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Extracto de Doctrina
El Proyecto tiene un objeto plural, en la medida en que no se limita a fijar el currículo de las enseñanzas de chino, sino que, más allá, pretende ordenarlas, es decir, establecer su estructura y organización, para lo que procede a modificar los artículos 1, 4 y 5 del Decreto 5/2008. Puede afirmarse, de principio, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia suficiente para normar acerca de dichos extremos, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAMU), que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada la Dirección General de Ordenación Académica elabora un primer borrador de "Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 5/2008, de 18 de enero, por el que se establece la ordenación académica de las enseñanzas de idiomas de régimen especial en la Comunidad autónoma de la Región de Murcia y los currículos del nivel básico e intermedio, incorporando los elementos específicos de la especialidad de Chino".
Consta en el expediente la siguiente documentación:
a) Propuesta de la titular de la indicada Dirección General al Consejero de Educación, Formación y Empleo, para la tramitación del texto como Decreto.
b) Memoria de oportunidad, que expone los argumentos a favor de la ampliación de la oferta de las enseñanzas de idiomas de régimen especial, con la incorporación de la Lengua China en su variedad Mandarín, por lo que se incorporan los elementos específicos de este idioma al Decreto de ordenación de las enseñanzas idiomáticas y se establece el currículo de los dos niveles (básico e intermedio) que, de momento, se pretende impartir.
c) Estudio económico del coste de implantación de las enseñanzas, que se valora en un total de 388.000 euros, correspondientes a los cinco años de duración de los dos niveles.
d) Informe que niega la existencia de impacto por razón de género de las medidas previstas en la futura disposición.
SEGUNDO.- Con fecha 20 de agosto de 2009, el Servicio Jurídico de la Consejería promotora informa el texto, advirtiendo de la existencia de diversos errores y formulando observaciones de técnica normativa.
TERCERO.- La incorporación de las sugerencias y observaciones efectuadas por el Servicio Jurídico determinan la elaboración de un segundo borrador, al que se une una nueva propuesta, memoria de oportunidad, estudio económico e informe de impacto por razón de género, de igual contenido que los documentos que acompañaban al primer borrador, salvo la memoria de oportunidad, que incorpora una sugerencia del Servicio Jurídico. Asimismo, se une al expediente la propuesta que el Consejero competente en materia de Educación eleva al Consejo de Gobierno para la aprobación del Proyecto como Decreto.
CUARTO.- Recabado el informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia se emite el 6 de noviembre de 2009, en sentido favorable al Proyecto.
La incorporación de las sugerencias efectuadas por el indicado órgano consultivo conlleva la elaboración de un tercer borrador del texto.
QUINTO.- El 10 de marzo de 2010, se emite el preceptivo informe jurídico de la Vicesecretaría de la Consejería impulsora.
SEXTO.- El 21 de abril la Dirección de los Servicios Jurídicos informa favorablemente el texto del Proyecto, realizando una observación de carácter meramente formal y remitiéndose a lo indicado en el informe jurídico reseñado en el Antecedente de Hecho Segundo de este Dictamen.
En respuesta a las aportaciones de dicho informe se redacta una nueva versión del Proyecto, la cuarta y definitiva, que es la que se somete a consulta de este Consejo Jurídico.
En tal estado de tramitación y una vez incorporado el preceptivo índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 21 de mayo de 2010.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, en virtud de lo establecido en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ).
En el Proyecto sometido a consulta, que pretende modificar el Decreto 5/2008, cabe advertir idénticas características a las que ya apreció este Consejo Jurídico en el Dictamen 165/2007 para declarar su carácter preceptivo, con ocasión del análisis del texto que a la postre se convertiría en dicha disposición. En efecto, concurren en el futuro Decreto las notas que lo caracterizan como reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal, dado que el objeto de la norma proyectada es el establecimiento del currículo de los niveles básico e intermedio de las enseñanzas del idioma chino, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cumpliendo con ello el mandato establecido por el artículo 6.4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE). El Proyecto persigue añadir el citado currículo a los que el Decreto objeto de modificación ya establece respecto de los idiomas alemán, árabe, español para extranjeros, francés, inglés e italiano.
Nos encontramos, como más adelante se detalla en la Consideración Segunda de este Dictamen, con un reglamento fruto de un expreso mandato de regulación contenido en la norma básica, carácter que corresponde a la LOE en virtud de su Disposición final quinta.
También responde a esa encomienda estatal la ordenación de las referidas enseñanzas de régimen especial, entre las que ahora se incorpora la del idioma chino, toda vez que la propia LOE, en su artículo 59.1, segundo párrafo, dispone que las enseñanzas del nivel básico tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen.
Cabe, en definitiva, considerar el texto sometido a consulta como desarrollo de legislación básica estatal y el Dictamen solicitado como preceptivo.
SEGUNDA.- Competencia material y habilitación normativa.
El Proyecto tiene un objeto plural, en la medida en que no se limita a fijar el currículo de las enseñanzas de chino, sino que, más allá, pretende ordenarlas, es decir, establecer su estructura y organización, para lo que procede a modificar los artículos 1, 4 y 5 del Decreto 5/2008.
Puede afirmarse, de principio, que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia cuenta con competencia suficiente para normar acerca de dichos extremos, al amparo del artículo 16 del Estatuto de Autonomía (EAMU), que le atribuye la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 27 de la Constitución y las leyes orgánicas que lo desarrollen.
Entre estas leyes orgánicas, la LOE dedica el Capítulo VII de su Título I a las enseñanzas de idiomas, previendo su artículo 59.1 que las enseñanzas del nivel básico tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen.
Esta previsión de regulación autonómica es acorde, asimismo, con la Disposición final sexta de la referida Ley, según la cual sus normas podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno de la Nación o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la Disposición adicional primera, 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, Reguladora del Derecho a la Educación (en adelante LODE), es decir: la ordenación general del sistema educativo; la programación general de la enseñanza; la fijación de las enseñanzas mínimas y de las condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos; la Alta Inspección; y las demás facultades que, conforme al artículo 149.1,30ª CE, corresponden al Estado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos.
Fijado a grandes rasgos el marco competencial, procede a continuación analizar cada uno de los aspectos que son objeto de regulación en el Proyecto, para determinar en qué medida resultan acordes con aquél.
1. La ordenación de las enseñanzas de idiomas.
Como ya se advertía en el Dictamen 165/2007, lo limitado de la remisión expresa que realiza el artículo 59.1 LOE a las Administraciones educativas, referida únicamente a la organización y características de las enseñanzas de nivel básico y, sobre todo, la omisión acerca de los niveles intermedio y avanzado, obligan a considerar en qué medida la regulación de estos últimos puede ser abordada por la Comunidad Autónoma.
En este sentido, resulta esclarecedor el RD 1629/2006, de 29 de diciembre, por el que se fijan los aspectos básicos del currículo de las enseñanzas de idiomas de régimen especial, cuyo artículo 3 dispone que las enseñanzas correspondientes al conjunto de los niveles intermedio y avanzado se organizarán en tres cursos como mínimo y cuatro como máximo "en los términos que dispongan las Administraciones educativas" (art. 3.3).
2. La fijación de los currículos de los niveles básico e intermedio de diversas lenguas.
Dispone el artículo 6.4 LOE que "las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en apartados anteriores…". De forma más específica, y ya en el ámbito de las enseñanzas de idiomas, el artículo 61 LOE dispone que en la definición de los aspectos básicos del currículo de las distintas lenguas, deben determinarse los efectos de los certificados acreditativos de la superación de las exigencias académicas correspondientes a los diferentes niveles. Tales enseñanzas mínimas han sido fijadas por el Estado en el ya citado RD 1629/2006, cuyo artículo 3 remite a las Administraciones educativas la fijación del currículo de los niveles intermedio y avanzado.
Igualmente, y de forma más específica, el Real Decreto 938/1999, de 4 de junio, de traspaso de funciones y servicios de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en materia de enseñanza no universitaria, prevé en su Anexo, entre las funciones que se traspasan, la aprobación del currículo de los distintos niveles, etapas, ciclos, grados y modalidades del sistema educativo, del que formarán parte, en todo caso, las enseñanzas mínimas fijadas por el Estado.
En conclusión, la extensión de la competencia regional de desarrollo legislativo, su coherencia con la habilitación normativa genérica contenida en la LOE y la no inclusión de las materias objeto de consideración entre aquellas que merecen la reserva de regulación a favor del Estado, permiten concluir que la Comunidad Autónoma puede disciplinar los distintos niveles en que se organizan las enseñanzas del idioma chino y fijar sus currículos. En su ejercicio, y en atención al modelo "bases más desarrollo" a que aquélla responde, el Consejo de Gobierno habrá de ajustarse a los límites establecidos por las leyes orgánicas que desarrollan el artículo 27 de la Constitución y demás normas básicas que incidan sobre la materia.
El ejercicio de la competencia corresponde al Consejo de Gobierno en virtud de sus funciones estatutarias (artículo 32 EAMU) y legales (artículos 21.1, 22.12 y 52.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia).
TERCERA.- Procedimiento de elaboración.
Puede afirmarse, con carácter general, que la tramitación seguida para la elaboración del Proyecto sometido a consulta se adecua a las normas que sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria establece el artículo 53 de la Ley 6/2004, constando asimismo el preceptivo informe del Consejo Escolar de la Región de Murcia y de la Dirección de los Servicios Jurídicos. No obstante, han de advertirse las siguientes carencias:
1. Carece el expediente de la relación de disposiciones cuya vigencia resultará afectada por la entrada en vigor de la nueva norma, omisión que resulta coherente con la ausencia de disposición derogatoria. Adviértase, no obstante, que de los términos en que se expresa el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, cabe interpretar que cualquier afección de la vigencia ha de ser tenida en cuenta, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales, etc. Y es que la exigencia contenida en el precepto legal se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación.
2. No se ha incorporado al expediente un informe de valoración crítica de las observaciones formuladas por los órganos informantes durante la elaboración de la disposición, como sería deseable. No obstante, de la documentación remitida a este Consejo Jurídico y del contraste entre los diferentes borradores del texto, cabe advertir que han sido incorporadas al mismo todas y cada una de las observaciones y sugerencias efectuadas.
CUARTA.- Texto sometido a consulta.
El expediente, en contra de lo establecido en el artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, carece de una copia autorizada del proyecto de disposición, si bien, en orden a evitar una mayor dilación en la evacuación de este Dictamen y en la aprobación del futuro Decreto, se considera como tal el texto que recibe la calificación de proyecto normativo en el índice de documentos.
Dicho texto consta de una parte expositiva innominada, un único artículo y una Disposición final.
QUINTA.- Observaciones al texto.
1. Al modificar el artículo 1 del Decreto 5/2008, se sustituye el término "idioma" por "especialidad" para referirse a cada una de las lenguas que son objeto de regulación en el mismo. Dicha terminología, además de no tener reflejo en la normativa básica objeto de desarrollo, no es utilizada, salvo de forma muy puntual, en otros pasajes del Decreto regional, que claramente opta por las denominaciones "lenguas" o "idiomas". Sería conveniente, en consecuencia, mantener una terminología homogénea y uniforme para designar una misma realidad.
2. El artículo 5 del Decreto 5/2008, reproducido en el apartado tres del artículo único del Proyecto, cita el "anexo I, título I, artículo 1", RD 1629/2006. Lo cierto es que la división del indicado Anexo, aun cuando de conformidad con las Directrices de Técnica Normativa (aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005) debía ajustarse a las reglas de división del articulado (Directriz 49), no lo hace y, en consecuencia, no se califican las divisiones internas del anexo como títulos y artículos, dejándolas innominadas. Por ello, la cita correcta sería al Anexo I, I, 1; si bien, para una mayor precisión de la referencia normativa, puede incluirse entre paréntesis el epígrafe expresivo del contenido de cada una de las partes, conforme al siguiente modelo: Anexo I, I (Nivel intermedio), 1 (Definición del nivel).
3. Los apartados cuatro y cinco del artículo único realizan modificaciones puntuales de algunos apartados de los Anexos III (Nivel básico) y IV (Nivel intermedio) del Decreto 5/2008, por lo que no es correcto que utilicen la fórmula "que queda redactado en los siguientes términos", pues para que así fuera debería reproducir a continuación todo el Anexo, lo cual, dada la gran extensión de éste, dificultaría enormemente la identificación de las modificaciones introducidas.
Considera el Consejo Jurídico que la fórmula más adecuada sería encabezar el apartado con un texto del tipo "Se modifica el Anexo III en los siguientes términos:…". A continuación, dividiendo el apartado en subapartados designados por letras minúsculas, se consignarán las concretas modificaciones que se operan, conforme al siguiente o similar modelo: "a) El apartado 3, Niveles de competencia, queda redactado como sigue:", consignando a continuación el texto de regulación o nuevo texto ya modificado, entrecomillado; "b) En el apartado 5.2.1.2, contenidos gramaticales por idiomas, se añade: "Chino…", etc.
Adviértase que, en el modelo propuesto, se sugiere identificar cada apartado del Anexo, además de con su numeración, con el epígrafe que lo intitula, pues dada la complejidad de la estructura del texto objeto de modificación, dicha mención facilita la identificación de lo modificado.
4. Algunos de los contenidos que se añaden obligan a reordenar sistemáticamente el apartado del Anexo afectado. Así ocurre, por ejemplo, en relación al 5.2.1.3 del Anexo III, donde se pretende añadir contenidos ortográficos y fonéticos específicos del idioma chino, cuando el texto vigente únicamente alude a los contenidos comunes a todos los idiomas.
En tal caso, el referido apartado debería dividirse a su vez en dos subapartados, uno para los contenidos comunes y otro para los específicos del idioma chino.
Esta observación se hace extensiva al apartado 10.2.1.3 de los Anexos III y IV.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- La Comunidad Autónoma cuenta con competencia suficiente para dictar la norma sometida a consulta, correspondiendo su aprobación al Consejo de Gobierno, mediante Decreto.
SEGUNDA.- La tramitación del Proyecto ha seguido las normas que regulan el ejercicio de la potestad reglamentaria, sin perjuicio de las carencias y omisiones advertidas en la Consideración Tercera de este Dictamen.
TERCERA.- Las observaciones formuladas, ninguna de ellas esencial, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica.
No obstante, V.E. resolverá.
