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Dictamen nº 344/2012
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de diciembre de 2012, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de mayo de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 157/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 11 de diciembre de 2009, x presentó escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial dirigido a la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio. En síntesis, en ella solicita una indemnización de 3.672, 53 euros por los daños sufridos en su vehículo matrícula -- como consecuencia del accidente ocurrido el 14 de diciembre de 2008, cuando circulaba por la carretera C-415, p.k. 40 (Autovía del Noroeste) del término municipal de Murcia, al irrumpir en la calzada un perro de forma sorpresiva y colisionar con él. Añade que al día siguiente un empleado de la empresa concesionaria encargada de la conservación de la vía detectó dicho animal y procedió a enterrarlo. Considera que hubo un anormal funcionamiento de los servicios públicos regionales de vigilancia de dicha carretera, por no impedir en ésta la presencia del referido perro.
Adjunta a su escrito copia de una denuncia que, por tales hechos, formuló el 15 de diciembre de 2008 ante la Guardia Civil de Tráfico; de una factura de reparación de dicho vehículo, emitida el 5 de febrero de 2009, por importe de 3.672, 53 euros; y un escrito, sin fecha, emitido por el Jefe de Conservación y Mantenimiento de la Autovía del Noroeste ("--") en el que expresa que el 15 de diciembre de 2008 detectaron el atropello de un perro a la altura del kilómetro 40+500 de dicha Autovía, en sentido de circulación a Murcia, en el enlace de Bullas Este, procediendo a su enterramiento, previa comprobación de que el animal no llevaba ninguna identificación, todo ello según las fotografías adjuntas a dicho escrito.
SEGUNDO.- Con fecha de 28 de enero de 2010 de septiembre de 2009 la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la citada Consejería acuerda la incoación del correspondiente procedimiento y requiere al interesado para que subsane y mejore su reclamación, lo que es cumplimentado por éste mediante escrito presentado el 11 de febrero de 2010.
TERCERO.- Solicitado el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras, fue emitido el 19 de febrero de 2010, del que se destaca lo siguiente:
"En relación con el Expediente de Responsabilidad Patrimonial referido, y en base al informe de la empresa concesionaria de la Autovía del Noroeste (--), se informa:
La actual Autovía del Noroeste-Río Mula (RM-15) pertenece a la Red de Carreteras de la Región de Murcia, siendo por lo tanto de titularidad autonómica.
A.- Realidad y certeza del evento lesivo
A las 20:00 se recibe aviso en sala de control procedente del servicio 112 informando de la existencia de un animal muerto en el P.k. 38 de la autovía. De inmediato se le comunica al vigilante de guardia, desplazándose éste hasta el lugar mencionado, donde, debido a la escasa visibilidad en ese momento (20:30 horas), no detecta la presencia de ningún obstáculo en la calzada.
A las 22:24 se recibe nuevo aviso del 112 notificando la presencia de animales sueltos en la autovía, a la altura de Bullas. El vigilante, que sigue haciendo su ronda por la zona, notifica a las 22:30 que encuentra un animal muerto en el arcén del P.k. 40+500, procediendo a retirarlo de la calzada (siguiendo el procedimiento habitual) hasta una zona próxima, en la que el turno de día pueda realizar el enterramiento. En el lugar no se encontraba ningún vehículo.
Continuando con la vigilancia, el operario llega hasta el P.k. 35+000 y notifica que no ha detectado la presencia de más animales en la zona.
Toda esta información está incluida en los partes de vigilancia de los que la empresa concesionaria dispone.
Así pues, en base dichos partes y registros, se constata la presencia y retirada de un animal muerto en el P.k. 40+500 (a 2 Kms. aproximadamente del punto indicado en el primer aviso del 112), no pudiendo aportar datos del vehículo que intervino en el siniestro de referencia.
B.- Existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado
De la descripción que aporta el reclamante en el escrito presentado, no se deduce actuación negligente del mismo o terceros, por lo que parece debe ser considerado como un hecho totalmente imprevisible e inevitable.
C y D.- En carreteras de estas características (autovías) se hace prácticamente imposible controlar la existencia de animales en la calzada, ya que éstos pueden irrumpir en la misma introduciéndose por cualquiera de los accesos, abiertos, por los que entran y salen los vehículos. De hecho, el punto donde se localizó el animal, se encuentra .a escasos metros de la salida n° 40 "Bullas Este", en el P.k. 40+550 de la autovía.
Al ser una vía de acceso de los vehículos a la autovía, es obvia la inexistencia de vallado en dicho punto y no así en el resto de la vía, como puede comprobarse in situ.
No obstante, hay que indicar que de la existencia de vallado lateral no se deriva necesariamente una relación de causalidad entre el servicio público y los daños producidos al colisionar con animales sueltos en las autovías, pues éstos pueden acceder a la calzada a través de los enlaces (como parece ser el caso), mediante otros vehículos en circulación o traspasando el vallado por el acto de un tercero o por sus propias cualidades naturales.
E.- Imputabilidad a la Administración y responsabilidad atribuible a otras Administraciones
Según lo anteriormente expuesto no debe imputarse a la Administración, ni al servicio de conservación y explotación que realiza esta empresa concesionaria, responsabilidad alguna por la reclamación efectuada.
F y G.- En el tramo donde se localiza el siniestro se han realizado las actuaciones que requieren el normal mantenimiento y conservación de la vía. La señalización tanto vertical como horizontal, así como el balizamiento en toda la autovía y accesos, es la preceptiva según la normativa vigente.
H.- Valoración de los daños alegados
El técnico que suscribe no se considera apto para emitir ninguna valoración de los daños materiales alegados por el reclamante.
I.- Aspectos técnicos en la producción del daño
El estado del vallado de la autovía es objeto de una revisión periódica por parte del personal de vigilancia de esta concesionaria. En este tipo de atropellos, y como norma general, el personal que atiende o detecta el incidente procede a efectuar una revisión exhaustiva del vallado en la zona en la que se ha producido el atropello. Si esto no fuera posible en ese momento por razones de iluminación (rondas nocturnas), dicha inspección se efectúa al día siguiente por el personal de vigilancia específica, registrando el resultado en los correspondientes partes de inspección de vallado y procediendo a su inmediata reparación si fuese necesario.
En el caso que nos ocupa, no hay constancia de que se detectaran desperfectos en el cerramiento de la zona en cuestión durante la inspección efectuada, como así consta en el correspondiente parte, debiendo deducirse que la irrupción del animal en la calzada se produjo por alguno de los accesos existentes en dicho punto:
- Carril de salida hacia Bullas y E.S. de Repsol
- Carril de incorporación a la autovía sentido Murcia,
- Accesos que, por definición, deben permanecer expeditos para el paso de los vehículos en este tipo de vías.
Al día siguiente y siguiendo con el procedimiento establecido para estos casos, el equipo que procedió al enterramiento del animal pasó el detector de microchip sin obtener identificación alguna del mismo.
Diariamente (las 24 horas y durante los 365 días del año), se efectúan un mínimo de cuatro recorridos completos a lo largo de toda la autovía (62 Kms.) y sus accesos. En comunicación permanente con el centro de control, el personal de vigilancia atiende al instante las incidencias detectadas o que son notificadas a dicho centro de control por parte de los servicios de emergencia (sala 112, Guardia Civil de Tráfico, Policías locales, etc.).
Concretamente, en el día indicado y previamente a la notificación del primer aviso a las 20:00, se pasó por dicho punto a las 18:10 horas, no detectándose la presencia de animales en la zona, según consta en los partes de vigilancia.
Igualmente, debe reseñarse que no se produjo ningún aviso en sala de control previo al indicado de las 20:00 horas sobre la presencia de animales en la zona por parte de los servicios que normalmente comunican estas incidencias (sala 112, Guardia Civil, etc.), así como del personal de vigilancia permanente que posteriormente atendió el siniestro".
CUARTO.- El 3 de marzo de 2010 se acuerda un trámite de audiencia y vista del expediente al reclamante, que presentó escrito de alegaciones el 20 de diciembre de 2011, en el que, en síntesis, reitera lo expresado en su escrito inicial y que la Administración debe vigilar en todo caso el acceso de animales sueltos a las autovías, con mayor celo y diligencia si cabe en los tramos próximos a los enlaces y en las inmediaciones de los mismos, y en mayor medida en las horas nocturnas y con tiempo especialmente inclemente.
QUINTO.- El 9 de mayo de 2012 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación; en síntesis, por no concurrir la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de vigilancia y mantenimiento de carreteras regionales y los daños por los que se reclama indemnización.
SEXTO.- En la fecha y por el órgano indicado en el encabezamiento del presente se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I.- El reclamante está legitimado para reclamar por los daños causados a su vehículo.
La Administración regional está legitimada para resolver la reclamación; formalmente, al dirigirse la acción resarcitoria contra la misma; sustantivamente, por imputarse los daños cuyo resarcimiento se reclama a los servicios públicos regionales de mantenimiento de una carretera (autovía) de su titularidad.
II. La acción resarcitoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual establecido en el artículo 141.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), vistas las fechas del accidente y de la presentación de la reclamación.
III.- En lo que se refiere al procedimiento tramitado, y como hemos señalado en anteriores Dictámenes análogos al presente (vgr. Dictamen 199/2008, de 10 de diciembre), debe decirse que a la concesionaria de la explotación y mantenimiento de la autovía no se la ha emplazado en el procedimiento como interesada, sino que se le ha considerado como una mera colaboradora de la Administración a la que se le solicita un informe, que, en este caso, ni siquiera figura en el expediente remitido, aunque se hace alusión al mismo en el informe emitido por la Dirección General de Carreteras (que parece haberlo reproducido, visto su tenor). Con ello se desconoce lo prevenido por el artículo 1.3 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, y, en general, de lo establecido en el artículo 31.1,b) LPAC en relación con el régimen de responsabilidad de los contratistas de la Administración, en aplicación de los criterios establecidos en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público) y de la doctrina que al respecto viene siendo sostenida por este Consejo Jurídico en diferentes Dictámenes (vgr. n.º 49, 53 y 70/2010 y 186/2011, entre otros).
No obstante lo anterior, dada la importante dilación en la tramitación del expediente, y a la vista de las consideraciones a realizar sobre el fondo del asunto, no se considera necesario proceder ya al emplazamiento de la concesionaria.
TERCERA.- Relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos de conservación y mantenimiento de carreteras y los daños por los que se reclama indemnización. Inexistencia.
I. En materia de reclamaciones de responsabilidad patrimonial dirigidas a la Administración pública titular de la vía en que se produce un accidente por colisión del vehículo con un animal presente en la misma, este Consejo Jurídico y el Consejo de Estado se han pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el alcance que en estos casos ha de darse al instituto de la responsabilidad patrimonial administrativa, tal y como viene configurado por los artículos 139 y siguientes LPAC y la jurisprudencia.
Así, este Consejo Jurídico ha asumido en diversos Dictámenes lo expresado por el Consejo de Estado, entre otros, en su Dictamen de 30 de octubre de 2003:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Dicho parecer ha sido acogido por la Audiencia Nacional en diversas sentencias que conforman una jurisprudencia consolidada al respecto. En este sentido, puede resumirse tal jurisprudencia del modo en que lo hace la SAN de 22 de septiembre de 2005, Sala de lo Contencioso-Administrativo, que, por su concisión y a la vista la similitud del caso allí planteado con el presente, justifica su larga cita (f. j. 4º):
"Esta Sala ha dicho reiteradamente en procesos en que se sustanciaban pretensiones semejantes a la que examinamos, (que) la irrupción en la calzada de una autovía, que es una carretera destinada al tránsito de vehículos en particulares condiciones de rapidez y seguridad, de un animal de ciertas dimensiones, un jabalí en este caso, circunstancia abiertamente perturbadora, por lo súbito y desacostumbrado, de aquellas condiciones normales previsibles en general para los usuarios de la vía, es un factor provocado por un incumplimiento, directo o por pasividad, del deber que incumbe a la Administración, como titular y gestora del dominio público viario, de mantener las carreteras en adecuado estado de seguridad en el tráfico rodado, a cuyo fin debe proporcionar a la calzada, en consonancia con las exigibles limitaciones de accesos e intersecciones a la autovía, de los pertinentes elementos estáticos de protección perimetral encaminados a impedir el repentino acceso de animales a la zona destinada a la circulación de vehículos. Si ello fuere así, cabe señalar, de una parte, que estaríamos en presencia de un incumplimiento del deber de mantener la autovía en las exigibles y adecuadas condiciones para la seguridad del tráfico rodado y, lo que es más importante, ante la inexistencia, por parte del usuario, de un deber jurídico, como tal, de soportar el daño inferido, ya que cabe, en una normal comprensión de lo que constituye una autovía y sus características habituales de uso, esperar que no se produzcan irrupciones en la calzada de animales que, en todo caso, alguna atípica vía de penetración habrán utilizado para acceder a la superficie de la calzada, esto es, cabe establecer que se ha producido una confianza defraudada en el funcionamiento de los servicios públicos.
Sin embargo, en el presente caso, tal y como se recoge en el expediente, muy minucioso en este punto, no se aprecia rotura ni deformaciones en la valla que cierra los márgenes de la vía y, próxima al lugar del accidente, poco más de un kilómetro, se encuentra una vía de enlace por la que pudieron acceder los animales. Este hecho -la existencia de una vía de enlace próxima al lugar- es determinante para excluir la responsabilidad patrimonial del Ministerio de Fomento. A la Administración, como titular y gestora del dominio público viario, le incumbe el deber de mantener las carreteras en adecuado estado de seguridad en el tráfico rodado, como ya dijimos, pero tal deber no puede llevarse al extremo de tener que asegurar cualquier incidencia que pudiera producirse en las mismas, incluidas aquellas de todo punto imprevisibles e inevitables como ocurre en el presente caso. No se ha acreditado que la protección perimetral de la autovía estuviera en mal estado, de forma que permitiera el acceso de animales de dimensiones suficientes para alterar la seguridad del tráfico, al contrario, se han aportado numerosas fotografías de las que se deduce el buen estado de conservación de la misma y la propia Guardia Civil así lo hace constar en el atestado. Por el contrario, sí resulta acreditado la existencia de un enlace próximo por el que los animales pudieron perfectamente entrar, circunstancia que la Administración, o sus contratistas, ni aún extremando las precauciones que razonablemente se les pueden exigir, hubieran podido impedir, por lo que no se les puede imputar responsabilidad alguna, ya que el daño no tiene ni puede tener la consideración de antijurídico ni es consecuencia del funcionamiento del servicio público.
En definitiva, la forma y lugar en que se produce el accidente no permite inferir la relación de causalidad entre el evento dañoso y el funcionamiento anormal de los servicios públicos, por omisión de la diligencia debida en el cumplimiento del deber impuesto por el art. 57.1 del Texto Articulado de la Ley sobre el Tráfico, que recoge explícita e implícitamente el principio de que el titular de la vía mantenga, en todo caso, expedita la calzada, como elemental medida de seguridad para la circulación."
Por tanto, para poder apreciar la responsabilidad de la Administración en estos casos, el examen de la relación de causalidad entre el daño y la inactividad de aquélla en la prevención de situaciones de riesgo primariamente ha de dirigirse a dilucidar si tal riesgo se da en el ámbito de responsabilidad o competencia de la Administración, es decir si la norma la compele a actuar para evitar o minimizar el riesgo en la utilización de las carreteras; pero también, yendo más allá del contenido de las obligaciones que explícita o implícitamente imponen a la Administración competente las normas reguladoras del servicio, habrá de efectuarse una valoración del rendimiento exigible en función del principio de eficacia que impone la Constitución a la actividad administrativa, tal como señala el Tribunal Supremo en sentencia de su Sala Tercera, de 7 de octubre de 1997. Y, como hemos señalado en diversos Dictámenes, es doctrina reiterada que el deber de vigilancia viaria no puede exceder de lo que sea razonablemente exigible, entre lo que no se encuentra una vigilancia tan intensa que, sin mediar lapso de tiempo no instantáneo o inmediato, cuide de que el tráfico de la calzada esté en todo caso libre y expedito para la circulación, existiendo ciertos riesgos inherentes a la utilización de las vías públicas cuya materialización ha de ser asumida por el propio usuario, que en este punto tiene el deber jurídico de soportar los correspondientes daños, sin perjuicio de la posible responsabilidad de terceros que puedan ser identificados (vgr., el propietario del animal suelto que irrumpe en la calzada, lo que no se acredita en el presente caso).
II. Aplicadas las anteriores consideraciones al caso que nos ocupa, se advierte que no se alega deficiencia alguna de la autovía en la que ocurrió el accidente, incluyendo su vallado perimetral, limitándose el reclamante a sostener que la Administración debe vigilar en todo caso el acceso de animales sueltos a las autovías, con mayor celo y diligencia si cabe en los tramos próximos a los enlaces y en las inmediaciones de los mismos, y en mayor medida en las horas nocturnas y con tiempo especialmente inclemente. Con ello el reclamante parece exigir la permanente presencia de un vigilante en todos y cada uno los accesos de las autovías, a fin de evitar la irrupción de animales por dichos accesos o a eliminarlos de forma inmediata en el caso de que accediesen a la vía, exigencias que son inadmisibles en cuanto quedan manifiestamente fuera del estándar de vigilancia aplicable en estos casos, según lo anteriormente expuesto.
III. Por todo ello, no puede considerarse acreditada la existencia de la necesaria y adecuada relación de causalidad entre el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación de carreteras y los daños por los que se reclama, por lo que debe desestimarse la reclamación de referencia.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- No existe la necesaria y adecuada relación de causalidad entre los daños por los que se reclama indemnización y el funcionamiento de los servicios públicos regionales de conservación y mantenimiento de la vía pública en la que aquéllos se produjeron, por las razones expresadas en la Consideración Tercera del presente Dictamen.
SEGUNDA.- Por lo anterior, la propuesta de resolución objeto de Dictamen, en cuanto es desestimatoria de la reclamación de responsabilidad patrimonial, se informa favorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
