Dictamen nº 48/2013

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de febrero de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de julio de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 258/12), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Mediante escrito presentado en el Registro General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio el 10 de febrero de 2011, x, mediante representación letrada, solicita indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, por los daños que presenta el vehículo de su propiedad, matrícula --. Según el reclamante los hechos ocurrieron el día 1 de agosto de 2010, cuando x circulaba conduciendo el automóvil antes citado, con su correspondiente autorización, por la carretera RM-12, de El Algar a La Manga, en dirección a esta última localidad, y al realizar la maniobra de adelantamiento a otro vehículo se interpuso en su trayectoria un perro, sin poder evitar colisionar con él. Del accidente se instruyó informe ARENA por la Guardia Civil de Tráfico.

Como consecuencia del siniestro el vehículo del reclamante sufrió daños cuya reparación asciende, según factura que se adjunta, a 1.056,95 euros, importe por el que solicita la correspondiente indemnización al considerar que ha existido un deficiente funcionamiento de los servicios públicos encargados del mantenimiento de la vía.

Además de la factura antes citada, el reclamante adjunta, entre otros documentos, fotografías y documentación del vehículo siniestrado, permiso de conducir del x y copia del informe de obtención de datos cumplimentado por la Guardia Civil de Tráfico, Destacamento de Cartagena, en el que se indica como probable causa del accidente la irrupción de un animal (perro) de forma imprevisible sobre la calzada al paso del vehículo, también se hace constar que por el equipo de protección de la naturaleza se realizaron las actuaciones tendentes a determinar si el animal era portador de chip identificativo, obteniendo un resultado negativo.

SEGUNDO.- Mediante escrito de 24 de febrero de 2011, la instructora requiere a la letrada compareciente para que acredite la representación con la que dice actuar.

Mediante comparecencia del interesado ante la instructora del expediente se otorga representación a x, en sustitución de x.

TERCERO.- Con la misma fecha la instructora solicita el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras que es evacuado el 8 de marzo de 2011, en el sentido que aparece reflejado a los folios 52 y siguientes del expediente. Del contenido de dicho informa cabe destacar lo siguiente:

- La vía es de titularidad de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

- No existe constancia del accidente en los partes de vigilancia del personal encargado del mantenimiento de la carretera. No obstante, se han de considerar como ciertos los hechos a la vista del atestado de la Guardia Civil de Tráfico que se adjunta a la reclamación.

- La carretera RM-12, al no tratarse de una vía catalogada como autovía o autopista, carece en la mayor parte de su longitud, de un control de acceso mediante vallado.

- La vía se encuentra debidamente señalizada.

CUARTO.- Recabado del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras informe sobre el valor venal del vehículo en la fecha del accidente, la valoración de los daños de dicho automóvil atendiendo al modo de producirse el siniestro y cualquier otra cuestión que se estime de interés, por el Jefe de dicho Parque se informa, con fecha 12 de abril de 2011, que el valor venal del vehículo asciende a 10.990 euros, y que el coste de la reparación, que asciende a la cantidad de 1.056,95 euros, se considera correcto.

QUINTO.- Con fecha 9 de mayo de  2011 se otorgó el preceptivo trámite de audiencia al interesado, que comparece mediante escrito de 20 de mayo de 2011, en el que formula alegaciones en las que, en síntesis, se ratifica en su escrito inicial y, ante la manifestación que se contiene en el informe de la Dirección General de Carreteras sobre la falta de constancia del accidente, propone como medios de prueba testifical de x, de los Guardias Civiles intervinientes en el atestado y del legal representante del taller en el que se reparó el vehículo.

La instructora, con fecha 7 de octubre de 2011, comunica al reclamante que la prueba se ha propuesto una vez finalizada la instrucción del expediente, lo que resulta inadmisible, sobre todo teniendo en cuenta que la posibilidad de la declaración de los testigos que se indican era conocida por el interesado desde la iniciación del procedimiento y, por lo tanto, podría haberla propuesto en el momento procesal oportuno.

SEXTO.- El reclamante vuelve a comparecer mediante escrito de 18 de octubre de 2011, para indicar que en ningún momento se le comunicó la apertura del período probatorio, contraviniendo así lo establecido en el artículo 79.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en lo sucesivo, LPAC).

A lo anterior contesta la Instructora señalando que sólo existe obligación de abrir un período de prueba cuando así se haya propuesto por el interesado y se haya aceptado por la Administración.

SÉPTIMO.- El 10 de julio de 2012 se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por entender que no ha quedado probada en el expediente la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.

OCTAVO.- Con fecha 30 de julio de 2012 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañando el expediente administrativo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.

SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.

El reclamante ostenta legitimación activa, puesto que ha acreditado en el expediente ser el propietario del vehículo presuntamente dañado y haber abonado el importe de su reparación.

En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al procedimiento. El órgano competente para resolver el procedimiento es el Consejero consultante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16.2,o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (LRJMU).

En lo que se refiere al cumplimiento del plazo para su ejercicio, esta reclamación se ha presentado dentro del plazo de un año previsto al efecto por el artículo 142.5 LPAC.

Por último, cabe afirmar que el procedimiento seguido se ha ajustado en términos generales a los trámites previstos en el artículo 6 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP). No obstante, ante el rechazo de la instructora a practicar la prueba propuesta por no haberlo hecho en el momento procedimental oportuno,  hay que recordar que sobre el momento de proponer prueba en el procedimiento administrativo y la posibilidad de hacerlo con ocasión del trámite de audiencia, el Consejo Jurídico tiene dicho (Dictamen 63/2004) que "nada disponen las normas procesales administrativas, ni las específicas del procedimiento para la exigencia de responsabilidad patrimonial, acerca del momento en que debe acordarse la apertura del período de prueba, por lo que la doctrina ha abogado expresamente por la posibilidad de que se abra en cualquier momento anterior a la propuesta de resolución. Cabe añadir que deberá hacerse en el momento en que surja falta de aceptación por parte de la Administración de los hechos alegados por el interesado, o cuando sea éste el que manifieste su discrepancia con los hechos introducidos por la Administración en el procedimiento, circunstancia esta última que se producirá, normalmente, en la fase de vista del expediente y audiencia, lo que, en último término, viene a significar que el período probatorio podrá desarrollarse en momentos muy diferentes de la instrucción (Memoria del Consejo Jurídico correspondiente al año 2002). A mayor abundamiento, los artículos 84 LPAC y 11 RRP establecen que una vez instruidos los expedientes e inmediatamente antes de dictar la propuesta de resolución, se pondrá de manifiesto a los interesados lo actuado, a fin de que puedan formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes, lo que supone el reconocimiento explícito de la facultad de aportar los medios de prueba que consideren convenientes (...). Así lo ha mantenido en numerosas ocasiones el Tribunal Supremo, cuya doctrina jurisprudencial "contenida entre otras en sentencias de 3, 21 y 28 de enero, 23 de marzo y 30 de abril de 1985, enseña cómo el trámite de audiencia no es una mera solemnidad, ni rito formalista, y sí medida práctica al servicio de un concreto objetivo como es el posibilitar a los afectados en expedientes administrativos el ejercicio de cuantos medios puedan disponer en la defensa de su derecho" (sentencia de la Sala 3ª, de 3 de diciembre de 1986). Del mismo modo, la doctrina administrativista viene sosteniendo de forma mayoritaria la posibilidad de proponer nuevas pruebas en el trámite de audiencia y la necesidad en tal caso de abrir el correspondiente período de prueba. Finalmente, el Consejo de Estado, en Dictamen 44.069, de 13 de mayo de 1982, también sostiene que cabe proponer prueba en cualquier momento del procedimiento antes de su terminación".

En el supuesto sometido a consulta, es con ocasión del trámite de audiencia cuando el reclamante cree advertir la oposición de la Administración a reconocer como ciertos los hechos alegados (informe de la Dirección General de Carreteras, en el que se indica que no existe constancia del accidente en los partes entregados por el personal de vigilancia de la vía), por lo que el momento procesal era el oportuno para proponer nueva prueba. Ahora bien, como quiera que en ese mismo informe el citado Órgano Directivo indica que a pesar de esa falta de constancia, los hechos se han de entender acreditados por el atestado de la Guardia Civil de Tráfico, un correcto acto de instrucción hubiese sido el rechazo de la práctica de las pruebas propuestas por innecesarias,  al tener como objeto acreditar un hecho que ya había resultado probado, pero no inadmitirla por extemporánea por las razones que se han expuesto.

TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.

La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:

1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.

2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.

3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.

4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.

5) Ausencia de fuerza mayor.

En relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, la doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos necessitas probandi incumbit ei qui agit y onus probandi incumbit actori y con el art. 217 de la LEC (entre otros muchos se pueden citar los Dictámenes números 968/2002, 62/2003 y 2396/2003).

También este Consejo Jurídico ha venido destacando que la carga probatoria incumbe a los reclamantes respecto a la acreditación de las circunstancias que respaldan su pretensión (entre otros, Dictámenes números 107/2003, 28/2004 y 85/2004).

En el supuesto que nos ocupa el hecho ha de entenderse probado por el Atestado instruido por la Guardia Civil,  pero ello no implica, sin más, que pueda entenderse acreditada la concurrencia del nexo causal

Conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".

Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que los elementos constitutivos de la vía se encontraran en condiciones inadecuadas. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que sin mediar lapso de tiempo cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento. Además ha quedado acreditado mediante el informe incorporado al expediente que no existe limitación de acceso a la carretera al no tratarse de una autovía o autopista.

Por tanto, si bien se ha acreditado la realidad del suceso a través de las pruebas antes indicadas, sin embargo no se ha probado por la parte reclamante, a quien incumbe, el nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la misma y la irrupción de un animal en la calzada, llevando al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006 y 136/2008 acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina es aplicable al asunto aquí consultado:

"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".

Además, en el presente caso, como en los analizados en los Dictámenes antes indicados, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007).

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente

CONCLUSIÓN

ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.

No obstante, V.E. resolverá.