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Dictamen nº 176/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 24 de julio de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Secretario General de la Consejería de Sanidad y Política Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 15 de junio de 2012, sobre Anteproyecto de Ley de creación del Colegio Profesional de Dietistas-Nutricionistas de la Región de Murcia (expte. 177/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 14 de julio de 2006, x, como Presidente de la Asociación Profesional de Diplomados en Nutrición Humana y Dietética de la Región de Murcia (--), presentó escrito, dirigido a la Consejería de Presidencia de esta Administración regional, en el que, al amparo de lo establecido en el artículo 4 de la Ley 6/1999, de 4 de noviembre, de Colegios Profesionales de la Región de Murcia (LCPMU), solicita la iniciación de los trámites legales oportunos para la creación del Colegio Profesional de Dietistas-Nutricionistas de la Región de Murcia. En síntesis, expresa que mediante Real Decreto 433/1998, de 20 de marzo, se estableció el título universitario oficial de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética y las directrices generales propias de los planes de estudio conducentes a la obtención de aquél. Añade que mediante Real Decreto 235/2000, de 18 de febrero, se reconocen efectos civiles a los estudios conducentes a la obtención de dicho título impartidos en la Universidad Católica "San Antonio", de Murcia, y que la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPS) configura, entre otras, como profesión sanitaria titulada y regulada, a la profesión para cuyo ejercicio habilita el título oficial de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética.
A partir de lo anterior, considera que el reconocimiento legal de dicha profesión, su importancia respecto de la salud de la población y la existencia en esta Región de un número cada vez mayor de profesionales en esta materia, agrupados fundamentalmente en dicha asociación, justifica la creación de un Colegio Profesional autonómico que los agrupe, dotando a dicho colectivo de una organización capaz de velar por los intereses públicos asociados a los aspectos propios de la nutrición y la salud, así como a la defensa de los intereses que le son propios y ordenar el ejercicio de la profesión.
A dicha solicitud se adjuntan varios escritos de apoyo a la iniciativa en cuestión, emitidos por la citada Universidad (por su Presidente y por la Directora de la Escuela de Nutrición Humana y Dietética), la Universidad de Murcia (por el Departamento de Tecnología de los Alimentos, Nutrición y Bromatología), los hospitales "Virgen de la Arrixaca" y "Reina Sofía" (por sus Unidades de Nutrición) y la Asociación para la Defensa de la Buena Alimentación (--), escritos que obran en el expediente remitido a este Consejo Jurídico. En la solicitud también se expresa que se acompañan otros documentos (no remitidos a este Consejo), entre los que se destacan algunos referidos a la composición y actividades de la citada Asociación y un denominado "anexo 12", sobre documentos de apoyo a la creación del Colegio Profesional (que se deduce que habrían de ser diversos escritos de los profesionales que agruparía dicho Colegio, aunque, como se dice, esta documentación no obra entre la que se ha remitido al Consejo Jurídico).
SEGUNDO.- A solicitud del Secretario General de la Consejería de Sanidad, el 22 de diciembre de 2006 el Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia emite el informe previsto en el artículo 3.3 del Decreto regional 83/2001, de 23 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la LCPMU, concluyendo que el ejercicio de la profesión de Dietista-Nutricionista, tal y como denomina el artículo 7.2,g) LOPS a los titulados en la Diplomatura de Nutrición Humana y Dietética, está legalmente condicionado a estar en posesión del citado título oficial, debiendo comprobarse que los solicitantes de la creación del Colegio Profesional de referencia están en posesión de dicho título.
TERCERO.- Obran en el expediente remitido 227 escritos formulados entre 2009 y 2011 por personas que afirman ser Diplomados en Nutrición Humana y Dietética, o Nutricionista, en apoyo o adhesión a la creación del Colegio Profesional de que se trata. La mayoría de dichos escritos vienen adjuntos a varias instancias presentadas por el Presidente de la Asociación de Dietistas-Nutricionistas de la Región de Murcia (--), encargado, según se dice en ellas, de la recogida de firmas de apoyo a la creación del Colegio. (En el Anexo I del expediente remitido se agrupan los escritos correspondientes a profesionales inscritos en el Registro de Establecimientos Sanitarios de la Consejería de Sanidad o en el Registro de Personal del SMS, y en el Anexo II los escritos correspondientes a personas no inscritas en dichos registros).
CUARTO.- A solicitud del referido Secretario General, el 7 de febrero de 2011 el Director General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación remitió al primero una relación actualizada de todos los Dietistas-Nutricionistas (56) que constan en el Registro de Recursos Sanitarios Regionales.
QUINTO.- A solicitud del referido Secretario General, el 22 de febrero de 2011 el Director General de Recursos Humanos del Servicio Murciano de Salud remitió al primero una relación actualizada de todos los Dietistas-Nutricionistas (2) que prestan servicios en dicho Ente.
SEXTO.- El 1 de septiembre de 2011, el Director General de Planificación, Ordenación Sanitaria y Farmacéutica e Investigación propone a la Consejera de Sanidad el inicio del procedimiento de elaboración del Anteproyecto de Ley de Creación del Colegio Profesional de Dietistas-Nutricionistas de la Región de Murcia.
SÉPTIMO.- Obra en el expediente un informe, fechado el 5 de septiembre de 2011, de un Asesor Facultativo de la citada Consejería, sobre la necesidad y oportunidad del citado Anteproyecto de Ley. En síntesis, expresa que, dada la configuración legal de la Nutrición Humana y la Dietética como profesión sanitaria titulada y regulada y su reconocimiento tanto a nivel estatal como regional, procede crear el Colegio Profesional de que se trata, pues existe un indiscutible interés público en ello, ya que ello permitirá dotar a un amplio colectivo de estos profesionales de una organización institucional adecuada para ordenar el ejercicio de la profesión y velar por la defensa de sus intereses.
OCTAVO.- Consta en el expediente un informe (denominado "diligencia") de 15 de septiembre de 2011, del citado Asesor Facultativo, sobre "comprobación del art. 4 de la Ley 6/1999, de 4 de noviembre, de los Colegios Profesionales de la Región de Murcia", en el que se expresa que un total de 247 solicitantes han mostrado su apoyo a la creación de un Colegio Oficial de Dietistas-Nutricionistas de la Región de Murcia, y que de los datos obrantes en el Registro de Recursos Sanitarios Regionales de la Consejería, y del Registro de la Dirección General de Recursos Humanos del Servicio Murciano de Salud, se desprende que en la Región de Murcia ejercen profesionalmente 56 Dietistas-Nutricionistas con título adecuado, de los que 37 de ellos (un 66%) han solicitado formalmente la creación del citado colegio, por lo que se cumple ampliamente el requisito de la petición mayoritaria de los profesionales afectados exigido en el artículo 4 LCPMU.
NOVENO.- Obra en el expediente un primer borrador de Anteproyecto de Ley de Creación del Colegio Profesional de Dietistas-Nutricionistas de la Región de Murcia, fechado el 26 de diciembre de 2011, respecto del que, en la misma fecha, el citado Asesor Facultativo emite informe favorable en relación con su impacto por razón de género.
DÉCIMO.- El 27 siguiente, la Asesora Económica-Financiera de la citada Consejería emite informe económico sobre el Anteproyecto, concluyendo que del citado borrador no se desprenden compromisos económicos o costes que pudieran tener repercusión en los presupuestos regionales.
UNDÉCIMO.- El 29 de septiembre de 2011, el presidente de la Asociación Profesional de Dietistas-Nutricionistas de la Región de Murcia (--), presentó escrito en el que muestra su total conformidad con el referido borrador.
DUODÉCIMO.- En la misma fecha, el ya citado Asesor Facultativo de la Consejería emite una memoria de motivación técnica-jurídica en la que, en síntesis, se refiere al procedimiento tramitado y las subsiguientes actuaciones; en cuanto a los aspectos de fondo, reitera lo expresado en el informe reseñado en el Antecedente Séptimo sobre el carácter titulado y regulado de la profesión de dietista-nutricionista, en el sentido de que su ejercicio está reservado a quien posea el correspondiente título, conforme a lo establecido en la LOPS y el RD 433/1998, ya citado, lo que, a su juicio, posibilita que la Comunidad Autónoma pueda crear un Colegio Profesional de adscripción obligatoria (para los profesionales ?ejercientes- con domicilio profesional único o principal en esta Región, se deduce), es decir, "un Colegio Profesional clásico".
DECIMOTERCERO.- El 30 de septiembre de 2011, el Vicesecretario de la Consejería consultante emite informe sobre el procedimiento de elaboración del Anteproyecto y el cumplimiento de trámites preceptivos en primera lectura.
DECIMOCUARTO.- Sometido por la Consejera consultante a la consideración del Consejo de Gobierno el citado borrador de Anteproyecto, el 7 de octubre de 2011 acordó que se solicitasen los informes del Consejo de Salud de la Región de Murcia, de la Vicesecretaría de la Consejería y del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
DECIMOQUINTO.- El 25 de enero de 2012, el Consejo de Salud de la Región de Murcia, previa la deliberación oportuna, acordó informar favorablemente el citado borrador, sin perjuicio de las alegaciones que, en el plazo de 15 días, pudieran presentar las instituciones en él representadas.
DECIMOSEXTO.- Constan en el expediente remitido diversos escritos de alegaciones al citado borrador.
Por una parte, el sindicato -- alega, en síntesis, que el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (LCOP), en la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en adelante, Ley 25/2009), establece que "será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal", añadiendo la Disposición transitoria cuarta de dicha Ley 25/2009, entre otros extremos, que en el plazo máximo de doce meses desde entrada en vigor, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación, y que "hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes". Por ello, considera que, desde la entrada en vigor de dicha ley 25/2009, la Comunidad Autónoma no puede establecer la obligatoriedad de colegiación en las leyes de creación de un Colegio Profesional que pueda aprobar, por lo que solicita que se elimine del borrador de Anteproyecto la obligación de colegiación contenida en su artículo 3.2.
El Colegio Oficial de Biólogos presentó escrito en el que realiza observaciones para la mejora técnica del borrador, esencialmente relativas a la más adecuada denominación del Colegio, debiendo incluir la referencia a la Diplomatura en Nutrición Humana y Dietética en vez de la referencia a la profesión de dietista-nutricionista.
El Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Región de Murcia presentó escrito en el que alega que en el artículo 3.1 del borrador debe añadirse una referencia genérica a las homologaciones de títulos existentes en relación con el Diplomado en Nutrición Humana y Dietética, y una referencia expresa en este sentido a la Diplomatura en Nutrición Humana y Dietética de la Facultad de Farmacia de la Universidad de Granada, homologado por Real Decreto 359/2004, de 5 de marzo.
DECIMOSÉPTIMO.- El 1 de junio de 2012, el Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante emitió informe sobre el borrador de Anteproyecto, incluyendo lo relativo a las alegaciones presentadas. Sobre estas últimas, en síntesis, expresa lo siguiente:
Por lo que se refiere a las alegaciones del sindicato Comisiones Obreras, considera que, conforme con el artículo 2.2 de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, del Parlamento Europeo y del Consejo, los servicios sanitarios están excluidos del ámbito de aplicación de la misma, lo que incluye a los servicios profesionales sanitarios regulados en la LOPS; además señala que el artículo 3.2 LCOP "consagra la obligatoriedad de colegiación por parte de los profesionales que cuenten con organizaciones colegiales", resultando que la prestación de servicios profesionales sanitarios directamente vinculados con la salud humana, como son los relativos a la profesión de dietista-nutricionista, debe ser objeto de especial control, a cuyo efecto es necesario establecer el deber de colegiación de los correspondientes profesionales, y que el hecho de estar a la espera de la aprobación de la "Ley de Servicios Profesionales" (entre cuyo contenido habrá de estar lo previsto en la antes citada DT4ª de la Ley 25/2009, parece que quiere decir el informe), "no puede ser óbice para adoptar la anterior postura en cuanto al carácter de la colegiación, ya que la Ley de creación de un Colegio Profesional, como cualquier otra, está y estará siempre sujeta a las modificaciones normativas posteriores que provengan de una fuente legal superior. Por tanto, mientras sucede ello, es preciso aplicar las reglas legales vigentes al momento actual":
En cuanto a las alegaciones del Colegio Oficial de Biólogos, el informe viene a expresar, en síntesis, que el artículo 5.1 LCPMU permite que la denominación del Colegio Profesional pueda responder a la titulación oficial y académica poseída por sus miembros o a la profesión de éstos, considerando que es más conveniente optar por este último criterio dado que el título de Diplomatura ha sido sustituido legalmente por el de Grado (Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril), continuando vigente la denominación profesional de Dietista-Nutricionista.
Respecto a las alegaciones del Colegio de Farmacéuticos, el informe viene a indicar que no es necesario hacer las menciones de homologación pretendidas por aquél, pues cualquier titulación homologada a la de Diplomado en Nutrición y Dietética debe ser, por ello mismo, tenida en cuenta a efectos de la colegiación, en cumplimiento de las disposiciones vigentes en cada momento.
Por último, el informe considera que se han cumplido los trámites preceptivos previos a la solicitud de Dictamen al Consejo Jurídico de la Región de Murcia, y que el articulado del borrador es similar al de vigentes Leyes regionales de creación de otros Colegios Profesionales, como el de Terapeutas Ocupacionales de la Región de Murcia, por lo que no opone objeción al respecto.
DECIMOCTAVO.- El 4 de junio de 2012, el Vicesecretario de la Consejería consultante emite informe favorable al borrador de Anteproyecto.
DECIMONOVENO.- Obra en el expediente una Orden de 11 de junio de 2012, del Secretario de la Consejería consultante, mediante la que, por delegación de la titular del departamento, ratifica el texto de Anteproyecto de referencia, que se diligencia mediante copia autorizada.
VIGÉSIMO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un Anteproyecto de Ley regional de creación de un Colegio Profesional, concurriendo así lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento.
En relación con el procedimiento tramitado al efecto, no cabe oponer objeciones en relación con lo establecido en el artículo 4 LCPMU y concordantes, pues del expediente se desprende que existe una voluntad mayoritaria para la creación del Colegio por parte de los profesionales que se agruparían en el mismo, considerando a tal efecto los datos obrantes en el registro de establecimientos sanitarios y de personal de la Consejería competente (Antecedente Octavo); registro que hay que tener en cuenta a estos fines a falta de otros datos (vgr., de orden fiscal) a los que pudiera acceder la Administración regional sin necesitar el consentimiento del interesado (art. 21.1 Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal). De tales registros puede extraerse la información disponible sobre los profesionales con domicilio profesional principal o único (así debe deducirse, en principio, de dichos registros) en la Región de Murcia a los efectos del artículo 3.2 del Anteproyecto, al margen, pues, de lo expresado por otras personas que han presentado escritos apoyando la creación del colegio y sobre las que no consta su ejercicio profesional en la Región de Murcia.
Por otra parte, no existiendo en este caso Colegios Profesionales "afectados" por la aprobación del Anteproyecto (entendida la expresión en un sentido estricto, vid. Dictamen de este Consejo Jurídico nº 74/08, de 21 de abril), el Consejo de Gobierno acordó, en el trámite de "primera lectura" previsto en el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, dar audiencia a las entidades interesadas a través del sometimiento del borrador al Consejo de Salud de la Región de Murcia, lo que así se cumplimentó, formulándose las alegaciones reseñadas en el Antecedente Decimosexto. Obran asimismo en el expediente los informes legalmente preceptivos.
Sin perjuicio de lo anterior, procede dar audiencia a la asociación --, promotora inicial del expediente, respecto de la que no consta que haya podido conocer el borrador de Anteproyecto; oportunidad que, por el contrario, sí se dio a la asociación --, según se desprende del escrito que presentó en su día (Antecedente Undécimo) y, además, mediante su invitación a la sesión del Consejo de Salud de la Región de Murcia en la que se analizó aquél, según se desprende del acta obrante en el expediente, sin que en éste conste justificación por tal diferencia de trato.
Además, ello es necesario porque, salvo renuncia de dicha primera asociación a su participación (previo el oportuno ofrecimiento por la Consejería, en el mismo oficio otorgando el trámite de audiencia), aquélla debería formar parte, en los términos que procedan, de la comisión gestora prevista en la Disposición transitoria primera (DT1ª) del Anteproyecto, en cuanto dicha asociación es promotora, junto a la segunda de las citadas, de la creación del Colegio Profesional. (En este sentido, vid., a sensu contrario, lo establecido en la Disposición transitoria primera de la Ley 6/2010, de 25 de octubre, por la que se crea el Colegio Profesional de Ingenieros en Informática de la Comunidad de Madrid).
TERCERA.- Contenido del Anteproyecto.
El Anteproyecto consta de una Exposición de Motivos, cinco artículos, tres Disposiciones transitorias y una Disposición final. En síntesis, en el artículo 1 se establece el objeto de la Ley, la creación del Colegio Profesional de que se trata; en el 2 se establece como ámbito territorial del mismo el de la Región de Murcia; en el 3 se dispone que agrupará a los profesionales que posean el título universitario de Diplomado en Nutrición Humana y Dietética, teniendo el deber de colegiarse aquéllos con domicilio único o principal en la Región de Murcia; en el 4 se establece que el Colegio se relacionará con la Consejería competente en materia de salud o el departamento que determine el Consejo de Gobierno; en el 5, se dispone que el Colegio se regirá por la legislación vigente en materia de Colegios Profesionales, sus Estatutos y, en su caso, el Reglamento de Régimen Interior. Las Disposiciones transitorias disciplinan el proceso de aprobación de los estatutos provisionales del Colegio, la elaboración del censo de profesionales, la celebración y funciones de la asamblea colegial constituyente y la aprobación de los estatutos definitivos. La Disposición final se refiere a la entrada en vigor de la Ley.
CUARTA.- Aspectos competenciales. La modificación de la LCOP por la Ley 25/2009 y la Disposición transitoria cuarta de ésta.
I. La principal cuestión que plantea el Anteproyecto, desde la perspectiva que ahora nos ocupa, viene representada por la incidencia que, en la competencia de nuestra Comunidad Autónoma de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica estatal en materia de "Colegios Profesionales y ejercicio de las profesiones tituladas", asumida en virtud del artículo 11, Diez, del Estatuto de Autonomía (EA), tiene, esencialmente, el artículo 3 LCOP, en la nueva redacción dada por la ya citada Ley 25/2009, así como la Disposición transitoria cuarta (DT4ª) de esta última. Dicha cuestión fue puesta de manifiesto en las alegaciones del sindicato Comisiones Obreras (Antecedente Decimosexto) y contestadas en el informe reseñado en el Antecedente Decimoséptimo.
Así, debe comenzarse por señalar que la redacción vigente del número 2 del mencionado artículo 3 LCOP expresa, entre otros extremos, lo siguiente:
"Será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal. (...)".
Dicho precepto se complementa con lo establecido en la DT4ª de la Ley 25/2009, del siguiente tenor:
"En el plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación.
Dicho Proyecto deberá prever la continuidad de la obligación de colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas.
Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes".
Según lo establecido en la Disposición final primera de la Ley 25/2009, la nueva redacción del artículo 3 LCOP (en su totalidad) se dicta "al amparo del artículo 149.1.18ª y 30ª de la Constitución, que atribuyen al Estado, respectivamente, la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las administraciones públicas y para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos profesionales"; y, en la medida en que la DT4ª de dicha Ley es complemento legal de lo previsto en el artículo 3.2 LCOP, ha de entenderse que participa del mismo fundamento constitucional, concretado, en el punto que aquí nos ocupa, en el número 18 del citado artículo 149.1 CE (vid. SSTC 20/1988, 330/1994 y 31/2010, entre otras).
A partir de lo anterior, y en tanto los referidos preceptos legales estatales no sean declarados inconstitucionales, o que su alcance deba ser entendido en la forma que expresara una eventual sentencia del Tribunal Constitucional (tales preceptos han sido objeto del recurso de inconstitucionalidad nº 6851/2010, interpuesto por la Generalidad de Cataluña, según Providencia de dicho Tribunal de 5 de octubre), la Comunidad Autónoma debe partir de su vigencia y aplicabilidad, de forma que tanto la LCPMU como las eventuales leyes autonómicas de creación de Colegios Profesionales han de interpretarse de acuerdo con lo establecido en los mismos.
De hecho, algunas Comunidades Autónomas han modificado ya sus leyes en materia de colegios profesionales para adaptarse a lo establecido, entre otros, en el artículo 3 LCOP, en su nueva redacción; así, la Ley cántabra 3/2010, de 20 de mayo, o la Ley andaluza 10/2011, de 5 de diciembre. Otras Comunidades Autónomas no han realizado tal adaptación (probablemente a la espera de la aprobación de la ley referida en la DT4ª de la Ley 25/2009, denominada usualmente como la futura "ley de servicios profesionales"), pero ello ha de entenderse, claro está, sin perjuicio del inmediato desplazamiento de las normas de éstas en cuanto no se ajusten a lo establecido por el Estado con carácter básico.
Especial referencia ha de hacerse a diversas leyes autonómicas, aprobadas tras la entrada en vigor de los referidos preceptos estatales, que proceden a la creación de colegios profesionales de terapeutas ocupacionales, logopedas e higienistas dentales, pues se trata de profesiones sanitarias tituladas y reguladas por la LOPS, como la de dietista-nutricionista que aquí nos ocupa.
La Ley 11/2010, de 11 de octubre, de creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de Castilla y León, cuyo artículo 4, en su versión original, establecía la obligatoriedad de la colegiación, fue modificada por Ley 1/2012, de 28 de febrero, disponiendo ahora aquél que "para el ejercicio de la profesión de terapeuta ocupacional con domicilio único o principal en la Comunidad de Castilla y León, será necesaria la incorporación al Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de Castilla y León cuando así lo establezca una ley estatal". Esta modificación tuvo su causa en el Acuerdo de la Comisión de Cooperación entre la Comunidad de Castilla y León y el Estado en relación con la constitucionalidad del artículo 4 de dicha Ley 11/2010, Acuerdo publicado por Resolución de 20 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. En análogo sentido, la Ley valenciana 1/2010, de 30 de marzo, de creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales, establece en su artículo 3.2 que "será necesaria la incorporación al Colegio en los términos establecidos en la legislación básica estatal". La Ley 2/2011, de 10 de febrero, de creación del Colegio Profesional de Terapeutas Ocupacionales de Castilla-La Mancha, establece en su artículo 5 que el Colegio "agrupará a las personas que lo soliciten y que posean la titulación...", lo que implica, en principio, la voluntariedad en la incorporación (sin perjuicio de lo que pudiera establecer la legislación básica estatal, se entiende).
Finalmente, debe destacarse que el Gobierno de la Nación ha interpuesto los recursos de inconstitucionalidad nº 8506 y 8507/2010 (admitidos por Providencias del Tribunal Constitucional de 14 de diciembre de 2010) contra el artículo 3.2 de las leyes extremeñas 2 y 3 de 2010, de 26 de febrero, de creación de los Colegios Profesionales de Logopedas y de Higienistas Dentales, respectivamente. Dichos artículos establecen que "la previa incorporación al Colegio Profesional de (Logopedas o de Higienistas Dentales, en su caso) de Extremadura será requisito indispensable para el ejercicio de esta profesión en la Comunidad Autónoma de Extremadura en los términos de la normativa básica estatal en materia de Colegios Profesionales y de lo dispuesto en los arts. 16 y 17 de la Ley 11/2002, de 12 de diciembre, de Colegios y de Consejos de Colegios Profesionales de Extremadura". En los Autos del Tribunal Constitucional de 12 de abril se expresa que los recursos se interponen "por la invasión de las competencias estatales en materia de colegios profesionales".
II. Sin perjuicio, como es obvio, de lo que en su día pueda acordar el TC, lo relevante en este momento es que, desde la entrada en vigor de la modificación del artículo 3.2 LCOP por la Ley 25/2009, sólo el Estado puede establecer, por ley, que el ejercicio de una determinada profesión requiere la obligatoria incorporación al Colegio Profesional correspondiente. Frente a lo apuntado en el informe reseñado en el Antecedente Decimoséptimo en el sentido de que la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre, excluye a los servicios sanitarios del ámbito de aplicación de la misma, lo que abarca a los servicios profesionales sanitarios regulados en la LOPS, entre los que están los relativos a Dietética y Nutrición, debe decirse que la Exposición de Motivos de la Ley 25/2009 advierte que ésta, "con objeto de dinamizar en mayor medida el sector servicios y de alcanzar ganancias de competitividad en relación con nuestros socios europeos, extiende los principios de buena regulación a sectores no afectados por la Directiva, siguiendo un enfoque ambicioso que permitirá contribuir de manera notable a la mejora del entorno regulatorio del sector servicios y a la supresión efectiva de requisitos o trabas no justificados o desproporcionados. El entorno regulatorio resultante de la misma, más eficiente, transparente, simplificado y predecible para los agentes económicos, supondrá un significativo impulso a la actividad económica". Y, en el aspecto que aquí interesa, es claro que el citado artículo 3.2 no limita su alcance a una u otras profesiones ni, desde luego, excluye las profesiones tituladas de nivel académico, como resulta ser la de Dietista-Nutricionista.
Dicho lo anterior, no cabe duda de que, siendo el Estado, en principio, el competente para establecer, por ley, la referida obligatoriedad de colegiación, a partir de la entrada en vigor de los referidos preceptos estatales las Comunidades Autónomas carecen de competencias para establecer tal obligación, e incluso el mismo Estado no puede regular este concreto aspecto (incluyendo la eliminación de una previa obligación de colegiación) mediante una norma con rango reglamentario, como afirma la STS, Sala 3ª, de 23 de mayo de 2011, que, en aplicación de lo previsto en la DT4ª de la Ley 25/2009, anula el artículo 2.1 del RD 109/2010, de 5 de febrero, precepto mediante el que se venía a suprimir la obligación de colegiación establecida en el artículo 5.1 del RD 2259/1994, de 25 de noviembre, para los Directores Técnicos de almacenes farmacéuticos; y ello sin perjuicio de que la obligación de colegiación establecida en este último reglamento (no impugnado en aquel recurso) tampoco fuera ajustada a Derecho, por carecer del necesario rango legal. Así, dicha sentencia expresa que "en el supuesto que enjuiciamos -haciendo deliberada abstracción de que la obligación de colegiación no puede establecerse por una norma reglamentaria- la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, en su Disposición transitoria cuarta, en términos imperativos ordena al Gobierno que en el plazo de un año remita a las Cortes un proyecto de ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación, disponiendo que: "Hasta la entrada en vigor de la mencionada ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes"; por lo que, en virtud de este mandato del Legislador, el Real Decreto impugnado -de 5 de febrero de 2010- no pudo modificar o alterar el régimen jurídico establecido por el Real Decreto 2259/1994, respecto a la suspensión del requisito de la colegiación de los Directores Técnicos de los almacenes farmacéuticos. En consecuencia, procede estimar el presente recurso y anular el artículo 2.1 del Real Decreto 109/2010, de 5 de febrero". Y ello, según puede advertirse, aun cuando el precepto impugnado venía, en la práctica, a derogar un precepto reglamentario (el artículo 5.1 del RD 2259/1994, en su versión original) incurso en nulidad de pleno Derecho por carecer del necesario rango legal (circunstancia que, como es sabido, impone su inaplicación, lo que es distinto a su derogación).
Por otra parte, el mero hecho de que la DT4ª de la Ley 25/2009, al referirse a que el futuro Proyecto de Ley "deberá prever la continuidad de la obligación de colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser (...) la protección de la salud...", no implica tampoco que tal Disposición entienda que el ejercicio de todas las profesiones sanitarias, por el mero hecho de tener como objeto dicha protección, tengan ya establecida la colegiación obligatoria, pues no es ésta la finalidad de la norma, sino sólo la de establecer los criterios a los que habrá de atenerse la futura ley que allí se prevé (aun siendo previsible que dicha ley extienda la colegiación obligatoria a las profesiones sanitarias tituladas que aún no tuvieran establecida tal obligación); por ello, para determinar las "obligaciones de colegiación existentes" a que se refiere el último inciso de dicha DT4ª, habrá que acudir a las normas previas en que así se hubiera establecido.
Por tanto, en lo que atañe a la profesión de Dietista-Nutricionista, ha de estarse a las obligaciones de colegiación establecidas hasta el momento. Así, la Ley balear 4/2007, de 28 de marzo, la Ley aragonesa 5/2007, de 17 de diciembre, la Ley castellano-manchega 4/2008, de 12 de junio, y la Ley valenciana 5/2009, de 30 de junio, de creación del correspondiente Colegio Profesional de Dietistas-Nutricionistas, establecieron dicha obligatoriedad, que ha de considerarse subsistente en los términos del último inciso de la referida DT4ª. Y ello frente a lo establecido en la Ley vasca 14/2008, de 12 de diciembre, de creación del correspondiente Colegio Profesional de Dietistas-Nutricionistas, en la que la colegiación se configura como voluntaria.
III. Como conclusión de todo lo anterior, debe decirse, en fin, que en el proyectado artículo 3.2 del Anteproyecto ha de hacerse simplemente una ?obligada- referencia a lo que establezca la legislación básica del Estado. Así, se estima que en dicho precepto debería contemplarse que "de conformidad con lo establecido en el artículo 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, en la redacción dada por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, la obligatoriedad de la incorporación colegial sólo procederá cuando así lo establezca con carácter básico una ley estatal", o expresión similar.
Por las mismas razones antes expuestas, deberá suprimirse el último inciso de la Exposición de Motivos del Anteproyecto, en cuanto expresa que "por ello, los dietistas-nutricionistas con domicilio profesional único o principal en la Región de Murcia, tendrán el deber de colegiarse en la Corporación que se crea".
QUINTA.- Otras observaciones al Anteproyecto.
Sin observaciones sustanciales que realizar al resto del Anteproyecto, resulta conveniente efectuar algunas consideraciones sobre sus artículos 3.1 y 4 y su DT1ª, con el objeto de completar las determinaciones allí previstas.
I. En el proyectado artículo 3.1, es conveniente, por las razones expresadas en el informe de contestación a la alegación realizada por el Colegio Oficial de Farmacéuticos de la Región de Murcia y, en general, para evitar dudas al respecto, añadir "...o cualquier otro título oficialmente homologado o declarado equivalente, así como a aquellas personas a las que resulte aplicable el sistema de reconocimiento de su cualificación profesional en virtud de las disposiciones del Derecho Comunitario Europeo y la normativa nacional de transposición", o fórmula similar, como se hace en otras leyes autonómicas análogas (vid., vgr., el artículo 5 de la Ley castellano-manchega 2/2011, ya citada).
II. Respecto del proyectado artículo 4, debería modificarse su redacción para ajustarse más fielmente a lo previsto en el artículo 10 LCPMU, que establece que los colegios profesionales, "en todo lo que atañe a los contenidos de su profesión", se relacionarán con la Consejería indicada en la normativa de su creación o regulación cuya competencia tenga relación con la profesión respectiva. La transcrita expresión legal no coincide con la empleada en el proyectado artículo 4, que alude al "cumplimiento de sus fines institucionales o corporativos" (del Colegio en cuestión) para referirse a las cuestiones respecto de las que, en su caso, habrá de relacionarse el Colegio con la Consejería competente en materia de sanidad; expresión la proyectada que, además, puede plantear problemas interpretativos con la articulación de las competencias atribuidas a la consejería de Presidencia por el Decreto regional nº 83/2001, citado en su momento, en cuanto ésta es la titular de las competencias en materia de colegios profesionales.
Por ello, en el artículo proyectado debería establecerse que, en todo lo que atañe al contenido de la profesión de dietista-nutricionista, el Colegio se relacionará con la Consejería competente en materia de sanidad, sin perjuicio de las funciones atribuidas a la Consejería competente en materia de colegios profesionales.
III. Por lo que se refiere a la proyectada DT1ª, es necesario realizar algunas observaciones sobre la composición de la comisión gestora, la regulación de la elaboración del censo de profesionales y la realización de la convocatoria de la asamblea colegial constituyente. A los efectos que ahora interesan, debe señalarse que dicha Disposición establece: a) que la asociación -- designará una comisión gestora, encargada del proceso constituyente del Colegio; b) que en los estatutos provisionales del Colegio se regulará el censo de Dietistas-Nutricionistas, en el que se inscribirán los profesionales que, conforme a lo dispuesto en la ley, puedan adquirir la condición de colegiados (sin mayor especificación al respecto); y c) que la convocatoria de la asamblea colegial constituyente deberá publicarse en el Boletín Oficial de la Región de Murcia y en dos periódicos de amplia difusión regional.
A) En lo que atañe a la comisión gestora, debe tenerse en cuenta lo indicado en la Consideración Segunda sobre la participación en la misma de la asociación --. Por ello, salvo que dicha asociación, con ocasión del trámite de audiencia que ha de dársele conforme a lo allí indicado, manifieste su renuncia a tal participación, la DT1ª comentada deberá completarse con las determinaciones procedentes sobre su composición y constitución, estableciendo en todo caso un plazo para esto último, a contar desde la entrada en vigor de la ley.
B) Por otra parte, resulta conveniente que dicha Disposición incluya diversas determinaciones generales reguladoras de la elaboración del censo de profesionales, y no diferir toda su regulación a lo que establezcan los estatutos provisionales, como se desprende de lo ahora proyectado, y ello porque dichos estatutos pudieran no incluir las determinaciones necesarias para ordenar correcta y adecuadamente el procedimiento de elaboración del mencionado instrumento jurídico, esencial en el proceso constituyente del Colegio. Al margen de que las determinaciones eventualmente contrarias a Derecho de los estatutos provisionales aprobados por dicha comisión gestora pudieran ser modificadas por la Consejería competente en el trámite de "calificación de legalidad" de los estatutos, ex artículo 10.1 del Decreto 83/2001, citado en su momento, es posible que las determinaciones estatutarias válidas que contuvieran dichos estatutos resultasen insuficientes o incompletas a los fines pretendidos, vista la importancia de dicho censo, ya que la inscripción en el mismo implica la colegiación de los interesados y les otorga el derecho a participar en la asamblea colegial constituyente a que se refiere esta DT1ª.
En este sentido, procede que se incluya en la misma algunas determinaciones sobre la forma de elaborar el referido censo, su notificación y su régimen de impugnación, para su adecuada fiscalización por la Consejería competente, estableciendo aquí que tales determinaciones se deben incluir en los estatutos provisionales. Y todo ello partiendo de la base de que, en los aspectos de que se trata, los actos emanados de la comisión gestora son de naturaleza jurídico-administrativa, por cuanto su objeto y finalidad es posibilitar la Asamblea constituyente del Colegio, cuya esencial función es la constitución de los demás órganos colegiales de gobierno y la aprobación de los estatutos definitivos de una Corporación de Derecho Público, lo que hace aplicable lo establecido en las correspondientes normas administrativas (DT1ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ?LPAC, entre otras). En definitiva, resulta procedente incluir en esta DT1ª una regulación más completa, sistemática y garantista de los aspectos que aborda, para su adecuada plasmación en los estatutos provisionales.
A tal efecto, se considera que, tras la referencia que se hace en dicha Disposición a "...la convocatoria y el funcionamiento de la asamblea colegial constituyente", debería hacerse un punto y aparte, para establecer seguidamente unas determinaciones como las siguientes, o de similar tenor, que sustituirían a las que ahora se proyectan tras el transcrito inciso.
Así, debería disponerse que los estatutos provisionales establecerán que, tras la aprobación de los mismos por la Consejería competente en materia de colegios profesionales, la comisión gestora deberá publicar en el Boletín Oficial de la Región de Murcia y en dos periódicos de amplia difusión regional (en el plazo que se fije en los estatutos o en esta DT1ª, según se estime, a contar desde la notificación a dicha comisión de la aprobación de los estatutos), la convocatoria para la inscripción, en el censo previsto en la ley de creación del colegio, de los profesionales que podrán participar en la asamblea colegial constituyente. En la convocatoria se expresará que, durante el plazo previsto en dichos estatutos, los profesionales que reúnan los requisitos para su incorporación al Colegio podrán presentar a la comisión gestora la correspondiente solicitud de inscripción en dicho censo, acompañada de la documentación académica, fiscal o de seguridad social acreditativa de su titulación y de su domicilio profesional único o principal en la Región de Murcia, así como la documentación acreditativa de los demás requisitos que, en su caso, se hubieran establecido legal y estatutariamente para la adquisición de la condición de colegiado, incluyendo el abono de la cuota de inscripción o colegiación (conforme a lo establecido en el artículo 3.1 y 2 LCOP). Transcurrido el correspondiente plazo, la comisión procederá a aprobar el censo de profesionales colegiados, siendo de aplicación lo establecido en la legislación sobre colegios profesionales y, supletoriamente, en la LPAC (entre otros aspectos, señaladamente, lo establecido en sus artículos 31.1, c), 42, 44.1, 58 y 71), así como lo previsto en la normativa de protección de datos de carácter personal.
Asimismo, debería establecerse seguidamente en esta DT1ª que los interesados podrán consultar la documentación correspondiente en la sede de la comisión gestora y presentar, en su caso, ante la citada Consejería, recurso de alzada contra la aprobación del censo de profesionales colegiados (vid. análogamente las DDT1ª, 2, de la ley extremeña 2/2010, ya citada, y de la ley 1/2010, de 24 de febrero, de creación del Colegio Profesional de Educadoras y Educadores Sociales de la Comunidad de Madrid) y que, una vez resueltos aquéllos, la Consejería remitirá el censo resultante a la comisión gestora para que, en el plazo que se establezca en esta DT1ª, proceda a la convocatoria de la asamblea colegial constituyente, que deberá notificarse a los profesionales inscritos en dicho censo (sin perjuicio de que, para garantizar la mayor información, se prevea asimismo su publicación, en la forma ya prevista).
En lo atinente al apuntado recurso de alzada ante la Consejería, debe señalarse que no se considera procedente prever aquí el recurso corporativo regulado en el artículo 22 LCPMU, por las siguientes razones:
a) En esta fase de elaboración y aprobación del censo de que se trata, aun no se habría convocado siquiera la asamblea colegial que debe constituir los órganos del colegio, incluyendo el órgano corporativo especial de recursos previsto en el artículo 22.2 LCPMU.
b) No se considera conveniente atribuir a la comisión gestora la potestad resolutoria del recurso previo a la eventual vía jurisdiccional, pues aquélla no tiene la legitimación colegial que sí ostenta un órgano corporativo especial de recursos creado por la asamblea general (aún inexistente en esa fase, como se ha dicho). Por ello, debe ser la citada Consejería, oída dicha comisión gestora y, en su caso, la Consejería competente en materia de sanidad, la que resuelva en vía administrativa lo relativo a la elaboración y aprobación del censo a que se refiere la comentada DT1ª.
C) Finalmente, por lo que afecta a la convocatoria de la asamblea colegial constituyente, tal y como se apuntó anteriormente, deberá notificarse a los profesionales inscritos en el censo de colegiados, y no ser meramente objeto de publicación, ya que aquéllos tendrán la condición de interesados, ex artículo 31.1, c) y 58 LPAC. Por ello, de mantenerse finalmente el actual inciso final de la proyectada DT1ª, relativo a la publicación de dicha convocatoria, habría de interpretarse en todo caso sin perjuicio de la obligación de notificación a los interesados, dimanante de los referidos preceptos legales.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Sin perjuicio de lo indicado en la Consideración Segunda "in fine" del presente Dictamen sobre el trámite de audiencia a una de las asociaciones promotoras del expediente, el Consejo de Gobierno dispone de competencia para aprobar como Proyecto de Ley el Anteproyecto objeto de Dictamen, salvo en lo previsto en el último inciso de su Exposición de Motivos y en su artículo 3.2, en los términos y por las razones expresadas en la Consideración Cuarta del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Para la mejora técnica del Anteproyecto, deberían modificarse sus artículos 3.1 y 4 y la Disposición transitoria primera, en los términos y por las razones expresadas en la Consideración Quinta del presente Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
