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Dictamen nº 324/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de diciembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 20 de enero de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por una caída en obra (expte. 21/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Mediante escrito presentado el 23 de junio de 2010, x, en nombre y representación de x, formula reclamación de responsabilidad patrimonial por los daños y perjuicios sufridos por ésta el 7 de marzo de 2009, a consecuencia de una caída sufrida mientras caminaba por el camino asfaltado de la carretera del Campillo, a la altura del cruce de Vereda Arjona, en la localidad de Cehegín, como consecuencia de la realización de la obra "Saneamiento de Aguas Residuales de las Pedanías Ribereñas del Río Argos en Cehegín", promovida por la Comunidad Autónoma y realizada por la empresa "--". En concreto, señala que en la zona se habían abierto unas zanjas que se habían cubierto con planchas metálicas, de un grosor considerable, montadas indebidamente unas sobre otras, provocando una elevación de la vía de unos 5 cms., tropezando la interesada en una de esas planchas, cayendo al suelo, provocando secuelas (que valora en 6 puntos) y 137 días de incapacidad, así como ciertos gastos médicos, conceptos que desglosa y valora, reclamando un total de 16.310 euros, más los intereses y gastos del presente procedimiento.
Adjunta a su escrito diversa documentación, entre la que destaca un informe de la Policía Local de Cehegín, de 8 de marzo de 2009, en el que se expresa que a las 19:20 horas de dicho día fueron requeridos para personarse en la calle Gran Vía del municipio porque una persona (la posterior reclamante, según identifican) quería mostrarles el estado de unas obras en las que, el día anterior, sufrió un accidente mientras caminaba por la carretera del Campillo, a la altura del cruce de Vereda Arjona. Añade el informe que en el lugar se observan unas zanjas tapadas con placas metálicas, montadas unas sobre otras, posiblemente por estar la zona inclinada, así como por el paso de vehículos, produciendo una elevación en la vía de unos 5 cms., lo que, al parecer, produjo que la interesada tropezara con dichas planchas y cayera al suelo. El informe adjunta unas fotografías de unas planchas metálicas.
Asimismo, se adjunta documentación clínica relativa a la asistencia médica que se alega que fue dispensada para el tratamiento de las lesiones producidas, y unas facturas por gastos médicos.
SEGUNDO.- Mediante resolución del Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua de 21 de marzo de 2011 se admitió a trámite la reclamación y se designó instructora del procedimiento, notificándose a la reclamante.
TERCERO.- Solicitado informe al Director de las obras en cuestión, fue emitido el 8 de abril de 2011, en el que, en síntesis, expresa que previamente no se había tenido constancia de ningún accidente en dichas obras, existiendo contacto prácticamente diario con el contratista y con la empresa encargada de la asistencia técnica de control y vigilancia. Añade que la obra estaba perfectamente señalizada, según documentación que adjunta, y que constantemente se dieron las instrucciones pertinentes al coordinador de seguridad y salud del estado en que debían estar dichas obras para garantizar la seguridad de los usuarios de la vía, relativo a las balizas luminosas, vallas, chapas metálicas, etc., según documentación que también adjunta, por lo que considera que no existe responsabilidad de la Dirección Facultativa de las obras.
CUARTO.- Mediante oficio de 11 de mayo de 2011 se procede a notificar al contratista la reclamación presentada y se le solicita que informe sobre el conocimiento del accidente y, en su caso, sobre las circunstancias concurrentes, compareciendo la empresa mediante escrito presentado el 27 de mayo de 2011, al que adjunta copia de la declaración testifical de su jefe de obras en el procedimiento tramitado por el Ayuntamiento a resultas de una previa reclamación de la interesada por los mismos hechos; asimismo adjunta copia de la resolución municipal desestimatoria de dicha reclamación (que indica que ha sido recurrida en vía contencioso-administrativa) y copia de su escrito de contestación a la demanda en el proceso que se tramita al respecto.
En síntesis, cabe señalar que en la indicada declaración del jefe de obra éste manifiesta que en la zona en la que se produjo la caída en cuestión se afectaba a un camino municipal, que la obra estaba señalizada, que se empleaban planchas metálicas para tapar las zanjas y que éstas no se montan entre sí, sino sobre la zanja, y que lo único que sobresale (de la rasante de la vía, se entiende) es el espesor de la chapa, que tiene un grosor considerable, añadiendo que no puede señalar si la colocación de las "chapas" o planchas que se advierte en las fotografías adjuntas al informe de la Policía Local, que se le muestran, era la existente el día del accidente, pero que las placas que aparecen en dichas fotografías son las que habitualmente se colocan.
La resolución municipal citada es desestimatoria de la reclamación, en síntesis, por no existir relación de causalidad entre los daños alegados y la actividad administrativa municipal.
En la referida contestación a la demanda, se destaca que la empresa alega, en síntesis, y en primer lugar, que no se ha acreditado que la caída en cuestión se produjera en las placas metálicas colocadas en la obra, pues el informe policial es del día siguiente a los hechos alegados, por lo que la situación de las placas que allí se indica no implica que fuera la misma que la del día anterior y que en sus fotos adjuntas no se aprecia que las placas que reflejan estuvieran montadas unas sobre otras; expresa que la obra estaba perfectamente señalizada, que se colocaron placas metálicas tapando las zanjas para permitir el paso de vehículos y personas, placas del grosor necesario para posibilitar dicho tránsito; que toda obra representa una molestia y riesgo, pero que dichas placas no representan ningún riesgo insalvable adoptando el usuario una diligencia media, constituyendo una "socialización de riesgos", según expresa la jurisprudencia; considera que la caída habría de ser imputable a la falta de diligencia de la reclamante, alegando que su hija vive allí y aquélla tiene una casa cerca, por lo que acostumbra a visitar la zona, añadiendo que la reclamante se estaba despidiendo de su hija e iba hablando con una vecina, lo que pudo motivar que no se percatara de las planchas en cuestión. Además, alega que, según el informe médico aportado en el referido proceso, sólo cabría aceptar 90 días de incapacidad, 30 de ellos impeditivos, y un punto como secuela de agravación de patologías previas.
QUINTO.- Mediante oficios de 23 y 30 de junio se emplaza en el procedimiento a "--" y a "--", como empresas encargadas de las asistencias técnicas en materia de coordinación de seguridad y salud laboral, y de la vigilancia y topografía de las obras, respectivamente, habiendo realizado esta última el proyecto y estudio de seguridad y salud.
SEXTO.- En virtud de oficio de 30 de junio de 2011 se incorporan al procedimiento copia de los expedientes de contratación de las obras y de las asistencias técnicas antes referidas, incluido el Plan de Seguridad y Salud.
SÉPTIMO.- Obra seguidamente en el expediente un escrito, sin fechar y sin constar su registro de entrada, formulado por "--", en el que, en relación con los hechos en cuestión, alega que hasta la fecha no se había tenido constancia de ningún accidente en la obra de referencia, siendo constante su contacto con el contratista y con la empresa encargada del control y vigilancia de la obra, habiendo realizado en su día las actuaciones necesarias para garantizar la seguridad de los trabajadores y usuarios (aunque afirma que sólo le correspondía velar por la de los primeros), ello en similares términos a los los expresados por el director facultativo de las mismas, adjuntando la misma documentación anexa al informe de éste.
OCTAVO.- Mediante escrito presentado el 8 de julio de 2011, la contratista de las obras adjunta el informe médico que presentó en el proceso contencioso-administrativo aludido en el Antecedente Cuarto, sobre los daños físicos alegados por la reclamante en dicho proceso.
NOVENO.- Mediante oficio de 28 de julio de 2011, el instructor acuerda emplazar en el procedimiento a la compañía aseguradora de la contratista.
DÉCIMO.- Mediante escrito presentado el 20 de septiembre de 2011, la reclamante propone la práctica de determinada prueba documental y testifical.
UNDÉCIMO.- En escrito presentado el 23 de septiembre de 2011 se persona en el expediente la compañía aseguradora de la contratista.
DUODÉCIMO.- Mediante oficios de 23 de septiembre de 2011 se acuerda la admisión de la prueba documental propuesta por la reclamante, y se requiere al Ayuntamiento de Cehegín la remisión de copia del procedimiento por él tramitado sobre los hechos de referencia. Asimismo, se acuerda la práctica de la prueba testifical propuesta por la reclamante, así como la testifical de otras personas, señaladas por el instructor; asimismo, se solicita de la Inspección Sanitaria de la Consejería de Sanidad y Política Social un informe sobre la relación de causalidad entre la caída que motiva la reclamación y los daños físicos que se alegan producidos por aquélla.
DECIMOTERCERO.- Mediante oficio de 29 de septiembre de 2011, el citado Ayuntamiento remite copia del procedimiento tramitado por los hechos de referencia.
DECIMOCUARTO.- Por escrito presentado el 4 de octubre de 2011, se persona en el procedimiento la compañía aseguradora del Director Facultativo de las obras.
DECIMOQUINTO.- El 14 de octubre de 2011 se practica la prueba testifical acordada, destacándose los siguientes extremos:
- Los dos Policías Locales autores del informe reseñado en el Antecedente Primero declaran que se ratifican en su previo informe, que las obras estaban bien señalizadas, y que el día de su personación en la obra las placas metálicas en cuestión, que estaban colocadas para dar acceso a una vivienda, siendo el único paso existente para tal vivienda, estaban montadas unas sobre otras a causa de la inclinación del terreno, en el que había una pendiente pronunciada, y que ello suponía una elevación del terreno de unos 4 o 5 cms. entre las dos placas montadas.
- La testigo propuesta por la reclamante declara que es vecina del lugar, que presenció la caída, debida a que la interesada tropezó con unas planchas metálicas que estaban montadas unas sobre otras, que cuando aquélla cayó empezó a quejarse de dolor en la rodilla, codo y hombro derecho, que las obras no estaban bien señalizadas, y que no pasaban muchas personas por allí, porque sólo había dos vecinos, sin tener conocimiento de otros accidentes.
- El jefe de la obra declara que la Policía Local le comunicó en su día que había una denuncia, que habló con la interesada, que le dijo que estaba de médicos y nada más; que, a la vista de las fotografías adjuntas al informe de la Policía Local, considera que las placas estaban bien colocadas, en la forma en que suelen estarlo habitualmente, que creía que el paso para peatones estaba en otro lado, y que una elevación del terreno de unos 5 cms. implica un riesgo para los peatones.
- El coordinador de salud y seguridad de la obra declaró que conoció los hechos con motivo de la reclamación, que no se puede apreciar si las placas reflejadas en las fotografías adjuntas al informe policial estaban bien colocadas, y que en otras zonas estaban bien puestas, según la documentación que adjuntó a su escrito de alegaciones; que las obras estaban bien señalizadas, que en la colocación de las placas no debe haber escalón, pues debe estar compensado con tierra, que una elevación en la vía de unos 5 cms. no implica un riesgo para las personas si las obras están señalizadas, y que la altura normal de un bordillo en un paso de peatones es superior.
- El director de las obras declara que de las fotos en cuestión no se puede apreciar si las placas estaban montadas unas sobre otras, que el grosor normal de las mismas es de unos 2 o 3 cms., y que una elevación de unos 5 cms. sobre la vía no supone en absoluto un riesgo para los peatones.
DECIMOSEXTO.- El 8 de noviembre de 2011 la Inspección Médica de la Consejería de Sanidad y Política Social emite informe en el que concluye que no existe relación de causalidad entre las secuelas alegadas por la reclamante, que derivan de patologías previas de aquélla, y la caída a que se refiere la reclamación.
DECIMOSÉPTIMO.- Mediante oficios de 11 de noviembre de 2011 se otorga a los interesados un trámite de audiencia y vista del expediente, presentando el 12 de diciembre de 2011 un escrito de alegaciones conjuntas el contratista y su compañía aseguradora, en el que vienen a reproducir lo alegado en el escrito reseñado en el Antecedente Cuarto.
DECIMOCTAVO.- El 4 de octubre de 2010 (sic) se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por considerar inexistente la adecuada relación de causalidad entre los daños reclamados y el funcionamiento de los servicios públicos regionales, ya que, según la instrucción realizada, la obra estaba adecuadamente señalizada, la colocación de las placas en cuestión no representaba un riesgo que no pudiera evitarse por el peatón adoptando la diligencia exigible, especialmente a una persona, como la reclamante, que transitaba habitualmente por la zona, sin que, además, consten otros accidentes en la zona.
DECIMONOVENO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se remitió el expediente a este Consejo Jurídico en solicitud de su preceptivo Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en concordancia con el artículo 12.1 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento de la reclamación.
I. La reclamante ostenta legitimación activa para deducir la reclamación indemnizatoria objeto de Dictamen, en cuanto es la persona que sufrió los daños físicos y gastos por los que solicita indemnización.
En la medida en que la reclamación se dirige contra la Administración regional, por imputarse los daños alegados a la realización de obras de su titularidad, está legitimada pasivamente para resolver la reclamación, en atención a lo establecido en los artículos 139 y siguientes LPAC, sin perjuicio, en caso de estimarla y de reconocer su responsabilidad directa al amparo del artículo 106 de la Constitución, de declarar en definitiva la responsabilidad del contratista, en el mismo procedimiento de reclamación de responsabilidad, o en su defecto posteriormente, si la lesión producida hubiera de imputarse finalmente al mismo en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), doctrina que viene siendo sostenida por este Consejo Jurídico en diferentes Dictámenes, vgr. nº 49, 53 y 70/2010 y 186/2011, entre otros.
II. La acción resarcitoria ha de considerarse formulada dentro del plazo de un año establecido en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a la vista de la fecha de los hechos y la de la presentación de la reclamación (el tratamiento médico y rehabilitador de la reclamante se prolongó hasta el 22 de julio de 2009, y la reclamación se presentó el 23 de junio de 2010).
III. En cuanto al procedimiento, no hay reparos sustanciales que oponer, constando el emplazamiento de los contratistas interesados, por lo que puede entrarse en el fondo de las cuestiones planteadas.
TERCERA.- Consideraciones generales sobre la responsabilidad patrimonial administrativa.
La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". A partir de lo anterior, los elementos constitutivos de esta institución vienen establecidos en los artículos 139 y siguientes de la LPAC, interpretados por abundante jurisprudencia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
- Que el daño no se derive de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
En interpretación de este régimen jurídico, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de la Sala 3ª, de 5 de junio de 1998) que no es acorde con la institución de la responsabilidad patrimonial administrativa su generalización más allá del principio de causalidad adecuada, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible que exista una imputación del daño jurídicamente adecuada (y no meramente material o fáctica) entre la actuación de la Administración y el resultado dañoso sufrido, sin que la marcada objetivación de la institución pueda entenderse de forma tan amplia que alcance a cubrir cualquier evento dañoso sufrido con ocasión de la prestación del servicio público. Ello, entre otras consecuencias, supone que la prestación por parte de la Administración de un determinado servicio público, o su titularidad de la infraestructura material necesaria para su prestación, no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos materializados con ocasión del funcionamiento de dicho servicio, de forma que deba resarcir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados, producida con independencia del actuar administrativo, ya que en tal caso el actual sistema de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico.
CUARTA.- Ausencia de relación de causalidad jurídicamente adecuada entre los daños por los que se reclama indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales. Deber jurídico de la reclamante de soportar el daño.
Partiendo de la realidad de unos daños físicos producidos a la reclamante (en los términos que se desprenden de los informes reseñados en los Antecedentes 8º y 16º), que cabe considerar debidos a una caída sufrida al pasar por unas placas metálicas, colocadas para tapar las zanjas existentes en la zona de obras de referencia y para posibilitar el acceso a una vivienda a la que afectaban dichas obras, su pretensión resarcitoria se basa en que dichas placas se encontraban mal colocadas, por estar indebidamente montada una encima de la otra, lo que originaba un desnivel de unos 5 cms. sobre la rasante.
Sin embargo, tal pretensión no puede estimarse. Así, en primer lugar, se ha acreditado que la obra estaba adecuadamente señalizada y existen dudas acerca de si el día de la caída las placas en cuestión estaban montadas como alega la reclamante, pues la personación de los agentes de la Policía Local y su indicación al respecto se efectuó al día siguiente; se ha acreditado que las placas estaban colocadas para dar acceso a una sola vivienda, y la contratista ha alegado, y la reclamante no ha negado, que allí vivía su hija, transitando por ello habitualmente por la zona (también alega la contratista que en el momento del accidente la interesada se estaba despidiendo de aquélla y hablando con una vecina, extremo tampoco negado).
Incluso en la hipótesis de que se admitiera que el día de la caída las citadas placas estuvieran colocadas del modo indicado por la reclamante (sobre la causa de ello se duda acerca de si se pudiera deber a la inclinación del terreno o al paso de vehículos), no puede considerarse que ello supusiera una situación anormal de las obras determinante de responsabilidad del contratista, pues la perceptibilidad de las placas era clara (por la señalización de la obra y porque la alegada hora de la caída fueron las 13:30) y, además, la elevación sobre la rasante era inferior a la de un bordillo de acera, de modo que un peatón, adoptando la diligencia y atención en el tránsito exigibles a dicha situación (tratándose además en el caso de una persona conocedora de la zona), podía haber salvado con toda facilidad el pequeño obstáculo que podía representar la colocación, incluso montada, de dichas placas, que debe considerarse como una eventualidad propia de los riesgos normales existentes en una obra, que implica siempre en cierta medida una alteración de las condiciones normales de transitabilidad, pues si no existieran absolutamente tales riesgos y alteraciones sería innecesario señalizar siquiera la existencia de la obra.
En consecuencia, no puede considerarse que existiera un anormal funcionamiento del servicio de vigilancia, mantenimiento y seguridad de las obras públicas de referencia, por lo que no procede reconocer la responsabilidad de la Administración regional ni de sus contratistas, por lo que procede desestimar la reclamación objeto de Dictamen.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No puede considerarse acreditada la existencia de una relación de causalidad adecuada entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales y los daños por los que se reclama indemnización, por las razones expresadas en las Consideraciones Tercera y Cuarta del presente Dictamen, por lo que no procede reconocer la responsabilidad patrimonial de la Administración regional.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
