Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 312/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 10 de diciembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad y Política Social), mediante oficio registrado el día 19 de abril de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos realizando su desempeño laboral en centro hospitalario (expte. 106/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 19 de mayo de 2010, x presenta una solicitud de abono del importe de adquirir unas nuevas gafas en sustitución de otras que se le habrían roto en el ejercicio de sus funciones como Fontanero del Servicio Murciano de Salud.
Relata el actor que el 21 de abril anterior, cuando realizaba la instalación de la red de agua para el nuevo sillón de la consulta de maxilofacial del Hospital Universitario "Virgen de la Arrixaca", "se me escapó un tubo de cobre, golpeándome en las gafas rompiéndome un cristal y la montura".
Aporta junto a la solicitud la siguiente documentación:
a) Copia de factura de un establecimiento de óptica por importe de 308 euros.
b) Declaración de un testigo presencial, un albañil que trabajaba junto al accidentado en el momento de los hechos, que confirma el relato del dañado, señalando que "se le escapó a mi compañero un tubo de cobre y le golpeó en las gafas, ocasionándole la rotura de éstas, tanto del cristal como de la montura".
SEGUNDO.- Requerido el interesado para que subsane su reclamación, especificando la relación causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público y con proposición de prueba, contesta el 11 de octubre de 2010, en los siguientes términos:
"(...) les comunico que los documentos justificativos de dicho accidente ya obran en su poder y no es posible aportar pruebas de otro tipo dado que en el lugar no existe cámara de vigilancia ni ningún otro soporte grabador.
Considero que el Departamento de Prevención de Riesgos Laborales debería cumplir su función de vigilar la seguridad de los trabajadores en su puesto laboral. En el caso del accidente referido, además de los daños materiales ocasionados por el desprendimiento de un tubo instalado en el techo, daños que afectan a un instrumento imprescindible para que este trabajador pueda desempeñar su función laboral, se podrían haber causado daños físicos, dado el carácter fortuito e inevitable del accidente".
TERCERO.- Recabado informe al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales del Hospital sobre el cumplimiento de las medidas de seguridad exigibles al presente supuesto, en particular, si era preceptivo el uso de gafas protectoras o similares al objeto de una adecuada prevención de riesgos, el 3 de noviembre de 2010 la unidad encargada de la prevención de riesgos laborales en el Hospital remite informe de un Técnico de Prevención que se expresa como sigue:
"(...) En la evaluación realizada en Diciembre del 2.007, en el Servicio de Talleres, en el apartado del puesto de trabajo de Fontanero se indica la obligatoriedad del cumplimiento del RD 773/1997, 30 mayo, Anexo I de equipos de protección individual.
En aplicación de lo dispuesto en el presente Real Decreto se determina que en dichos puestos de trabajo se debe ofrecer la protección individual según las tareas que se deba de realizar, ofreciendo protección a las partes del cuerpo expuestas. Dado que el trabajo se estaba realizando en el techo (canalización de tubos de agua y de aire), la protección ocular es obligatoria protegiendo de esta forma al trabajador contra el peligro del polvo, partículas o salpicaduras de líquidos en ojos y cara, por lo que en ese caso concreto el trabajador debería haber utilizado gafas protectoras sobre las gafas de visión que el trabajador utiliza.
Preguntado al maestro de talleres por los equipos de protección necesarios para las tareas del fontanero me informa que estos equipos están en el almacén. A su vez también le pregunto al trabajador que me comenta que nadie le ha informado, ni entregado ningún equipo de protección ocular ni facial".
CUARTO.- Solicitada información complementaria al Servicio de Prevención de Riesgos Laborales del Hospital acerca de si se habían impartido instrucciones en orden a la prevención de riesgos inherentes al puesto de fontanero, y si los trabajadores tenían conocimiento de la existencia de equipos de protección para ese puesto de trabajo, se remite informe de la responsable de prevención de riesgos laborales, en el que se indica:
"(...) se realizó Evaluación de riesgos laborales en el servicio de Mantenimiento (talleres), terminada con fecha 7/12/07, entregada al HUVA el 18/02/08 y notificada a los responsables de servicio de talleres el 24/04/08, junto con los anexos sobre las medidas a utilizar en cada momento.
Por otro lado, la realización de la Formación post-evaluación de tipo presencial se había paralizado en el Servicio Murciano de Salud en marzo de 2007.
Según nos informan los responsables del Servicio de Mantenimiento, se comunicó en su momento, con una nota interior, que la evaluación e información anexa sobre los riesgos laborales estaba a disposición para su consulta por los trabajadores y se indicó verbalmente la necesidad de usar aquellos equipos necesarios, en las tareas que así lo requirieran, pero no hubo formación específica sobre uso de EPIs".
QUINTO.- Por resolución de 24 de noviembre de 2010, el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud admite a trámite la reclamación patrimonial y ordena su instrucción al Servicio Jurídico del Ente Público sanitario, que procede a comunicar al reclamante la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Asimismo, da traslado de la reclamación a la aseguradora del SMS, a la Dirección General de Asistencia Sanitaria y a la Dirección de los Servicios Jurídicos.
SEXTO.- Por la instrucción se recaba información acerca de los siguientes extremos:
- Si el trabajador había recibido formación específica de prevención de riesgos inherentes al puesto de fontanero, con anterioridad a marzo de 2007.
El 28 de junio contesta el Subdirector de Gestión y Servicios Generales del Hospital, que en el servicio de obras y mantenimiento con respecto a la fecha indicada "no existen antecedentes ni registro alguno sobre formación específica de prevención de riesgos".
- Si el trabajador ha solicitado o recibido ayuda económica de la Mutua por el accidente sufrido.
Contesta la Coordinadora de Prevención de Riesgos Laborales del SMS que el trabajador no ha recibido ayuda alguna como consecuencia de la rotura de sus gafas y que el episodio no consta en la Mutua como accidente de trabajo ni que se haya comunicado al Servicio de Prevención como tal.
SÉPTIMO.- A requerimiento de la instrucción, por el interesado se aporta la factura original, cuyo importe reclama.
OCTAVO.- Conferido trámite de audiencia a los interesados, no consta que ninguno de ellos haya hecho uso del mismo.
NOVENO.- Con fecha 22 de marzo de 2012, el órgano instructor formula propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar que la Administración incumplió las obligaciones en materia de información y formación al trabajador que le eran exigibles en virtud de lo establecido en la normativa de prevención de riesgos laborales.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remitió el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 19 de abril de 2012.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La legitimación activa, corresponde al reclamante, por ser quien sufre los daños por los que reclama indemnización.
La Administración regional está legitimada pasivamente por dirigirse contra ella la pretensión indemnizatoria e imputarse los daños al funcionamiento de los servicios de prevención de riesgos laborales de su competencia.
2. En cuanto a la temporaneidad de la acción resarcitoria, a ejercer en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, ha de considerarse formulada dentro de dicho plazo, vistas las fechas de la producción del daño y de la presentación de la reclamación, tan sólo unos días después de la rotura de las gafas.
3. En lo que se refiere al procedimiento, cabe señalar que se han cumplido los trámites legales y reglamentarios aplicables, sin que se aprecien carencias esenciales, toda vez que consta en el expediente que se ha emitido informe por el servicio a cuyo funcionamiento se imputa el daño, se ha conferido trámite de audiencia a los interesados y se ha recabado el presente Dictamen.
TERCERA.- Sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ejercitadas por los servidores públicos.
El interesado es fontanero en el centro hospitalario donde ocurren los hechos.
La condición de empleado público (no se sabe si con nombramiento estatutario o contratado laboral) del perjudicado plantea la cuestión de la aplicación a los trabajadores públicos del instituto de la responsabilidad patrimonial. En Dictámenes anteriores de este Consejo Jurídico, como los números 75/1999 y 99/2006, se ha recogido la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que sostiene que no es admisible excluir del concepto de "particulares" a que se refiere el artículo 139 LPAC, a los funcionarios que reclamen indemnización a título de responsabilidad patrimonial de la Administración; derecho indemnizatorio proveniente, en primera instancia, del reconocimiento realizado en el artículo 106 de la Constitución acerca de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública. Ello no obsta para señalar, asimismo, que la relación especial de sujeción que une al funcionario reclamante con su Administración puede influir, en ocasiones, en la apreciación de la concurrencia de los requisitos generales configuradores de dicha institución necesarios para admitir el resarcimiento por este concreto título jurídico o causa de pedir, y ello tanto en lo que atañe a la adecuada relación de causalidad entre el daño y el funcionamiento del servicio público como, especialmente, al requisito relativo al deber jurídico de soportar dicho daño. Por otra parte, dicho título de resarcimiento opera en un plano distinto al específico relativo a las indemnizaciones a funcionarios por razón del servicio, por tener cada uno de ellos un fundamento y un alcance distinto, así como un régimen jurídico propio.
Así, el Texto Refundido de la Ley de la Función Pública de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2001, de 26 de enero, recoge el derecho a la prevención de riesgos laborales y a las indemnizaciones que reglamentariamente se establezcan (artículos 73 y 72, b, respectivamente), sin que su desarrollo reglamentario en el ámbito de nuestra Región prevea supuestos como el planteado como susceptibles de indemnización. En idéntico sentido, el artículo 17.1, letra b) del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, aprobado por Ley 55/2003, de 16 de diciembre, y los artículos 14 y 28 del Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril), prevén el derecho de los funcionarios a percibir las indemnizaciones por razón del servicio que se establezcan.
No obstante, ya en el ámbito de la responsabilidad administrativa, es preciso distinguir entre los daños sufridos por los funcionarios con ocasión del cumplimiento de sus funciones y los padecidos como consecuencia del propio funcionamiento del servicio, de forma que, en principio, sólo estos últimos deberían ser reparados en el marco de la responsabilidad patrimonial de la Administración, cuando se den los requisitos a los que el ordenamiento jurídico anuda su generación.
CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia en interpretación de los artículos 139 y siguientes LPAC y 106 de la Constitución Española (por todas, la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998):
a) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica.
b) Que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla.
c) Que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
d) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.
1. El daño.
En el supuesto sometido a consulta ha quedado debidamente acreditado que se produjo el accidente en el lugar y fecha indicados, así como que a consecuencia del mismo se derivó para el interesado el daño por el que se reclama, toda vez que ha aportado al expediente la factura del establecimiento de óptica en concepto de montura y cristales de las gafas que ha de adquirir para sustituir a las dañadas. Que éstas se rompen en el incidente que está en el origen de la reclamación, ha de considerarse probado con la declaración en tal sentido del compañero que trabajaba en el momento del accidente junto x.
2. El nexo causal.
Ahora bien, el carácter objetivo que es propio de la responsabilidad patrimonial de la Administración no supone que ésta responda de forma automática, sólo con constatar la realidad del daño. La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 13 de Septiembre de 2002, unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando: "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que "la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico". Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".
Es necesario, entonces, determinar la existencia o no del nexo causal entre el funcionamiento de servicio público y el resultado dañoso, para lo cual será necesario analizar el título de imputación del daño a la Administración. Y todo ello a la luz de la doctrina jurisprudencial que viene exigiendo de forma reiterada y pacífica que la relación de causalidad que puede dar lugar a responsabilidad patrimonial de la Administración Pública ha de reunir las características de ser directa, suficiente y eficaz, de tal forma que el daño pueda ser imputado a la Administración, al haberse generado como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Para el reclamante dicho título de imputación radica en el incumplimiento por la Administración de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales, si bien no especifica cuáles habría desatendido el Servicio Murciano de Salud. No obstante, la instrucción del procedimiento suple dicha falta de concreción y alumbra que aquéllas serían las que incumben a todo empleador en materia de información y formación de los trabajadores a su servicio, y que vienen impuestas por los artículos 18 y 19 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), y 8 del Real Decreto 773/1997, de 30 de mayo, sobre disposiciones mínimas de seguridad y salud relativas a la utilización por los trabajadores de equipos de protección individual (EPIs), así como la obligación de todo empresario de velar por el uso efectivo de los mismos cuando, por la naturaleza de los trabajos realizados, sean necesarios (arts. 17.3 LPRL y 3, d) y 7 RD 773/1997). Cabría añadir, asimismo, la más genérica, contenida en el artículo 14.2 LPRL y que obliga al empresario a garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo.
Los referidos equipos de protección, singularmente unas gafas, eran de uso obligatorio para el trabajador en la actuación que venía realizando, conforme a la evaluación de riesgos del Servicio de Talleres del Hospital realizada en el año 2007 y según confirma el Técnico de Prevención en informe obrante al folio 10 del expediente: "dado que el trabajo se estaba realizando en el techo (canalizando tubos de agua y de aire) la protección ocular es obligatoria, protegiendo de esta forma al trabajador contra el peligro del polvo, partículas o salpicaduras de líquidos en ojos y cara, por lo que en este caso concreto el trabajador debería haber utilizado gafas protectoras sobre las gafas de visión que el trabajador utiliza".
Así pues, era obligatorio el uso de EPIs y resulta evidente que en el supuesto sometido a consulta no se emplearon por el trabajador accidentado, quien, interrogado al respecto, manifiesta que "nadie le ha informado ni entregado ningún equipo de protección ocular ni facial", circunstancia ésta que se corrobora tanto por el maestro de talleres, quien al ser preguntado acerca de dichos equipos manifiesta que "están en el almacén", y por la responsable de prevención de riesgos del Hospital, quien señala que, tras la evaluación de riesgos del año 2007, no se habían realizado acciones formativas presenciales para el personal ni formación específica sobre uso de EPIs, más allá de indicar verbalmente a los trabajadores la necesidad de usarlos en tareas que lo requirieran.
En tales circunstancias, coincide el Consejo Jurídico con la propuesta de resolución en la imputabilidad al funcionamiento de los servicios de prevención de riesgos laborales del Hospital de los daños padecidos por el interesado en sus gafas, toda vez que al incumplir la Administración sus obligaciones de información y formación a los trabajadores sobre uso de los EPIs no trasladó al trabajador el necesario conocimiento de los riesgos a los que se enfrentaba y de los medios de protección con que contaba, dificultando así que el empleado pueda cumplir con la obligación que a su vez le impone el artículo 29 LPRL, de velar, según sus posibilidades y mediante el cumplimiento de las medidas de prevención adoptadas, por su propia seguridad y salud en el trabajo, utilizando los medios y equipos de protección puestos a su disposición. Además, al permitir que el trabajador realizara sus funciones sin portar las gafas protectoras, en contra de la obligación que le impone el ordenamiento preventivo, a la Administración, en su condición de empleadora, le resulta imputable el daño padecido, toda vez que con su actitud omisiva puso los fundamentos necesarios para que el resultado dañoso se produjera.
En consecuencia, y como ya señalamos en nuestro Dictamen 107/2004, el incumplimiento por parte de la Administración de las obligaciones que la normativa de prevención le impone para garantizar la seguridad de sus trabajadores hace surgir el nexo causal entre el daño sufrido por el funcionario y el anormal funcionamiento de los servicios públicos. Tal incumplimiento permite calificar el daño como antijurídico, en la medida en que el trabajador no tiene el deber de soportar un perjuicio por la omisión de medidas de seguridad por parte de quien venía obligado a facilitarlas.
No obstante, el incumplimiento empresarial descrito no parece ser la única causa del accidente, pues en su generación podría tener una intervención determinante el propio interesado, a quien, según sus propias manifestaciones y las del compañero que presencia los hechos, se le "escapó" un tubo de cobre, que es el elemento que golpea sus gafas de visión, rompiéndolas. De la utilización de este verbo, se deduce que el trabajador se encontraba manipulando el conducto metálico y que, por causas que no se detiene en precisar el reclamante ni el órgano instructor en investigar, la presa que aquél debía de estar realizando sobre el tubo falló, impactándole en la cara. Esta circunstancia no puede conectarse causalmente con el funcionamiento del servicio público, sino con la propia intervención del perjudicado en el desencadenamiento del mecanismo del daño.
Sin embargo, la probable concurrencia del interesado en la generación del resultado dañoso no es tan intensa como para romper el nexo causal existente entre éste y el incumplimiento de las obligaciones empresariales que incumbían a la Administración regional en materia de prevención de riesgos laborales, aunque sí podría determinar una modulación de la responsabilidad patrimonial que nace de tal relación causal. Cabe recordar en este punto que para el Tribunal Supremo, la consideración de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su vez, debe reservarse para los casos de fuerza mayor, a los cuales importa añadir la culpa exclusiva de la víctima en la producción del daño (STS, Sala 3ª, de 16 de diciembre de 1997). En este sentido, para considerar que la conducta de la víctima pueda romper el nexo causal, el Alto Tribunal viene exigiendo que aquélla haya cometido una gravísima negligencia, y que ésta sea determinante de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla (Sentencia, entre otras, de 8 de octubre de 1998), características éstas, especialmente la gravísima negligencia y la culpa exclusiva, que no cabría predicar del supuesto sometido a consulta, donde, junto a la posible imprudencia, descuido o impericia del trabajador al manipular la tubería, concurre el incumplimiento empresarial de su obligación de facilitar las medidas de protección necesarias para garantizar la seguridad y la salud de sus empleados. Es de resaltar, asimismo, que como el título de imputación del daño a la Administración se sitúa en el incumplimiento de las obligaciones preventivas, el estándar o nivel exigible de prestación del servicio lo establece también la propia LPRL, cuyo artículo 15.4 dispone que "la efectividad de las medidas preventivas deberá prever las distracciones o imprudencias no temerarias que pudiera cometer el trabajador".
En consecuencia, aunque existen indicios de que la actuación del interesado pudo incidir en la producción del daño, no ha quedado acreditado en el expediente que aquélla pudiera ser calificada de temeraria, lo que exoneraría a la Administración de toda responsabilidad. Del mismo modo, al no haberse indagado por la instrucción acerca de las circunstancias en las que se produjo el accidente y, singularmente, qué maniobra se estaba realizando sobre el tubo de cobre y por qué impactó éste en las gafas del trabajador, no puede considerarse acreditado que la actuación del perjudicado fuera determinante, al menos de forma parcial, del perjuicio sufrido, por lo que tampoco cabe establecer una modulación de la responsabilidad en atención a una eventual concurrencia de causas que, como se ha dicho, no puede estimarse probada.
3. La antijuridicidad del daño.
El Tribunal Supremo, en sentencia de 29 de enero de 2004, viene a precisar que el riesgo derivado de la actividad profesional suficientemente conocida, es un riesgo aceptado por el profesional que, precisamente por esa aceptación voluntaria, hace que el daño no pueda ser considerado antijurídico y por tanto desaparece así uno de los requisitos imprescindibles para que pueda hablarse de responsabilidad patrimonial de la Administración, salvo que se acredite que ésta omitió alguna de las medidas de seguridad que venía obligada a adoptar en garantía de la integridad física de sus trabajadores, como se ha visto que ocurrió en el supuesto sometido a consulta.
Además, el daño sufrido ha de ser reputado como antijurídico, porque no existe un deber jurídico por parte del afectado de soportarlo, de acuerdo con el principio de indemnidad a favor de los empleados públicos por aquellos daños y perjuicios que puedan sufrir en su persona o en sus bienes, por el desempeño de sus funciones o tareas, al que nos hemos referido en numerosos Dictámenes; singularmente, este Consejo Jurídico ha sintetizado su doctrina en el Dictamen 175/2009, a cuyas consideraciones nos remitimos.
Procede, en definitiva, declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
QUINTA.- Cuantía de la indemnización.
Acreditado en el expediente que el impacto del tubo dañó un cristal y la montura de las gafas que portaba el interesado en el momento del accidente cabe considerar justificada la necesidad de sustituirlas por otras nuevas, cuyo coste de adquisición ha quedado debidamente acreditado en el expediente mediante la aportación de la correspondiente factura por importe de 308 euros, cantidad a la que habrá de ascender la indemnización a abonar al interesado previa actualización conforme a lo dispuesto por el artículo 141.3 LPAC.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria de la reclamación, al considerar concurrentes todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
No obstante, V.E. resolverá.
