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Dictamen nº 18/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 23 de enero de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 29 de septiembre de 2011, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por la incorporación tardía a su puesto de funcionaria en prácticas tras la superación del proceso selectivo (expte. 223/11), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Por Orden de la Consejería de Educación, Formación y Empleo, de 23 de abril de 2009, se convocaron procedimientos selectivos para el ingreso en la función pública docente, Cuerpo de Maestros, así como la adquisición de nuevas especialidades para funcionarios de carrera del mismo Cuerpo, y para la composición de las listas de interinidad para el curso 2009-2010.
SEGUNDO.- x participa en dicho procedimiento selectivo, no constando entre los seleccionados en la Resolución de la Dirección General de Recursos Humanos de 20 de julio de 2009, por la que se publica la lista de aspirantes seleccionados, una vez elevadas tales relaciones por las distintas comisiones de selección.
TERCERO.- Interpuesto recurso de alzada contra la citada Resolución, la interesada solicita que sean revisadas las puntuaciones otorgadas en la fase de concurso del referido procedimiento selectivo.
CUARTO.- Por Orden de la Consejería de Educación, Formación y Empleo de fecha 26 de octubre de 2009, se estima parcialmente el recurso al considerar que se produjo un error material en la grabación de los datos, lo que otorgó indebidamente a otra aspirante mayor puntuación de la verdaderamente asignada por el órgano selectivo. Corregido el error, la aspirante inicialmente seleccionada obtiene menos puntuación que la recurrente, por lo que se declara el derecho de x a resultar seleccionada, lo que determinó que se incorporara como funcionaria en prácticas del Cuerpo de Maestros, especialidad Música, el 16 de noviembre de 2009.
QUINTO.- Con fecha 8 de septiembre de 2010, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial ante la Administración regional en solicitud de una indemnización equivalente a la cantidad dejada de percibir durante el periodo en que debió estar prestando servicios como funcionaría en prácticas y no lo estuvo por el error cometido por la Administración. Cuantifica el daño en 2.985,92 euros.
SEXTO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución de 13 de diciembre de 2010, del Secretario General de la Consejería consultante, se designa instructor que procede a recabar de la recurrente un certificado de vida laboral comprensivo de las fechas a que se refiere la reclamación, a efectos de valorar el quebranto patrimonial efectivamente producido.
El 29 de diciembre de 2010, la reclamante presenta el certificado de vida laboral solicitado.
SÉPTIMO.- Recabado el preceptivo informe del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño (Servicio de Personal Docente, de la Dirección General de Recursos Humanos), se emite el 23 de mayo de 2011, con el siguiente tenor:
"x suscribe contrato laboral temporal a jornada parcial de 15 horas lectivas (22,83 horas semanales) como Maestra de Religión de Primaria en el Colegio Público José Moreno de Murcia, con fecha de inicio 21/09/2009, y no como funcionaria interina como afirma en su escrito.
Con fecha 15/11/2009 se le da de baja como laboral temporal, por haberse estimado el recurso de alzada interpuesto en las oposiciones del Cuerpo de Maestros del año 2009 y obtener plaza como maestra en prácticas con fecha 16/11/2009.
La citada maestra reclama la diferencia de los haberes percibidos como Maestra de Religión y los que le hubieran correspondido percibir en caso de haber tomado posesión como Funcionaria en Prácticas el 01/09/2009, en relación a lo cual parece conveniente poner de manifiesto lo siguiente:
1.) El periodo comprendido desde el 01/09/2009 hasta el 20/09/2009, donde la reclamante no tuvo ninguna relación laboral con esta Consejería, debería haber percibido la cantidad de 1.721,10 euros, en el caso de haber sido nombrada Funcionaria en Prácticas el 01/09/2009.
2.) Desde el 21/09/2009 hasta el 15/11/2009, la maestra percibió los haberes como Maestra de Religión. La diferencia económica con respecto a lo que debería haber percibido como Funcionaria en Prácticas es de 1.650,68 euros.
3.) El total de ambos periodos asciende a la cantidad de 3.371,78 euros, cantidad superior a la reclamada por la recurrente, que es de 2.985,92 euros.
Por todo lo anterior este Servicio propone la estimación de la presente reclamación".
OCTAVO.- Comoquiera que de la vida laboral presentada por la interesada se evidencia la percepción de prestaciones por desempleo durante el periodo a que se refiere la reclamación, se le requiere para que aporte un certificado de los Servicios de Empleo en el que consten las prestaciones percibidas en las fechas en las que no estuvo en situación de activa.
El 24 de junio de 2011 la interesada cumplimenta el requerimiento, mediante la aportación de certificado de la Oficina de Prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal de Murcia, según la cual durante el mes de octubre de 2009 habría percibido una prestación por desempleo (en importe íntegro) de 776,53 euros, con una retención de 51,20 euros.
NOVENO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia a la interesada, ésta no comparece para tomar vista del expediente ni formula alegaciones.
DÉCIMO.- Con fecha 22 de marzo de 2011, el instructor formula propuesta de resolución estimatoria parcial de la reclamación, declarando el derecho de la interesada a ser indemnizada en la cantidad de 2.595,25 euros y su pertinente actualización. Se propone, asimismo, que se regularicen las cotizaciones sociales que procedieran durante el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 15 de noviembre de 2009 y que se haga constar en el expediente de la reclamante dicho período, a los efectos procedentes.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 29 de septiembre de 2011.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. Concurre legitimación activa en la reclamante en su condición de aspirante al acceso al Cuerpo de Maestros que vio indebidamente retrasada su toma de posesión e incorporación al mismo, lo que le deparó unos pretendidos daños económicos que motivan la presente reclamación, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.1, letra a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
La legitimación pasiva reside en la Administración titular del servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño. En el supuesto sometido a consulta, la Consejería de Educación, Formación y Empleo, a través de su Dirección General de Recursos Humanos.
2. De conformidad con el artículo 142.4 LPAC, la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de los actos o disposiciones administrativas no presupone derecho a la indemnización, pero si la resolución o disposición impugnada lo fuese por razón de su fondo o forma, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse dictado la sentencia definitiva para el derecho a reclamar que derive de la anulación.
En el supuesto sometido a consulta, la anulación se produce en vía administrativa al estimarse el recurso de alzada interpuesto por la hoy reclamante, mediante Orden de la Consejería consultante de fecha 26 de octubre de 2009, sin que conste cuándo fue notificada a la interesada. En cualquier caso, aun tomando la fecha de dictado de la Orden como dies a quo del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, la reclamación presentada el 8 de septiembre de 2010 ha de reputarse temporánea.
3. Se ha seguido el procedimiento previsto en el artículo 5 y siguientes RRP, obrando en el expediente informes del Servicio afectado (Dirección General de Recursos Humanos) y el trámite de audiencia a la interesada, si bien no se ha cumplido con el plazo máximo de duración del procedimiento, al haberse excedido en mucho el de seis meses establecido en el artículo 13.3 RRP, advirtiéndose una injustificada paralización de aproximadamente seis meses entre la formulación de la propuesta de resolución y la elevación de la consulta a este Consejo Jurídico.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
a) Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
b) Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
c) Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
I. El daño.
Para la reclamante, el error cometido por la Administración le impidió obtener destino como funcionaria en prácticas del Cuerpo de Maestros desde el 1 de septiembre de 2009, y en consecuencia, no pudo cobrar las retribuciones anudadas a dicho nombramiento hasta que se resolvió su recurso y se le otorga destino como maestra en prácticas el 16 de noviembre de 2009. Valora las retribuciones dejadas de percibir durante dicho período en 2.985,92 euros.
De conformidad con el informe de la Dirección General de Recursos Humanos (pág. 34 del expediente), las retribuciones que la interesada debería haber percibido entre el 1 de septiembre y el 15 de noviembre de 2009, una vez descontadas las que sí le fueron abonadas por la Consejería consultante entre el 21 de septiembre y el 15 de noviembre de ese mismo año en concepto de haberes como Maestra de Religión (no como interina, como erróneamente manifiesta la reclamante), ascienden a 3.371,78 euros.
De dicha cantidad procede descontar las recibidas como prestación de desempleo. De conformidad con la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de 8 de junio de 2000, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, y los Dictámenes núm. 40/2000 y 158/2004 del Consejo Jurídico, las cantidades que durante estos meses cobró en concepto de desempleo deberán deducirse del sueldo que hubiera podido percibir de haber sido nombrada funcionaria en prácticas el 1 de septiembre de 2009, con la finalidad de evitar un enriquecimiento injusto, que inevitablemente se produciría de no hacerlo así, ya que habría cobrado el sueldo íntegro correspondiente al puesto y la cantidad por desempleo, lo que de acuerdo con los artículos 212 y 213 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS), aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, sería imposible. En el mismo sentido, Dictámenes 214 y 237/2011 de este Consejo Jurídico.
II. El nexo causal y la antijuridicidad.
El error cometido por la Administración en la asignación de puntuación a los aspirantes en la fase de concurso del procedimiento selectivo determinó que la interesada no fuera nombrada funcionaria en prácticas ni le fuera asignado destino en tal condición hasta que el indicado error fue corregido con ocasión de la estimación del recurso administrativo por ella interpuesto. Aunque nada se dice en el expediente, cabe presumir que el resto de aspirantes seleccionados en el mismo procedimiento obtuvieron destino como funcionarios en prácticas el 1 de septiembre de 2009, fecha a la que se refiere la reclamante como dies a quo del período en el que se le generaría el perjuicio patrimonial derivado de la no percepción de haberes, y fecha inicial, asimismo, del cómputo realizado por la Dirección General de Recursos Humanos de las retribuciones no abonadas a la reclamante.
Al estimar el recurso, la Administración reconoce que la interesada tenía derecho a resultar seleccionada con las consecuencias inherentes a dicha declaración, entre las que ahora importa destacar las de obtener destino como funcionaria en prácticas del Cuerpo de Maestros y a ser retribuida por ello, sin que exista una causa justa o título jurídico que le obligara a ver postergado su nombramiento respecto del resto de aspirantes seleccionados.
En supuestos similares al sometido a consulta, en el que los reclamantes ven indebidamente retrasada la obtención de los destinos a que tendrían derecho de haber actuado la Administración correctamente, la jurisprudencia viene reconociendo su derecho a ser indemnizados por los haberes dejados de percibir. Así, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en sentencia e 19 de enero de 2005, señala que "el hecho de que el recurrente...se viera obligado a interponer un recurso contencioso administrativo frente a determinada resolución del Tribunal que resolvía un proceso de provisión de plazas ...y que las actuaciones posteriores a dicha impugnación retrasaran el momento de toma de posesión efectiva de la plaza a la que resultó tener derecho, ocasiona, sin duda, daños al recurrente (...) son aquellos que se manifiestan en el periodo que transcurrió entre el momento en que el recurrente tomó posesión y el momento anterior en que habría tomado posesión de no haberse visto obligado a interponer el recurso en el que obtuvo la sentencia favorable.
En este caso, los daños se representan por las diferencias retributivas que tuvo el recurrente entre lo que percibió por sus ocupaciones públicas durante el referido periodo y aquellas retribuciones, superiores, que habría debido percibir para el caso de que hubiera ocupado el puesto al que tenía derecho desde el momento en que se produjo la incorporación de todos los interesados".
En el mismo sentido, la STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 1194/2004, de 20 de septiembre, cuando afirma que "es adecuado a la equidad que la actora cobre como indemnización las cantidades correspondientes a un puesto que -debiendo hacerlo- no lo ha ocupado por un acto irregular e injusto, y que ...le ha producido evidentes y evaluables perjuicios económicos, que no tenía el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, acto que ha sido emanado de un órgano de la propia Administración, o de ella dependiente, como es un Tribunal de calificación, que debe subvenir a su responsabilidad patrimonial en tal sentido. El Ayuntamiento ... debe reparar el daño infringido a Dª ..., que se evalúa en las retribuciones dejadas de percibir desde que debió acceder a la plaza si se hubiera valorado correctamente sus méritos en el concurso".
Procede, en consecuencia, declarar el derecho de la interesada a ser indemnizada en la cantidad indicada en la propuesta de resolución, que se ajusta a los parámetros de cálculo establecidos en este Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que estima parcialmente la reclamación, al considerar que concurren todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, así como la antijuridicidad de éste.
No obstante, V.E. resolverá.
