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Dictamen 256/2011
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 5 de diciembre de 2011, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de mayo de 2011, sobre Proyecto de Decreto por el que se establece la ordenación de las explotaciones ovinas y caprinas de la Región de Murcia (expte. 141/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha indeterminada, la Dirección General de Ganadería y Pesca elabora el borrador del Proyecto de Decreto por el que se establece la ordenación de las explotaciones ovinas y caprinas y los sistemas de identificación de las citadas especies.
Seguidamente, consta que el titular del centro directivo, mediante escrito de 28 de mayo de 2009, otorgó un trámite de audiencia a las siguientes corporaciones, organizaciones y asociaciones:
Asimismo se otorga un trámite de audiencia a las empresas -- y --.
Con posterioridad, se incorpora al expediente (folio 193) una comunicación de régimen interior también de 28 de mayo de 2009, en la que se remite el borrador al "Secretario General. Consejo Asesor Regional Agrario", si bien no consta que fuera adoptado acuerdo por el citado órgano consultivo.
SEGUNDO.- Por parte de COAG-IR se presenta un escrito de alegaciones, en el que manifiesta que el sector al que hace referencia el borrador está inmerso en una grave crisis económica, que unida al desajuste que se ha producido para la campaña del 2010, va a dar lugar a que desaparezcan numerosas explotaciones, por lo que no parece razonable que se norme en este el momento, cuando no existen previsiones al respecto en la legislación estatal.
También UPA realiza observaciones al Proyecto, concretamente a los artículos 4 (condiciones mínimas que deben reunir las explotaciones ovinas y caprinas) y 5 (Registro Regional de Explotaciones Ovinas y Caprinas), considerando que no es necesario disponer de un cercado perimetral, ni de sistemas para la desinfección de las ruedas, ya que no se tiene acceso a las áreas donde se alojan los animales; también que no se debería condicionar la ubicación de las instalaciones necesarias que constituyan una unidad de producción, al mismo término municipal donde esté la principal, sino que debería referirse al ámbito de actuación de las Oficinas Comarcales Agrarias que engloban varios municipios. Por último, respecto a las ampliaciones de las explotaciones de ovino y caprino (artículo 7), señalan la conveniencia de establecer un periodo transitorio para su inscripción en el Registro Regional de Explotaciones Ovinas y Caprinas (REOC).
TERCERO.- El Jefe de Servicio de Sanidad Animal emite informe el 15 de octubre de 2009, en el que destaca la importancia económica del sector ovino y caprino dentro de las producciones ganaderas de la Región de Murcia, y su significación social y ecológica, por su estrecha vinculación con el mantenimiento de la población rural y con el aprovechamiento de los recursos naturales, contribuyendo al equilibrio medioambiental y al desarrollo rural en general.
Tras justificar la necesidad de la regulación propuesta, en tanto el sector ha de ajustarse a los estrictos criterios sanitarios, medioambientales y de bienestar animal que la Unión Europea establece y que los consumidores demandan, enumera las normas estatales que lo sustentan, adentrándose en sus objetivos contenidos en el artículo 1 del Proyecto:
- Creación de un Registro Regional de Explotaciones Ovinas y Caprinas, habilitado para ello por la Ley 8/2003, de 24 de abril, de Sanidad Animal (LSA en lo sucesivo).
- Ordenación del sector, mediante el establecimiento de condiciones higiénico sanitarias generales, condiciones específicas y de bienestar animal.
- Procedimiento de inscripción de las explotaciones.
- Medios de identificación de los animales de las especies citadas.
En otro apartado del informe, se entra a analizar el trámite de audiencia otorgado (respecto al tercer borrador), valorando las alegaciones presentadas.
También resalta que con posterioridad se ha producido una reunión del centro directivo con varias organizaciones agrarias a fin de evaluar el borrador, dando como resultado otras modificaciones introducidas al texto (cuarto borrador).
CUARTO.- El 16 de octubre de 2009, el Director General de Ganadería y Pesca remite para su tramitación y aprobación el Proyecto de Decreto, acompañado de la siguiente documentación:
1. Informe económico suscrito por el Jefe de Servicio de Sanidad Animal, en el que expresa que la regulación proyectada no supone ningún compromiso de carácter económico, puesto que será atendido por el personal y los medios existentes en el centro directivo competente.
2. Informe jurídico de la Asesora de la Dirección General que no encuentra ningún obstáculo legal para llevar a cabo la aprobación del Proyecto, señalando que se ha otorgado también audiencia al Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, si bien no consta en el expediente.
3. Informe sobre el impacto por razón de género, que concluye que no existe en sus preceptos ningún tipo de discriminación en función de género.
QUINTO.- El Servicio Jurídico de la Consejería de Agricultura y Agua emite un informe el 12 de noviembre de 2009, en el sentido de señalar que el departamento proponente se encuentra habilitado para el desarrollo de las competencias atribuidas a los órganos autonómicos por la normativa estatal (LSA y Real Decreto 947/2005, de 29 de julio, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina). También realiza observaciones particulares al articulado, que son objeto de valoración y consideración por el Servicio de Sanidad Ambiental en su informe de 17 de diciembre de 2009.
SEXTO.- El 30 de diciembre de 2009, la Vicesecretaría de la Consejería de Agricultura y Agua emite informe favorable a su tramitación, indicando los trámites ulteriores, al igual que el Jefe de Servicio Económico Presupuestario emite su parecer con fecha 4 de febrero de 2010, ratificando que la regulación proyectada no supone ningún compromiso de carácter económico.
SÉPTIMO.- Solicitado el informe del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia (CES, en lo sucesivo), a instancias de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, es evacuado por el Pleno el 30 de junio de 2010 con las siguientes conclusiones:
1. En primer lugar, se valora positivamente el Proyecto de Decreto porque establece en la Región de Murcia un sistema acorde con las exigencias que la normativa europea y estatal plantean desde el punto de vista de la organización del sistema de registro y control de las explotaciones, así como de los procedimientos de identificación de los animales de estas especies.
2. Sin embargo, muestra su preocupación por el impacto que la regulación de las condiciones mínimas de las explotaciones ovinas y caprinas pueda tener sobre las existentes en la Región, dado el contexto caracterizado por la crisis económica general, por la incertidumbre de la Política Agrícola Comunitaria (periodo de reforma que finaliza en el 2013) y por la situación de desventaja que puede generarse para los ganaderos de la Región, como consecuencia del establecimiento de estos requisitos, que no son exigibles en el ámbito estatal, ni en otras Comunidades Autónomas. Por consiguiente, sostiene que los requisitos previstos en la regulación proyectada sólo deberían ser exigibles a las nuevas explotaciones que surjan a partir de su entrada en vigor.
3. Aunque valora positivamente que se distinga la exigencia de las condiciones higiénico-sanitarias, en función de su objeto o de la mayor capacidad de las explotaciones, sin embargo las condiciones específicas deberían exigirse a las explotaciones con 500 reproductores y/o 700 animales de cebo, en atención a las características del sector en la Región de Murcia.
4. En relación con el régimen transitorio previsto para las explotaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la nueva disposición, considera que la adecuación a la totalidad de las condiciones genéricas y específicas debería ampliarse hasta 8 años.
5. Señala que debería considerarse la oportunidad de mantener una nueva reunión de trabajo con las organizaciones del sector, con la finalidad de que el texto que se apruebe tenga el mayor respaldo y compromiso necesario en el contexto actual.
6. Por último, expresa que la documentación exigible para la inscripción en el REOC no responde a las características de una Administración moderna y adaptada a los principios contenidos en la legislación básica estatal en materia de procedimientos administrativos, echando en falta una mayor presencia de las posibilidades de utilización de las tecnología de la información y comunicación en la gestión de procedimientos, sin que se utilice la posibilidad de declaraciones responsables.
OCTAVO.- El informe de 22 de noviembre de 2010, del Jefe de Servicio de Sanidad Animal de la Dirección General de Ganadería y Pesca, contiene el estudio y valoración de las observaciones del órgano preinformante:
1ª) Frente a las consideraciones del impacto socioeconómico de la nueva regulación (condiciones generales y específicas de las explotaciones) e incertidumbre por la Política Agraria Comunitaria (PAC), se señala, de una parte, que muchos de los requisitos del Proyecto ya están englobados en las condiciones para obtener las ayudas de la PAC, y que la legislación estatal y los reglamentos comunitarios obligan desde hace tiempo al cumplimiento de muchos de los requisitos exigibles, por lo que una parte de las inversiones en las explotaciones han debido ya ser realizadas por los productores. Desde otra vertiente destaca que es necesaria la regulación contenida en el Proyecto por aplicación de la LSA, al objeto de establecer el procedimiento para la autorización e inscripción de las explotaciones ovinas y caprinas en el correspondiente Registro, determinar y detallar los requisitos generales y específicos que deben cumplir en materia de sanidad ambiental y bienestar animal, así como disponer de los medios de identificación animal. También sostiene una tendencia en la PAC a mantener las ayudas en aquellos sectores en producción vinculados a las buenas prácticas agrarias y medioambientales.
2ª) Respecto a las restantes observaciones del CES, propone estimar las siguientes observaciones:
a) En relación con las ampliaciones de las explotaciones, se considera acertado tener en cuenta las dimensiones de las instalaciones y el número de animales (20%).
b) La exigencia, pero como un requisito general, de un lazareto o medio similar para cualquier explotación, con independencia de su estructura y número de animales.
c) Para evitar controversias sobre la impermeabilización natural del terreno, se exigirá que el informe del técnico competente se encuentre avalado por los estudios y análisis que lo garanticen.
d) Se acepta parcialmente la ampliación del plazo para el cambio de titularidad (15 días hábiles).
e) Se sustituye la licencia de apertura y el acta de puesta en marcha y funcionamiento por la licencia de actividad acorde con la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada.
f) Se suprime la exigencia de determinada documentación de acuerdo con el Decreto regional 286/2010, de 5 de noviembre, pero se mantiene la necesidad de presentar previamente cierta documentación, no siendo posible un control a posteriori.
NOVENO.- El nuevo borrador (fechado el 17 de noviembre de 2010) es sometido a informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, que lo emite el 16 de diciembre siguiente con las siguientes observaciones al procedimiento de elaboración:
- Inexistencia de una Memoria justificativa que incluya la motivación técnica de las concretas determinaciones normativas propuestas, en especial de las condiciones mínimas que se fijan respecto a las explotaciones ganaderas.
- Insuficiencia del estudio económico de la norma.
- Escasa efectividad del informe de impacto por razón de género.
Respecto al articulado, a las Disposiciones transitoria y derogatoria, así como a los Anexos, se realizan las consideraciones contenidas en los folios 208 a 218 del expediente, que serán objeto de examen posteriormente.
DÉCIMO.- El examen y la valoración de las observaciones del órgano preinformante se contienen en el informe del Jefe de Servicio de Sanidad Ambiental de 17 de marzo de 2011, dando como resultado el Proyecto de Decreto fechado en marzo de 2011, que es el texto sometido a consulta de este Consejo Jurídico.
UNDÉCIMO.- Con posterioridad se emite un nuevo informe de fecha 17 de mayo de 2011 por la Vicesecretaria de la Consejería de Agricultura y Agua, y se redacta nueva propuesta del titular de la Consejería al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.
DUODÉCIMO.- Con fecha 20 de mayo de 2011 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos Antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un proyecto de Decreto que desarrolla la normativa básica del Estado que se reseñará en Consideraciones posteriores, por lo que tiene carácter preceptivo, conforme con lo previsto en el artículo 12.5 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración.
El artículo 53 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia (en adelante Ley 6/2004) establece los trámites a seguir para el ejercicio de la potestad reglamentaria. De acuerdo con dicha regulación, se advierten en el expediente las siguientes deficiencias:
a) Aunque el informe del Jefe de Servicio de Sanidad Animal de 15 de octubre de 2009, evacuado tras las alegaciones presentadas, contenga una explicación de la importancia del sector regulado, de la normativa básica estatal de aplicación y del procedimiento hasta entonces seguido, no existe una verdadera Memoria justificativa del Proyecto normativo, exigida por el apartado 1 del artículo 53.1 precitado, que incluya la motivación técnica y jurídica de las concretas determinaciones normativas propuestas, con el grado de detalle suficiente que requieran. Es singularmente significativa dicha carencia en relación con las condiciones higiénico-sanitarias y específicas exigibles a las explotaciones, a la vista de las alegaciones presentadas por el sector.
En efecto, si como señala el Servicio de Sanidad Animal (folio 169) parte de las condiciones en materia sanitaria y de bienestar animal que recoge el Proyecto de Decreto son ya exigibles por la legislación horizontal europea, así como por la normativa estatal -frente al alegato de que no se han establecido en otras Comunidades Autónomas- su justificación pormenorizada en la Memoria correspondiente hubiera podido evitar ciertas controversias suscitadas durante la tramitación del Proyecto. En todo caso, la falta de una Memoria justificativa no puede ser excusada respecto al presente Proyecto, bajo el pretexto de que será subsanada en futuras disposiciones, debiendo ser completado el expediente en tal sentido, pues aunque no se haya seguido el correcto orden de los trámites, lo importante es que consten en el expediente los trámites esenciales, como indicamos en nuestro Dictamen núm. 152/2011.
b) Es cierto que ha habido una amplia participación de los sectores ganaderos afectados, no sólo a través del trámite de audiencia particularizado a cada asociación o agrupación, sino también a través de alguna reunión mantenida con el centro directivo competente, según refiere el Servicio correspondiente; sin embargo, pese a que por el Centro Directivo se remitió una comunicación interior a la Secretaría para que el Proyecto de Decreto se sometiera a informe del Consejo Asesor Regional Agrario, no consta dicha audiencia o la consideración de su innecesariedad, conforme a la redacción prevista en el artículo 3, c) del Decreto 47/1984, de 10 de mayo. Pero tampoco consta que se haya sometido a informe del Consejo Asesor Regional de Organizaciones Profesionales Agrarias (CAROPA), órgano especialmente diseñado para canalizar la participación y colaboración de las Organizaciones Profesionales Agrarias, entre cuyos cometidos se encuentra la emisión de informe sobre la normativa que se refiera a política agraria y al desarrollo rural que promueva la Consejería competente por razón de la materia (artículo 3.1,c del Decreto 331/2009, de 9 de octubre).
c) Es indudable que las competencias en materia de sanidad ganadera radican en la Consejería consultante (artículo 36 del Decreto 26/2011, de 25 de febrero), lo que no obsta a que se pudiera otorgar un trámite de audiencia a la Consejería de Sanidad y Política Social, en tanto a la Dirección General de Salud Pública le corresponde la competencia en salud alimentaria, zoonosis, epidemiología y salud medio ambiental (artículo 4 del Decreto 146/2011, de 8 de julio) y sus aportaciones podrían enriquecer el texto, sobre todo en relación con las condiciones técnico sanitarias.
d) Se afirma por la asesora jurídica de la Dirección General (folio 74) que se ha otorgado también audiencia al Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino, si bien no consta en el expediente que se haya evacuado tal trámite.
Por último, cabe señalar que se ha plasmado adecuadamente en el expediente la evolución del contenido del Proyecto, con la agregación de las sucesivas modificaciones, habiéndose informado las alegaciones presentadas.
TERCERA.- Competencia regional y habilitación normativa.
La materia a la que se refiere el Proyecto dictaminado ha de encuadrarse en el título competencial regional relativo a ganadería, sobre el que nuestra Comunidad Autónoma ostenta competencias exclusivas, conforme con lo establecido en el artículo 10.Uno,6 del Estatuto de Autonomía, competencia que debe ejercerse "de acuerdo con la ordenación general de la economía" y, con reiterada jurisprudencia constitucional, respetando asimismo otras competencias estatales que puedan concurrir e incidir en la materia, como es, en el caso, la relativa a la sanidad (bases y coordinación general) y, más específicamente, la sanidad animal, fruto de la cual el Estado aprobó la LSA, y, en su desarrollo, con carácter básico, los Reales Decretos 479/2004, de 26 de marzo, que establece y regula el registro general de explotaciones ganaderas, y 947/2005, de 29 de julio, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovinas y caprinas.
A partir del marco básico sectorial que imponen dichas normas, la Comunidad Autónoma puede aprobar su propia regulación en la materia.
En tal sentido, aunque el título del Proyecto de Decreto pudiera inducir a pensar en una suerte de ordenación general de las explotaciones ovinas y caprinas en la Región de Murcia, en realidad su contenido versa sobre el establecimiento de las condiciones mínimas, desde el punto de vista higiénico sanitario y de bienestar animal, de tales explotaciones, la creación de un Registro (REOC), así como el procedimiento para su autorización e inscripción y la identificación de los animales de las especies citadas. Nada se expresa, por ejemplo, respecto al Libro Registro de las explotaciones ganaderas de tales especies, que se rigen por lo dispuesto en la Orden de 16 de septiembre de 1996, modificada por la Orden de 4 de octubre de 2007.
Puede afirmarse, con carácter general, que, en el marco configurado por dichas normas estatales, existe competencia autonómica para adoptar la regulación pretendida, sin perjuicio de lo que se dirá posteriormente sobre su ajuste a lo establecido en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante, Ley 11/2007) y a la Ley 17/2009, de 23 de diciembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 17/2009), en cuanto son normas jurídicas de incidencia general o transversal, aplicables de este modo a la materia que nos ocupa. Igualmente, el Consejo de Gobierno está habilitado para regular por Decreto la materia.
CUARTA.- Observaciones al contenido del Proyecto de Decreto.
Puesto que el Proyecto de Decreto contiene distintos aspectos de la materia que pueden ser desgajados, se agrupan las observaciones en razón de los siguientes apartados:
I. La regulación de las condiciones mínimas y específicas que deben reunir las explotaciones ovinas y caprinas de nueva instalación.
Se ha suscitado a lo largo de la elaboración del Proyecto por parte de algunos sindicatos agrarios, la falta de conveniencia y oportunidad de fijar en este momento determinadas condiciones mínimas que deben reunir las explotaciones ovinas y caprinas (artículos 4), así como la ausencia de regulación básica estatal al respecto.
En su defensa, la Consejería proponente ha sostenido que se encuentra habilitada para dicho establecimiento por la LSA, que la mayoría de los requisitos se encuentran ya exigidos por la normativa comunitaria o estatal y que se ha atemperado el régimen de aplicación, estableciendo dos niveles de exigencia: condiciones higiénico sanitarias generales y condiciones específicas para aquellas explotaciones clasificadas como cebaderos, las de reproducción para producción de carne de más de 300 reproductores, para producción láctea y las de reproducción mixta, además de establecer un periodo de adaptación de 6 años para las explotaciones existentes (Disposición transitoria única).
Ciertamente, la ausencia de desarrollo reglamentario por parte del Estado de las previsiones contenidas en el artículo 36 LSA sobre las condiciones sanitarias básicas de este tipo de explotaciones, no puede condicionar el ejercicio de las competencias autonómicas en la materia, sin perjuicio del posterior desplazamiento que pudiera producir si dicha normativa básica fuera aprobada por la Administración General del Estado (recientemente se ha aprobado el Real Decreto 804/2011, de 10 de junio, por el que se regula la ordenación zootécnica, sanitaria y de bienestar animal de las explotaciones equinas y se establece un plan sanitario equino). Así sintetiza el sistema de relaciones existente entre el ordenamiento estatal, de un lado, y los distintos ordenamientos autonómicos, de otro, en lo que ahora importa, las SSTS, Sala 3ª, de 26 de octubre de 2010 y de 13 de octubre de 2003, que incorpora la primera:
"Que los principios de unidad y de jerarquía informan internamente cada uno de ellos, siendo el de competencia, y no esos otros dos, el que rige la articulación entre ambos ordenamientos. Que el reconocimiento por virtud de este principio de un ámbito propio para el ordenamiento autonómico, se produce sin perjuicio de la articulación de éste y del estatal en el "supraordenamiento" constitucional, de suerte que la separación entre ordenamientos no es absoluta, sino que encuentra una articulación superior en la Constitución como norma fundamental o norma "normarum". Y que cuando el reparto competencial actúa sobre una misma materia mediante el concurso, para su regulación global, de normas estatales básicas y autonómicas de desarrollo, surgen entonces entre ambas los efectos denominados de preclusión y de desplazamiento. Por el primero, queda cerrada para la norma autonómica, sin posibilidad de que ésta la replantee, la regulación que como propia del Estado global, del Estado en su integridad, haya hecho la previa norma estatal básica. Y por el segundo, queda desplazada la autonómica previa por la estatal básica posterior: ésta, en lo que dispone con tal carácter, desplaza a aquélla, que queda inaplicable e ineficaz hasta tanto no varíe o se modifique, haciéndolas compatibles".
Del conjunto de condiciones puede afirmarse que algunas derivarían de la LSA (por ejemplo, los apartados 1,a y b del artículo 4 del Proyecto), que establece que en las explotaciones intensivas y en los alojamientos en las extensivas deberán estar aislados, de forma que se limite y regule sanitariamente el acceso de personas, animales y vehículos (artículo 36.2 LSA) o la preferencia por aquellas explotaciones o sistemas productivos que, por su características, medios o infraestructura, permitan garantizar debidamente las condiciones sanitarias del ganado o evitar la posible difusión de enfermedades (artículo 36.3 LSA).
En otras condiciones (artículo 4.1,d, e, g) se citan las normas comunitarias y básicas que las sustentan, pero no en todas, por lo que debe justificarse en el expediente -precisamente en la Memoria justificativa que ha de incorporarse al procedimiento- la concreta regulación en el texto, lo que contribuiría a fundamentar la conveniencia de la normativa en este momento.
II. El Registro Regional de Explotaciones Ovinas y Caprinas.
El artículo 5.1 del Proyecto de Decreto crea el REOC, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 del RD 947/2005, y en el RD 479/2004.
Previamente, el artículo 38 LSA estableció que todas las explotaciones de animales deben estar registradas en la Comunidad Autónoma en que radiquen, y que los datos básicos de estos registros serán incluidos en un registro nacional de carácter informativo.
Uno de los aspectos que suscita la nueva regulación, que debería aclararse en el expediente, es el engarce o inserción de este nuevo registro regional para las especies ovinas y caprinas con el Registro regional de explotaciones ganaderas, al que hace referencia, por ejemplo, el artículo 3 del Decreto regional 448/2009, de 29 de diciembre, como un registro adscrito a la Consejería consultante.
Esta observación viene motivada porque el artículo 11 del Real Decreto 947/2005 configura al Registro de las especies caprinas y ovinas, en el ámbito de la Administración General del Estado, como una sección dentro del Registro General de Explotaciones Ganaderas, no existiendo tal incardinación en la normativa proyectada. En igual sentido es tratado en otros Registros de Explotaciones Ganaderas de Comunidades Autónomas (por ejemplo, el Registro de Explotaciones Ganaderas de La Rioja, regulado por el Decreto 36/2005, de 26 de mayo).
Por tanto, debería aclararse si es un registro independiente o incardinado en el Registro regional de Explotaciones Ganaderas.
2. Sobre el concepto de explotación de ganado a efectos de su inscripción
La disposición ha optado, a efectos de su inscripción en el Registro, por equiparar unidad de producción con explotación, que supone el manejo de todo el rebaño, si bien en el supuesto de que un productor posea más de un rebaño se considerarán unidades productivas diferentes y requerirán la inscripción de cada una de ellas en el Registro.
Partiendo de que el artículo 2 del Proyecto incorpora las definiciones de la normativa básica estatal, entre ellas el concepto de explotación, debería aclararse (se suscitan dudas a este respecto) si la inscripción será única para cada explotación ganadera ovina y caprina, aunque se hagan constar por separado los datos relativos a cada unidad productiva (en el caso de poseer más de un rebaño).
De conformidad con el artículo 36.1 LSA, las explotaciones de animales de estas especies de nueva instalación, o la ampliación de las existentes, deberán disponer de la previa autorización de la autoridad competente, que verificará el cumplimiento de los requisitos en materia de protección animal. Además, se establece la exigencia de su inscripción en el Registro de la Comunidad Autónoma en la que radiquen (artículo 38.1 de la misma Ley), constituyendo una infracción grave el inicio de la actividad en aquéllas sin la previa autorización administrativa o sin la inscripción en el Registro correspondiente.
Pues bien, ambas técnicas (autorización e inscripción registral) son recogidas en el Proyecto de Decreto respecto a las explotaciones de nueva instalación, ampliaciones de las existentes, cambios de orientación y de titularidad (artículos 6 y ss.) si bien, como señaló este Consejo Jurídico en su Dictamen núm. 137/2007, sobre el Proyecto de Decreto por el que se establece la ordenación de las explotaciones cunícolas, la regulación proyectada parece confundir ambas técnicas o, como mínimo, no se han articulado correctamente en el texto, de forma que aparezcan claramente diferenciadas. Téngase en cuenta, como se indicó en aquel Dictamen, que la autorización constituye un control administrativo previo de actividades de naturaleza privada, pero susceptibles de incidir en el interés general, a diferencia de la inscripción en el Registro, cuya finalidad es esencialmente informativa, como especifica claramente el artículo 3.2 del RD 479/2004.
Sin embargo, antes de ahondar en la observación indicada, conviene partir del examen de la incidencia que haya podido tener sobre la LSA la entrada en vigor de la normativa relativa al libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en el mercado interior sobre la exigencia de la correspondiente autorización previa.
1. Adecuación de la autorización a la normativa sobre el libre acceso a las actividades de servicios y a su ejercicio.
La Ley 17/2009 ha incorporado, parcialmente, al Derecho español la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
En particular, dicha Ley pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Administraciones Públicas en este sector deben de ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no discriminación, de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones. Por otro lado, exige que se simplifiquen los procedimientos, evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las cargas administrativas a los prestadores de servicios. En tal sentido, se establece que el régimen de autorización sólo podrá imponerse cuando concurran las siguientes condiciones: no discriminación, necesidad, es decir, que el régimen de autorización esté justificado por una razón imperiosa de interés general, y proporcionalidad, en tanto no existan otras medidas menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado (comunicación o una declaración responsable del prestador), hoy contenidas en el artículo 71 bis de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
En relación con la previa autorización que se exige en el Proyecto de Decreto para las nuevas explotaciones, la ampliación de las existentes y los cambios de orientación productiva de las ya inscritas, cabe señalar que en el caso de los dos primeros supuestos (nuevas explotaciones y ampliación de las existentes) se encuentra habilitado el Proyecto por el artículo 36.1 LSA, que no ha sido modificada en este punto por la Ley 25/2009 (artículo 38), que a su vez adaptó la normativa estatal de rango legal a lo dispuesto en la Ley 17/2009, afectando a otros artículos de la LSA, pero no a los que atañen a la materia objeto del presente Proyecto.
Por tanto, queda justificada la autorización en los dos supuestos indicados, pues concurren las razones imperiosas de interés general para no excepcionar el régimen de autorización (artículos 5, en relación con el 3.11, de la Ley 17/2009), en tanto la autoridad competente ha de verificar, a través de la autorización previa, el cumplimiento de los requisitos exigibles en materia de bienestar animal y las condiciones sanitarias, respondiendo a razones de salud pública y de protección de la seguridad y salud de los consumidores.
Por el contrario, como también se indicó en el Dictamen 137/2007, la autorización para los cambios de orientación productiva de las ya inscritas, siempre y cuando no tengan la consideración de ampliaciones (artículo 8.3 del Proyecto), además de no estar expresamente previstos en la normativa estatal (LSA) como sujetos autorización, carece de una justificación en el expediente acerca de la necesidad de someter dichos cambios a intervención previa, cuando quizás pudieran bastar otras técnicas de protección de interés general, a la vista de la documentación exigida, como la comunicación previa y la posterior inscripción en el Registro.
Respecto a los cambios de titularidad de las explotaciones, aunque no se citan en el artículo 5.6 como un supuesto sujeto a autorización, tampoco se dice expresamente en el articulado que baste con la comunicación previa para su inscripción, teniendo en cuenta, además, que se sujeta al mismo procedimiento que los supuestos sometidos a autorización (artículo 10.4), cuando debería ser distinto.
2. Deslinde entre los supuestos de autorización e inscripción.
A tenor de lo dispuesto en el 5.6 del Proyecto, obtenida la autorización en los supuestos requeridos, procederá su inscripción en el REOC, trámite este último que culmina los requisitos para poder desarrollar la actividad ganadera, de manera que la inscripción, tal y como aparece configurada en el texto, es consecuencia de la primera. Por lo tanto, en los casos en los que se exija la autorización previa, la resolución que se adopte por el titular del centro directivo, en caso de ser positiva, contendrá además un mandato de inscripción en el Registro indicado, lo que conlleva a la simplificación de trámites y que no se tenga que adoptar una resolución posterior ordenando su registro. Por el contrario, en los supuestos no sujetos a autorización, pero sí a inscripción (por ejemplo, el cambio de titularidad) la resolución que se adopte ordenará únicamente tal inscripción.
Sin embargo, en el artículo 10.4 (tramitación y resolución) se mezclan todos los supuestos (lo que están sujetos a autorización previa e inscripción, y sólo a inscripción), como si conllevaran los mismos trámites (no es comparable la comunicación de un cambio de titularidad con la autorización de nuevas explotaciones), sujetos, además, a un mismo plazo de resolución. Además, se dice que la resolución concederá o denegará la inscripción, ampliación, cambio de orientación productiva y cambio de titularidad en el REOC, omitiendo que en relación con las nuevas instalaciones la resolución no se limita únicamente a ordenar la inscripción en el Registro (como figura en la redacción), sino también al otorgamiento de autorización, tras la comprobación de los requisitos de bienestar animal e higiénico sanitarios previstos en la citada norma.
Respecto a las ampliaciones de las explotaciones, se consideran como tales aquellas que supongan un aumento de más del 20% de los metros cuadrados disponibles e inscritos y/o el incremento de más del 20% del número de reproductores o animales de cebo autorizados e inscritos en el REOC (artículo 7). Pero si relacionamos tales porcentajes con la exigencia de autorización previa, cabría preguntar si las ampliaciones que no cumplieran tales requisitos estarían sujetas a autorización previa, o bastaría con su comunicación para su inscripción en el Registro. Es decir, el supuesto de las modificaciones menores que no alcancen dichos porcentajes no queda aclarado en el Proyecto.
En relación con el presente Proyecto de Decreto, se ha reiterado por los órganos preinformantes la necesidad de tener en cuenta en la regulación de los procedimientos de autorización e inscripción las medidas de simplificación documental, así como las posibilidades de utilización de las tecnologías de la información.
Como indicamos en el Dictamen 152/2011, esta cuestión ha de regirse por lo establecido, con carácter general, por el artículo 6.2,b) de la Ley 11/2007, que establece, entre los derechos de los ciudadanos, no tener que aportar datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas. También por lo previsto en la normativa regional sobre simplificación de procedimientos, citando a este respecto el Decreto regional 286/2010, de 5 de noviembre, y sus normas de desarrollo (Órdenes de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, de 28 de abril de 2011, por la que se establecen las condiciones de acceso a la plataforma de interoperabilidad de la Administración Pública de la Región de Murcia y de 24 de mayo de 2011, por la que se publica el catálogo de simplificación documental de la Administración Pública de la Región de Murcia).
En el procedimiento de elaboración, a resultas de observaciones de órganos consultados, se han suprimido algunos requisitos, acomodándose a lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 286/2010, sobre la supresión de la obligación del interesado de aportar el Documento Nacional de Identidad o la cédula catastral.
Si bien es verdad que la documentación a aportar por el peticionario, ya suprimida en el borrador a sugerencia de otros informes, no es significativa a estos efectos también conviene destacar que otras que permanecen en el texto (la aportación del contrato de arrendamiento de las instalaciones o la escritura pública de propiedad en el caso de las nuevas instalaciones) son documentos que pueden no encontrarse en poder de la Administración Regional, de ahí su exigencia; no obstante, algún requisito añadido, como la necesidad de que esté inscrita la escritura pública de titularidad en el Registro de la Propiedad, pudiera ser excesivo (se podría encontrar en trámite de inscripción o presentar problemas adicionales su regularización registral), considerando más acorde con el principio de proporcionalidad recogido en el artículo 4,g) de la Ley 11/2007, que se recoja la exigencia de acreditar el título de adquisición.
De otra parte, respecto a las ampliaciones de las explotaciones de ovino y caprino que no excedan del porcentaje indicado (artículo 7 del Proyecto), como se indicó anteriormente, se desconoce si están sujetas a autorización y cuál es la documentación exigida en tal caso.
Respecto a los supuestos que se equiparan a los de nueva instalación, tales como las ampliaciones que superen un determinado porcentaje (artículo 7) o los cambios de orientación con nuevas construcciones (artículo 8), que reenvían, a su vez, a la documentación exigida por el artículo 6 para las nuevas instalaciones, debería especificarse que en tales supuestos no será exigible la documentación que esté en poder de la Administración regional (por ejemplo, si se trata de la misma persona jurídica, la Administración dispone ya una copia del Número de Identificación Fiscal).
También debería incorporarse, como hemos sugerido en otros Dictámenes, en los modelos de instancias que figuran en el Anexo, la previsión del consentimiento del interesado para recabar, incluso telemáticamente, sus datos en el caso de ser procedente.
V. La identificación individual de los animales de estas especies.
De la regulación proyectada (artículos 12 y ss.), se destacan los siguientes aspectos:
1. La configuración del registro de animales identificados individualmente.
El artículo 17 del Proyecto de Decreto crea el registro informático de animales identificados individualmente, adscrito y gestionado por la Dirección General correspondiente. En su regulación se establece que los obligados a comunicar tales datos lo harán por vía telemática, para lo que dispondrán de los medios informáticos y equipos de lectura electrónica.
Con ocasión del Dictamen 152/2011, ya se indicó, respecto a la obligación de comunicar electrónicamente a la Administración determinados datos, que habrá de tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley 11/2007, en especial los apartados 1 y 6; el primero establece que los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos. El segundo (apartado 6) recoge la posibilidad que reglamentariamente las Administraciones Públicas puedan establecer la obligatoriedad de comunicarse con ellas utilizando sólo medios electrónicos, cuando los interesados se corresponden con personas jurídicas o colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica o técnica, dedicación profesional u otros motivos acreditados tengan garantizado el acceso y la disponibilidad de los medios tecnológicos precisos.
Ciertamente la configuración como registro informático deriva de la normativa básica estatal (R.D. 947/2005), partiendo de la identificación electrónica de los animales de la especie ovina y caprina (artículo 13 del citado Real Decreto), que conlleva comunicarse mediante vía telemática, aunque no se justifica en el expediente que en los obligados concurran las circunstancias señaladas en el artículo 27.6 de la Ley 11/2007, es decir, dispongan de los medios tecnológicos precisos para dicha reglamentación, como prevé igualmente el artículo 61.1 del Decreto regional 302/2011, de 25 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (publicado en el BORM de 29 de noviembre siguiente). En todo caso, el Proyecto habrá de tener en cuenta los requisitos previstos en la Ley 11/2007 para la validez de tales comunicaciones, particularmente que se pueda garantizar la constancia de la transmisión, y sus fechas, el contenido íntegro de las comunicaciones y la identificación fidedigna del remitente y el destinario de la misma (artículo 27.3).
2. Suministro y distribución de los medios de identificación a los titulares de explotaciones.
El artículo 13.2 del Proyecto de Decreto establece que el suministro y la distribución de los medios de identificación a los titulares de las explotaciones será llevado a cabo por una entidad previamente autorizada por la Dirección General, que habrá de cumplir los cometidos que se recogen en el citado apartado: llevar un registro de distribución y remitir la información con periodicidad a la dirección general competente en materia de ganadería vía telemática. En este concreto aspecto se ha producido un cambio significativo en el Proyecto, pues ha pasado de ser distribuidos tales medios por la propia Administración, las ADS y por las entidades previamente autorizadas, a ser sólo ser distribuidos por estas últimas sin mayor justificación, y sin que tal previsión se contuviera en el texto sometido al trámite de audiencia.
De otra parte, la expresión "entidad" suscita ciertas dudas sobre su naturaleza (se trata de nuevos entes colaboradores o sólo empresas suministradoras) , y parece excluir de plano a las Agrupaciones de Defensa Sanitaria Ganadera, cuya normativa básica ha sido recientemente aprobada (Real Decreto 842/2011, de 17 de junio), presentando cierta imprecisión su regulación en el texto (artículo 13), en comparación con otras normas autonómicas que han regulado de forma más completa estas entidades, creando incluso un registro (Decreto 183/2010, de 4 de noviembre de la Junta de Galicia, por el que se regula las entidades identificadoras para la prestación de servicios de identificación del ganado bovino, ovino y caprino y su registro oficial).
3. Responsabilidad de la identificación.
El artículo 14 establece que durante el transporte, desde la explotación de origen hasta la descarga en destino, el transportista es responsable solidariamente junto con el titular de la explotación de la identificación de los animales que traslade, en los términos establecidos en el presente Decreto y en el Real Decreto 947/2005, de 29 de julio.
Sin embargo, no cabe duda que el transportista tiene una serie de obligaciones, y las consiguientes responsabilidades en caso de incumplimiento, que se establecen en el artículo 47 LSA, tales como disponer de la correspondiente autorización e inscripción en el registro, además de cumplir las condiciones higiénico sanitarias para el traslado de los animales y llevar a bordo del vehículo la pertinente documentación de traslado.
Por otro lado, la obligación de identificar a los animales no recae en él, sino en el titular de la explotación, según recoge el primer párrafo del artículo 14 del Proyecto (también en la parte expositiva se refleja la obligación del ganadero de tenerlos debidamente identificados), por lo que hacer responsable al transportista de dicho cometido, de forma solidaria con el obligado, no se adecua a la normativa vigente:
- El Reglamento (CE) 21/2004, de 17 de diciembre, por el que se establece un sistema de identificación y registro de los animales de las especies ovina y caprina y se modifica el Reglamento (CE) núm. 1782/2003, obliga a los poseedores de los animales a llevar el registro con la información que figura en la Sección B del anexo, en el que se contendrá el código de identificación de cada animal, y a su vez han de cumplimentar el documento de traslado con la indicada información. Expresamente el artículo 5 de dicho Reglamento excluye a los transportistas de la precitada obligación (artículo 5). En igual sentido, la normativa española (R.D. 947/2005) hace recaer dicha obligación en el titular o poseedor del animal, excepcionando también al transportista (artículo 9).
- Conforme al artículo 10.1 del Real Decreto precitado, que se remite a su vez al R.D. 728/2007, de 13 de junio, todos los movimientos de ganado deberán estar amparados por un documento de movimiento debidamente cumplimentado por el titular o poseedor de los animales, que recoja los datos mínimos establecidos. Este documento acompañará a los animales hasta la finalización del movimiento en la explotación de destino, estableciendo la obligación del titular de la explotación de hacer llegar una copia de cada movimiento al transportista y el original al titular de la explotación de destino o al poseedor de los animales.
En suma, sin perjuicio de las obligaciones del transportista, que en caso de incumplimiento serán sancionadas conforme a la normativa básica estatal, la identificación de los animales no le corresponde a él según lo expresado, por lo que habrá de modificarse la redacción de este artículo, de manera que se distingan las distintas responsabilidades.
QUINTA.- Observaciones particulares al Proyecto del Decreto.
Se omite, en el objeto la regulación, la autorización en los supuestos previstos, pues las restantes finalidades sí están recogidas.
En relación con las personas jurídicas, mientras en este precepto se recoge el NIF, en el artículo 9, sobre los cambios de titularidad, se hace referencia al CIF.
Conforme se ha expresado en la Consideración Cuarta, III,2, no se aclara en el texto qué ocurre con las ampliaciones menores (las que no superan determinados porcentajes), es decir, cabría preguntarse si están sujetas a inscripción en el Registro o, por el contrario, no tienen relevancia a los efectos que nos ocupa.
En el apartado 2 se establece que la presentación del cambio de titularidad se realizará en el plazo máximo de quince días hábiles, desde que tenga lugar el mismo, a través del correspondiente contrato de arrendamiento.
Con esta regulación parece que sólo se puede producir el cambio de posesión por medio de un contrato de arrendamiento, omitiendo otras vías de transmisión, como la compraventa.
Conforme a lo señalado en la Consideración Cuarta, III, se deben distinguir los procedimientos de los supuestos sujetos a autorización e inscripción, de aquél (o aquéllos si se aceptara una sugerencia realizada a este respecto) en que sólo se exige la comunicación previa (cambio de titularidad).También se omite, respecto a la resolución que ha de adoptarse, la autorización de las nuevas instalaciones (sólo se recoge su inscripción).
En este artículo se recogen una serie de supuestos que dan lugar a la cancelación de la inscripción en el Registro, pero no se hace referencia a que tales motivos pueden, igualmente, ser causa de revocación o extinción de las autorizaciones previas otorgadas en los supuestos que sean exigibles.
Por tanto, resultaría procedente comenzar el apartado 1, señalando que la revocación de la autorización, la suspensión temporal de la actividad y la baja y cancelación de la inscripción de una explotación, se producirá previa tramitación del correspondiente expediente (...). El título del artículo debería acomodarse a este contenido, al igual que el apartado 2 del mismo artículo.
Contiene el régimen aplicable a las explotaciones en funcionamiento con anterioridad, recogiendo que serán inscritas de oficio aquellas que tengan el correspondiente código REGA (Registro General de Explotaciones Ganaderas), así como que tendrán un plazo de 6 años para adaptarse al artículo 4, apartados 1. f) y h) y apartado 2. a), b), c) y e); pues bien, estas dos últimas letras (c y e) no existen en el apartado 2 del artículo al que se remite, por lo que habrá de ser corregido.
En la última hoja de los Anexos, correspondiente a la documentación que se acompañará a la solicitud, la exigencia de la licencia de actividad no se acomoda a la redacción contenida en el artículo 6 del Proyecto.
2. Cuestiones de técnica normativa y correcciones gramaticales.
- En la parte expositiva, suprimir la coma en el siguiente párrafo del apartado quinto: "Dicha raza es suficientemente sensible, a la aplicación del bolo ruminal", así como añadir "del" delante de Real Decreto 947/2005 en el penúltimo apartado.
- En el Artículo 4.1,h), debería comenzarse por un párrafo introductorio de este tipo o similar: "Deberán disponer de un Lazareto (...)".
- En el artículo 5.6 debería suprimirse un espacio tras productiva, al igual que en el artículo 6.2, antes de "además".
- En el artículo 11.1, debería alinearse el párrafo segundo en el apartado b) y suprimir la coma después del paréntesis en el apartado 1 (párrafo introductorio).
- En el artículo 12,2, quedaría más clara la redacción si se añadiera "y" delante de Real Decreto 1486/2009, pues hace referencia a las dos normas que han modificado la disposición anteriormente citada.
- En el artículo 13.1, se podría suprimir la primera vez que se utiliza la palabra "identificación", quedando del siguiente modo: "Los códigos de los medios de identificación (...)".
- En la Disposición transitoria única, apartado 2, convendría suprimir el espacio detrás del código REGA.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- El Consejo de Gobierno dispone de competencia y habilitación suficientes para aprobar el Proyecto objeto de Dictamen, si bien habrá de ser completado el procedimiento de elaboración con la Memoria justificativa de la disposición por las razones recogidas en las Consideraciones Segunda, a) y Cuarta, I.
SEGUNDA.- En cuanto a la participación, no consta la intervención del Consejo Asesor Regional Agrario, ni tampoco del CAROPA.
TERCERA.- Se consideran observaciones esenciales las realizadas sobre los siguientes aspectos:
- El deslinde en el articulado entre el procedimiento de autorización y de inscripción (Consideración Cuarta, III).
- La documentación y la simplificación administrativa (Consideración Cuarta, IV).
- La responsabilidad en la identificación individual de los animales de estas especies (Consideración Cuarta, V, apartado 3).
- Las observaciones realizadas a los artículos 9 sobre el cambio de titularidad, y al artículo 11 sobre la revocación de la autorización (Consideración Quinta, Observaciones particulares).
CUARTA.- Las demás observaciones contribuyen a la mejora e inserción del texto en el ordenamiento jurídico.
No obstante, V.E. resolverá.
