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Dictamen 6/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 8 de enero de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud de la Consejería de Sanidad y Política Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera), mediante oficio registrado el día 17 de agosto de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por anormal funcionamiento de los servicios sanitarios (expte. 274/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En fecha 29 de octubre de 2007, x presentó un escrito ante la Gerencia de Atención Primaria de Cartagena, calificado como reclamación o queja, en el que denuncia lo siguiente:
La falta de médico en su Centro de Salud de Canteras, de Cartagena, para sustituir al sustituto de la sustituta del titular, Dr. x. Después de haber solicitado cita con casi una semana de antelación, coincidiendo con un estado febril, se le comunicó que el único médico que en ese momento estaba en el Centro de Salud tenía que pasar su consulta y la de otro facultativo ausente (la suya propia y la del Dr. x, que tampoco estaba) y que la atendería a partir de las 14,00 horas en el Centro de Salud de los Molinos Marfagones.
La denunciante alega que entre los derechos que le corresponden como ciudadana se encuentra el que se le preste una asistencia sanitaria digna, pidiendo en consecuencia que se le facilite una explicación y que se depuren responsabilidades.
En segundo lugar, la paciente manifiesta otra queja relativa al retraso de una cita en la consulta externa de Ginecología, ya que después de haberle practicado un legrado el día 1 de agosto de 2007, como consecuencia de un aborto, le indicaron en el informe de alta hospitalaria que debía acudir a revisión después de la primera menstruación (fue en septiembre de 2007), pero interroga sobre cuánto tiempo habrá de esperar.
SEGUNDO.- El Director Gerente de Atención Primaria le contestó en fecha 30 de octubre de 2007 en los siguientes términos:
"Efectivamente hemos tenido problemas para la contratación de profesionales debido a la escasez de los mismas, lo que ha obligado en determinadas circunstancias a que un profesional tenga que asumir la asistencia de más de una consulta, dando lugar en casos extremos a la situación objeto de su queja.
Lamentamos estos hechos, y le pedimos disculpas por los perjuicios que le haya podido ocasionar, pero esperamos que sepa comprender que lamentablemente los recursos de la Sanidad Pública no son ilimitados y nuestro deber no es otro que procurar ofrecer el mejor Servicio posible dentro de los límites que dichos recursos establecen.
En relación a la demora para su cita con Ginecología, le comunicamos que hemos dado traslado de la misma a la Dirección Médica del Hospital Santa María del Rosell, de Cartagena, a quién compete resolver sobre el particular".
TERCERO.- El 13 de diciembre de 2007 la interesada formula reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Servicio Murciano de Salud por no prestarle asistencia sanitaria el 29 de octubre de 2007 sobre la base de los siguientes hechos:
Que su pretensión al formular el escrito inicial no fue en ningún momento obtener una disculpa por parte del personal directivo de dicho órgano sanitario, máxime cuando ya el personal administrativo del Centro de Salud le había pedido disculpas por los hechos ocurridos en nombre del Servicio Murciano de Salud. Además señala que bajo ningún concepto acepta dichas disculpas y lamentos, y que no puede comprender los hechos que ocurrieron y que motivan su reclamación. Recuerda al Gerente de Atención Primaria de Cartagena que no ha desempeñado de forma eficiente las funciones de su cargo, entre las que se encontraban la de dirigir y gestionar, disponiendo de los recursos y medios que ofrecía el mercado laboral para solventar dichas circunstancias.
También apunta a que el Servicio Murciano de Salud puede solicitar anualmente contingente para la contratación de profesionales facultativos de otras nacionalidades, que permita cubrir las múltiples deficiencias de facultativos existentes y la reducción de las listas de espera a las que se veían sometidos los ciudadanos y que sin embargo no se hace uso de dicho recurso. Expresa que durante el año anterior no se produjeron contrataciones de este personal, ni en el actual, ni se prevé para el año próximo.
En relación a lo anterior añade que en años anteriores y en el actual (referido a la fecha de la reclamación) la solución a la falta de facultativos para atender a la población había sido solicitar en el segundo trimestre del año que determinadas categorías o especialidades se declararan como profesiones de difícil cobertura, y así cubrir las vacaciones de dichos profesionales de forma improvisada y poco rigurosa. Señala que posiblemente para el próximo verano, como ya se había comunicado a la Consejería de Sanidad, dicha fórmula no será válida al no reconocerse de difícil cobertura determinadas profesionales por la Comisión Ejecutiva Provincial del INEM.
Finalmente, manifiesta al Gerente que cada uno en el ejercicio de sus funciones debe asumir sus responsabilidades y que no pueden coaccionar a los facultativos que presten sus servicios diariamente con reducirles sus salarios si se produce la contratación de otros profesionales en número suficiente, para cubrir las necesidades de la población.
Por último, la reclamante solicita al Servicio Murciano de Salud, que a fin de subsanar el perjuicio que se le ha causado, al no prestarle la asistencia sanitaria que demandó el día 29 de octubre de 2007, que le abone una indemnización en una cuantía "simbólica" de 1.000 euros, que contribuya a paliar las molestias ocasionadas en ese momento por la falta de asistencia y por su estado febril (38,5° C) en un día lluvioso.
CUARTO.- Desde el Servicio Jurídico del Servicio Murciano de Salud se remitió un escrito a la reclamante solicitándole que subsanara su reclamación inicial, conforme al Art. 71 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LPAC), a cuyos efectos debería especificar las lesiones producidas y la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo; igualmente deberá ir acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones estime oportunos y la proposición de prueba, concretando los medios de los que pretende valerse. Finalmente se le apercibe que en caso de no proceder a la requerida subsanación se le tendría por desistida de su petición, previa resolución que será dictaría en los términos previstos en el artículo 42 LPAC.
En contestación a dicho requerimiento, la x expone que la normativa de la Seguridad Social reconoce el derecho a la Asistencia Sanitaria, entendida como prestación de servicios médicos y farmacéuticos necesarios para conservar o restablecer la salud de las personas protegidas. También indica, como figura en la denuncia inicial, que se le negó dicho derecho. Además dicha negativa supuso, en su caso, un mayor perjuicio al residir en la población de Canteras (Cartagena) y trabajar en Murcia, de manera que acudir a una consulta médica le supuso la pérdida de una mañana de trabajo.
También considera improcedente con un estado febril de más de 38º C andar de punta a punta de la ciudad buscando asistencia sanitaria, agravado por el hecho de que, ante la falta de respuesta de dicho centro sanitario a su demanda de asistencia, finalmente hubo de acudir a un establecimiento farmacéutico a fin de que su titular le facilitase los medicamentos que considerara oportunos, con el consiguiente abono de su importe.
Por último, reitera que se ha producido una actuación negligente del Gerente de Atención Primaria de Cartagena, que estaba realizando dejación de sus funciones, pues el suceso ocurrido se produce con cierta frecuencia en su Centro de Salud, lo que se puede comprobar comparando el número de cartillas, consultas y facultativos de zona. En conclusión, solicita que se le abra un expediente disciplinario a dicho directivo.
QUINTO.- Por el Director Gerente del Servicio Murciano de Salud, se dictó Resolución de admisión a trámite el 8 de abril de 2008, que fue notificada a las partes interesadas.
Al mismo tiempo se solicitó a la Gerencia de Atención Primaria de Cartagena, copia de la historia clínica de la paciente e informes de los facultativos que la atendieron. La misma documentación se solicitó al Hospital Universitario Santa María del Rosell de la citada ciudad.
SEXTO.- El Director Gerente de Atención Especializada del Hospital Universitario Santa María del Rosell remitió una comunicación interior el 28 de mayo de 2008 en la que devuelve el escrito de reclamación por no ser de su competencia (folio 18). Por otro lado, la Gerencia de Atención Primaria de Cartagena remitió copia de la historia clínica de la reclamante (folios 23 a 38).
De dicha documentación resulta de interés el informe emitido por el facultativo de Atención Primaria, Dr. x, que indicaba lo siguiente sobre los hechos denunciados por la paciente:
"La citada paciente, no fue vista por mi en la fecha indicada por ella, por encontrarme ocupado en atender pacientes con patologías muy graves, que necesitaban una atención inmediata por mi parte. Tras comunicarme administración la patología por la que acudía, les indiqué que sobre las 14,00 horas podría ser atendida, motivo por el que debería esperar unas tres horas, aunque llegada esa hora, la paciente no acudió a ser atendida.
Se trató de un caso aislado, pues ese día solo me encontraba yo en ese Centro Médico, ya que los otros compañeros se encontraban de baja médica".
SÉPTIMO.- Solicitado informe al Jefe de Servicio de Inspección de Prestaciones Sanitarias sobre hechos recogidos en la reclamación, la Inspección Médica emite un informe el 9 de marzo de 2012, en el que, tras valorar la historia clínica y la documentación contenida en el expediente, realiza las siguientes conclusiones:
1. No hubo una denegación de asistencia en el caso planteado por la paciente, ya que el facultativo valoró adecuadamente el supuesto estado febril de la enferma, no dejando de asistir a otros pacientes más graves, e indicándole que podría ser atendida unas tres horas mas tarde.
2. No puede considerarse como daño indemnizable la propuesta de esperar tres horas para ser atendida.
OCTAVO.- Por la Compañía Aseguradora del Servicio Murciano de Salud se aportó un informe sobre el contenido de la reclamación (folio 48) en el que concluye que, aunque no existía documentación clínica de valoración de la paciente, se consideraba que todo parecía indicar que la patología que presentaba fue banal y que ésta optó libremente por no acudir al médico y prefirió dirigirse al farmacéutico. Tampoco constan complicaciones médico-sanitarias secundarias a los hechos denunciados.
NOVENO.- Otorgado un trámite de audiencia a las partes en el procedimiento a efectos de que formularan alegaciones y presentaran los documentos que estimaran convenientes, durante dicho periodo la reclamante no tomó vista del expediente, ni formuló escrito de alegaciones sobre los documentos obrantes en el mismo.
DÉCIMO.- La propuesta de resolución, de 25 de julio de 2012, desestima la reclamación presentada por no haberse producido un perjuicio antijurídico que debiera resarcirse por el Servicio Murciano de Salud.
UNDÉCIMO.- Con fecha 17 de agosto de 2012 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos en Materia de Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas (RRP).
SEGUNDA.- Plazo y legitimación.
1. La solicitud ha sido presentada dentro del plazo de un año que, para la prescripción del derecho a reclamar, establece el artículo 142.5 LPAC, toda vez que la actuación a la que se imputa el daño se produjo el 29 de octubre de 2007 y la reclamación fue presentada el 13 de diciembre siguiente.
2. La reclamación ha sido interpuesta por la paciente, en su condición de usuaria que se siente perjudicada por el servicio público sanitario, por lo que ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con el artículo 139.1, en relación con el 31.1, ambos de la LPAC.
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, a través del Servicio Murciano de Salud, en su condición de titular del servicio público sanitario a cuyo funcionamiento se pretende conectar causalmente el daño alegado por la interesada.
TERCERA.- Sobre la calificación de los escritos presentados por la interesada y el procedimiento seguido.
1. La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (Ley 14/1986 en lo sucesivo) recoge, entre los derechos de los usuarios frente a las Administraciones sanitarias, la utilización de las vías de reclamación y de propuesta de sugerencias en los plazos previstos, que deberán recibir respuesta por escrito en los plazos que reglamentariamente se establezca (artículo 10.12).
En desarrollo de la Ley precitada y de la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, Básica reguladora de la Autonomía del Paciente y de Derechos y Obligaciones en materia de información y documentación clínica (artículo 12), la Orden de la Consejería de Sanidad de 26 de julio de 2005 contiene el procedimiento para la presentación de sugerencias, quejas y reclamaciones que formulen los usuarios de los servicios sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en relación con los establecimientos sanitarios públicos o privados concertados, así como respecto a las actuaciones de los profesionales sanitarios que presten sus servicios en aquéllos.
Pues bien, inicialmente la interesada calificó su petición como una queja o reclamación, que no tenía naturaleza de reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración, al amparo de lo dispuesto en la precitada Orden, expresando en el modelo normalizado (folio 7) que pedía una explicación de lo sucedido y que se depuraran responsabilidades, así como preguntaba sobre el tiempo de espera de una consulta de ginecología pendiente.
Dicha queja o reclamación fue contestada por el Director Gerente de Atención Primaria el 30 de octubre siguiente (al día siguiente) en el sentido que se expresa en el folio 6; a resultas de dicha contestación, por su disconformidad como ciudadana (sic), la usuaria reconvierte su queja en una reclamación de responsabilidad patrimonial, concretando el funcionamiento anómalo en la no prestación de la asistencia sanitaria el día 29 de octubre de 2007 y el daño (manifiesta que simbólico) en la cantidad de 1.000 euros por las molestias ocasionadas aquel día, al acudir en estado febril y en un día lluvioso.
Pues bien, a diferencia de una queja o reclamación, el instituto de la responsabilidad patrimonial exige la concurrencia de una serie de requisitos determinantes de la misma, destacadamente la concreción de un daño y la relación de causalidad con el mismo, como más adelante se expondrá, por lo que si bien una queja o reclamación puede estar sobradamente justificada, en el presente caso ello no motiva, sin más, que pueda reconducirse a un procedimiento de responsabilidad patrimonial si carece de alguno de los requisitos exigidos legalmente, como ocurre en el supuesto que nos ocupa.
2. El procedimiento seguido se ha ajustado al previsto en el RRP, salvo en el plazo máximo para resolver, no resultando aceptable el tiempo transcurrido en la tramitación de la reclamación (más de 5 años), imputable a la tardanza en la emisión de informe por la Inspección Médica, cuyo parecer resulta en este caso relevante, conforme a las funciones que le asigna el Decreto 15/2008, de 25 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Ordenación de la Inspección de Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en materia de los derechos de los ciudadanos en el sistema sanitario (artículo 14.3):
a) Inspeccionar y evaluar el sistema sanitario como garantía del cumplimiento de los derechos y deberes de los pacientes en el sistema sanitario público regional.
b) Atender a los usuarios para la información o asesoramiento que demanden.
c) Investigar y emitir los correspondientes informes sobre las reclamaciones, quejas o sugerencias interpuestas por los ciudadanos derivadas de la asistencia sanitaria prestada, cuando sea considerado necesario por el Organismo receptor de la reclamación, así como cualquier otro informe que le encomiende la normativa vigente en esta materia.
CUARTA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
La responsabilidad patrimonial exigida por la actuación en el campo sanitario está sometida a los principios de la responsabilidad de la Administración que rigen en nuestro Derecho, derivada del artículo 106.2 CE: "los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos". Por otra parte, el texto constitucional (artículo 43.1) también reconoce "el derecho a la protección de la salud", desarrollado por la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad.
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de naturaleza objetiva, son recogidos por los artículos 139 y ss. LPAC, y desarrollados por abundante jurisprudencia:
1) El primero es la lesión patrimonial, entendida como daño ilegítimo o antijurídico; y esta antijuridicidad o ilicitud sólo se produce cuando el afectado no hubiera tenido la obligación de soportar el daño.
2) La lesión ha de ser real y efectiva, nunca potencial o futura, evaluable económicamente e individualizada en relación a una persona o grupo de personas.
3) El vínculo entre la lesión y el agente que la produce, es decir, entre el acto dañoso y la Administración.
4) Por último, también habrá de tenerse en cuenta que no concurra fuerza mayor u otra causa de exclusión de la responsabilidad.
Además de estos principios comunes, dada la especialidad de la actuación administrativa en el campo de la sanidad, ha de tenerse en cuenta que la atención médica que el ciudadano ha de esperar de los servicios públicos no es una prestación de resultado sino de medios, es decir, que el servicio sanitario ha de aplicar todos los posibles para la curación del paciente, correspondiéndole, por tanto, cualquiera que sea el resultado del tratamiento, una obligación de recursos a emplear por el médico.
La actuación del sanitario ha de llevarse a cabo por la denominada "lex artis ad hoc" o módulo rector de todo arte médico, como principio director en esta materia, en consideración al caso concreto en que se produce la actuación e intervención médica y las circunstancias en que la misma se desarrolle (Dictámenes números 49/01 y 97/03 del Consejo Jurídico).
QUINTA.- Examen sobre si concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial. Especial mención al daño.
I. Sobre el funcionamiento del servicio público.
Para la interesada, el Servicio Murciano de Salud no le prestó asistencia sanitaria el 20 de octubre de 2007 en el Centro de Salud de Canteras de Cartagena, por lo que solicita la cantidad de 1.000 euros, sin mayor justificación documental, con la finalidad de paliar las molestias ocasionadas en ese momento. En ningún caso expresa que dicha actuación ocasionara daños en la salud de la paciente o conllevara gastos que no pudieran ser resarcidos por otras vías, como la pérdida de una mañana de trabajo.
Sin embargo, otra es la versión de los hechos por parte de la Inspección Médica, que explica que "no hubo una denegación de asistencia, sino que el facultativo valoró adecuadamente el estado febril de la paciente, no dejando de asistir a otros pacientes más graves (se encontraba sólo en el consultorio porque los otros dos compañeros se encontraban de baja médica), indicándose que la atendería sobre las 14 horas (tres horas mas tarde), si bien la paciente no acudió para ser atendida". A mayor abundamiento explica que no se puso en riesgo a la paciente pues la fiebre padecida por la reclamante en sí misma no era nada malo o peligroso, aunque sí personalmente desagradable.
Como recoge la propuesta de resolución, existían en aquel momento razones concretas que justificaban dicho retraso, conforme describe el facultativo que la debía asistir (afirma que fue un caso aislado) y que se concretaban en la eventualidad de tener que cubrir las consultas médicas de dos compañeros por estar en situación de incapacidad temporal, y encontrarse en ese momento atendiendo a pacientes en su domicilio con patologías más graves que la de la reclamante, una vez valorado por el propio facultativo (tras comunicarse con Administración) que una fiebre de 38,5% C no constituía una dolencia urgente para tener que abandonar a los otros pacientes.
De otra parte, sobre la tardanza en atender a la paciente, la Inspección Médica expresa que los recursos del sistema público sanitario son limitados, lo que genera la necesidad de que existan listas de espera sin que éstas generen por si mismas responsabilidad patrimonial siempre que la espera se considere razonable y adecuada en función de las circunstancias del caso, citando la doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 2642/2001).
Pero, aun cuando pudiera considerarse que una tardanza de tres horas en la atención denotaría un funcionamiento anormal del servicio público sanitario, hay que centrarse en si se produjo un daño a la paciente como perjuicio patrimonial resarcible.
2. Sobre la efectividad y acreditación del daño, así como el nexo causal.
Otro de los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial es el previsto en el artículo 139.2 LPAC, la efectividad y concreción del daño.
La reclamante sostiene un daño por las molestias ocasionadas cuando acudió al Centro de Salud de Canteras (Cartagena) y se le pidió que volviera a las tres horas (fue citada a las 14 horas), que se podría identificar en una suerte de daño moral, si bien, este Consejo Jurídico ha sostenido en la Memoria correspondiente al año 2005 que no constituye tal daño indemnizable la mera situación de malestar o incertidumbre (STS, Sala 3ª, de 9 de mayo de 2005), que no alcanza a ser más que un cierto factor de frustración. Tampoco las situaciones de enojo, enfado o malestar. De otra parte, la existencia de un posible daño moral no siempre ni necesariamente puede resarcirse económicamente (STS, Sala 3ª, de 3 de marzo de 1999).
En el posterior escrito presentado por la interesada el 18 de febrero de 2008 (folio 9 bis) hace referencia a que la tardanza le supuso una pérdida de una mañana de trabajo y que tuviera que pagar unos medicamentos en la farmacia, si bien ninguno de estos perjuicios aparecen justificados como pérdidas patrimoniales de la reclamante, en tanto la no asistencia al trabajo esa mañana venía motivada por la consulta concertada y por la fiebre que tenía (tampoco acredita que le descontaron el salario aquella mañana), mientras que los gastos farmacéuticos también aludidos podían ser compensados en el caso de que se le recetara posteriormente por el médico del Centro de Salud (en el caso de que estuvieran cubiertos dentro de la prestación farmacéutica del sistema público sanitario). Pero, en ningún caso, se expresa que dicha tardanza le afectara en su salud.
Por lo tanto, no le falta razón al órgano instructor cuando expresa que no se acredita que se hubiera causado a la paciente un perjuicio patrimonial (aparte de las molestias) por la circunstancia de estar esperando tres horas a su médico de familia (al parecer no llegó a esperar, acudiendo a una farmacia, sin acudir a la hora después convenida):
"Dicha molestia entraba dentro de las que se podrían producir en cualquier atención sanitaria en un centro público o privado, en circunstancias de normalidad (espera en consultas por retraso, imprevistos, complicaciones, urgencias, etc.) que no distaban de las que podían surgir también en la vida normal, y que se deben afrontar como eventualidades inherentes al ejercicio de la propia Medicina, e incluso inherente a cualquier profesión. Por tanto, aunque la reclamante cifraba la molestia de tener que esperar ese periodo en el importe de 1.000 euros, sin además justificarlo de ninguna forma, este retraso no se consideraba indemnizable por los motivos expuestos".
En suma, se coincide con el órgano instructor en que no se trata de un perjuicio antijurídico resarcible (artículo 141.1 LPAC).
Por último, tampoco la cuantía indemnizatoria reclamada se encuentra justificada.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria, al considerar que no se acreditan los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
SEGUNDA.- La cuantía indemnizatoria reclamada no se justifica.
No obstante, V.E. resolverá.
