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Dictamen nº 325/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 17 de diciembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 16 de febrero de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 44/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 11 de septiembre de 2009, tiene entrada en la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración regional, formulada por el Procurador x, en representación de "--" y de x, como consecuencia de los daños y perjuicios producidos por la existencia de un socavón en la calzada de una vía de titularidad autonómica.
Según los actores, el accidente tuvo lugar el 29 de diciembre de 2007, en la vía denominada Avenida del Aeropuerto-Carretera de Los Alcázares, a la altura del kilómetro 3,5 en dirección a Santiago de la Ribera.
Solicita una indemnización por daños y perjuicios de 150 euros para x, cantidad a la que asciende la franquicia que opera en el contrato de seguro que le une a "--"; y de 416,50 euros para esta última, por la indemnización satisfecha a la propietaria del vehículo por los daños materiales padecidos y que afectaron a la rueda delantera izquierda del turismo, siendo necesario sustituir cubierta, amortiguador y suspensión y reparar la llanta, por importe total de 566,50 euros. Afirma que la conductora fue asistida por agentes de la Guardia Civil que la auxiliaron y ayudaron a cambiar la rueda, por lo que se solicita al órgano instructor del procedimiento que se recabe información ante el Instituto Armado de las diligencias que se hubieran practicado como consecuencia de dicha actuación.
Señala la parte actora que, previamente, el 4 de diciembre de 2008, se interpuso reclamación ante el Ayuntamiento de San Javier por los mismos hechos, contestando la Entidad Local, el 30 de julio de 2009, que la vía era de titularidad autonómica.
La reclamación se acompaña de escritura de poder acreditativa de la representación otorgada por la aseguradora al Procurador actuante; copia del permiso de circulación del vehículo accidentado a nombre de la x; reportaje fotográfico en el que puede observarse un socavón de considerables dimensiones y profundidad en la calzada de una carretera y una rueda con evidentes daños en el neumático; copia de la hoja resumen de la póliza de seguro en vigor a la fecha del accidente y de los justificantes de pago de las correspondientes primas; copia de informe de peritación de daños; y copia de la reclamación presentada ante el Ayuntamiento de San Javier y de la contestación de éste.
SEGUNDO.- En enero de 2010, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial, actuando en calidad de instructora del procedimiento, realiza las siguientes actuaciones:
- Comunica a la parte actora la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC) y la requiere para que subsane y mejore la solicitud con la aportación de diversa documentación y manifestaciones.
- Solicita informe a la Dirección General de Carreteras.
- Recaba de la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil copia autenticada de las diligencias instruidas en relación al accidente.
TERCERO.- El 15 de enero se recibe informe de la Dirección General de Carreteras en el que se manifiesta que no se tiene conocimiento del evento lesivo y que no se puede determinar la existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.
Se indica, asimismo, que entre los meses de noviembre de 2008 y marzo de 2009 se realizó un refuerzo de firme en el tramo de carretera en el que se afirma que se produjo el accidente, tramo que cuenta con buena visibilidad.
CUARTO.- Con fecha 28 de enero de 2010, se cumplimenta el trámite ofrecido por la instructora del procedimiento, con aportación de la documentación y declaraciones requeridas. Asimismo, se otorga representación apud acta al procurador actuante por parte de la x.
En el mismo acto, propone los siguientes medios de prueba: a) declaración de la conductora; b) documental ya aportada al expediente; c) documental consistente en que se recabe del Ayuntamiento de San Javier el expediente de responsabilidad patrimonial tramitado por los mismos hechos; d) diligencias o atestado instruido por la Guardia Civil; y e) testifical del agente de la Guardia Civil que auxilió a la x.
QUINTO.- El mismo 28 de enero, se comunica por la Guardia Civil que no consta en sus archivos diligencia alguna en relación al hecho alegado.
SEXTO.- Con fecha 13 de octubre de 2010 se confiere trámite de audiencia a los interesados, presentando alegaciones los actores, ratificando sus respectivas pretensiones indemnizatorias.
SÉPTIMO.- Con fecha 3 de febrero de 2012, se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el órgano instructor que no ha quedado acreditada la realidad del evento lesivo.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 16 de febrero de 2012.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, concurriendo con ello el supuesto previsto en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Legitimación y procedimiento.
1. La legitimación activa reside, cuando de daños materiales en las cosas se trata, en quien ostenta su propiedad, dado que éste será quien sufra el perjuicio patrimonial ocasionado por el funcionamiento de los servicios públicos. En el supuesto sometido a consulta, la x declara ostentar la propiedad sobre el vehículo dañado, lo que acredita con el permiso de circulación de éste, expedido a su nombre. Su condición de perjudicada es la que genera su legitimación para actuar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 139.1 LPAC, que reconoce el derecho a la indemnización a cualquier persona que hubiese sufrido el daño.
Por el contrario, para que la entidad aseguradora reclamante también gozara de legitimación activa en el procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado, debería acreditar el pago a su asegurada, una vez descontada la franquicia que hubo de abonar la propia perjudicada, de la indemnización que le correspondía, conforme a lo prevenido en el artículo 43 de la Ley 50/1980, de 8 de octubre, del Contrato de Seguro, a cuyo tenor "el asegurador una vez pagada la indemnización, podrá ejercitar los derechos y las acciones que por razón del siniestro corresponderían al asegurado frente a las personas responsables del mismo, hasta el límite de la indemnización". Sin embargo, en el expediente no consta que dicha indemnización se haya hecho efectiva, por lo que no cabe considerar que la mercantil se haya subrogado en la posición jurídica de la x y, en consecuencia, carecería de legitimación para reclamar, en nombre propio, frente a los terceros responsables.
Respecto de la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento.
2. La instrucción ha seguido los trámites exigidos por las normas reguladoras de los procedimientos para la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no apreciándose carencias esenciales, más allá de la ya puesta de manifiesto en anteriores Dictámenes en relación con la indebida aplicación que la Consejería consultante realiza de los trámites de mejora y subsanación de la solicitud, y de la tardanza (más de un año) en formular la propuesta.
Debe recordarse, además, que cuando los interesados propongan prueba, el órgano instructor viene obligado a practicarla o a rechazarla de forma expresa mediante resolución motivada en el carácter manifiestamente improcedente o innecesario de las propuestas (art. 80.3 LPAC), acto que no consta en el expediente.
TERCERA.- Extemporaneidad de la reclamación formulada ante la Administración regional por prescripción del derecho a reclamar.
La acción resarcitoria que da lugar a este procedimiento ha de ejercerse en el plazo de un año previsto en el artículo 142.5 LPAC, a contar desde el momento en que se produjo el evento lesivo, lo que en el supuesto sometido a consulta acaece el 29 de diciembre de 2007.
Cuando el 11 de septiembre de 2009 se presenta la reclamación ante la Administración regional, ya había transcurrido el referido plazo anual, de forma que sólo cabría considerar que la reclamación habría sido interpuesta en plazo si se reconocieran efectos interruptivos de éste a la acción ejercitada frente a la Corporación Local, lo que, sin embargo, no procede.
En relación con la eficacia interruptiva del plazo de que se trata, por causa de la presentación de reclamaciones de responsabilidad ante Administraciones Públicas distintas de la que resulta responsable del servicio al que se imputa el daño, este Consejo Jurídico ha abordado la cuestión, entre otros, en su Dictamen nº 131/2007, de 1 de octubre, del que ha de partirse.
En él se advertía que la doctrina de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no ofrece una posición uniforme sobre la cuestión, aunque se decanta por negar eficacia interruptora a los requerimientos y reclamaciones de cualquier naturaleza que no vayan dirigidos contra la Administración a la que finalmente se considere responsable del daño (al margen de los supuestos relativos a la existencia de actuaciones penales). Ello viene fundamentado, en unos casos, en la exigencia a estos efectos de la triple identidad de elementos (sujeto, objeto y fundamento) en la acción de reclamación, como en la STSJ del País Vasco de 28 de enero de 1998 (y, en parecida línea, las SSTSJ de Castilla-La Mancha de 23 de enero de 2002 y de Murcia de 28 de enero de 2004). Otras sentencias fundan tal postura en considerar que es una carga u obligación del reclamante averiguar la identidad de la Administración titular de la carretera en cuestión, para lo cual tiene la posibilidad de dirigir el oportuno requerimiento de información a las que pudiere considerar responsables (SSTSJ de Cantabria de 4 de febrero de 1999 y de Extremadura de 28 de septiembre de 2001), actuación ésta que tiene plena eficacia interruptora del plazo prescriptivo frente a la Administración requerida (STSJ de Aragón de 21 de noviembre de 2003); o bien se estima necesario que en la reclamación presentada en plazo contra una Administración que finalmente resultase no ser la competente sobre el servicio público en cuestión, se hubiese planteado, al menos, la duda sobre tal extremo (STSJ de Asturias de 4 de marzo de 2004). En un sentido análogo, tampoco se reconoce virtualidad interruptora del plazo prescriptivo a la formulación de reclamaciones o requerimientos dirigidos a un concesionario de la Administración, pero no a ésta (SSTSJ de la Rioja de 24 de mayo de 2001, de Andalucía-Sevilla de 13 de febrero de 2002, y de Murcia de 31 de enero de 2006).
Por su parte, el Dictamen nº 378/98, de 18 de marzo, del Consejo de Estado, señala que "una actuación, para que tenga efecto interruptivo (del plazo de prescripción de que tratamos) tiene que tener carácter recepticio, es decir, tiene que dirigirse hacia el supuesto "deudor".
En la misma línea, su Dictamen nº 579/08, de 24 de abril, expresa lo siguiente:
"No puede entenderse que el citado plazo quedara interrumpido por las acciones ejercidas por la solicitante contra el Ayuntamiento de Padrón. Y ello por cuanto ninguna de dichas acciones se dirigió contra la Administración General del Estado, lo que es presupuesto imprescindible para que se produzca el efecto interruptivo de la prescripción conforme al artículo 1973 del Código Civil.
Tampoco puede apreciarse en el caso presente que el plazo para reclamar frente a la Administración General del Estado quedara interrumpido por aplicación de lo dispuesto en el artículo 1974 del Código Civil, que previene que "la interrupción de la prescripción de acciones en las obligaciones solidarias aprovecha o perjudica por igual a todos los acreedores y deudores". Y es que, aun cuando se afirmare que hay solidaridad entre el Ayuntamiento de Padrón y la Administración General del Estado con relación al hecho causante de los daños, se trataría de una solidaridad impropia. La doctrina y la jurisprudencia han reconocido, junto a la denominada solidaridad propia, regulada en nuestro ordenamiento jurídico en los artículos 1137 y siguientes del Código Civil, la existencia de otra modalidad de solidaridad, llamada impropia, vinculada a la responsabilidad extracontractual. Esta dimana de un ilícito, liga a los sujetos que han concurrido a su producción y surge cuando no es posible individualizar las respectivas responsabilidades. La misma doctrina y jurisprudencia han declarado que a esta última especie de solidaridad no le son aplicables todas las reglas prevenidas para la solidaridad propia y, en especial, no lo es el artículo 1974 del Código Civil, según el criterio sentado con carácter general por el Pleno de la Sala Primera del Tribunal Supremo en Sentencia de 14 de marzo de 2003".
Sin perjuicio de lo expuesto, que debe considerarse el criterio general sobre la cuestión, existen pronunciamientos que permiten particularizar el análisis en atención a las especiales circunstancias del caso concreto. Así, en el de la STSJ de Andalucía-Sevilla, de 29 de noviembre de 2002, que considera que como el interesado creía razonablemente que la Administración inicialmente reclamada era la responsable del servicio cuestionado, dicha actuación es apta para interrumpir el plazo de prescripción. Y el Tribunal Supremo, aun cuando no puede considerarse que tenga sentada doctrina al respecto, en su Sentencia de 15 de noviembre de 2002, Sala 3ª, se inclina por dar eficacia interruptora a la formulación de reclamaciones a Administraciones no competentes si concurre alguna circunstancia excepcional que así lo justifique, como en el caso allí planteado, en que la actuación de la Administración responsable llevó a confusión sobre la titularidad del servicio público; y ello en aplicación del principio general que postula una interpretación del instituto de la prescripción de acciones favorable al ejercicio de éstas, por estar fundado dicho instituto en razones de seguridad jurídica y no de justicia intrínseca, lo que se entiende especialmente aplicable en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración.
En este sentido parece ir el Dictamen del Consejo de Estado nº 1616/08, de 13 de noviembre, que expresa que "ante todo debe destacarse que, en principio y de modo general, las actuaciones hechas ante una Administración que no es la competente no tienen, por sí, virtualidad suficiente para interrumpir el plazo de prescripción. En este caso, sin embargo, debe destacarse que la interesada se dirige ante la Administración gallega porque el atestado de la Guardia Civil considera que la carretera es autonómica y la propia Administración gallega la tramita inicialmente al confundir la vía AC-12 con la AC-211. El error viene de la denominación del tramo, que es en realidad el de la antigua N-VI, de titularidad estatal. Siendo así, debe entenderse que la duda acerca de cuál fuere la titularidad de la vía sólo se desvanece a efectos de interponer la correspondiente reclamación cuando consta efectivamente así, al manifestarlo la Administración gallega".
Nuestro citado Dictamen 131/07, dando un paso más en la interpretación favorable a la temporaneidad de la acción, expresaba que "en el presente caso, y aunque en rigor no puede decirse que la Administración haya inducido a error al reclamante a la hora de determinar la titularidad del tramo de carretera en cuestión (como hubiese podido suceder, por ejemplo, si en dicho tramo se hubiera mantenido -indebidamente- una señalización indicativa del carácter estatal de la carretera, lo que no consta en el expediente), existen circunstancias que justifican que no haya de estimarse prescrita la acción dirigida contra la Administración regional, como el hecho de estar ante un singular y aislado tramo de la carretera (la travesía) que no pertenece al Estado, que, sin embargo, sigue conservando su titularidad sobre el resto de la vía; travesía que tampoco es de responsabilidad del Ayuntamiento (no consta que se le haya cedido su conservación, como sucede en otros casos), sino que fue transferida a la Comunidad Autónoma en el año 1984, como señala el informe de la Demarcación de Carreteras del Estado reseñado en el Antecedente Segundo. Dichas circunstancias, es decir, el carácter de travesía del tramo y su plena inserción en el núcleo urbano, según las fotografías obrantes en el expediente, suscitaban la razonable apariencia de que la Administración responsable de la conservación de la vía pública podía ser la municipal o la estatal, pero no la autonómica; y ello sin perjuicio de que no exista norma jurídica que obligue a las Administraciones Públicas a instalar señalización sobre la titularidad de sus vías públicas".
En nuestro Dictamen 103/2010 llegamos a la misma conclusión acerca de la temporaneidad de la reclamación ejercitada, en atención a las circunstancias en que se produce el daño, pues el lugar donde ocurren los hechos y las circunstancias del accidente (golpe con una instalación del servicio público de agua potable de titularidad municipal instalada en un parque regional y en la zona de dominio público de una carretera de titularidad regional) eran susceptibles de llevar razonablemente a la interesada a creer que la Administración titular de la arqueta es la municipal reclamada.
En el supuesto ahora sometido a consulta, sin embargo, no se advierten tales elementos que pudieran generar una duda razonable en los interesados acerca de la Administración titular de la vía. De la descripción de ésta que se contiene en el expediente no se desprende que se trate de un tramo urbano o que discurra por una población, sino que antes al contrario, el lugar del accidente, según consta en el reportaje fotográfico obrante a los folios 11 y siguientes de las actuaciones, se encuentra en despoblado. En tales circunstancias, y ante la falta de evidencia de la titularidad de la vía, era exigible de los reclamantes una actuación previa de averiguación dirigida a establecer a qué Administración eran imputables las deficientes condiciones de mantenimiento y conservación de la infraestructura que, según ellos, ocasionó el percance.
Al respecto, en sentencia núm. 298, de 17 de mayo de 2010, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm.2 de Murcia, tras recordar criterios jurisprudenciales ya expuestos en este Dictamen, se señala que "en modo alguno puede dotarse de efectos interruptivos a la reclamación antes mencionada, habida cuenta que no se dirigió contra la Administración responsable y no consta, además, que el actor realizara actuación alguna dirigida a averiguar cuál era la Administración responsable, cuando era uno de los elementos constitutivos de su pretensión y, por ello, tenía la carga de averiguarlo con carácter previo al ejercicio de su acción (...) como se desprende de la doctrina del Tribunal Supremo, habrá que entender que la reclamación, para que pueda interrumpir la prescripción debe ser un acto receptivo (sic) y no basta con dirigirlo contra cualquiera, sino contra la Administración responsable. El instituto de la prescripción se fundamenta en un principio de seguridad jurídica que quiebra si se permite que la acción se dirija contra la persona legitimada después de haber transcurrido más de tres años durante los cuales no ha tenido conocimiento alguno de la existencia del siniestro".
En atención a lo expuesto, la reclamación ha de ser considerada extemporánea y así debe indicarse en la resolución del procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial, corrigiendo la expresa manifestación contenida en la propuesta de resolución acerca de la temporaneidad de la acción.
CUARTA.- Falta de acreditación del evento lesivo.
Aunque la prescripción del derecho a reclamar determine ya de por sí la desestimación de la pretensión indemnizatoria, ha de indicarse que este Consejo Jurídico comparte la apreciación de la propuesta de resolución que considera que no se han acreditado debidamente las circunstancias del evento lesivo, lo que resulta determinante en orden a la posible conexión causal de los daños, que sí han sido probados, con el funcionamiento del servicio público de conservación de carreteras.
En efecto, ante la ausencia de antecedentes relativos al accidente en la Dirección General de Carreteras, el expediente queda huérfano de medios de prueba adecuados para llevar a la convicción de la realidad del hecho al que se imputan los daños. Es decir, que los desperfectos en la rueda de x se produjeron como consecuencia de circular por el socavón que se refleja en las fotografías por ella aportadas al procedimiento y que aquél se encuentra en la carretera regional por la que afirma que conducía. Dichas fotografías, no adveradas ni protocolizadas notarialmente, no revisten fuerza probatoria suficiente para tener por ciertas las afirmaciones de la reclamante. Por la Administración, además, se ha practicado la prueba propuesta por los reclamantes, recabando de la Guardia Civil el testimonio de las diligencias instruidas en relación con los hechos relatados en la reclamación, sin que conste diligencia alguna en los archivos del Instituto Armado. En tales circunstancias y correspondiendo al actor la carga de la prueba de los hechos en los que base su reclamación, de conformidad con el aforismo "onus probandi incumbit ei qui agit", hoy positivizado en el artículo 217 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, cabe concluir que no ha quedado acreditada la realidad del evento lesivo en las circunstancias alegadas.
Este Consejo Jurídico ha tenido ocasión de pronunciarse sobre asuntos sustancialmente iguales al presente, en los que no existió atestado policial del accidente que acreditase la existencia del bache que se alegaba por el interesado (Dictámenes nº 212/2002 y 137/2003) o en los que, constando el bache en cuestión, no existían elementos de juicio suficientes para considerar acreditada la relación de causalidad entre su existencia y los daños por los que se reclamaba indemnización (Dictámenes nº 99 y 128/2004).
Como señalamos en el Dictamen 212/2002, si no consta atestado o diligencias instruidas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, "deberán concurrir otras circunstancias de muy especial consistencia que lleven a la convicción de la ocurrencia del accidente tal y como lo relata el reclamante, y que aquél es causa eficiente de los daños por los que reclama, sin que, en el caso que nos ocupa, las circunstancias alegadas por el mismo sean indicios lo suficientemente concluyentes para tener por cumplidamente acreditados los hechos en que basa su pretensión".
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución en tanto que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, si bien debe completarse la motivación que sustenta la decisión desestimatoria, para fundarla también en la prescripción del derecho a reclamar, conforme a lo señalado en la Consideración Tercera de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
