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Dictamen nº 98/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 15 de abril de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de septiembre de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos en un vehículo de su propiedad (expte. 304/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Mediante escrito presentado en la Delegación del Gobierno en la Región de Murcia el 1 de julio de 2011, x solicita indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, por los daños sufridos el 16 de febrero de 2011 en el vehículo propiedad de su esposa, Opel Zafira, matrícula --, cuando circulaba por la carretera RM-2 (sentido Alhama-Murcia), en la proximidad de Los Muñoces, tres perros se cruzaron de forma inopinada en la calzada, sin que pudiera evitar colisionar con uno de ellos, ya que al circular vehículos por el carril izquierdo no pudo esquivarlo. Añade que no se detuvo en el lugar de los hechos debido a la circulación existente, por lo que al llegar a su destino formuló la correspondiente denuncia ante la Guardia Civil de Lorca, de la que acompaña copia.
A la reclamación, además de la denuncia antes mencionada, se unen diversos documentos (permiso de circulación, ficha técnica del vehículo, permiso de conducir, documento nacional de identidad, póliza de seguro y pericial de los daños sufridos por el vehículo, que quedan fijados en 1.209,05 euros).
Finaliza solicitando una indemnización coincidente con el importe antes citado, al considerar que los hechos traen causa de una conducta omisiva de la Administración regional, al no mantener la carretera de su titularidad en las debidas condiciones de seguridad para sus usuarios.
SEGUNDO.- Mediante escrito de 2 de septiembre de 2011 el órgano instructor solicita el envío de determinada documentación, lo que se cumplimenta por el interesado mediante escrito fechado el 19 de septiembre de 2012, al que une la documentación que se le había solicitado.
TERCERO.- Con fecha 5 de septiembre de 2011, la instructora solicita el preceptivo informe a la Dirección General de Carreteras, para que se pronuncie sobre diversos extremos relacionados con los hechos origen de la reclamación.
El requerimiento es atendido mediante la incorporación al expediente del formulado por el Jefe de la empresa concesionaria de la explotación de la carretera, que se manifiesta en el siguiente sentido:
"Según la versión del reclamante, el accidente se produjo el 16 de Febrero de 2011, sobre las 17,00 h, en la calzada derecha de la autovía RM-2 en la proximidad de Los Muñoces, en el entorno del PK. 11+000.
El parte diario de vigilancia no refleja ningún accidente en la fecha y lugar referidos en el párrafo anterior.
Tampoco se tiene constancia de haber recibido, en esa fecha, aviso de la Guardia Civil o del CECOP.
El parte diario de vigilancia, correspondiente a la franja horaria en la que teóricamente se produjo el accidente, se refleja la retirada de un perro muerto, en el carril izquierdo de la calzada izquierda en el PK. 21+700 de la carretera RM-2, a las 17:30 h.
Existe una cercanía en la hora de (sin completar en el original)
Se adjunta el parte diario de vigilancia en el Anexo N°2.
De acuerdo con lo comentado, la valoración técnica de los hechos es la siguiente:
1.- Titularidad de la carretera en la que tuvieron lugar los hechos.
La titularidad de la carretera pertenece a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
2.- En caso de pertenecer a la Red de Carreteras de la Región de Murcia.
- La realidad y certeza del evento lesivo.
En el parte de vigilancia de x, correspondiente al turno de 15:00 horas a 23:00 horas del 16 de Febrero de 2011, no se hace ninguna referencia al accidente en cuestión, aunque si se indica la retirada de un perro muerto en el carril izquierdo de la calzada izquierda en el PK. 21+700 de la carretera RM-2, a las 17:30 h.
Consecuentemente, no es posible realizar ninguna valoración sobre la existencia de fuerza mayor o actuación inadecuada del perjudicado o de un tercero.
- Constancia de la existencia de otros accidentes en el mismo lugar
No se tiene constancia de que se haya producido ningún otro accidente en el mismo P.K. de la carretera RM-2.
- Presunta relación de causalidad entre el siniestro y el funcionamiento del servicio público de carreteras
No existe, culpa o negligencia apreciable e imputable al servicio público que fuera causa de la realidad del daño causado.
- Imputabilidad a la Administración y responsabilidad atribuible a otras Administraciones
Esta parte no puede posicionarse para depurar en primera instancia conductas de reproche que puedan ocasionar la imputación de responsabilidad por un anormal funcionamiento de la/s administración/es.
- Actuaciones llevadas a cabo hasta la fecha
Tras recibir la comunicación interna, se ha realizado una supervisión exhaustiva de la zona en la autovía de la RM-2, en la que se ha podido puede (sic) corroborar que el vallado se encuentra en buen estado, sin que existan aberturas que permitan el paso de un perro.
No obstante, es necesario indicar que aunque el vallado de la autovía sea correcto, los animales pueden entrar por los enlaces, aprovechando los carriles de aceleración y deceleración, por lo que no es posible garantizar o impedir la entrada de animales a la autovía.
- Indicar si la carretera se halla con señalización u otra consideración que estime pertinente significar
La carretera se encuentra con la señalización horizontal y vertical conforme a la normativa 8.1. y 8.2. de la Instrucción de Carreteras.
- Valoración de los daños alegados
No se ha producido ningún daño en la infraestructura, y no es posible valorar los daños alegados en la reclamación patrimonial al no haber estado presente en el momento del accidente ni en los instantes inmediatamente posteriores al mismo.
- Cualquier otra cuestión que se estime de interés
No procede.
CONCLUSIONES.
No se recibió, en el momento del accidente, aviso de la Guardia Civil o del CECOP.
Al no haber estado presente en el momento del accidente ni en los instantes inmediatamente posteriores al mismo, la información de la que se dispone es la recogida en la comunicación interna y el parte diario de vigilancia, que refleja que el accidente fue provocado por un zorro (sic).
En el parte de vigilancia de x, correspondiente al turno de 15:00 horas a 23:00 horas del 16 de Febrero de 2011, no se hace ninguna referencia al accidente en cuestión, aunque si se indica la retirada de un perro muerto, en el carril izquierdo de la calzada izquierda en el PK. 21+700 de la carretera RM-2, a las 17:30 h.
No obstante, el reclamante cita como hora y lugar del accidente, las 17:00h en los Muñoces, situado en el entorno del PK. 11+000 de la autovía RM-2, mientras que la retirada del perro por el vigilante de carreteras, se produjo a las 17:30 h en el PK. 21+700, por lo que es muy poco probable que exista vinculación entre ambos hechos".
CUARTO.- Recabado del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras informe sobre el valor venal del vehículo en la fecha del accidente y la valoración de los daños de dicho automóvil atendiendo al modo de producirse el siniestro, por el Jefe de dicho Parque se informa, con fecha 6 de octubre de 2011, que el valor venal del vehículo es de 15.370 euros, y que el coste de la reparación, que asciende a la cantidad de 1.209,05 euros, se considera correcto.
QUINTO.- Conferido el preceptivo trámite de audiencia, el reclamante presenta alegaciones en las que, en síntesis, viene a ratificar el contenido de su reclamación inicial, afirmando la concurrencia de responsabilidad patrimonial de la Administración regional al no haber adoptado las medidas de seguridad necesarias para evitar la irrupción de animales en la calzada.
SEXTO.- Seguidamente se formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por entender el órgano instructor que no ha quedado probada en el expediente la necesaria relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y los daños alegados.
SÉPTIMO.- Con fecha 12 de septiembre de 2012 se ha recabado el Dictamen preceptivo del Consejo Jurídico acompañando el expediente administrativo.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
De conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, el presente Dictamen se emite con carácter preceptivo.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El reclamante, a pesar de no ser el titular del vehículo, ostenta legitimación activa a efectos de ejercer la presente acción al haber acreditado, mediante la póliza y la peritación de daños, ambos a su nombre, que sobre él recae la carga de reparar el vehículo.
En cuanto a la legitimación pasiva, corresponde a la Administración regional, al ser la carretera donde se produce el accidente de titularidad regional, como se desprende de la documentación incorporada al expediente.
II. La acción ha sido ejercitada dentro del plazo de un año legalmente establecido al efecto en el artículo 142.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
III. En cuanto al procedimiento, del examen conjunto de la documentación remitida se puede afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos. No obstante, cabe formular las siguientes observaciones:
a) Se constata un incumplimiento del plazo reglamentario para la resolución del procedimiento, debido, esencialmente, a la injustificada dilación en la tramitación del expediente provocada por la paralización que se produce desde que se otorga trámite de audiencia al interesado (14 de noviembre de 2011), hasta que se emite la propuesta de resolución (3 de septiembre de 2012).
b) Al tratarse de daños acaecidos en una calzada cuya explotación se lleva a cabo por una empresa, --, se advierte que no se ha emplazado, al menos de forma expresa, al contratista (al que sólo se le solicitó la emisión de un informe), cuando no cabe duda de su condición de interesado, ya que en la resolución del mismo podría determinarse su responsabilidad por los referidos daños, de conformidad con lo establecido en el artículo 198 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, vigente en la fecha de los hechos. Dicha necesidad de un adecuado emplazamiento y el otorgamiento del trámite de audiencia deriva, entre otras normas, de los artículos 31 y 84 LPAC. No obstante, en el presente caso, similar al abordado en el Dictamen de este Consejo 72/2011, puede sostenerse, en una interpretación finalista del indicado trámite, tendente esencialmente a evitar indefensión de los contratistas de la Administración, que tal emplazamiento se realizó de forma implícita, en la medida en que la empresa concesionaria del caso, bien conocedora de estos supuestos de su eventual responsabilidad por la naturaleza profesional y reiterada de su actividad contractual, sabe de la existencia de la reclamación y del procedimiento, al haberle solicitado la Dirección General de Carreteras un informe sobre la primera, hecho a partir del cual podía haberse personado como interesada y ejercer los derechos inherentes a tal condición, al margen de haber evacuado el informe solicitado. Ello no obstante, en el futuro el órgano instructor deberá realizar de modo expreso y formal el indicado emplazamiento y, en el presente expediente, como en cualquier otro de esta naturaleza, deberá notificarle la resolución del procedimiento y obrar, respecto de dicha contratista, en consecuencia con lo resuelto en el mismo.
TERCERA.- Sobre el fondo del asunto.
La responsabilidad patrimonial de la Administración supone, según se desprende de los artículos 139 LPAC, la concurrencia de los siguientes presupuestos:
1) La existencia de un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
2) El daño ha de ser antijurídico, en el sentido de que la persona que lo sufre no tenga el deber jurídico de soportarlo, de acuerdo con la Ley.
3) La imputabilidad de la Administración frente a la actividad dañosa.
4) La relación de causa a efecto entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, nexo causal que implica la necesidad de que el daño sea consecuencia exclusiva del funcionamiento normal o anormal de un servicio público o actividad administrativa en relación directa e inmediata.
5) Ausencia de fuerza mayor.
En relación con las reclamaciones por responsabilidad patrimonial, la doctrina del Consejo de Estado pone de manifiesto que la carga de la prueba pesa sobre la parte reclamante, de acuerdo con los viejos aforismos necessitas probandi incumbit ei qui agit y onus probandi incumbit actori y con el art. 217 de la LEC (entre otros muchos, se pueden citar los Dictámenes números 968/2002, 62/2003 y 2396/2003).
También este Consejo Jurídico ha venido destacando que la carga probatoria incumbe a los reclamantes respecto a la acreditación de tales circunstancias (entre otros, Dictámenes números 107/2003, 28/2004 y 85/2004).
En primer lugar, debe apuntarse que la realidad del accidente, pese al desconocimiento que sobre él manifiesta tener la Dirección General de Carreteras, puede entenderse acreditada por las propias afirmaciones del interesado (que en contra de lo que se afirma en el informe de la concesionaria, no sitúa el atropello en el Km. 11); así como, indiciariamente, por el atestado por comparecencia ante la Guardia Civil de Tráfico (efectuada el mismo día en el que ocurrieron los hechos); por el hecho de que también ese mismo día se retirara de la calzada, tanto sólo media hora después de la que el interesado dice que ocurrieron los hechos, el cadáver de un perro ; y, finalmente, porque en el informe del Parque Móvil se indica la adecuación de los daños que presenta el vehículo conducido por el reclamante (descritos en el informe de valoración obrante al folio 2), con la descripción que el mismo da de los hechos.
En lo que atañe específicamente a la cuestión planteada en el expediente, conviene aquí señalar, como hace el Consejo de Estado en numerosos Dictámenes (por todos, el 3.569/2003), que el deber de la Administración de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada, no obliga, sin embargo, en supuestos como el que es objeto de Dictamen, en el que el nexo causal entre el daño alegado y la actuación administrativa acusa una interferencia concretada en la irrupción en la calzada de un animal: "La presencia incontrolada de animales en carreteras -dice el alto Órgano Consultivo- no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, ya que su acceso a la vía puede resultar inevitable, atendiendo a las diferentes formas en que pueden irrumpir en la calzada".
Si bien la Administración Regional, en su condición de titular de la carretera, debe mantenerla en las mejores condiciones posibles de seguridad para la circulación, según reza el artículo 57 del Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, en el expediente objeto de Dictamen no se ha acreditado que los elementos constitutivos de la vía se encontraran en condiciones inadecuadas; en concreto, en lo que al vallado se refiere, el informe de la concesionaria, remitido por la Dirección General de Carreteras, señala que realizada una supervisión exhaustiva de la zona de la autovía RM-2, en la que presumiblemente ocurrió el atropello, se pudo comprobar que el vallado se encontraba en buen estado. De otra parte, como recoge la propuesta de resolución, el deber de vigilancia inherente al servicio público de mantenimiento no puede exceder de lo razonablemente exigible, lo que lógicamente no puede ser una vigilancia intensa y puntual que, sin mediar lapso de tiempo, cuide de que el tráfico en la calzada sea libre y expedito en todo momento. Por otro lado, indica la Dirección General de Carreteras en su informe, aunque el vallado de la autovía sea correcto, los animales pueden entrar por los enlaces, aprovechando los carriles de aceleración y desaceleración, por lo que no es posible garantizar o impedir la entrada de animales a la autovía.
De lo anterior se desprende que no se ha probado por la parte reclamante, a quien incumbe según la distribución de la carga de la prueba que lleva a cabo la Ley de Enjuiciamiento Civil, el nexo de causalidad entre la obligación de conservación de la autovía y la irrupción de un animal en la calzada, llevando al Consejo Jurídico a compartir el criterio del órgano instructor y estimar que no puede apreciarse la concurrencia de los requisitos exigidos por el artículo 139 LPAC para declarar la existencia de responsabilidad patrimonial. La misma conclusión alcanzó el Consejo Jurídico en sus Dictámenes números 40/2005, 8/2006 y 136/2008 acerca de la irrupción de animales en las autovías, tal como ha expuesto también el Consejo de Estado, entre otros, en el Dictamen de 30 de octubre de 2003 (expediente 3.184/2003), cuya doctrina es aplicable al asunto aquí consultado:
"En el caso examinado, no cabe duda de que la lesión se ha producido a consecuencia de la utilización por el reclamante de un servicio público. La Administración tiene el deber de mantener las carreteras abiertas a la circulación pública en condiciones tales que la seguridad de quienes las utilicen esté normalmente garantizada. Excede, sin embargo, ese límite un caso como el sometido a consulta. Y es que el Consejo de Estado ha señalado ya en numerosas ocasiones que la presencia incontrolada de animales en las carreteras no genera la obligación de indemnizar, habida cuenta que no puede reputarse como una anomalía en la prestación del servicio público viario, sino como un factor ajeno a las exigencias de seguridad viaria, que enerva la relación de causalidad exigible a los efectos del reconocimiento de la eventual responsabilidad administrativa, si se tiene presente que su acceso a las vías públicas puede resultar inevitable. Tal doctrina, generalmente aplicada con relación a colisiones con animales ocurridas en autopistas, resulta con mayor motivo de aplicación al caso de que ahora se trata, en que no tratándose de autopista, sino de autovía, no es obligada la privación, sino la mera limitación, de accesos a las propiedades colindantes".
Además, en el presente caso, como en los analizados en los Dictámenes antes indicados, sostener la atribución de la responsabilidad del accidente a la Administración entrañaría una interpretación exageradamente providencialista, al convertirla en una suerte de aseguradora universal (SAN, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 30 de noviembre de 2007).
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución que desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no concurrir los requisitos que determinan su existencia.
No obstante, V.E. resolverá.
