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Dictamen nº 316/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 12 de diciembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 7 de marzo de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, en representación de x, por privación temporal del acceso a su vivienda (expte. 72/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 14 de febrero de 2008 tuvo entrada en un Registro de esta Comunidad Autónoma un oficio, fechado el día anterior, del Concejal Delegado de Obras Públicas del Ayuntamiento de San Javier, mediante el que remite a la Dirección General de Puertos y Costas de la Administración regional un escrito, presentado el 13 de diciembre de 2007 por x, en representación de su madre x, en el que reclama al citado Ayuntamiento una indemnización por los perjuicios derivados de la ejecución de las obras de acceso a playas realizadas en la calle --, en Santiago de La Ribera; remisión que efectúa el citado Concejal porque indica que dichas obras han sido promovidas y dirigidas por la Dirección General.
En síntesis, en dicha reclamación se expresa que el 6 de diciembre de 2007 el compareciente llegó a la vivienda ubicada en la calle --, nº --, de Santiago de La Ribera, propiedad de su madre, y se encontró que, debido a unas obras que se estaban realizando en dicha calle, ésta resultaba intransitable y no tenía modo de acceder a la vivienda, pues se había colocado una valla de dos metros de altura que lo impedía, observando que había diversas zanjas delante de las puertas de acceso a la vivienda, dejando a la vista varias tuberías y conducciones, y que en dichas obras no había ningún cartel indicativo de su naturaleza, término de las mismas ni entidad promotora o empresa encargada de ellas, y que la única propiedad perjudicada por dicha privación de acceso era la indicada, todo ello según fotografías que adjunta. Añade que acudió a la Policía Local, que fue al lugar de los hechos y se comprometió a realizar unas fotografías, compareciendo luego él en sus oficinas para realizar una denuncia, que adjunta. Ante la imposibilidad de acceder a la vivienda, contactó con amigos a fin de obtener alojamiento, causando todo ello graves trastornos a él y sus familiares, que no pueden disfrutar de la vivienda los fines de semana, que es cuando la utilizan. Por todo lo anterior, solicitaba una indemnización de 600 euros por cada semana que durasen las obras (aunque previamente había calculado una cantidad de 750 euros, desglosándola en gastos de viaje, comidas, alojamiento y otros daños y perjuicios, en general).
SEGUNDO.- A la vista de la anterior documentación, la citada Dirección General emite un informe, de 17 de marzo de 2008, en el que expresa lo siguiente:
"1) Antecedentes.
Primero: Con fecha 16/03/2007 el Ayuntamiento de San Javier emite certificado de disponibilidad de los terrenos para la ejecución de las obras definidas en el "Proyecto de Accesos al Paseo Marítimo de Santiago de la Ribera, término municipal de San Javier. Fase I". En el mismo se recoge que los terrenos que se han de ocupar para la ejecución del "Proyecto de Accesos al Paseo Marítimo de Santiago de la Ribera. Fase I" son de uso y dominio público y están disponibles para ejecutar las obras.
Segundo: El proyecto se aprueba en fecha 22 de marzo de 2007, iniciándose el expediente de contratación el 8 de mayo de 2007, y adjudicándose finalmente en 8 de noviembre de 2007. El contrato de adjudicación a la empresa -- se firma el 16 de noviembre de 2007.
Tercero: El 20 de noviembre de 2007 se nombra Coordinador de Seguridad y Salud en fase de ejecución de las obras a x, propuesto por la empresa adjudicataria de la Asistencia Técnica en materia de Seguridad y Salud --. En relación con esta materia, el 22 de noviembre de 2007 se aprueba el Plan de Seguridad y Salud aportado por la empresa --.
Cuarto: El 26 de noviembre de 2007 se inician las obras, una vez comunicada esta fecha al Ayuntamiento de San Javier, a la Demarcación de Costas en Murcia, y realizado el Aviso Previo a la Dirección General de Trabajo.
2) Consideraciones.
Las obras se han realizado con estricto cumplimiento de la normativa de Seguridad Social vigente, tal y como puede observarse en los informes mensuales realizados por el Coordinador de Seguridad y Salud x.
El vallado de obra existente es necesario, según normativa por la protección de la seguridad y salud de las personas. No obstante, una vez que x se personó en las obras, la empresa constructora le facilitó el acceso en todo momento, mediante la ejecución de rampas provisionales para salvar la diferencia de cota que existía con la rasante de la calle. Dada la proximidad de finalización de las obras, previsto para el 24/03/2008, las obras están prácticamente concluidas; en concreto, la pavimentación de las cuatro calles contenidas en el proyecto se han terminado completamente, de manera que no existe ningún impedimento para el acceso a las viviendas".
TERCERO.- El 23 de abril de 2008, la Secretaria General de la Consejería de Turismo y Consumo (de la que dependía entonces dicha Dirección General), por delegación del Consejero, acordó incoar expediente de responsabilidad patrimonial por los hechos de referencia, nombrando instructora del mismo, lo que se notificó al interesado, requiriéndole asimismo para que subsanara y mejorara su reclamación en diversos extremos, entre ellos el relativo a su legitimación para reclamar.
CUARTO.- Mediante escrito presentado el 21 de mayo de 2008, el interesado adjunta diversa documentación, entre la que destaca la acreditativa de la representación de su madre y un recibo del pago del Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI), correspondiente al año 2006, del inmueble sito en calle --, expedido por el Ayuntamiento de San Javier a nombre de la reclamante.
Asimismo, formula diversas alegaciones, en las que, en síntesis, reitera lo expresado en su anterior escrito, y añade que las obras en cuestión, con la consiguiente privación de acceso a la citada vivienda, que podía albergar hasta tres familias y que estaba en primera línea de playa, duraron hasta la Semana Santa de 2008, con lo que habían sido 16 los fines de semana en los que se les había producido el perjuicio de no poder utilizarla, por lo que, partiendo de una cantidad estimada de 600 euros por cada fin de semana, reclama una indemnización de 9.600 euros. Además, solicita como prueba testifical la declaración del agente de policía que formalizó la denuncia realizada en su día, y de otras dos personas, una de ellas su hermano.
QUINTO.- Otorgado trámite de audiencia al interesado, compareció el 4 de julio de 2008, tomando vista y copia parcial del expediente, presentando alegaciones el 22 siguiente, en que, en síntesis, reitera lo expresado en sus previos escritos y añade, en primer lugar, que no se había acordado la práctica de la prueba testifical solicitada, lo que le ocasiona indefensión, salvo que la Administración acepte los hechos alegados; en relación con el informe reseñado en el Antecedente Segundo, señala que el mismo reconocía la existencia de las obras y que impedían el acceso a la vivienda, y niega lo allí expresado en el sentido de que cuando el interesado se personó en las obras la empresa contratista procedió a colocar una rampa para posibilitar el acceso a la vivienda, entre otras razones porque la valla que cerraba tales obras lo hacía imposible. Considera que, a la vista de las fotografías aportadas, correspondía a la Administración acreditar la colocación de la alegada rampa y que el acceso a la vivienda era posible antes de la terminación de las obras; sobre este último extremo señala que, a la vista de lo expresado en el citado informe sobre su finalización, fueron 17 los fines de semana en los que se les privó del acceso a la vivienda, por lo que, de acuerdo con el criterio expresado en su anterior escrito, la indemnización procedente ascendía a 10.200 euros.
SEXTO.- Obra en el expediente documentación relativa al expediente de contratación de la obra "Accesos al Paseo Marítimo de Santiago de La Ribera", tramitado por la Administración regional.
SÉPTIMO.- Mediante oficios de 8 de octubre de 2009, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, ahora competente tras un proceso de reorganización de la Administración regional, acuerda el otorgamiento de un trámite de audiencia y vista del expediente al reclamante y a la contratista "--", presentando alegaciones el primero en fecha 29 de octubre de 2009, en las que reitera lo expresado en su último escrito.
OCTAVO.- El 20 de febrero de 2012 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar no acreditada por la reclamante su derecho de propiedad o cualquier otro derecho sobre la vivienda en cuestión, por lo que carece de legitimación para reclamar.
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento de la reclamación.
I. En relación con la legitimación de la interesada para reclamar por los daños consistentes en la privación del acceso a su vivienda, tal legitimación es negada por la propuesta de resolución, no aceptando a tal efecto el recibo acreditativo del pago del IBI correspondiente al año 2006.
La presentación de un recibo acreditativo del pago del IBI puede considerarse, en principio, como acreditativo de la titularidad de un derecho de uso del inmueble al que se refiera dicho recibo, lo que legitima para reclamar por daños derivados de la privación temporal de dicho uso. Ello a la vista de lo establecido en el artículo 61.1 del RDL 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales, que recoge una serie de derechos, comprensivos del uso del inmueble, cuya titularidad determina la condición de sujeto pasivo del citado impuesto; ahora bien, ello será admisible siempre que en el caso concreto no haya otras circunstancias que requieran una vía más directa para acreditar tal derecho de uso (lo que en el presente no parece que sea necesario) y siempre que el mencionado recibo se refiera a la fecha en la que el interesado haya de acreditar la titularidad de su derecho; fecha que, en el caso que nos ocupa, ha de ser, vistos los términos de la reclamación, los años 2007 y 2008, pues en la reclamación se alega que desde diciembre de 2007 a marzo de 2008 se produjo la privación del acceso a la vivienda en cuestión.
Como se reseñó en los Antecedentes Tercero y Cuarto, la interesada, frente al requerimiento de la instrucción, contenido en el oficio allí reseñado y relativo, entre otros extremos, precisamente a la necesidad de acreditar su derecho sobre tal vivienda, presentó un recibo de IBI correspondiente al año 2006 (y, además, respecto a una vivienda situada en el nº - de la calle --, cuando en su escrito se refiere a la vivienda ubicada en los nº -- y -- de dicha calle), por lo que dicho recibo no puede considerarse suficiente a los efectos aquí tratados.
Ello determina la desestimación de la reclamación, debiendo expresarse en la resolución final los motivos de tal pronunciamiento, en los términos antes indicados, y sin perjuicio de que en una posible vía de recurso administrativo pueda acreditarse suficientemente por la interesada el derecho de uso de la vivienda en cuestión durante el periodo en que alega que se produjo la privación temporal de su uso, lo que la legitimaría para reclamar por los daños derivados de tal privación.
Por otra parte, en el segundo párrafo del Antecedente de Hecho Primero de la propuesta de resolución se incluye, por error, una referencia a otro asunto, relativo a un accidente de circulación, que nada tiene que ver con esta reclamación, por lo que debe suprimirse.
Sin perjuicio de lo anterior, en las siguientes Consideraciones se abordará el fondo del asunto, para dar así respuesta a todas las cuestiones planteadas en el expediente.
II. En la medida en que la reclamación se dirige contra la Administración regional, por imputarse los daños alegados a la realización de obras de su titularidad, está legitimada pasivamente para resolver la reclamación, en atención a lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC, sin perjuicio, en caso de estimarla y de reconocer su responsabilidad directa al amparo del artículo 106 de la Constitución, de declarar en definitiva la responsabilidad del contratista, en el mismo procedimiento de reclamación de responsabilidad o, en su defecto, posteriormente, en el caso de que la lesión producida hubiera de imputarse finalmente a aquél en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), doctrina que viene siendo sostenida por este Consejo Jurídico en diferentes Dictámenes (vgr. n.º 49, 53 y 70/2010 y 186/2011, entre otros).
III. La acción resarcitoria ha de considerarse formulada dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a la vista de la fecha de los hechos y la de la incoación del procedimiento.
IV. En cuanto al procedimiento, debe considerarse iniciado de oficio, conforme con lo reseñado en el Antecedente Tercero. Ello sin perjuicio de destacar, como se ha hecho en anteriores ocasiones, que el hecho de que una Administración pública, contra la que un interesado dirige una reclamación de responsabilidad patrimonial, considere que el servicio público al que el reclamante imputa la producción de unos daños no es de su competencia, no autoriza sin más a remitir tal reclamación al organismo que la Administración reclamada considere competente, sino que ésta debe resolverla, desestimándola, si así lo considerase, por no existir relación de causalidad entre los servicios públicos de su competencia y los daños en cuestión. Todo ello al margen, como se dice, de remitir copia de la reclamación presentada al organismo que considere oportuno, pero sólo a los efectos de que éste pueda decidir de oficio lo que proceda, y sin perjuicio, claro está, de que el interesado pueda dirigir otra reclamación contra ese u otros organismos públicos.
Por lo demás, no hay reparos sustanciales que oponer al procedimiento que nos ocupa, constando el emplazamiento del contratista interesado y el preceptivo trámite de audiencia, por lo que puede entrarse en el fondo de las cuestiones planteadas. No obstante, se advierte una injustificada paralización de más de dos años y medio en la tramitación del procedimiento (vid. Antecedentes Séptimo y Octavo).
TERCERA.- Consideraciones generales sobre la responsabilidad patrimonial administrativa.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, interpretados por abundante jurisprudencia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Que el daño no se derive de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
En interpretación de este régimen jurídico, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible que exista una imputación del daño jurídicamente adecuada (y no meramente material o fáctica) entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación de la institución pueda entenderse de forma tan amplia que alcance a cubrir cualquier evento dañoso sufrido con ocasión de la prestación del servicio público. Ello, entre otras consecuencias, supone que la prestación por parte de la Administración de un determinado servicio público, o su titularidad de la infraestructura material necesaria para su prestación, no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos materializados con ocasión del funcionamiento de dicho servicio, de forma que deba resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, producida con independencia del actuar administrativo, ya que en tal caso el actual sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
CUARTA.- Sobre la privación temporal de acceso a la vivienda afectada por las obras de referencia.
Sin perjuicio de lo expresado en la Consideración Segunda, I, debe analizarse el fondo de la pretensión resarcitoria deducida, basada en la alegada privación temporal del acceso a una vivienda debido a unas obras de titularidad regional y ejecutadas por un contratista.
A tal efecto, debe comenzarse por destacar, con carácter general, lo expresado por el Consejo de Estado en su Dictamen n.º 2521/1998, de 9 de julio:
"El Consejo de Estado ha venido manteniendo que la privación de un acceso necesario, a consecuencia de una obra pública, puede producir una situación que, legítima dentro del marco de la actividad de la Administración Pública para mejorar la red viaria, resulte lesiva, directa e inmediatamente, para el particular que sufre efectivos y evaluables perjuicios. Sin embargo, se ha circunscrito la consideración de lesión jurídica indemnizable, a estos efectos, a la privación total o dificultad extrema de acceso a las propiedades o actividades mercantiles o industriales colindantes (dictámenes núms. 685/93, de 8 de julio de 1993; 46/94, de 14 de abril de 1994; 1.248/94, de 21 de julio de 1994; y 549/96, de 16 de mayo de 1996). Por tanto, cuando la lícita actividad administrativa ha producido como resultado una mayor complejidad, que no imposibilidad, en el acceso, no se genera necesariamente la responsabilidad administrativa, pues como ya puso de manifiesto este Alto Cuerpo Consultivo en su dictamen núm. 52.061, de 13 de octubre de 1988, no constituye lesión indemnizable "la mayor distancia a una carretera o la menor comodidad de un acceso".
Asimismo, la doctrina del Consejo de Estado ha venido manteniendo que la situación de contigüidad de un inmueble con una carretera no constituye un derecho, sino un simple interés sin contenido patrimonial y que deriva de la relación general de uso público de las vías. En consecuencia, cualquier alteración de las condiciones de acceso al inmueble como consecuencia de la ejecución de una obra pública, en tanto no signifique la privación de acceso a la finca, constituye una carga general que los administrados tiene el deber jurídico de soportar sin que sus consecuencias puedan conferir efectos indemnizatorios."
Aplicado lo anterior al caso que nos ocupa, la Administración ha reconocido, y así se desprende, además, de las fotos aportadas por la reclamante (no objetadas por aquélla, que tampoco realizó la prueba testifical propuesta, señaladamente en la persona del agente de la Policía Local que la reclamante designó al efecto), que existió una privación del acceso a la vivienda en cuestión; y, sin embargo, no ha acreditado en forma alguna la alegación contenida en el informe de 17 de marzo de 2008 en el sentido de que se facilitó un acceso a la misma, con la colocación de unas rampas, cuando el compareciente denunció la situación.
Respecto al sujeto responsable de posibilitar el acceso a las propiedades afectadas por una obra pública, debe decirse que, a partir de lo establecido en la Cláusula 23 del Pliego de Claúsulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado, aprobado por Decreto 3854/1970, de 31 de diciembre, que establece que "el contratista está obligado a instalar las señales precisas para indicar el acceso a la obra y la circulación en la zona que ocupan los trabajos", se viene considerando que corresponde a éste tal obligación, salvo que del proyecto de las obras de que se trate se desprenda otra cosa; o bien que la naturaleza de las obras impida o haga inconveniente posibilitar estos accesos y, en consecuencia, se contemple en el expediente la correspondiente indemnización por los perjuicios que causare dicha privación temporal de accesos.
En el presente caso, y como antes se apuntó, del citado informe de la Dirección General de Puertos y Costas se desprende la posibilidad de facilitar el acceso a la vivienda en cuestión, sin que a estos efectos puedan prevalecer las afirmaciones de la interesada de que ello no era posible debido al vallado existente (porque éste podía haberse modificado a tal fin), pero ni dicha Dirección ni el contratista, que no ha comparecido en el procedimiento a pesar de habérsele emplazado, acreditan de forma alguna la colocación del alegado acceso; operación que, ante la denuncia realizada, debió haberse consignado al menos en el libro de órdenes o de incidencias de la obra, o bien tener alguna otra clase de soporte probatorio, lo que no consta.
Todo lo anterior implica tener que aceptar lo alegado por la reclamante respecto a la privación de acceso a la vivienda desde el día de la denuncia, el 6 de diciembre de 2007, hasta el 17 de marzo de 2008, fecha en que el citado informe expresa que ya se había pavimentado la calle en cuestión y no había impedimento alguno para el acceso a las propiedades colindantes.
Aceptando la verosimilitud de lo expresado por la reclamante de que se trataba de una segunda residencia, utilizable, en las citadas fechas, los fines de semana, a donde acudían sus familiares desde su residencia principal en Madrid, son 15 los fines de semana que transcurrieron en el citado lapso de tiempo; ahora bien, no se acredita que durante tan prolongado espacio de tiempo la interesada o su familia acudieran efectivamente a la vivienda todos esos fines de semana, más allá de la denuncia ante la Policía Local presentada el 6 de diciembre de 2007, ni consta un alojamiento sustitutorio en la localidad en cuestión; pero también es razonable pensar que la privación del uso de la vivienda les disuadiera de acudir a la misma desde Madrid. A partir de la indicada falta de acreditación de la Administración y su contratista respecto de la eliminación de la privación de acceso a la vivienda, no ha de exigirse al afectado la acreditación de la persistencia de tal privación, ni tener que afrontar éste efectivamente unos determinados gastos de alojamiento en sustitución del uso de tal vivienda, siendo suficiente, para determinar la existencia de un perjuicio efectivo, la no desvirtuada privación del uso de aquélla.
Así, cabe considerar prudencialmente a estos efectos indemnizatorios, y a falta de mayores datos, que el perjuicio que efectivamente pudiera haber sufrido la reclamante y sus familiares por la privación del uso de la vivienda debe limitarse a la mitad de los citados 15 fines de semana (8), y puede considerarse adecuado un coste de alojamiento familiar, en temporada baja, por cada fin de semana, por un importe de 300 euros (que es precisamente la suma que la reclamante calcula por alojamiento y por unos inespecíficos "daños y perjuicios", no siendo atendibles los reclamados gastos por viajes y manutención, que se habrían soportado en mayor o menor medida de haber usado la vivienda). Aplicado ello a los 8 fines de semana antes considerados, da lugar a la cantidad de 2.400 euros, que, en definitiva, se considera adecuada a la vista de las circunstancias del caso. Dicha cantidad habría de actualizarse conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
Por otra parte, dicha indemnización habría de reconocerse, en su caso, sin perjuicio de declarar asimismo la responsabilidad del contratista, conforme con lo expresado en las precedentes Consideraciones.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Procede desestimar la reclamación de referencia, por no acreditar la interesada la necesaria legitimación para reclamar por la privación temporal del acceso a la vivienda en cuestión, por las razones y en los términos expresados en la Consideración Segunda, I, de este Dictamen. En tal sentido, la propuesta de resolución desestimatoria se dictamina favorablemente.
SEGUNDA.- Sin perjuicio de lo anterior, en el caso de acreditarse dicha legitimación en instancias posteriores, habría de tenerse en cuenta lo expresado en la Consideración Cuarta de este Dictamen sobre la privación temporal del acceso a dicha vivienda y sobre las consecuencias indemnizatorias derivadas de tal hecho.
No obstante, V.E. resolverá.
