 14 de diciembre de 2009), y la doctrina de este Consejo Jurídico (Memoria correspondiente al año 2004, página 44), puesto que los planes determinan la futura utilización del suelo, establecen limitaciones, se articulan jerárquicamente, tienen vigencia indefinida, pueden ser objeto de impugnación directa o indirecta y, para su entrada en vigor, sus normas deben ser objeto de publicación íntegra (artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, en lo sucesivo LBRL), características todas ellas predicables del PGMO de Murcia.
También el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 56/1986, de 13 de mayo, destaca que los planes urbanísticos forman parte del ordenamiento jurídico, al que están sujetos todos los poderes públicos (artículo 9.1 de la Constitución).
De otra parte, el procedimiento de aprobación de los PGMO se caracteriza por ser complejo y bifásico (una fase municipal a la que sigue en el tiempo otra autonómica), integrado por una serie de actos concatenados, que comienza con la aprobación inicial del Plan, precedida de la exposición pública del avance para la presentación de sugerencias, le sigue en el tiempo la petición de informes a los distintos organismos con competencias sectoriales y un trámite de información pública para la presentación de alegaciones por parte de cualquier interesado; tras el estudio de éstas y de los informes evacuados, procede la aprobación provisional del Plan General por parte del Pleno municipal (salvo que por haber introducido modificaciones sustanciales, se deba someter a una nueva información pública), tras lo cual se remite a la Administración regional para su aprobación definitiva por el órgano competente, previo informe preceptivo del órgano colegiado consultivo autonómico en la materia. Dicho procedimiento ha sido descrito por la doctrina jurisprudencial, concretamente por la STS, de la Sala 3ª, de 24 de marzo de 2009, del siguiente modo:
"el planeamiento urbanístico no surge a la vida jurídica en virtud de un solo acto, sino que su formación integra una vasta y compleja operación administrativa que culmina con la aprobación definitiva por el órgano competente para dispensarla y de la que son elementos, algunos de ellos insoslayables (...)".
La tramitación arriba indicada fue la seguida, en su día, por el PGMO de Murcia, de acuerdo con la normativa entonces aplicable, constituida por la Ley regional 10/1995, y completada con el derecho estatal supletorio (Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y Reglamento de Planeamiento de 1978, que lo desarrolla). Actualmente el procedimiento de aprobación de los planes generales se encuentra regulado en los artículos 135 y 136 TRLSRM (en igual sentido en la precedente LSRM). Al procedimiento descrito con anterioridad se yuxtapone el trámite de la Evaluación de Impacto Ambiental, exigible respecto a aquel Plan por aplicación de lo establecido en la Disposición adicional séptima de la Ley regional 10/1995, apartado 2, que culminó, después de las consultas preceptivas, con la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del órgano ambiental competente de la Administración regional, con anterioridad a la aprobación definitiva del PGMO.
En principio, acorde con su naturaleza de disposición de carácter general del PGMO señalada anteriormente, su aprobación definitiva no sería susceptible de recurso administrativo, a tenor de lo previsto en el artículo 107.3 LPAC:
"Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso alguno en vía administrativa".
Sin embargo, la Ley regional 10/1995, aplicable cuando se aprobó el PGMO, establecía la posibilidad de un recurso administrativo contra el acto de aprobación definitiva ante el Consejo de Gobierno (Disposición adicional primera), que fue el indicado a los alegantes, entre ellos a la mercantil interesada.
Esta antinomia entre la normativa básica y la regional ha sido resuelta por el Tribunal Supremo en supuestos análogos de la forma que seguidamente se expone. Así, en la Sentencia de la Sala 3ª, de 28 de mayo de 2010, se determina con claridad el alcance del artículo 107.3 LPAC en los supuestos de aprobación de los instrumentos de ordenación, concluyendo:
a) Con carácter general, las disposiciones generales no pueden ser objeto de impugnación en vía administrativa, debiendo acudirse directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa, en los términos establecidos por la normativa básica estatal. Por el contrario, sí se permite su impugnación indirecta, también en vía administrativa, cuando se recurre su aplicación en un acto administrativo, como refleja también el segundo párrafo del artículo 107.3 LPAC.
b) Como excepción a lo señalado, teniendo en cuenta la peculiaridad de los Planes Generales como normas reglamentarias, cuyo nacimiento se produce mediante un acto administrativo de aprobación, puede impugnarse en vía administrativa los vicios específicos de que adolezca el acto de aprobación (defectos formales propios y singulares de este acto), pero cuando la impugnación se dirige a alterar el contenido del plan aprobado y sus concretas determinaciones, como concurre en el caso examinado por la sentencia arriba indicada, en el que por cierto también se impugnaba un cambio de clasificación de suelo, el órgano jurisdiccional deja sentado que en tal caso, puesto que se cuestiona la legalidad de las determinaciones urbanísticas, compete su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativo, ante la que ha de impugnarse directamente el Plan.
c) Citando a una sentencia anterior del mismo Tribunal y Sala, de 11 de diciembre de 2009, el fallo comentado por su aplicación al presente caso, añade que la solución contraria podría comportar una quiebra de la seguridad jurídica y una burla de las garantías propias del procedimiento de elaboración de este tipo de disposiciones. Más aún: "Piénsese que una vez aprobada y publicada una disposición general, se podría alterar su contenido, mediante la introducción de modificaciones de cualquier tipo -sustanciales o no-, sin audiencia de los interesados. Se podría llegar incluso a una completa transformación de la norma, sin sujeción a los trámites propios de elaboración de estas disposiciones, de manera que no fuera reconocible la norma publicada en relación con la norma finalmente aprobada, ante la eventual estimación de una cadena de recursos administrativos interpuestos por los interesados". En igual sentido se citan otros pronunciamientos previos del mismo Tribunal Supremo y Sala, de 19 de diciembre de 2007, de 19 de marzo de 2008 y de 30 de septiembre de 2009. En la última de las citadas se señala:
"Dijimos entonces, y repetimos ahora, que el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, en el que se dispone que contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa, es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado (...) Los preceptos de la legislación urbanística catalana en los que se regula el procedimiento de aprobación de los planes deben ser interpretados concordadamente con el citado artículo 107.3 de la Ley 30/92, pues si cabe una normal interpretación armonizadora debe aceptarse (...) Esta interpretación armonizadora es la siguiente:
El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc.) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de Urbanismo que se aprueba). Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que impone el derecho autonómico de Cataluña (...) es conforme a derecho en cuanto se impugne en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohíbe la alzada".
Dicha doctrina, en relación con el régimen de impugnación prioritario previsto en el artículo 107.3 LPAC en relación con los planes, han sido acogida, entre otras, por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 15 de junio de 2007 (núm. 423/2007), en el sentido de desestimar la inadmisión del recurso contencioso administrativo por no haber agotado la vía administrativa previa, en relación con la aprobación del PGMO de Murcia.
De lo expuesto se colige fácilmente (sin perjuicio de las consideraciones ulteriores sobre las infracciones detectadas) que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003 se extralimitó, a tenor de la doctrina jurisprudencial citada, al estimar el recurso de alzada interpuesto por la mercantil, no por defectos formales y singulares propios del acto de aprobación definitiva, sino que alteró uno de los elementos integrantes del Plan General, modificando la clasificación de suelo de 568 Has. propiedad de la recurrente, afectando, por tanto, a las determinaciones del PGMO de Murcia. Téngase en cuenta que entre las determinaciones generales de los Planes Generales, se encuentra la clasificación del suelo en los distintos tipos y categorías definidos en la Ley, usos globales, cuantificando sus superficies y porcentajes en relación con la superficie total del municipio (artículo 98,a TRLSRM). Del mismo modo, como exigencia de las determinaciones particulares propias del suelo no urbanizable, el citado Texto Refundido mandata a los Planes Generales para que delimiten las áreas así clasificadas, de conformidad con los criterios recogidos en la Ley del suelo regional (artículo 100,a). En igual sentido en el derecho estatal supletorio aplicable durante la tramitación del PGMO de Murcia.
A partir de lo anterior, es obligado concluir que el contenido del Acuerdo objeto de revisión, modificatorio del PGMO de Murcia, determina su naturaleza jurídica, y, en la medida en que tal contenido consiste en una modificación de la clasificación urbanística del terreno en cuestión, estamos ante una auténtica disposición administrativa de carácter general, pues la modificación del planeamiento establecida en dicho Acuerdo tiene la naturaleza de disposición normativa reglamentaria que la jurisprudencia otorga a los instrumentos de planeamiento urbanístico como es, en el caso, el citado PGMO de Murcia, con independencia de que haya entrado o no en vigor dicha modificación, pues al parecer no ha sido objeto de publicación.
Sin perjuicio de que el Acuerdo de aprobación definitiva del PGMO de Murcia fuera susceptible de recurso de alzada (pero, como se ha dicho antes, sólo para aducir en el mismo vicios propios de la parte de acto administrativo que tienen estos acuerdos, pero no para impugnar su contenido modificatorio del plan urbanístico, que tiene naturaleza de norma reglamentaria no recurrible en vía administrativa), la consecuencia de todo ello es que el análisis de la validez del Acuerdo de que se trata, en los aspectos que se plantean en el procedimiento de revisión de oficio, ha de partir de la consideración de tal Acuerdo como norma reglamentaria, en cuanto contiene una modificación del PGMO de Murcia que tiene igual naturaleza. Ello tiene importantes consecuencias en orden a la determinación y calificación de los vicios jurídicos que se advierten en dicha disposición (modificación) y que seguidamente se expondrán. Es decir, que los motivos de nulidad a considerar serán los propios de las disposiciones administrativas de carácter general (art. 62.2 LPAC), sin perjuicio de aquellos en los que haya podido incurrir el Acuerdo estimatorio del recurso, en su aspecto de acto administrativo (artículo 62.1 LPAC), también destacado por la jurisprudencia citada.
A tal efecto, el presente procedimiento es un cauce plenamente adecuado para revisar los eventuales vicios de nulidad radical de la referida disposición administrativa, pues el artículo 102.2 LPAC permite la revisión de oficio de las mismas "en los supuestos previstos en el artículo 62.2", precepto que, a su vez, establece que "serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes, u otras disposiciones administrativas de rango superior...".
Y, como veremos seguidamente, el Acuerdo objeto de revisión de oficio vulnera diversos preceptos de la legislación ambiental y urbanística, tanto de carácter procedimental (trámites que deberían haber precedido a la modificación del planeamiento irregularmente aprobada por dicho Acuerdo, y que fueron omitidos al procederse a tal modificación por el cauce de la estimación del recurso de alzada) como sustantivos (improcedencia de la reclasificación acordada, dado el valor ecológico de los terrenos), determinando con ello su nulidad de pleno derecho.
CUARTA.- La consideración urbanística de los terrenos en el PGMO de Murcia. La incidencia de la normativa sectorial medio ambiental en los criterios de clasificación de suelo del instrumento de planeamiento general.
La finca de la mercantil, sita en el partido de Sucina, se encontraba clasificada por el Plan General anterior como suelo no urbanizable, zona 12 rural, cuya normativa se transcribe en el Fundamento de Derecho Primero de la Sentencia núm. 423/2007, ya citada, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia.
La Revisión del PGMO, tanto en las versiones objeto de aprobación inicial provisional, como definitiva, clasifica los terrenos como suelo no urbanizable, con la calificación NF (de Protección de la Naturaleza y Usos Forestales); previo a la aprobación definitiva del Plan obtuvo la DIA favorable a efectos ambientales, teniendo en cuenta que conforme al Estudio de Impacto Ambiental la unidad ambiental 29 (donde se incluye la finca propiedad de la mercantil) es una de las zonas más valiosas del término municipal de Murcia y del Sureste Ibérico, con una notable trascendencia comunitaria en la conservación de ciertas especies de aves de interés comunitario (folio 232).
El Acuerdo objeto de revisión, que modificaba directamente la clasificación de los terrenos de suelo no urbanizable NF a suelo urbanizable sin sectorizar SB (Bordes Serranos con aptitud turística), posibilitando así la ejecución de una urbanización de uso residencial, que ocuparía más de 350 Has. de las 545 que posee la finca (folio 236), conforme a la documentación presentada al año siguiente por la mercantil promotora ante la Consejería competente en materia de medio ambiente (folio 234), se basó en un error a la hora de interpretar la normativa urbanística y sectorial aplicable, que posteriormente se intentó solucionar mediante la propuesta de allanamiento a la pretensión municipal (recurso contencioso administrativo núm. 254/2004) y que finalmente se ha reconocido en la sustanciación del presente procedimiento de revisión de oficio, según se infiere del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, de 10 de junio de 2010.
En cuanto a la normativa urbanística.
A este respecto conviene centrarse en los criterios previstos en el artículo 9 de la Ley 6/1998, que se detallan seguidamente, para la clasificación de suelo no urbanizable, puesto que la citada norma se encontraba en vigor durante la tramitación de la Revisión del PGMO. Posteriormente tales criterios fueron desarrollados por el artículo 65 LSRM, también vigente cuando se resolvió el recurso de alzada (hoy 65 TRLSRM).
Según el citado artículo 9 de la Ley 6/1998:
"Tendrán la condición de suelo no urbanizable, a los efectos de esta Ley, los terrenos en que concurran alguna de las circunstancias siguientes:
1ª) Que deban incluirse en esta clase de suelo por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales (...)
2ª) Que el planeamiento general considere necesario preservar por los valores a que se ha hecho en el punto anterior (...) así como aquellos otros que considere inadecuados para su desarrollo urbano."
El último inciso de la circunstancia 2ª) fue objeto de supresión por el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, y reestablecido y completado por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, con la finalidad reconocida en la primera disposición de poner límites al margen de discrecionalidad de las Administraciones para clasificar suelo no urbanizable.
Sin embargo, aunque la circunstancia 2ª del artículo 9 de la Ley 6/1998, con cualquiera de las redacciones, ha sido interpretada por la jurisprudencia en el sentido de que otorga un margen de discrecionalidad a la Administración autora del planeamiento para clasificar suelo no urbanizable a fin de excluirlo del proceso urbanizador, siempre sujeto al control jurisdiccional, las cosas son distintas cuando concurren las circunstancias o están presentes valores que hacen procedente y preceptiva la clasificación del terreno como suelo no urbanizable. El caso más claro, aunque no es el único, es el de los terrenos sujetos a algún régimen de especial protección conforme a lo previsto en el artículo 9.1ª) de la Ley 6/1998, de manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar la unidad ambiental núm. 29, en la que se insertan los terrenos de la mercantil, como suelo no urbanizable protegido es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado, pues en el mismo se dispone que "tendrán la condición de suelo no urbanizable (...)". Así ha sido reconocida por la STS, Sala 3ª, de 25 de marzo de 2010, que confirma otra anterior del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 29 de septiembre de 2006 anulatoria de la clasificación de un sector como suelo urbanizable en los límites de una ZEPA, en la que el Tribunal Supremo establece: "el planificador, al tiempo de clasificar suelo no urbanizable, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo no urbanizable común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección".
Más aún, la referida Sentencia de 25 de marzo de 2010 profundiza en tales criterios, considerando que las normas jurídicas no pueden interpretarse en el sentido de que el planificador disponga de una opción entre dos decisiones igualmente justas cuando se enfrenta a esta cuestión de clasificar un suelo, o no, como no urbanizable protegido, sino que tal clasificación es reglada, obligada, tanto si el suelo de que se trata está incluido en el ámbito de aplicación de normas o legislación específica que lo sometan a un régimen de protección incompatible con su transformación urbanística como si, pese a no estarlo, concurren en él, y con el grado de intensidad requerido, los valores a los que sucesivamente se han ido refiriendo aquellos artículos. En este punto tanto el informe jurídico previo, como la propuesta que sustenta el Acuerdo estimatorio del recurso de alzada interpuesto por la mercantil, incurren en un error de interpretación, al contraerse sus argumentos esencialmente en el carácter provisional de la ZEPA y en la falta de motivación de los criterios de clasificación en los informes técnicos emitidos al recurso de alzada, que fueron bastantes sucintos, desconociendo, por el contrario, los valores que habían sido tenidos en cuenta en el Estudio de Impacto Ambiental (folio 233), sustentando la DIA favorable al PGMO respecto al tratamiento de la unidad ambiental 29, valores que en ningún caso pueden conceptuarse de provisionales, y como si el Plan General no pudiera clasificar suelo no urbanizable protegido (artículo 9.2ª de la Ley 6/1998), con independencia, todo ello, del estado en que se encontrara la declaración de la ZEPA. Además, la mera designación como ZEPA pone en juego una serie de medidas preventivas, como ha reconocido la jurisprudencia comunitaria, a la que posteriormente se hará referencia.
Los valores presentes en los terrenos propiedad de la mercantil "--, S.L." han sido ampliamente reconocidos por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, núm. 423/2007, ya citada, que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto también por la misma mercantil y otros contra la aprobación definitiva del PGMO, en la que se analiza de forma pormenorizada las alegaciones realizadas por la mercantil interesada en este procedimiento de revisión de oficio (Fundamento de Derecho Séptimo), que concluye en el alto valor ambiental de la zona que es incompatible con su transformación urbanística. De hecho, los informes periciales aportados por la mercantil acompañando el escrito de alegaciones, se centran fundamentalmente y a la postre en la diferente clasificación urbanística que se ha otorgado a la unidad ambiental núm. 29 frente a otras, también afectadas por ZEPAS, si bien este alegato per se no permite cuestionar la otorgada a la finca propiedad de la mercantil; otro aspecto diferente es que quepa discutir la asignada por el PGMO a esas otras unidades ambientales, lo que transciende del objeto del presente procedimiento de revisión de oficio, al que debe contraerse este Órgano Consultivo.
En igual sentido que el expresado, la Sentencia del mismo Tribunal y Sala núm. 1115/2008, de 26 de diciembre, que reitera que al ser suelos incompatibles con la transformación urbanística no cabe otra clasificación a la vista del artículo 65 LSRM (suelo no urbanizable).
Sobre la normativa ambiental aplicable.
La Directiva sobre las Aves estableció que los Estados miembros adoptarían todas las medidas necesarias para mantener las especies contempladas en su ámbito y preservar sus hábitats, mediante la creación de zonas de protección y su ordenación en el interior y exterior de las mismas (artículos 2 y 3). Consecuencia de ello, es la obligación de los Estados miembros de clasificar zonas de protección especial de conservación y de adoptar las medidas para evitar el deterioro de los hábitats, así como las perturbaciones que afecten a las aves (artículo 4, apartado 1 y 3).
Complementariamente, la Directiva sobre los Hábitats creó una red ecológica europea de zonas especiales de conservación (Red Natura 2000), en la que se incluyen las zonas de protección especiales designadas conforme a la Directiva sobre las Aves, ya citada. Respecto a estas zonas los Estados miembros deben fijar las medidas de conservación necesarias (artículo 6) y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales.
El Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, que incorpora esta última Directiva al ordenamiento interno, establece respecto a las zonas especiales de conservación, entre las que se incluyen las ZEPAS que hayan sido declaradas por las Comunidades Autónomas, que éstas adoptarán las medidas apropiadas para evitar el deterioro de los hábitats naturales y de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas (artículos 3.2 y 6).
Por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 30 de marzo de 2001, publicado en el BORM de 18 de mayo del mismo año, se designa como ZEPA el Monte El Valle y las Sierras de Altaona y Escalona, que afecta a la finca propiedad de la mercantil; por tanto, cuando se estima el recurso de alzada, modificando la clasificación de los terrenos de suelo no urbanizable a urbanizable SB (Bordes Serranos), ya se encontraba designada por la Administración regional como zona especial de protección para su integración en la Red Natura 2000, cumpliendo con ello una obligación impuesta por el derecho comunitario; si bien este último dato de la fecha de su designación no consta entre los presupuestos fácticos del Acuerdo que se proyecta revisar, en el que se alude de forma reiterada a la ZEPA no aprobada, sin embargo, en el informe evacuado por la Dirección de los Servicios Jurídicos de 27 de noviembre de 2003, sobre la inadmisión del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el Ayuntamiento de Murcia, se admite expresamente que tal designación no era desconocida por el Acuerdo de Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003 (lo que hace aún más difícil entender la estimación del recurso), de lo que se infiere también que otra cuestión jurídica a abordar en el presente Dictamen serán los efectos que se producen desde la designación por la Comunidad Autónoma de la ZEPA, cuestión que más adelante se analizará.
Interpuesto por la mercantil "--, S.L." recurso contencioso administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 30 de marzo de 2001, por el que se designaba la ZEPA, fue desestimado por las Sentencias de 23 de octubre de 2003 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia y de 20 de mayo de 2008 de la misma Sala del Tribunal Supremo.
Tampoco conviene omitir el dato de que las Sierras de Altaona y Escalona habían sido declaradas ex lege "área de protección de la fauna silvestre" por la Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia (modificada por la Ley 7/2003, de 12 de noviembre), cuya área de dispersión afectaba a la finca propiedad de la mercantil, según el informe del Servicio de Protección y Conservación de la Naturaleza (folio 240).
En relación con la tesis que sustenta el acuerdo objeto de revisión, según aclara el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de 27 de noviembre de 2003, al señalar que "la mera designación de una zona como ZEPA no condiciona, limita ni hace incompatible en su ámbito determinados usos urbanísticos ni determina por ello ope legis la clasificación del suelo como no urbanizable", sin perjuicio de la eficacia de su designación en orden a la adopción de medidas preventivas de protección que garanticen la eficacia en el cumplimiento de los objetivos de la ZEPA, caben realizar las siguientes observaciones:
1ª) Ciertamente, no procede establecer una conversión automática entre la designación de una ZEPA y la clasificación de todo su ámbito como suelo no urbanizable de protección específica, entre otras razones porque puede darse la circunstancia de que, dentro de sus límites, puedan existir pequeños núcleos de población que tengan la consideración de suelos urbanos por la realidad fáctica (así ocurre en el ámbito de los parques regionales); por el contrario, dicha clasificación de suelo no urbanizable sí viene condicionada (cualquiera que sea la fase en la que se encuentre la ZEPA), cuando concurren valores que hagan incompatible su transformación urbanística y, sobre todo, como afirma el informe de la Directora de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento de Murcia, si la presencia de los valores tenidos en cuenta en la formulación del PGMO han conducido precisamente a la designación de tal figura ambiental.
También ha sido entendido así por la STS, Sala 3ª, de 25 de marzo de 2010, ya citada, que expresa a este respecto:
"Por tanto, no se dice en la sentencia (...) que la inclusión de los terrenos en el ámbito de la ZEPA determina por sí misma y de forma automática la clasificación del terreno como suelo no urbanizable, sino que, aquella inclusión, junto con los demás datos y factores que la propia sentencia deja señalados, viene a poner de manifiesto la concurrencia de unos valores que el legislador ha querido preservar, tanto en la normativa estatal básica como en la autonómica".
2ª) El PGMO de Murcia, en función de tales valores, ha establecido la clasificación y calificación adecuada, conforme ha reconocido la Sentencia núm. 423/2007, ya citada, que permite el régimen de usos previstos en el artículo 7.11.2 del Plan General (folio 149), sin perjuicio de que posteriormente se apruebe un plan de gestión específico para la ZEPA, en el caso de que se considere necesario, en tanto el RD 1997/1995 establece también la posibilidad de incluir el régimen de protección en otros planes (artículo 6.1).
3ª) Las Comunidades Autónomas tienen la obligación de adoptar las medidas de protección adecuadas para las ZEPAS que figuren en las listas nacionales remitidas a la Comisión de las Comunidades Europeas, antes de que incluso ésta confeccione sus listas. Así se deduce sin ninguna duda de la jurisprudencia comunitaria, citando en tal sentido la Sentencia del Tribunal de Justicia, Sala 2ª, de 14 de septiembre de 2006, que resuelve la cuestión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva sobre los Hábitats, en la que declara que el régimen de protección apropiado aplicable a los lugares incluidos en una lista remitida a la Comisión exige que los estados miembros no autoricen intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de tales lugares, teniendo la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para evitar intervenciones que puedan alterar significativamente las características ecológicas de los lugares protegidos.
En consecuencia, como afirma el Tribunal Supremo, Sala 3ª, en su sentencia de 11 de mayo de 2009, "la elaboración de las listas por las Comunidades Autónomas no es algo inocuo, algo que no produzca efectos jurídicos y materiales; no es una mera propuesta neutra, sino un acto administrativo que habilita y obliga a la Comunidad Autónoma a adoptar "medidas de protección adecuadas" para los lugares incluidos; se trata de un acto que, siendo una propuesta, pone una condición necesaria y suficiente para crear en la Comunidad Autónoma la obligación de adoptar medidas de protección adecuadas".
Cabe preguntarse por ello: ¿acaso entre las medidas adecuadas de protección no se encuentran el otorgamiento de una clasificación y calificación adecuada, conforme al artículo 9 de la Ley 6/1998 entonces aplicable, acorde con los valores que se tratan de proteger en los terrenos, que sustentaron su designación como ZEPA por parte de la Comunidad Autónoma, valores que fueron tenidos en cuenta con anterioridad por el PGMO, a través del Estudio de Impacto Ambiental del citado Plan, que obtuvo un DIA favorable?
El que la protección derivara de la circunstancia 1ª) o 2ª) del artículo 9 de la Ley 6/1998 (protección especifica por la legislación sectorial o protegido por el planeamiento), puede resultar a la postre indiferente, pues lo importante es que los terrenos debían ser preservados en el PGMO del proceso urbanizador por los valores reconocidos, otorgándole una clasificación que ha sido reconocida como adecuada por el Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia.
Invertir el proceso, reclasificando primero para permitir su transformación urbanística y desclasificar después cuando dicha ZEPA fuera aprobada (se desconoce a qué trámite se hacía referencia, pues ya había sido designada por la Administración regional), como parece sugerir algún informe, ignorando hasta tanto los valores tenidos en cuenta por el PGMO, carece totalmente de sentido y va en contra de la jurisprudencia comunitaria y de las obligaciones que incumben a los estados miembros desde su inclusión en las listas nacionales.
QUINTA.- Sobre los vicios de nulidad de pleno derecho en los que incurre el Acuerdo que se revisa.
Desde la dualidad de aspectos del Acuerdo estimatorio del recurso de alzada objeto de revisión, puestos de manifiestos por la jurisprudencia citada en la Consideración Tercera, se analizan seguidamente las infracciones detectadas.
I. Desde la vertiente de acto administrativo:
La propuesta elevada considera que el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003, estimatorio del recurso de alzada interpuesto por la mercantil --, S.L, incurre en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.f) LPAC:
"Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".
Entiende de aplicación tal motivo, desde el aspecto de acto administrativo al que se ha aludido en la Consideración Tercera, según ha reconocido la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia núm. 140/2010, que desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento contra la inadmisión del recurso extraordinario de revisión (Fundamento de Derecho Cuarto):
"Esta alegación no puede tener acogida, pues lo que se impugnó por el Ayuntamiento es el Acuerdo de 7 de marzo de 2003. Es evidente que este Acuerdo no es una disposición de carácter general, sino un acto administrativo, aunque del mismo se derive la modificación de un instrumento de planeamiento".
Desde esta vertiente, la propuesta de nulidad del Acuerdo por la causa prevista en el artículo 62.1,f) LPAC, que es informada favorablemente por la Dirección de los Servicios Jurídicos, al igual que por la Directora de los Servicios Jurídicos del Ayuntamiento, justifica la concurrencia de los requisitos arriba expresados: que dicho acto estimatorio del recurso vulnera el ordenamiento jurídico (artículos 9 de la Ley 6/1998 y 65 LSRM), al determinar una clasificación de suelo que, como presupuesto mismo de la definición de las condiciones básicas del derecho de propiedad urbana, supone la adquisición por el titular de la finca de un derecho a urbanizar y a edificar, cuando la finca no reúne los requisitos esenciales para tal adquisición, por los valores que la hacen incompatible con su transformación urbanística.
Este Consejo Jurídico, en la interpretación dada al apartado f) del artículo 62.1 LPAC, ha tenido ocasión de destacar (por todos, Dictamen 168/06) que la causa descrita de nulidad será aplicable cuando se trate del incumplimiento de un requisito esencial para la adquisición de derechos o facultades, no cuando se incumpla cualquier requisito, aunque sea exigible para la validez del acto, sobre la base de la interpretación restrictiva que ha de hacerse de la nulidad de pleno derecho, siendo el procedimiento de lesividad la regla y la revisión de oficio la excepción. En este sentido, el Consejo de Estado ha distinguido entre requisitos necesarios y esenciales, y sólo el incumplimiento de estos últimos vicia de nulidad de pleno derecho al acto administrativo, como detalla en su Dictamen núm. 3491/1999, del que reproducimos, por su interés, el siguiente párrafo:
"El vicio de nulidad invocado en última instancia es interpretado de modo muy estricto por el Consejo de Estado (dictámenes...) entendiendo que para su apreciación requiere, no sólo que se produzca un acto atributivo de derechos que se adquieren en virtud del mismo, y que dicho acto sea contrario al ordenamiento jurídico, sino también que falten los requisitos esenciales para su adquisición, es decir los presupuestos inherentes a la estructura definitoria del acto".
Así pues, desde esta vertiente de acto que se ha extralimitado en su contenido, al no contraerse a los defectos propios del acuerdo de aprobación definitiva conforme a la jurisprudencia citada en la Consideración Tercera, este Órgano Consultivo considera que resulta admisible tal motivo de nulidad propuesto por el órgano instructor, en tanto mediante el Acuerdo de 7 de marzo de 2003 estimatorio del recurso de alzada, se atribuye a la mercantil el derecho a la transformación del suelo, inherente a los suelos urbanizables (artículo 78 LSRM) -aunque no el derecho a edificar que presupone la aprobación de otros instrumentos específicos de ordenación y gestión-, cuando la finca carece de los requisitos objetivos para ello por los valores ambientales considerados en el PGMO, que abocan a su preservación y conservación, incompatibles con su transformación, como ha reconocido la Sentencia núm. 423/2007 del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, ya citada. De otra parte, no cabe ignorar algún pronunciamiento judicial (STS, Sala 3ª, de 28 de mayo de 2010), que también ha considerado -desde la perspectiva de prohibición del recurso de alzada contra las disposiciones de carácter general- la incompetencia del órgano para dictar, mediante la resolución de un recurso administrativo previo, una modificación de las determinaciones del instrumento de planeamiento (artículo 62.1,b LPAC).
Si bien conviene aclarar que tal incompetencia no es, en ningún caso, confundible con el alcance de las competencias autonómicas en el acto de aprobación definitiva de un Plan, por cuanto la potestad de planeamiento es de titularidad compartida entre los Ayuntamientos y las Comunidades Autónomas, teniendo éstas competencias para introducir en el Plan aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento modificaciones sobre cuestiones de legalidad y oportunidad supramunicipal, conforme a la consolidada doctrina jurisprudencial (desde la STS, Sala 3ª, de 13 de julio de 1990), que se ejercitan con mayor intensidad en el suelo no urbanizable que, de acuerdo con la legislación estatal, ha de ser preservado y en el que inciden diversas legislaciones sectoriales (Dictamen 45/2000 de este Consejo Jurídico).
II. Desde la vertiente de disposición general de la modificación introducida al PGMO.
Sin perjuicio de lo anterior, en congruencia con lo señalado en la Consideración Tercera de este Dictamen, sobre el alcance del recurso administrativo contra el acto de aprobación definitiva del PGMO, y con la naturaleza de disposición administrativa de la modificación que contiene el Acuerdo que se revisa, este Órgano Consultivo considera aplicable la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.2 LPAC porque el Acuerdo vulnera los siguientes preceptos:
A. Infracción de la normativa ambiental en sus determinaciones procedimentales.
1. El artículo 6.3 del Real Decreto 1997/1995, que incorpora literalmente lo señalado por el artículo 6.3 de la Directiva sobre los Hábitats, exige que "cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar (...) teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el artículo 4 de este artículo, sólo manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública".
Pues bien, el cambio de clasificación derivado del Acuerdo estimatorio del recurso, con la consiguiente posibilidad de transformar urbanísticamente la finca propiedad de la mercantil al ser clasificada como suelo urbanizable, hubiera requerido previamente que se sometiera tal propuesta a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, como exige el precepto estatal citado y el derecho comunitario, puesto que la EIA realizada al PGMO partía de la consideración de tales terrenos como suelo no urbanizable de protección.
Sin embargo, en el caso que nos ocupa ni se realizó dicha evaluación previa a la estimación del recurso con el consiguiente cambio de clasificación que comportaba, ni se recabó el informe de la Consejería que tenía asignadas en aquel momento las competencias en medio ambiente, como órgano ambiental competente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley regional 1/1995 entonces en vigor, teniendo asignadas específicamente las competencias en la gestión de la red natura la Dirección General del Medio Natural (hoy Dirección General del Patrimonio Natural y Biodiversidad).
Dicha exigencia de evaluación previa de las repercusiones para la toma de decisión prevista en el artículo 6.3 de la Directiva sobre los Hábitats ha sido también recogida por la jurisprudencia comunitaria (por todas, Sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 2007, núm. C-304/2005), en el sentido de indicar: "Esta disposición establece un procedimiento de evaluación destinado a garantizar, con la ayuda de un control previo, que únicamente se autorice un plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a este último (...)".
Con mayor razón aún si dichos terrenos se encontraban igualmente afectados por el área de protección de la fauna declarada por la Ley 7/1995, y, por tanto, formaba parte de un área de sensibilidad ecológica, sujeta a los artículos 38 a 42 de la Ley 1/1995.
Conviene destacar que si en lugar de estimar tal reclasificación vía recurso de alzada en el año 2003, se hubiera tramitado una modificación del PGMO en aquel momento, conteniendo tal cambio de clasificación de suelo no urbanizable protegido a suelo urbanizable sin sectorizar SB de los terrenos afectados por una ZEPA ya designada, esta modificación hubiera sido sometida de forma inexcusable al trámite de evaluación de impacto ambiental, por exigencias tanto de la normativa urbanística, como de la ambiental regional aplicable entonces (Disposición adicional segunda, 1,c LSRM), teniendo en cuenta también las exigencias de la normativa básica vigente en aquel momento (Anexo I, grupo 9, apartados a y c.3º de la Ley 6/2001, de 8 de mayo que modificó el Real Decreto Legislativo 1302/1986).
La trascendencia de la falta de evaluación de las repercusiones medioambientales en la planificación y su consideración como requisito esencial ha sido puesta de manifiesto, entre otras, por la STS, Sala 3ª, de 15 de marzo de 2006, en el sentido de destacar su carácter de acto previo e imprescindible, que no resulta convalidable.
En igual sentido, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias núm. 1651/2009, de 11 de noviembre.
2. En la alteración de la clasificación de la finca propiedad de la mercantil (568 Has.), que formaba parte de la unidad ambiental núm. 29 de mayor amplitud, se ha omitido también el trámite de información pública para que pudieran participar otros interesados pertenecientes, por ejemplo, a la misma unidad ambiental, según recoge también el artículo 6.3 del RD. 1997/1995, pues aunque pudiera considerarse (desde la perspectiva de la aplicación de la legislación urbanística) el carácter no sustancial de tal modificación respecto al conjunto del Plan, sin embargo sí lo era el contenido del Acuerdo contemplado de forma aislada, puesto que tenía como única finalidad la estimación del recurso y el cambio de clasificación de la finca en cuestión. En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 29 de septiembre de 2000, consideró que el cambio introducido en el acto de aprobación definitiva de una modificación, que afectaba al cambio de categoría en suelo urbanizable de una finca de inferior extensión que la indicada, era capaz de generar, en razón de su específica funcionalidad y transcendencia, no sólo un nuevo pronunciamiento municipal, sino también y previamente a ello una nueva información pública. En efecto, dicho pronunciamiento municipal se hace aún más necesario en el presente caso, en tanto suponía alterar una de las determinaciones del PGMO aprobado provisionalmente, ratificadas por el titular de la Consejería en la aprobación definitiva, mediante la Orden de 31 de enero de 2001.
En definitiva, la omisión de la evaluación de las repercusiones de tal propuesta reclasificatoria, en los términos exigidos por el artículo 6.3 de la Directiva sobre los Hábitats, más los otros defectos procedimentales advertidos, como la falta de petición de informe de la Dirección General competente en la gestión de la Red Natura 2000, así como la omisión del trámite de información pública y del pronunciamiento del órgano municipal competente, representan para este Consejo la vulneración de los preceptos ambientales de referencia, determinando la nulidad radical de la disposición administrativa de que se trata.
B. Vulneración de la normativa ambiental sustantiva y urbanística.
Como se razonó extensamente en la Consideración Cuarta, a la que aquí nos remitimos en evitación de reiteraciones, el Acuerdo objeto de revisión vulneró los artículos 9.1 de la Ley 6/1998 y 65.1 LSRM y las disposiciones comunitarias y estatales ambientales allí citadas, al asignar a los terrenos en cuestión una clasificación urbanística (suelo urbanizable) que, según los indicados preceptos legales, no podía tener. En igual sentido, el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, de 10 de junio de 2010, que viene a afirmar que los terrenos, al estar afectados por la protección ambiental incompatible con el desarrollo urbanístico, no reúnen los requisitos esenciales en su vertiente negativa (ausencia de la referida protección ambiental), que le permitan acceder a las facultades y derechos que en orden al desarrollo urbanístico determina la clasificación de suelo urbanizable SB.
Finalmente, en lo que se refiere a la no aplicación de los límites de las facultades de revisión, se coincide con lo razonado por el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de 10 de junio de 2010 (folio 419), relativo a la dilatada litigiosidad de la cuestión debatida, según los antecedentes ya conocidos y a la gravedad de las infracciones legales advertidas en el Acuerdo a revisar, por lo que no hay obstáculo para su declaración de nulidad de pleno Derecho.
En otro orden de ideas, respecto a los derechos indemnizatorios que hipotéticamente pudieran derivar para la mercantil interesada por la declaración de nulidad del Acuerdo objeto del presente procedimiento, este Consejo Jurídico no puede entrar en su examen y consideración, sino en el seno de un procedimiento de responsabilidad patrimonial, en el que la mercantil reclamante tendría que justificar la concurrencia de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial por la anulación del Acuerdo, teniendo en cuenta que la Sentencia núm. 423/2007, antes citada, desestima la pretensión indemnizatoria de la misma mercantil por la clasificación como suelo no urbanizable de sus terrenos en el PGMO.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Procede declarar la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de Consejo de Gobierno de 7 de marzo de 2003, por el que se estima el recurso de alzada interpuesto por la mercantil "--, S.L." contra la aprobación definitiva del PGMO de Murcia, dictaminándose favorablemente la propuesta elevada en tal sentido.
SEGUNDA.- No obstante, dicha propuesta habrá de ser modificada en el sentido de recoger todas las infracciones y motivos de nulidad de pleno derecho advertidos en la Consideración Quinta del presente Dictamen, con especial referencia a la consideración de disposición administrativa de carácter general de la modificación introducida por el Acuerdo objeto del presente procedimiento revisorio y a los motivos de nulidad de pleno Derecho expresados en el Dictamen.
TERCERA.- El Acuerdo del Consejo de Gobierno por el que se resuelva el presente procedimiento de revisión de oficio, habrá de ser adoptado y notificado dentro del plazo indicado en la Consideración Segunda del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
