Dictamen nº 114/2013

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 6 de mayo de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Economía y Hacienda (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de enero de 2013, sobre Anteproyecto de Ley de fomento económico, simplificación administrativa y evaluación de los servicios públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (expte. 20/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- El 10 de mayo de 2012 la Dirección General de la Función Pública y Calidad de los Servicios (DGFPCS) remite a la Secretaría General de la Consejería de Economía y Hacienda un primer borrador de Anteproyecto de Ley de Fomento Económico, Simplificación Administrativa y Evaluación de los Servicios Públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Junto al Anteproyecto se acompaña una memoria justificativa que señala cómo la simplificación administrativa y la implantación de la  administración electrónica constituyen una necesidad actual de todas las Administraciones Públicas y viene exigida, además, por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAE). La futura Ley profundiza en el establecimiento de medidas de simplificación administrativa ya iniciadas en el ámbito de la Comunidad Autónoma mediante el Acuerdo del Consejo de Gobierno, de 17 de abril de 2009, por el que se adoptan medidas urgentes de racionalización administrativa y se aprueban acciones para la calidad y modernización de la Administración Pública de la Región de Murcia, y los Decretos 286/2010, de 5 de noviembre, sobre medidas de simplificación documental en los procedimientos administrativos de la Administración Pública de la Región de Murcia, y 302/2011, de 25 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Región de Murcia. Tales medidas conducen a una reducción de las cargas burocráticas y persiguen facilitar la puesta en marcha de actividades empresariales o profesionales en el ámbito de la Comunidad Autónoma.

Señala la memoria que la Ley prevé incluir un estudio de cargas administrativas en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, que se incluirá en la memoria de análisis de impacto normativo en la que se concentran todos los documentos y memorias necesarios.

Se pretende, asimismo, adecuar el régimen del silencio administrativo a las modificaciones normativas operadas en la legislación básica en el año 2009 y se regulan las declaraciones responsables y comunicaciones previas.

Además, incorpora el Anteproyecto la regulación que de los proyectos estratégicos estableció la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico en la Región de Murcia, completando su régimen y previendo la declaración de actuación de interés regional en el caso de los proyectos que impliquen una alteración del planeamiento territorial o urbanístico.

En la futura Ley se establece, asimismo, el marco legal que permita la evaluación integral de las políticas públicas y la calidad de los servicios.

La finalidad declarada del Anteproyecto, en suma, es la mejora de la competitividad económica, lograr un mejor funcionamiento de la Administración Pública y conseguir un mejor y más eficiente servicio al ciudadano.

SEGUNDO.- El 16 de mayo se evacua por el Servicio de Integración de Aplicaciones Corporativas de la Dirección General de Patrimonio, Informática y Telecomunicaciones, un informe que analiza los costes de los requisitos tecnológicos del Anteproyecto. A tal efecto, pone de manifiesto que muchos de ellos quedan condicionados al desarrollo reglamentario de la Ley o a una implantación posterior para la que no se establecen ni su alcance ni plazos precisos, por lo que no puede valorarse si existen o no recursos suficientes en la indicada Dirección General. El único coste que concreta es el del despliegue de la Plataforma de Interoperabilidad, que cuantifica en 70.000 euros.

TERCERO.- También el 16 de mayo, la DGFPCS elabora el estudio económico del Anteproyecto en el cual se señala que, si bien la ejecución del mismo no genera ningún coste directo para la Administración, sí se producen consecuencias económicas derivadas de los importantes ahorros en recursos económicos, temporales y humanos tanto para las Administraciones como para los ciudadanos.

Ese ahorro se cuantifica como sigue:

- 67.511.370 euros, durante el primer año de vigencia de la Ley, que supone un porcentaje de ahorro del 60,51%, en la reducción de las cargas administrativas y costes que soportan los ciudadanos y empresas.

- Se deja de solicitar a los particulares la presentación de más de 1.300.000 documentos.

- La reducción en el tiempo medio de tramitación por expediente es del 55,63%.

- La reducción de costes para la Administración supera los 168 millones de euros.

CUARTO.- El 17 de mayo la Dirección General de Economía, Planificación y Proyectos Estratégicos elabora la memoria de oportunidad y el estudio económico específicos del Título destinado a la regulación de los proyectos estratégicos. Se justifica la nueva regulación en la intención de dotar a la norma de una mayor claridad expositiva y operatividad, para lo cual otorga al Consejo de Gobierno la competencia para su declaración, se precisa la naturaleza de los promotores, se ordena la publicación en el Boletín Oficial de la declaración de un proyecto como estratégico y se definen las condiciones que ha de cumplir un proyecto para ser declarado como Actuación de Interés Regional.

QUINTO.- El 18 de mayo se incorpora al expediente el informe sobre el impacto por razón de género.

SEXTO.- Recabado el parecer de la Agencia Regional de Recaudación, del Instituto de Crédito y Finanzas de la Región de Murcia y de las Consejerías de la Administración regional, formulan observaciones las siguientes:

- Presidencia, a través de informes de su Servicio Jurídico y de las Direcciones Generales de Administración Local y Relaciones Institucionales, y de Medio Ambiente.

- Cultura y Turismo.

- Sanidad y Política Social.

- Obras Públicas y Ordenación del Territorio, que remite sendos informes evacuados por las Direcciones Generales de Transportes y Puertos y de Territorio y Vivienda.

- Educación, Formación y Empleo.

SÉPTIMO.- El 19 de junio, la Inspección General, dependiente de la DGFPCS, evacua informe valorativo sobre las observaciones y sugerencias formuladas, con expresión motivada de las que son objeto de asunción e incorporación al texto o de rechazo.

Como consecuencia de la incorporación al texto de las sugerencias y observaciones aceptadas, se elabora un nuevo borrador de Anteproyecto, el segundo.

Este texto incorpora una Disposición final segunda por la que se modifican los artículos 31 y 49 de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada (LPAI), que no responde a observación o sugerencia alguna de las que se habían formulado hasta ese momento o, al menos, no constan en el expediente remitido a este Consejo Jurídico.

OCTAVO.- A lo largo del mes de julio se da traslado del Anteproyecto a las siguientes organizaciones y entidades, a fin de que puedan realizar las observaciones y sugerencias que estimen oportuno:

- Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM).

- Federación de Municipios de la Región de Murcia (FMRM).

- Cámara Oficial de Comercio, Industria y Navegación de Murcia.

- Unión General de Trabajadores de la Región de Murcia (UGT).

- Comisiones Obreras de la Región de Murcia (CCOO).

NOVENO.- El 24 de julio evacua su preceptivo informe el Servicio Jurídico de la Consejería promotora, que formula diversas observaciones de técnica normativa y sobre el fondo, así como en relación a los trámites ulteriores que habrá de superar el Anteproyecto.

En esa misma fecha se emite el informe de la Vicesecretaría de la Consejería de Economía y Hacienda, que considera procedente continuar la tramitación.

DÉCIMO.- El 25 de julio se somete el Anteproyecto a la Comisión de Secretarios Generales, que lo informa favorablemente.

UNDÉCIMO.- El 27 de julio el Consejo de Gobierno aprueba la propuesta elevada por el Consejero de Economía y Hacienda de someter el Anteproyecto a la consulta del Consejo Económico y Social de la Región de Murcia y a este Consejo Jurídico.

El 1 de agosto se recaba el parecer del Consejo Económico y Social.

DUODÉCIMO.- Durante los meses de agosto y septiembre de 2012, se remiten por la Federación de Municipios de la Región de Murcia las observaciones formuladas al Anteproyecto por los siguientes Ayuntamientos: Cartagena, Molina de Segura y Torre Pacheco.

DECIMOTERCERO.- El 2 de octubre, la Inspección General informa las observaciones y sugerencias formuladas por las Entidades Locales, motivando la aceptación o rechazo de las mismas. Únicamente se asume una observación realizada por el Ayuntamiento de Cartagena para la modificación del artículo 22 LPAI.

Se procede a elaborar una nueva versión del texto, la tercera, que incorpora nuevas modificaciones de la LPAI (art. 81 y Anexos).

DECIMOCUARTO.- Con fecha 15 de noviembre, el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia aprueba su Dictamen sobre el Anteproyecto.

DECIMOQUINTO.- El 14 de enero de 2013, la Inspección General evacua informe valorativo de las observaciones realizadas por el Consejo Económico y Social de la Región de Murcia, rechazándolas en su integridad y sin incorporar modificación alguna al texto.

En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 25 de enero de 2013.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del Dictamen.

El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un anteproyecto de ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.

SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración y texto sometido a consulta.

1. La tramitación ha seguido, en lo sustancial, lo previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

2. No obstante lo anterior, la memoria de motivación jurídico-técnica no tiene el grado de detalle suficiente que requiere el caso y exige dicho precepto, pues aquel informe debe analizar las "concretas determinaciones normativas propuestas", y no limitarse a efectuar un mero resumen de los contenidos y un análisis general de la iniciativa legislativa, que es lo que se ha hecho respecto de los Títulos IV y V del Anteproyecto. De esta manera, existe un déficit de motivación inicial en lo que atañe al contenido de buena parte de su articulado y que sólo parcialmente se subsana después mediante los informes valorativos que la Inspección General evacua en relación con las observaciones y alegaciones formuladas por los órganos y entidades que han participado en el procedimiento de elaboración normativa. Es de destacar, por el contrario, que la Consejería consultante, a través de la Inspección, se ha mostrado exhaustiva en el análisis de todas las cuestiones planteadas por las entidades u órganos consultados, señalando las sugerencias que se atienden y explicando los motivos de rechazo de las que no se incorporan, salvo en relación con las formuladas por el Servicio Jurídico de la propia Consejería, respecto de las cuales no consta tal valoración ni que sus observaciones hayan sido incorporadas al texto.

La indicada ausencia parcial de justificación se hace aún más patente respecto de las modificaciones efectuadas sobre la LPAI, pues aunque al folio 225 del expediente se afirma que la alteración de sus contenidos responde a una propuesta de la Dirección General de Medio Ambiente, ésta no se ha unido al expediente remitido al Consejo Jurídico, lo que impide contrastar las motivaciones que llevan a efectuar la reforma legal con el texto cuya redacción pretende incorporarse a la Ley. En efecto, aunque es cierto que el órgano directivo competente en materia de Medio Ambiente formuló observaciones al Anteproyecto (folios 70 y 71 del expediente), se limitaron a proponer una modificación del artículo 7 de aquél, en el sentido de incorporar un trámite de informe ambiental en el procedimiento de declaración de un proyecto como estratégico, que evidentemente no se corresponde con las alteraciones que se pretenden introducir en la regulación que la LPAI hace de las solicitudes de autorización ambiental integrada (art. 31) y única (art. 49) y que se incorporaron al Anteproyecto al redactarse su segundo borrador.

3. No consta que se haya solicitado el preceptivo informe del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente, al que, de conformidad con el artículo 2.4 del Decreto 42/1994, de 8 de abril, por el que se regula el indicado Consejo, le corresponde la función de informar los anteproyectos de disposiciones de carácter general con incidencia ambiental que se elaboren por las distintas Consejerías.

En consecuencia, ha de pedirse, previamente a la elevación del texto al Consejo de Gobierno para su aprobación como Proyecto de Ley, el referido informe.

4. Tampoco se ha recabado el preceptivo informe del Consejo Regional de Cooperación Local, órgano consultivo que, de conformidad con su Ley de creación (Ley 9/1994, de 30 de diciembre), se erige en el "órgano permanente de colaboración entre la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y los entes locales de la Región" y que tiene entre sus funciones la de emitir informes sobre "los anteproyectos de ley y los proyectos de reglamentos reguladores de los distintos sectores de la acción pública de la Administración regional que afecten al ámbito de competencias de la Administración local" (art. 3.1, letra a). Según la Exposición de Motivos de la Ley de creación, el Consejo pretende servir para crear un auténtico marco de entendimiento entre la Comunidad Autónoma y los municipios que en ella se comprenden, que evite disfuncionalidades y favorezca la cooperación y asistencia activas para el cumplimiento eficaz de sus tareas.

Ya la Dirección General de Administración Local advirtió de la necesidad de consultar con los Ayuntamientos, dada la incidencia que una parte del articulado del Anteproyecto tendría sobre las competencias de las Entidades Locales y sobre su actuación administrativa, señalando la conveniencia de recabar el parecer de la Federación de Municipios de la Región de Murcia y analizar si sería procedente hacer lo propio con el indicado órgano consultivo.

Considera el Consejo Jurídico que el razonamiento debió ser el contrario, es decir, señalar la necesidad de solicitar el informe del Consejo Regional en tanto que órgano de participación legalmente institucionalizada y cuya intervención ha de considerarse preceptiva en todos los anteproyectos de ley que, como el que nos ocupa, afecten al ámbito de competencias de la Administración Local, y plantearse, además, la conveniencia de oír a los Ayuntamientos, agrupados en la correspondiente Federación. Así lo entiende también la STSJ de Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 27 de octubre de 2005 y STS, 3ª, de 20 de mayo de 2009, que resuelve el recurso de casación interpuesto frente a la primera, y en la que se discutía la legalidad de un procedimiento de elaboración normativa en el que se había recabado el parecer de la Federación de Municipios, prescindiendo del informe del Consejo Regional de Cooperación Local. Se indica en el pronunciamiento del TSJ que, "aunque las corporaciones locales han podido expresar su opinión a través de la Federación de Municipios es éste un "cauce no idóneo para cumplimentar el trámite de audiencia exigido por la Ley 9/94". Señala además el Tribunal Supremo, al confirmar la sentencia de instancia, que la afectación de las competencias locales por la norma regional "viene implícitamente reconocida por la entidad recurrente que ha dado audiencia a dichas entidades en el procedimiento de elaboración mediante la cita a la Federación de Municipios de la Región de Murcia, lo que no habría sucedido si fueran extraños a él".

Al margen de ello, es evidente que el Anteproyecto afecta al ámbito de competencias de las Entidades locales de la Región, toda vez que no sólo regula procedimientos en los que participarán en diversa medida los indicados Ayuntamientos, sino que, incluso, en su artículo 2, se prevé expresamente la aplicación a los mismos de "las finalidades y principios generales de esta Ley, así como aquellos aspectos del Título II que se refieran expresamente a los mismos".

En cualquier caso, ha de recordarse que "las peculiaridades de estas normas, que abarcan un conjunto de medidas legislativas diversas en desarrollo de la política económica actual, no pueden ir en detrimento de las garantías procedimentales exigidas, con carácter general, para la elaboración de los Anteproyectos de Ley, sobre todo cuando se trata de la petición de informes que resultan preceptivos en virtud de las normas específicas aplicables a la materia normada" (Dictamen del Consejo Jurídico núm. 252/2012).

En consecuencia, ha de recabarse, previamente a la elevación del texto al Consejo de Gobierno para su aprobación como Proyecto de Ley, el preceptivo informe del Consejo Regional de Cooperación Local.

5. Si bien se ha dado traslado del Anteproyecto a la Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Murcia, no se ha hecho lo propio con las Cámaras de Cartagena y Lorca, sin que se expliciten en el expediente las razones para ello.

6. El artículo 46.2 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de este Consejo Jurídico, aprobado por Decreto 15/1998, de 2 de abril, requiere que en el expediente obre copia autorizada del texto definitivo del proyecto de disposición de carácter general que se somete a Dictamen, documento que no consta en el remitido a este Consejo. No obstante, en el índice de documentos se indica que el último de los que componen el expediente es el texto definitivo del Anteproyecto y así se señala también en el extracto de secretaría rubricado por el Secretario General de la Consejería consultante, por lo que se entiende que éste es el texto sobre el que se formula la consulta.

El Anteproyecto consta de una Exposición de Motivos, y de 36 artículos, estructurados en cinco Títulos -el tercero de los cuales se subdivide a su vez en dos Capítulos-, cinco disposiciones adicionales, dos transitorias, una derogatoria y cuatro finales. Los Títulos son los siguientes:

I. Disposiciones Generales (arts. 1 a 5).

II. Proyectos de interés estratégico de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (arts. 6 a 9).

III. Medidas de simplificación administrativa.

Cap. I. Medidas destinadas a simplificar la tramitación   administrativa (arts. 10 a 20).

Cap. II. Medidas destinadas al impulso de la actividad empresarial y profesional (arts. 21 a 23).

IV. De la incorporación de los medios electrónicos en la Administración regional (arts. 24 a 29).

V. Gestión pública, evaluación de las políticas públicas y de la calidad de los servicios (arts. 30 a 36).

TERCERA.- Competencia material que se ejercita.

Señala la Exposición de Motivos del Anteproyecto que en la aprobación de la futura norma la Comunidad Autónoma ejerce las competencias de organización, régimen jurídico, fomento del desarrollo económico y procedimiento administrativo, atribuidas por el artículo 10.Uno, apartados 1, 11 y 29, del Estatuto de Autonomía.

I. El escenario normativo.

Previamente al análisis de cada uno de estos títulos competenciales y dado el carácter transversal u horizontal de los mismos, se considera útil y necesario exponer el marco normativo en el que habrá de insertarse la futura Ley. Escenario que se encuentra en plena evolución derivada de circunstancias tan dispares como la culminación del proceso de  trasposición de la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios) y la necesidad de adaptación por parte de todas las Administraciones Públicas a la realidad social y económica marcada por una acuciante y persistente crisis, financiera en su origen, pero que ya trasciende a todos los órdenes y sectores.

El artículo 149.1,18ª CE atribuye al Estado competencia exclusiva, entre otras, en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y de procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.

Tales bases, con carácter general, se encuentran en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC), la cual se ha visto afectada en los últimos años por la aprobación de la LAE y las modificaciones legislativas operadas por la trasposición de la Directiva de Servicios.

1. La aprobación de la LAE, norma básica en su mayor parte y que resulta aplicable a todas las Administraciones Públicas, a los ciudadanos en sus relaciones con éstas y a las relaciones interadministrativas, consagra, como afirma su Exposición de Motivos, "la relación con las Administraciones Públicas por medios electrónicos como un derecho de los ciudadanos y como una obligación correlativa para tales Administraciones". El reconocimiento de tal derecho y su correspondiente obligación se erigen en el eje central de la Ley.

Así, el artículo 6 LAE reconoce con carácter general en su apartado 1 el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 LPAC, así como para obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos. Tal derecho se completa, en el apartado 2 del indicado artículo 6, con la enumeración de otros concretos derechos que derivan de tal posibilidad general (a elegir el canal por el que relacionarse por medios electrónicos; a no aportar documentos o datos que obren en poder de las Administraciones Públicas, que los recabarán por medios electrónicos; a la igualdad en el acceso electrónico a los servicios administrativos; a conocer por dichos medios el estado de tramitación de los procedimientos; a obtener copias electrónicas de documentos electrónicos; a la conservación en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente; a obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo las personas físicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrónica del Documento Nacional de Identidad para cualquier trámite electrónico con cualquier Administración Pública; a la utilización de otros sistemas de firma electrónica admitidos en el ámbito de las Administraciones Públicas; a la garantía de seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas; a la calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos; y a elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Públicas siempre y cuando utilicen estándares abiertos o, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos).

El artículo 34 LAE, por su parte, establece que la aplicación de medios electrónicos a la gestión de los procedimientos, procesos y servicios irá precedida de un análisis de rediseño funcional y simplificación de aquéllos.

2. Del mismo modo, tiene una especial relevancia la trasposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva de Servicios. En una primera fase, la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, incorpora los principios generales de la Directiva y aporta un marco jurídico de referencia, para proceder, en una segunda fase, a la depuración del ordenamiento jurídico español, mediante la identificación y evaluación de la normativa potencialmente afectada por la norma comunitaria, al objeto de determinar si se acomoda o no a lo previsto en ella y, a la vista de ello, proceder cuando sea preciso a su derogación o adaptación. En este sentido, el Consejo de Estado dirá en Dictamen 99/2009, emitido con ocasión del Anteproyecto de la futura Ley 17/2009, que se trata de "una ley abierta y flexible que se limita, en muchos casos, a reproducir, a veces con las lógicas adaptaciones, los preceptos de la Directiva, incorporándolos al ordenamiento a modo de grandes principios o mandatos de carácter general que habrán de inspirar la normativa que, en cumplimiento de lo previsto en la disposición final quinta y a fin de completar la transposición, dicten el Estado y las Comunidades Autónomas, así como, en el nivel reglamentario, las Entidades Locales. De este modo, el proceso de transposición de la Directiva de Servicios no se agotará con la aprobación de esta norma, sino que deberá continuar con la adecuación del actual marco normativo de las actividades de servicios a lo establecido en la Directiva y en el propio anteproyecto, en todos los ámbitos sectoriales y territoriales".

A este nivel de principios, la Ley 17/2009 pone énfasis en que los instrumentos de intervención de las Administraciones Públicas en este sector deben ser analizados pormenorizadamente y ser conformes con los principios de no discriminación, de justificación por razones imperiosas de interés general y de proporcionalidad para atender esas razones. Por otro lado, exige que se simplifiquen los procedimientos, evitando dilaciones innecesarias y reduciendo las cargas administrativas a los prestadores de servicios.

En una segunda fase de la trasposición, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, introduce en la LPAC, como principios rectores de la intervención de las Administraciones Públicas en el desarrollo de una actividad, los de intervención mínima o de elección de la modalidad menos restrictiva, justificación de su necesidad para la protección del interés público y el de adecuación para lograr los fines perseguidos (art. 39 bis LPAC). Asimismo, establece la comunicación previa y la declaración responsable como técnicas de intervención administrativa alternativas a la autorización (art. 71 bis) e importa el concepto de origen comunitario de "razones imperiosas de interés general", en la regulación del silencio administrativo (art. 43.1 LPAC).

3. En 2011, en el marco de disposiciones legales de acusado carácter económico, se dictan nuevas normas que afectan sustancialmente al régimen jurídico de los actos administrativos. Así, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES), en su Disposición adicional séptima, modifica la LAE para obligar a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales a establecer una programación y calendario de actuaciones para que los derechos del artículo 6 LAE puedan ser plenamente ejercitados por los ciudadanos; en su artículo 40, a su vez, impone un mandato de evaluación de las normas rectoras de los diferentes procedimientos, para detectar qué supuestos establecen un sentido negativo del silencio administrativo sin tener cobertura en razones imperiosas de interés general y proceder a su modificación. Esta última previsión, que supone una evidente confirmación de la regla general del silencio administrativo positivo en los términos impuestos por el ordenamiento comunitario, tiene su continuación con el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, en el que, si bien impone el sentido negativo del silencio en determinados procedimientos sectoriales (singularmente en el ámbito del urbanismo), establece un listado de procedimientos en los que el sentido del silencio pasa de negativo a positivo (art. 26 y Anexo).

4. En este escenario también juega un papel principal la Ley regional 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo artículo 4 proclama como finalidad esencial de la Administración regional la actuación al servicio de los ciudadanos, con objeto de asegurar la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con ella, consagrando, en lo que aquí interesa, como principios relacionales Administración-ciudadano los de efectividad de los derechos de éste, y la sencillez, claridad y proximidad. Del mismo modo, su artículo 3 sujeta la actuación de la Administración regional a los principios, entre otros, de eficacia, eficiencia, racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión, y de transparencia. Manifestaciones todos ellos del principio de eficacia administrativa que, según la doctrina, se plasma de modo general en la exigencia de racionalizar la actuación administrativa.

Del mismo modo, el artículo 31 de la Ley 7/2004, encabezando el capítulo denominado "Procedimiento Administrativo", establece la sujeción de la actuación administrativa regional a las normas del procedimiento administrativo común y a las que se establezcan en razón de las especialidades derivadas de su propia organización.

Es en este escenario normativo en el que ha de incardinarse el anteproyecto ahora sometido a consulta y que, según la documentación incorporada al expediente, se dicta en ejercicio de las siguientes competencias de la Comunidad Autónoma.

II. La competencia del artículo 10.Uno,1 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU): organización, régimen jurídico y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno.

Como ya señaló este Consejo Jurídico en Dictamen 95/2004, en la doctrina de los órganos consultivos así como en la jurisprudencia constitucional (STC núm. 50/1999) se viene indicando que la competencia relativa a la libre organización de la propia Administración autonómica ha sido reconocida en diversas ocasiones como algo inherente a la autonomía (STC 227/1988), cuyo contenido es la potestad para crear, modificar y suprimir los órganos, unidades administrativas o entidades que configuran las respectivas Administraciones autonómicas o dependen de ellas (SSTC 35/1982, 165/1986, 13/1988 y 227/1988). Especifica el TC que conformar libremente la estructura orgánica así como establecer su aparato administrativo (STC 165/1986, FJ 6), establecer cuáles son "los órganos e instituciones" que configuran las respectivas Administraciones (STC 35/1982, FJ 2), son decisiones que corresponden únicamente a las Comunidades Autónomas y, en consecuencia, el Estado debe abstenerse de cualquier intervención en este ámbito (STC 227/1988 y "a sensu contrario" STC 13/1988).

El TC también ha reiterado (STC 32/1981) que, fuera de este ámbito de actividad autonómica exclusiva, el Estado puede establecer desde la competencia sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas del art. 149.1.18ª CE, principios y reglas básicas sobre aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las Administraciones públicas. Esto significa que la potestad organizativa autonómica para determinar el régimen jurídico de la organización y funcionamiento de la propia Administración no tiene carácter exclusivo, sino que debe respetar y, en su caso, desarrollar las bases establecidas por el Estado (STC 227/1988).

En definitiva, salvo en lo relativo a la creación de la propia Administración, la potestad de autoorganización, incluso en lo que afecta a los aspectos de organización interna y de funcionamiento, no puede incluirse en la competencia exclusiva de autoorganización recogida para la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en el artículo 10. Uno.1 EAMU, que sólo autoriza para la regulación de órganos institucionales básicos, pero no para la estructuración de la Administración propia, ya que no puede atribuirse a la expresión instituciones de autogobierno "un alcance mayor que el que deriva de la Constitución (art.152.1) y de los propios Estatutos -Asamblea Legislativa, Consejo de Gobierno y Presidente-? (STC 76/1983, de 5 de agosto). Ello fuerza a concluir que la competencia que aquí se ejerce deriva del artículo 51 EAMU, en cuya virtud corresponde a la Comunidad Autónoma la creación y estructuración de su propia Administración Pública, con sujeción a los límites -los principios generales y normas básicas del Estado- que el propio precepto estatutario establece en concordancia con el artículo 149.1, 18ª CE.

Además, debe distinguirse entre las decisiones que son estrictamente de configuración organizativa, a través de las que se definen, crean o modifican órganos o unidades administrativas, de aquellas otras reglas que disciplinan la actividad de los órganos administrativos. Estas últimas son las que han de quedar comprendidas dentro del concepto de régimen jurídico a que se refiere el artículo 149.1.18ª CE, mientras que las primeras quedan directamente habilitadas por el artículo 51 EAMU. No puede excluirse que los principios básicos del régimen jurídico puedan condicionar el ejercicio de las potestades de autoorganización pero, al propio tiempo, debe reconocerse una relativa intensidad del ejercicio de tal competencia estatal cuando se trata de regulaciones organizativas a adoptar de manera interna y exclusiva por la Comunidad Autónoma.

El contenido del Anteproyecto no sólo carece de normas que regulen las instituciones estatutarias de autogobierno, lo que excluye que pueda residenciarse la competencia ejercida para su aprobación en el artículo 10.Uno,1 EAMU, sino que también carece, más allá de las previsiones contenidas en los artículos 13 y 36, de normas orgánicas o de creación de estructuras administrativas, por lo que las reglas organizativas que se pretenden aprobar son, en su inmensa mayoría, de aquellas que disciplinan la actividad de los órganos que componen la Administración regional, fijando su régimen jurídico. Por ello, la competencia estatutaria en la que ha de incardinarse el Anteproyecto no es la definida en el artículo 10.Uno,1 sino en el artículo 51 EAMU.

III. La competencia del artículo 10.Uno,29 EAMU: Procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia.

El artículo 10.Uno,29 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia.

Esta atribución ha de ser considerada siempre en relación con la competencia exclusiva del Estado para regular el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas (art. 149.1,18ª CE). Un procedimiento administrativo común que el TC viene entendiendo como elenco de formas y garantías relativas a los cauces de la actuación administrativa y que incluyen "la forma de elaboración de los actos, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento" (STC 227/1988).

Partiendo del necesario respeto a los principios y normas del procedimiento administrativo común, la competencia de la Comunidad Autónoma se extiende a la regulación de los procedimientos específicos aplicables a la actividad jurídica que realice en ejercicio de las competencias y potestades que, ratione materiae, ostenta. Señala el TC que la competencia para regular los procedimientos administrativos específicos es "conexa a las que, respectivamente, el Estado o las Comunidades autónomas ostentan para la regulación del régimen sustantivo de cada actividad o servicio de la Administración. Así lo impone la lógica de la acción administrativa, dado que el procedimiento no es sino la forma de llevarla a cabo conforme a Derecho (...) En consecuencia, cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias" (STC 227/1988). Esta doctrina se recoge, asimismo, si bien de forma más sintética, en otras muchas sentencias como la número 175/2003 y, más recientemente, en la STC 143/2012.

IV. El fomento económico.

El artículo 10.Uno,11 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma competencia exclusiva en materia de "planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional,...".

Contrapunto del precepto estatutario y que, por exclusión, permite delimitar los contornos de la competencia autonómica es el artículo 149.1,13ª CE, en cuya virtud corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de "bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica" y que una nutrida doctrina constitucional ha ido perfilando con el objetivo de conseguir compatibilizar la necesaria unidad económica nacional con la diversidad jurídica que deriva de la autonomía, lo que admite una pluralidad de intervenciones de los poderes públicos en el ámbito económico, "siempre que reúnan las varias características de que: la regulación autonómica se lleva a cabo dentro del ámbito de competencias de la comunidad; que esta regulación en cuanto introductoria de un régimen diverso de los existentes en el resto de la Nación, resulte proporcionada al objeto legítimo que se persigue, de manera que las diferencias y peculiaridades en ella previstas resulten adecuadas y justificadas por su fin, y por último, que quede en todo caso a salvo la igualdad básica de todos los españoles" (STC 88/1986).

En cualquier caso, la referencia al "fomento", más que a un título competencial singular, remite a una de las clásicas formas de la actuación administrativa, junto a las de servicio público y policía. De modo que el fomento del desarrollo económico a que se refiere el precepto estatutario puede caracterizarse como función de estimulación que persigue canalizar recursos hacia ciertas actividades que, así, se colocan en situación más favorecida de la que resultaría de una libre dinámica de las relaciones económicas.

Esta caracterización es asumida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas STS, Sala de lo Contencioso-Administrativo, de 18 de marzo de 2003) y aceptada por el Tribunal Constitucional, según el cual puede entenderse por fomento aquella actividad que se propone "mover" en un determinado sentido el comportamiento de los administrados y "estimular" la realización de actos que coadyuvan a la consecución de objetivos de interés público sin utilizar la coacción y sin crear servicios públicos, o bien, en una acepción más genérica, sería el conjunto de actividades susceptibles de crear riqueza o de mejorar el nivel de la Nación (STC 90/1992, de 11 de junio), respondiendo, en general, al criterio de la voluntariedad y colaboración en contraposición al de imposición o prohibición.

En ejercicio, entre otras, de esta competencia se dictó el Título III de la Ley 7/2011, cuya regulación se importa, si bien con algunas modificaciones, al Título II del Anteproyecto.

V. Protección del Medio Ambiente.

La relación de títulos competenciales en cuyo ejercicio se aprueba el Anteproyecto debería completarse con la mención al contenido en el artículo 11.3 EAMU, es decir, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección, que ha de desarrollarse en el marco de la legislación del Estado (art. 149.1, 23ª CE), toda vez que en él se fundamenta la modificación que la Disposición final segunda pretende introducir en la LPAI.

El título competencial en cuestión comprende aquellas actividades encaminadas directamente a la preservación, conservación o mejora de los recursos naturales, habida cuenta que éstos son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas en relación con las cuales la Constitución y los Estatutos han deslindado diferentes títulos competenciales (SSTC 102 y 306/95) afines (i. e. el de espacios naturales protegidos del art. 11.2 EAMU) y colindantes, como los de ordenación del territorio o el urbanismo.

Por otra parte, la legislación estatal en esta materia cumple una función no sólo uniformadora, sino también de ordenación mediante mínimos, que permite a las Comunidades Autónomas establecer niveles de protección más elevados o mejorados.

En ejercicio de esta competencia se dictó en su día la LPAI que ahora se pretende modificar.

CUARTA.- Observaciones de técnica normativa.

1. De conformidad con la Exposición de Motivos y las memorias que acompañan al Anteproyecto, éste tiene por objeto la regulación e implantación de medidas y actuaciones de muy diversa naturaleza, con dos finalidades principales y supraordenadas a todas las demás, como es la reactivación económica y la mejora del funcionamiento de la Administración de cara al ciudadano. Los contenidos del Anteproyecto responderían, así, a una intención unificadora en un corpus único de todo el conjunto de medidas con impacto económico.

Dicha intención uniformadora, sin embargo, ofrece dificultades sistemáticas y de técnica normativa nada desdeñables, derivadas de la diferente naturaleza de las medidas legislativas que se incorporan al texto, dotándolo de una cierta heterogeneidad que ya fue puesta de manifiesto por algún órgano preinformante. Así, junto a normas de contenido eminentemente imperativo, con mandatos lo suficientemente concretos y específicos como para resultar inmediatamente exigibles, se incorporan otras en las que la eficacia del precepto normativo se difumina o atenúa al limitarse a imponer a la Administración el fomento o el impulso de determinadas actuaciones, pero sin establecer los parámetros de las mismas (criterios, plazos, ámbitos materiales prioritarios, etc.).

Por otra parte, la incorporación de modificaciones legislativas en las disposiciones finales primera y segunda del Anteproyecto, si bien pueden justificarse inicialmente por la conexión entre las medidas aprobadas y las finalidades de la Ley, como la reducción de cargas administrativas y la simplificación de algunos procedimientos ambientales, los cambios finalmente plasmados en la nueva redacción de los preceptos exceden la finalidad que justificaba su incorporación al Anteproyecto sometido a consulta, en particular respecto a la modificación de la LPAI.

En cualquier caso, y aunque la división sistemática de la norma en los diferentes títulos merece la favorable valoración de este Consejo, la indicada heterogeneidad del texto está en la base de las siguientes consideraciones:

a) El título de la Ley ha de ser expresivo del contenido y objeto de aquélla, describiendo su contenido esencial y reflejando con exactitud y precisión la materia regulada, de modo que permita hacerse una idea de su contenido y diferenciarlo del de cualquier otra disposición (Directriz 7 de las de Técnica Normativa, aprobadas por Acuerdo de Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005). La diversidad de contenidos del texto impide considerar que la denominación del Anteproyecto responda a la indicada directriz. Considera el Consejo Jurídico que la mención específica a los Proyectos Estratégicos -en sustitución de la menos expresiva "Fomento Económico"- debería incorporarse al título de la futura Ley, máxime  cuando el Anteproyecto no importa la regulación de todas las medidas con impacto económico que introdujo la Ley 7/2011, de 26 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico, sino tan sólo las relativas a los proyectos estratégicos.

b) En la medida en que las modificaciones que se incluyen en la parte final del texto, singularmente las relativas a la LPAI, no son incardinables en su totalidad en los conceptos que configuran el objeto de la futura Ley y a los que se refiere el artículo 1 del Anteproyecto (proyectos de interés estratégico, simplificación administrativa, administración electrónica, mejora de los servicios públicos y reducción de cargas administrativas y evaluación de políticas y servicios públicos), debería incorporarse en el indicado artículo 1 una mención expresa a la modificación que se produce en la legislación ambiental.

2. La lógica de la producción normativa aconseja que la regulación legal de una determinada materia preceda o, al menos, sea contemporánea a su desarrollo reglamentario, en la medida en que la función de éste es la de servir de complemento regulador a las previsiones legales en el proceso de concreción sucesiva de los mandatos normativos que posibilita su aplicación. Sin embargo, en el Anteproyecto sometido a consulta, singularmente en el ámbito de la simplificación administrativa y de la implantación de la Administración electrónica, se opta por incorporar a la Ley regulaciones reglamentarias preexistentes, como el catálogo de simplificación documental o la plataforma de interoperabilidad, sin que se advierta con facilidad ni se justifique en el expediente la necesidad de esta decisión.

Por otra parte, la entrada en vigor sobrevenida de la regulación legal de realidades objeto de tratamiento previo por normas de inferior rango jerárquico puede derivar en dudas acerca de la vigencia de éstas últimas, por lo que no estaría de más efectuar una expresa declaración de salvaguardia de aquélla, en tanto que las previsiones reglamentarias no se opongan a lo establecido en la Ley.

3. Los párrafos de la Exposición de Motivos destinados a justificar y explicar las modificaciones incorporadas en las disposiciones finales, deberían ubicarse al final del referido Preámbulo, para seguir la propia ordenación sistemática de la Ley.

4. La técnica utilizada para plasmar las modificaciones a las autorizaciones ambientales, en relación con la LPAI consiste en recoger directamente la redacción refundida resultante, pero sin consignar en el texto la modificación concreta que se introduce en relación con la redacción vigente. Lo primero (la refundición) facilita el manejo del derecho vigente; lo segundo (no consignar las modificaciones) origina que se reproduzcan los apartados completos (por ejemplo, Disposición final segunda, apartados Dos y Tres del Anteproyecto, que modifican los artículos 31 y 49 de la precitada LPAI), cuando la alteración consiste en la supresión de un aspecto concreto, que no se reseña y que obliga al destinatario de la norma a tener que comparar los dos textos para comprobar en qué ha consistido la modificación. De ahí que las Directrices de Técnica Normativa al uso recomienden que en las disposiciones modificativas deban distinguirse claramente en la regulación el "texto marco" (que indica el objeto de la modificación y el tipo de cambio que se realiza) y el "texto de regulación", que es el nuevo texto en que consiste la modificación, que, como se ha plasmado en el texto sometido a consulta, va en párrafos distintos, sangrados y entrecomillado. Por tanto, facilitaría mucho el conocimiento por los destinatarios de la norma que se completara el texto marco en el sentido expresado.

5. De conformidad con la Directriz 18 de las de Técnica Normativa, el Título I, que contiene las denominadas disposiciones directivas de la norma (objeto, ámbito de aplicación, finalidad, etc.), debería configurarse como "Título Preliminar". En este Título no deberían incluirse normas sustantivas como la fijación de principios y el catálogo de derechos de los artículos 4 y 5, que podrían pasar a integrar un nuevo Título I. Además, podría valorarse la conveniencia de trasladar a un nuevo artículo de "definiciones" -incluido en el Título Preliminar tras la determinación del objeto-, los numerosos conceptos que salpican el texto (i. e., los artículos 6.1, 10, 12, 25.1 in fine, 32, etc.).

6. La denominación de los órganos colegiados de nueva creación debería realizarse con iniciales mayúsculas en todas sus palabras. Así, debería aludirse a la "Comisión de Simplificación" (art. 13) y al "Observatorio de la Calidad de los Servicios", (art. 36) y ello tanto en la Exposición de Motivos como en el articulado.

7. Se advierten a lo largo del texto diversos errores tipográficos y ortográficos que han de ser corregidos, por lo que se sugiere una revisión general del texto con especial atención al uso de las iniciales mayúsculas, los signos de puntuación y de las tildes. Así, a modo de ejemplo, debe suprimirse la tilde en la expresión "mejora continúa" (art. 31.1), ha de incluirse la preposición "de" entre "calidad" y "servicios prestados" (art. 31.1,b), debe añadirse una coma entre "sector público" y "y en materia tributaria" (DA quinta), etc.

QUINTA.- De los principios generales.

1. Como ya han señalado otros órganos preinformantes, buena parte de los principios que ahora se enumeran en el precepto ya están contemplados en otras normas. De hecho, la mayor parte de ellos, por no decir todos, serían reconducibles al principio general de buena administración y éste, a su vez, a los derivados de los deberes más genéricos establecidos por los artículos 9.3 y 103 CE, y principios proclamados por los artículos 3 LPAC y 3 y 4 de la Ley 7/2004, a los que se sumarán en breve los establecidos por la futura Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, actualmente en tramitación.

En cualquier caso, el órgano impulsor de la iniciativa legislativa ya ha manifestado su voluntad de reiterarlos en la futura Ley, invocando razones de unicidad y relación con la materia objeto del Anteproyecto, por lo que no se insistirá en el carácter innecesario de dicha regulación. No obstante, sí que puede advertirse alguna ausencia relevante entre los principios proclamados y que podría subsanarse, como es el de la incorporación de los valores éticos a la gestión, que para la doctrina se encuentran ligados al principio constitucional de eficacia, toda vez que "la calidad del sistema democrático exige no sólo una administración que sea eficaz en la consecución de los objetivos, sino también una Administración que actúe de forma coherente con los principios de transparencia, responsabilidad, rendición de cuentas, participación y honestidad. Lo contrario deslegitima la acción pública, incentiva la desafección política y la apatía cívica, favorece la ineficacia a medio y largo plazo, impide el desarrollo económico, genera inequidad, destruye la confianza y promociona un capital social negativo". Estas exigencias éticas en el funcionamiento de la Administración son una constante en la legislación en los últimos tiempos, incorporándose al régimen jurídico de los servidores públicos a todos los niveles, tanto funcionariales (arts. 1.3 y 52 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público) como de dirección política (art. 23 del Proyecto de Ley de Transparencia).

Del mismo modo, podría incorporarse un principio de colaboración y cooperación con las restantes Administraciones Públicas, singularmente con las Corporaciones Locales, en el uso de los medios electrónicos, extendiendo las previsiones del artículo 24.2, b) también a los Municipios de la Región, favoreciendo la integración de servicios electrónicos comunes o la interoperabilidad y la reutilización de las aplicaciones (art. 27.1 del Anteproyecto).

2. La proclamación de principios generales de organización, funcionamiento y relación, aun cuando es obligado reconocer su valor de pauta interpretativa del ordenamiento, suele calificarse de medida de carácter programático si no se acompaña de medidas normativas concretas que los lleven a la práctica, máxime cuando se reiteran los ya dichos en anteriores cuerpos normativos, y así ha sido interpretado por algún órgano preinformante. Considera el Consejo Jurídico que tales principios podrían  adquirir una mayor relevancia práctica y una concreción de su eficacia si se configuraran como parámetros medibles en los sistemas de evaluación contemplados en el Título V del Anteproyecto, singularmente en relación con los indicadores de eficacia y calidad a que se refiere el artículo 30 del Anteproyecto.

Así, para que sea más visible su carácter de verdadera norma productora de efectos jurídicos y no una mera declaración de intenciones con valor hermenéutico, el establecimiento del principio de participación ciudadana y del derecho de participación de los ciudadanos en la evaluación de las políticas públicas de la Administración regional, debería tener su plasmación práctica en el indicado Título V, que va a constituir la regulación primaria del sistema de evaluación de políticas públicas de la Administración de la Comunidad Autónoma y que, a pesar de la proclamación de tales principio y derecho en los artículos 4 y 5, letra h) del Anteproyecto, no contiene previsión expresa alguna de estructuras participativas o que permitan hacer efectivo el indicado derecho ciudadano.

Del mismo modo, la participación ciudadana prevista en el artículo 14 del Anteproyecto para los procesos de simplificación, si bien puede considerarse como una plasmación expresa del derecho a intervenir en los asuntos públicos formulado por el artículo 5, letra h) en relación con el principio general proclamado en el artículo 4, letra h), ambos del Anteproyecto, se formula en términos sólo potestativos y no imperativos, de modo que se deja al órgano directivo encargado del proceso simplificador decidir cuándo dar audiencia a los ciudadanos y cuándo no. Al margen de los supuestos en que la audiencia a los colectivos específicamente afectados devendrá obligatoria por mandato del artículo 53.3 de la Ley 6/2004 -aquéllos en los que el proceso simplificador se aborde mediante una modificación normativa-, también en los restantes casos en que el procedimiento administrativo a simplificar incida de forma especial o específica sobre un determinado colectivo, considera el Consejo Jurídico que debería preverse su intervención en el proceso simplificador de modo imperativo, garantizando así de forma más intensa un derecho que hunde sus raíces en los artículos 9.2 y 105 de la Constitución y que pretende coadyuvar al mayor acierto y eficacia de las medidas de simplificación, al tiempo que reforzaría la legitimación democrática de tales medidas, facilitando su aplicación.

Por otra parte, el sistema de evaluación de la gestión pública debería ser capaz de analizar, además de los extremos indicados en el artículo 31.1 del Anteproyecto, el grado de aplicación de los principios generales que rigen la organización y actuación de las Administraciones Públicas, magnitud ésta cuya medición alguna norma autonómica califica como verdadera finalidad de la evaluación de políticas públicas (art. 8 de la Ley Foral 21/2005, de 29 de diciembre, de evaluación de políticas y calidad de los servicios públicos de Navarra).

3. La relación de principios generales contenida en el artículo 4 del Anteproyecto, limitada y no exhaustiva, no debe ser entendida como excluyente de los restantes principios proclamados por otras normas que afectan a la Administración autonómica. Se hace esta observación al advertir que el artículo 30.1 del Anteproyecto, al referirse de forma genérica a la gestión pública de la Administración regional establece que "se regirá por los principios generales establecidos en el Título I", cuando lo cierto es que tal gestión no puede ignorar el resto de principios proclamados por el ordenamiento, algunos de ellos establecidos en la propia Constitución y en las leyes cabecera del ordenamiento administrativo tanto estatal como autonómico, y que desde luego vinculan  a la Administración en su gestión.

4. El principio de proactividad, en su vertiente de sustituir la actuación a instancia de parte por la de oficio en el reconocimiento de prestaciones, debería ser modulado, pues si bien de ordinario su aplicación redundará en beneficio del ciudadano, al que se le exime de instar el indicado reconocimiento así como de cualesquiera otras cargas administrativas tendentes al mismo, puede ocurrir que el particular no desee ser beneficiario de dicha prestación, y ello por las más variadas razones, desde ideológicas a las puramente económicas o fiscales. Para evitar el efecto perverso de convertir una actuación pensada en beneficio del ciudadano en una imposición, y al margen de la posibilidad del interesado de renunciar a la prestación concedida de oficio (lo que sustituiría la carga de instar el reconocimiento por la de renunciar), en el caso de prestaciones no impuestas por el ordenamiento, sino de carácter estrictamente voluntario, debería recabarse a priori el parecer del eventual beneficiario.

SEXTA.- De los derechos de los ciudadanos en sus relaciones con la Administración regional.

El establecimiento de un catálogo de derechos como el contenido en el artículo 5 del Anteproyecto, aunque salvaguarda los que el resto del ordenamiento (mejor que la expresión "la normativa general" utilizada por el texto proyectado) reconoce a los ciudadanos, plantea la incógnita del criterio seguido para su selección. Considera el Consejo Jurídico que este tipo de disposiciones deberían limitarse, salvo excepciones (como la indicada en nuestro Dictamen 95/2004 sobre el Anteproyecto que daría lugar a la Ley 7/2004), a la determinación y reconocimiento de derechos de nuevo cuño y no a extractar del ordenamiento aquéllos que los ciudadanos ya ostentan por mandato de otras disposiciones. En cualquier caso, si el legislador estima oportuno establecer un catálogo de derechos preexistentes, el criterio para su selección habría de ser el material o sustantivo, de forma que se reunieran todos los correspondientes al sector o materia que viene a regular la correspondiente disposición. Así, y al margen de que por el carácter transversal de la futura Ley tendrían cabida en el mismo todos los recogidos en los artículos 35 LPAC y 4 de la Ley 7/2004, se echan en falta en la relación de derechos del indicado artículo 5, algunos reconocidos en el propio Anteproyecto, como el relativo a la no presentación de documentos que ya obren en poder de la Administración (art. 18), pero también otros íntimamente relacionados con los principios generales evocados en el artículo 4, como el derecho a formular quejas y sugerencias en relación con el funcionamiento de los servicios públicos y la tramitación de los procedimientos, que sí reconoce expresamente el artículo 4 del Decreto 236/2010, de 3 septiembre, de Atención al Ciudadano en la Administración Pública de la Región de Murcia.

Por otra parte, la formulación de alguno de los derechos que sí se incorporan al artículo 5 del Anteproyecto quizás debería ser objeto de precisiones adicionales, según el siguiente detalle:

a) El derecho a elegir libremente el medio o canal de acceso a los servicios públicos regionales de entre los habilitados al respecto puede resultar inoperante en aquellos procedimientos en los que resulte obligatoria la utilización de un medio concreto en virtud de lo dispuesto en la normativa específica del procedimiento de que se trate (como recoge el art. 4 del Decreto 236/2010) o en los que el ordenamiento excluya expresamente el uso de un determinado medio (art. 27.1 LAE) o imponga de forma explícita la utilización de medios electrónicos (art. 27.6 LAE).

Se sugiere, en consecuencia, añadir una salvaguardia relativa a que el ordenamiento establezca como preceptiva o excluya la utilización de un medio o canal determinado.

b) Del mismo modo, el derecho a que se faciliten los formularios de solicitud, debería relativizarse respecto de aquellos procedimientos para los que no se haya aprobado el correspondiente formulario. Ha de considerarse que el establecimiento de modelos de solicitud, útil en multitud de procedimientos en los que se ejercitan potestades regladas, que tienen tasados los requisitos de procedibilidad o en los que prima la aportación de documentos sobre las alegaciones del interesado, puede no serlo tanto en otros. Quizás por ello, la LPAC sólo establece la obligatoriedad del establecimiento de modelos normalizados de solicitud en relación con los procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de procedimientos (art. 70.4) y para la presentación de declaraciones responsables y comunicaciones previas (art. 71 bis.5). De hecho, el artículo 40 del Decreto 236/2010, una vez salvadas las excepciones de la legislación estatal, establece como potestativa para el órgano competente la fijación de tales formularios "cuando se estime conveniente para facilitar a los ciudadanos la aportación de los datos e informaciones requeridos o para simplificar la tramitación del correspondiente procedimiento".

Por el contrario, el derecho a que se faciliten los correspondientes formularios en los términos en que se proclama en el Anteproyecto, obligaría a la Administración regional y a las Corporaciones Locales de la Región (art. 2.2 del Anteproyecto) a establecer formularios para todos y cada uno de los procedimientos que tramitan. Si no es ésta la voluntad del legislador, debería matizarse el derecho, que sólo sería exigible respecto de aquellos procedimientos y trámites que tuvieran aprobado el correspondiente modelo normalizado.

SÉPTIMA.- Proyectos de interés estratégico.

Los artículos 6 a 9 reproducen, en lo sustancial, la regulación ya en vigor desde la Ley 7/2011, con algunas variantes que se explican en la Memoria Justificativa señalando que responden al objetivo de otorgar a la norma una mayor claridad expositiva y una mayor operatividad, objetivo que concreta en cuatro acciones: a) ordenar en 4 artículos la regulación, en lugar de uno solo; b) introducir una regulación de los criterios a tener en cuenta para la declaración; c) atribuir la competencia para la declaración al Consejo de Gobierno, en lugar de a la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos; d) incluir entre los efectos la posible declaración del proyecto de inversión como Actuación de Interés Regional.

De acuerdo con las Consideraciones vertidas en el Dictamen 236/2011, referido al Anteproyecto de lo que luego fue la Ley 7/2011, ésta vio incorporadas determinadas observaciones de mejora en cuanto a la denominación de los proyectos y otras particularidades. El Dictamen hacía hincapié en dar la mayor importancia a distinguir entre un proyecto cualquiera de inversión y uno que merezca la calificación como estratégico, señalando que en tal aspecto el Anteproyecto era demasiado genérico y escueto, al remitir la diferencia únicamente a la "especial incidencia en la generación de riqueza y en el empleo", quedando el concepto un tanto desdibujado "si no se establece un criterio diferenciador que seleccione lo verdaderamente estratégico mediante una configuración normativa de los aspectos a tener en cuenta para tal declaración, que no debieran quedar completamente dejados a la discrecionalidad de la decisión administrativa", como ocurría en el texto entonces consultado. En el que ahora se proyecta, se dedica el artículo 5, denominado "concepto y requisitos", en su apartado 3, a regular los requisitos (dice criterios) que se han de tener en cuenta para la declaración de un proyecto de inversión como de interés estratégico, subsanando así la carencia entonces advertida y dotando de mayor rigor al texto.

En lo demás debemos recordar y remitirnos a lo ya expuesto en el Dictamen 236/2011, especialmente a lo dicho sobre la competencia autonómica para la regulación, que se limita a los procedimientos que sean aplicación de una normativa sustantiva competencia propia de la Comunidad Autónoma y a los procedimientos regulados por Leyes autonómicas que deban instruir las Corporaciones Locales; sobre la concomitancia del efecto que así se consigue -reducción de plazos a la mitad- con el previsto en el artículo 50 LPAC para los procedimientos tramitados con urgencia por razones de interés público; sobre el encuadramiento de la medida en el marco de la simplificación administrativa y documental; y sobre los escenarios que la planificación económica puede ofrecer para dotar de congruencia a la declaración de un proyecto de inversión como estratégico.

Además de ello, cabe observar que las mejoras introducidas en el texto respecto a la regulación anterior no alcanzan, sin embargo, a otros aspectos relevantes, como son el plazo máximo de resolución y el carácter del silencio en los procedimientos iniciados a instancia de parte. Respecto al primero, y en aplicación de lo que dispone el artículo 42.2 LPAC, habrá de entenderse que opera el plazo máximo de 3 meses, aunque dada la trascendencia y posible envergadura de los proyectos debería considerarse introducir el plazo de 6 meses a que se refiere el citado artículo en su apartado 3; respecto a lo segundo, en aplicación, a su vez, de lo que dispone el artículo 43.1 LPAC (redacción dada por la Ley 25/2009), el Anteproyecto, ante la tesitura de regular el efecto del silencio en los procedimientos iniciados a instancia de parte, se abstiene de cualquier pronunciamiento, abocando en consecuencia a que, con carácter general y salvo las excepciones del inciso final de ese precepto, el efecto haya de ser estimatorio.

Ante ello es preciso recordar que las Leyes que se promulguen a partir de la entrada en vigor de la mencionada Ley 25/2009 pueden concretar las razones imperiosas de interés general que justifiquen la desestimación por silencio administrativo de las solicitudes formuladas por los particulares, y las mismas deberían encontrarse dentro de las establecidas por la Directiva de Servicios y previstas también por el artículo  3.11 de la Ley 17/2009, cuestiones que el Anteproyecto debería sopesar de manera fundada sobre la base de los datos o elementos de gestión que hagan aconsejable mantener esa regla general de silencio estimatorio, o no. Desde el punto de vista de la praxis ha de considerarse que, a pesar del propósito reformador de las normas estatales citadas, no es fácil encontrar un equilibrio entre la permanente tensión entre seguridad y legalidad, pues, junto a las consideraciones de eficacia, eficiencia y simplificación que postulan el silencio positivo, son apreciables también los riesgos y peligros derivados de tal regla general para relevantes bienes públicos colectivos. Sobre esta problemática no existe información en la Memoria.

Fuera de la línea de mantenimiento básico de la regulación anterior, el Anteproyecto introduce una novedad al decir en el artículo 8.5 que cuando los proyectos declarados de interés estratégico "implicaran una alteración del planeamiento territorial o urbanístico, el Consejo de Gobierno podrá declararlos, asimismo, como Actuaciones de Interés Regional" a los efectos de los artículos 41 y siguientes del Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (TRLSRM), "reduciéndose, asimismo, en estos supuestos los plazos previstos para su tramitación y ejecución a la mitad". Tal precepto incide en la definición de Actuaciones de Interés Regional (AIR) que recoge el artículo 41.1 del indicado Texto Refundido, según el cual "se considerarán Actuaciones de Interés Regional aquellas que hayan de beneficiar a la Región en el ámbito de los servicios públicos, la economía, la conservación del medio ambiente y del patrimonio histórico y la mejora de la calidad de vida y en general las encaminadas al logro de los objetivos generales de la ordenación del territorio, y que por su magnitud, importancia o especiales características trascienda el ámbito municipal". Es decir, amén de no consignar alguna referencia a los requisitos sustantivos que han de fundar la declaración como AIR, omite el Anteproyecto que el alcance de la misma ha de ser supramunicipal, y podría entenderse que la declaración como AIR se asimila a la de proyecto estratégico en el sentido formal y material de éste, diferenciándose sólo en la alteración del planeamiento territorial o urbanístico que puede implicar la AIR, con lo que, en realidad, se estaría modificando de forma implícita el mencionado artículo 41.1.

Debe recordarse -con referencia obligada a los Dictámenes 24, 46 y 53, todos ellos del año 2004- que el TRLSRM establece el régimen jurídico de las AIR y regula en el artículo 45 los trámites que conforman el procedimiento para su declaración, que es, exclusivamente, el que tiene por objeto la resolución de una previa propuesta para la declaración de una actuación como de interés regional a los efectos de dicha Ley, procedimiento que es muy diferente al que conforma el Anteproyecto para los proyectos de interés estratégico, diferencia que se aprecia palpablemente en cuanto a la competencia, que para éstos se residencia en la Consejería competente en economía, mientras que los procedimientos para las AIR se instruyen por la Consejería competente en ordenación del territorio. Además, en determinados supuestos, el procedimiento de declaración de la AIR está condicionado por la legislación sectorial en la materia, que puede implicar un previo procedimiento tramitado por la Administración estatal, en el que se inserta, a su vez, el incidental procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental que la legislación de esa naturaleza exige, en general, para las infraestructuras. Y también hay que diferenciar este procedimiento de aquellos otros que, aun relacionados con el mismo, tienen distinto objeto, como los necesarios para la efectiva implantación de la actuación y que, lógicamente, han de ser posteriores, tales como el expropiatorio, el de aprobación de los proyectos de obras en que consista la actuación, el de ejecución de éstas y, en su caso, el de su explotación.

El resumen de diferencias tan relevantes entre ambos procedimientos y de regímenes jurídicos tan dispares para ambas figuras conlleva que su regulación haya de ser clara y separada, de tal manera que aunque el Anteproyecto relacione ambos lo haga sin dar pie a interpretaciones perturbadoras de la esencia y finalidad de cada uno. Parece por ello adecuado que la actual redacción del artículo no debe inducir a la confusión entre uno y otro, aunque puede realizar una remisión al Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, previendo que los proyectos estratégicos así declarados podrán promoverse para ser declarados, a su vez, como AIR, de conformidad con la normativa reguladora de la materia, observación ésta de alcance esencial.

También es innovador respecto a la legislación anterior la regla del artículo 8.4 sobre declaración de utilidad pública o interés social, a efectos de expropiación, de los bienes y derechos necesarios para las conexiones exteriores con las redes de infraestructuras y servicios generales, así como su urgente ocupación. Sin perjuicio de la observación concreta que después se hará sobre dicho precepto en lo relativo a la declaración de utilidad pública o interés social, es relevante la mención que se hace a la urgente ocupación, contenido que pugna con el ámbito competencial autonómico y con el artículo 52 de la Ley de Expropiación forzosa (LEF), regulador de la materia, según son interpretados por la doctrina y jurisprudencia. Partiendo de la CE y del EARM puede afirmarse que la Comunidad Autónoma carece de competencia para regular la expropiación forzosa (art. 149.1.18ª CE), aunque sí está facultada para su aplicación (art. 15.3 EARM), correspondiendo al Consejo de Gobierno declarar la urgente ocupación, según se desprende del artículo 22, apartado 32, de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia.

Pues bien, los términos del artículo 52 LEF son explícitos en cuanto a dos elementos configuradores de esa técnica. El primero, que el acuerdo sólo por vía de excepción puede decretarse, cual se infiere del término "excepcional" que incorpora el artículo 52 citado y de lo dispuesto en el artículo 56 del Reglamento LEF en cuanto exige la debida motivación en cada caso, con la exposición de las circunstancias que justifican el excepcional procedimiento, cautelas que tienen su justificación en que la urgencia provoca la desposesión de los bienes y derechos afectados sin el previo requisito del pago del justo precio, a diferencia de lo que sucede en el procedimiento expropiatorio ordinario. Conforme a una constante jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (así, por ejemplo, la STS 25 de abril de 2003 y las en ella citadas) la excepcionalidad que para declarar la urgente ocupación prevé el artículo 52 LEF no deriva de circunstancia de orden público o cualquier otra ajenas al Proyecto, sino de la imperiosa necesidad de ejecutar inmediatamente unas obras, que no permita emplear el procedimiento expropiatorio común u ordinario, cuya diferencia con el de urgencia, no es otra que la de ser posible la ocupación de los bienes antes de tramitar el expediente administrativo de justiprecio. También es abundante la jurisprudencia que anula la declaración de urgencia cuando no se especifica la motivación (así, STS, Sala Tercera, de 25 de enero de 2012).

Un segundo elemento configurador de esa técnica es que la naturaleza de la declaración de voluntad de ese acuerdo es la del acto administrativo, y no se trata de una disposición normativa, conclusión ésta que luce de la normativa completa del artículo 52 (las propuestas para declarar la urgencia deben ir acompañadas de la retención de créditos para el pago del justiprecio, debe existir un proyecto y replanteo aprobados, etc.) y es a la que llega el TS en la Sentencia de la Sala Tercera de 4 de Junio de 2008, cuando afirma que en el caso de las declaraciones de urgente ocupación no estamos ante el desarrollo de una potestad reglamentaria sino ante la declaración y aprobación de una resolución administrativa dirigida a una pluralidad de personas, pero que ni crea derecho ni se integra en el ordenamiento jurídico como parte del mismo.

A tenor de ello resulta patente que la declaración de urgencia se realiza con extralimitación de la competencia legislativa autonómica y con oposición a la legislación estatal reguladora de la materia, razón por la que ha de ser eliminada del Anteproyecto, observación ésta de carácter esencial.

OCTAVA.- Simplificación administrativa.

1. Concepto y alcance de la simplificación administrativa.

a) El artículo 10 del Anteproyecto ofrece el concepto de "simplificación administrativa" utilizado por el legislador. En él se advierte una restricción del mismo al ámbito estrictamente procedimental, y así lo confirma la lectura del resto de preceptos del Título III en el que, bajo la denominación genérica de "Medidas de simplificación administrativa", no se contienen previsiones sobre organización o estructura administrativa, la cual, al menos potencialmente, también forma parte del término "simplificación administrativa". En palabras del Consejo de Estado, dicha expresión "extiende potencialmente su alcance no sólo a los procedimientos administrativos sino también al ámbito organizativo de las estructuras administrativas" (Dictamen 1123/1999).

Se sugiere, en consecuencia, adecuar la denominación del Título para ajustarla al contenido de lo regulado en el mismo, para lo que sería más apropiada la expresión "simplificación de procedimientos administrativos" o, incluso, la ensayada por el propio Anteproyecto como denominación del Capítulo I, Título III, esto es, "simplificación de la tramitación administrativa".

b) De conformidad con el artículo 10 del Anteproyecto, la simplificación administrativa quedaría reducida a la fase de propuesta, lo que, siendo apropiado en relación con la limitada capacidad funcional de determinadas unidades u órganos administrativos, no resulta acertado en relación con el conjunto de la acción pública en materia de simplificación, que exige pasar de la mera propuesta a la implementación de políticas de simplificación mediante la toma de decisiones y aplicación de actuaciones concretas, tal y como se refleja en el artículo 11.1 del Anteproyecto. Se sugiere, en consecuencia, completar la definición incorporando "y actuaciones" a continuación de "propuestas".

Algo similar se advierte en el artículo 12, cuando se afirma que la Administración regional revisará y propondrá la eliminación de determinadas actuaciones y trámites. En la medida en que el mandatario es la Administración regional, es cierto que su potestad en relación con determinados procedimientos ha de terminar en la mera propuesta, como ocurre con aquellos que, tramitados por la Comunidad Autónoma, son regulados por la Administración del Estado, o que regulados por norma con rango legal, su  modificación ha de ser acordada por órganos diferentes a la propia Administración. Sin embargo, existen otros, singularmente los denominados por el Anteproyecto como procedimientos internos que, en la medida en que carecen de efectos ad extra, pueden ser objeto de modificación por la propia Administración, incluso a través de Orden del Consejero competente (arts. 38 y 52.1 Ley 6/2004) o de circulares e instrucciones. En ellos, la Administración no debe limitarse a la mera propuesta.

c) De conformidad con el artículo 10 del Anteproyecto, el ámbito al que se extiende la simplificación administrativa es el de la reducción de cargas y trámites para el ciudadano. Sin embargo, en algunos preceptos este ámbito general se limita para referirlo exclusivamente a las empresas y actividades económicas, cuando lo cierto es que debería hacerse extensivo a la ciudadanía en general. Así ocurre con el estudio de cargas administrativas previsto en el artículo 15, que persigue evitar la generación innecesaria de nuevas trabas "para la implantación y desarrollo de actividades empresariales o profesionales que pudieran dificultar el desarrollo económico". Considera el Consejo Jurídico que la finalidad de dicho estudio de impacto debería perseguir también evitar la imposición de nuevas e innecesarias cargas para el ejercicio de sus derechos o el cumplimiento de sus deberes por parte de todos los ciudadanos.

2. El silencio administrativo.

El Anteproyecto dedica dos preceptos, el artículo 16 y la Disposición adicional segunda, a adecuar el ordenamiento regional a las últimas modificaciones operadas en el régimen del silencio administrativo.

a) Así, el artículo 16 prevé que las futuras leyes de la Comunidad Autónoma que establezcan el sentido desestimatorio del silencio en los procedimientos iniciados a instancia de parte, contendrán una justificación explícita de las razones imperiosas de interés general, lo que según se afirma en la Exposición de Motivos, responde a lo señalado en la LES. En rigor y de conformidad con la legislación básica estatal, lo que ha de justificarse es el sentido negativo del silencio, el cual únicamente podrá encontrar fundamento en la presencia de alguna o algunas de las razones imperiosas de interés general previstas en dicha normativa.

De hecho, esta exigencia, antes que en la LES ya se contenía en el artículo 6 de la Ley 17/2009, para los procedimientos dirigidos a la obtención de autorizaciones, imposición que el artículo 43 LPAC en la redacción dada por el artículo 2.2 de la Ley 25/2009, ya generaliza para todo tipo de procedimientos.

En consecuencia, desde la entrada en vigor  de tales normas estatales y para sus respectivos ámbitos materiales, es exigible que las leyes autonómicas que establezcan efectos desestimatorios del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a instancia de parte, fundamenten tales efectos en razones imperiosas de interés general, por lo que el proyectado artículo 16 es innecesario -dada la eficacia directa de la legislación estatal dictada al amparo del artículo 149.1,18ª CE-, al tiempo que puede inducir a confusión en cuanto al momento en que resultaba exigible al legislador autonómico el deber de justificar la opción por el sentido negativo del silencio, que no era otro que el de la entrada en vigor de las leyes 17 y 25/2009 (el 24 y 27 de diciembre de 2009, respectivamente). Por lo expuesto, se sugiere su supresión.

b) Del mismo modo, la Disposición adicional segunda del Anteproyecto recoge el mandato que el artículo 40.2 LES dirige a la Administración autonómica para que evalúe la existencia de razones imperiosas de interés general que justifiquen el mantenimiento de los efectos desestimatorios del silencio administrativo en los procedimientos administrativos regulados por normas anteriores a la redacción del artículo 43 LPAC, derivada de la  Ley 25/2009. Como resultado de dicha evaluación se prevé en la proyectada disposición que se realizarán las reformas normativas oportunas estableciendo el régimen del silencio positivo en aquellos supuestos no cubiertos por las razones imperiosas de interés general.

Esta previsión, en los términos en los que se expresa, resulta innecesaria por redundante con lo establecido en la LES y debería suprimirse, singularmente porque supone un reconocimiento expreso del incumplimiento del plazo anual (expiró el 6 de marzo de 2012) que, para la indicada evaluación del ordenamiento regional, imponía la legislación básica. Por el contrario, el precepto sí tendría sentido si, tras recordar el mandato establecido por la LES, procediera a efectuar las modificaciones normativas necesarias, al modo de lo establecido por el artículo 26, en relación con el Anexo I, ambos del RDL 8/2011, expresando qué procedimientos administrativos con sentido negativo del silencio pasan a positivo. Y es que como, desde la modificación operada en la LPAC por la Ley 4/1999, la previsión del silencio administrativo negativo precisa de norma con rango legal, para poder realizar la adecuación normativa resultante de la evaluación de la concurrencia de razones imperiosas de interés general que impone la LES y modificar el sentido del silencio legalmente establecido, en virtud de elementales reglas de jerarquía normativa, será precisa una nueva Ley, por lo que sería oportuno incorporar dichas modificaciones normativas al Anteproyecto.

En consecuencia, debería reconducirse el precepto en los términos indicados. No obstante, si la evaluación de los procedimientos no se encuentra en un estado lo suficientemente avanzado (no existen datos al respecto en el expediente remitido al Consejo Jurídico) que permita en estos momentos efectuar la necesaria adecuación normativa, lo procedente sería suprimir la disposición.

3. El derecho a no aportar datos y documentos que ya obren en poder de la Administración.

a) A lo largo de la elaboración del texto diversos órganos preinformantes han señalado que la plasmación en el Anteproyecto (art. 18) del derecho a no aportar datos y documentos que ya se encuentren en poder de la Administración se separa de la normativa básica cuando se limita a aquellos que sean accesibles por medios telemáticos.

El indicado derecho tiene dos fuentes de carácter básico. Por un lado el artículo 35, letra f) LPAC, proclama el derecho de los ciudadanos a no presentar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, lo que en el artículo 18.1 del Anteproyecto se corresponde con la previsión de no aportar los documentos que ya se encuentren en poder de cualquier órgano de la Administración autonómica.

El contenido de este derecho fue posteriormente afectado por la LAE, cuyo artículo 6.2, letra b) reconoce el derecho de los ciudadanos -"en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa, y en los términos previstos en la presente Ley"-, a no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas, las cuales utilizarán medios electrónicos para recabar dicha información y todo ello con las limitaciones derivadas de la normativa sobre protección de datos personales.

Para ponderar adecuadamente la extensión con que la LAE configura el indicado derecho es necesario atender a otros preceptos diferentes al 6.2, letra b). Así, en primer lugar, de conformidad con el artículo 9.1 LAE el derecho sólo podrá ser ejercido respecto de los datos que obrando en poder de otras Administraciones, se encuentren en soporte electrónico, lo cual está en íntima relación con la autolimitación que contiene el propio artículo 6.2, letra b) LAE, al señalar que el derecho que reconoce lo es "en relación con la utilización de medios electrónicos en la actividad administrativa".

Si a ello se une que la Disposición final tercera LAE condiciona el pleno ejercicio de los derechos reconocidos en el repetido artículo 6 en el ámbito de las Comunidades Autónomas y Entidades que integran la Administración Local a que "lo permitan sus disponibilidades presupuestarias", no puede exigirse que el precepto proyectado configure el derecho de no aportación de datos y documentos en los términos absolutos e incondicionados que propugna algún órgano preinformante. Y ello sin perjuicio de recordar a la Administración la necesidad de observar las exigencias derivadas del apartado 5 de la Disposición final tercera LAE, incorporado tras la reforma de esta última por la LES, en cuya virtud, las Comunidades Autónomas en las que los derechos reconocidos en el artículo 6 LAE no puedan ser ejercidos a partir del 31 de diciembre de 2009 respecto de la totalidad de sus actuaciones y procedimientos, deberán hacer públicos los programas necesarios para corregir dicha situación y los correspondientes calendarios de trabajo, atendiendo a las disponibilidades presupuestarias.

En cualquier caso, una mejor adecuación a la normativa básica aconsejaría precisar que el inciso "cuando se pueda acceder a ellos por medios telemáticos", sólo es predicable de los datos y documentos en poder de otras Administraciones Públicas, pues en relación con los que ya posea la Administración regional operaría el artículo 35, f) LPAC que, como se ha dicho, reconoce el derecho a no aportar documentos que ya obren en poder de la Administración actuante, independientemente de cuál sea su soporte o medio de acceso.

Por otra parte, el artículo 18.2 del Anteproyecto únicamente contempla el deber de los órganos de la Administración regional de poner a disposición de otros órganos de la misma, a través de la plataforma de interoperabilidad, los datos y documentos en soporte electrónico de que dispongan. Omite cualquier referencia al deber, impuesto por el artículo 9 LAE, de poner tales datos y documentos a disposición del resto de Administraciones Públicas, lo que debería contemplarse expresamente.

b) El catálogo de simplificación documental fue creado por el artículo 6 del Decreto 286/2010 y desarrollado por Orden de 24 de mayo de 2011, de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas, por la que se publica el catálogo de simplificación documental de la Administración Pública de la Región de Murcia. No se contiene en el expediente justificación alguna para su regulación legal, ni puede considerarse implícita en la naturaleza del indicado catálogo, mero instrumento de gestión en el que se apoya la Administración para hacer efectivo el derecho a la no presentación de aquellos documentos que lo integran, dando publicidad formal a los documentos cuya aportación no será exigida a los interesados, pero que no condiciona por sí mismo la efectividad del derecho, pues la supresión de la obligación de aportar aquellos documentos dirigidos a la acreditación en el seno del procedimiento de datos a los que tiene acceso la Administración actuante, a través de sus propios archivos o por técnicas electrónicas que permiten la interoperabilidad entre las bases de datos de distintas Administraciones, opera con carácter general y para todo tipo de procedimientos, toda vez que constituye la consecuencia inmediata del establecimiento en la Ley (art. 35, letra f LPAC y 6.2, letra b LAE) del derecho de los interesados a no presentar documentos y a acreditar datos que ya obren en poder de la Administración, cuya concreta aplicación en el ámbito de la Administración regional se ha articulado ya mediante el correspondiente desarrollo reglamentario.

Cabría, quizás, encontrar una justificación a la regulación legal proyectada en la superación de los reparos efectuados por este Consejo Jurídico al entonces Proyecto de Decreto de simplificación documental (Dictamen 141/2010), relativos a la carencia de competencia normativa del Consejero competente en materia de Administración Pública para actualizar mediante Orden el indicado catálogo, cuando ello implicara la modificación de las normas rectoras de los respectivos procedimientos. No obstante, si tal es la intención del legislador, lo procedente sería que el Anteproyecto habilitara específicamente al Consejero del ramo para modificar el indicado Catálogo, lo que no hace cuando atribuye su gestión a la Consejería competente en materia de inspección y calidad de los servicios y dispone, en un apartado diferente, que las órdenes de inclusión de nuevos documentos en el catálogo serán objeto de publicación en el Boletín Oficial.

c) Por otra parte, cuando el artículo 19 del Anteproyecto define el catálogo como el listado de aquellos documentos cuya obligación de aportar por el interesado queda suprimida o sustituida por una declaración responsable, utiliza el término "declaración responsable" en una acepción excesivamente limitada respecto de la naturaleza y alcance con que la normativa básica construye esta figura jurídica.

Como ya advertíamos en el Dictamen citado supra y posteriormente en el 171/2011, para el precepto proyectado "la declaración responsable equivale a mera manifestación de cumplimiento de algún requisito o trámite. Sin embargo, el concepto de declaración responsable ha sido fijado legalmente en el artículo 71 bis LPAC y tiene una significación diferente, al menos en teoría, al mero acto de manifestación a que lo reduce el texto proyectado, constituyendo más bien una técnica autorizatoria o permisiva del ejercicio de actividades. Así se desprende del apartado 3 del indicado artículo 71 bis, en cuya virtud, la mera presentación de la declaración responsable permitirá, con carácter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. Es decir, la declaración responsable no sólo exime al interesado de aportar la documentación acreditativa en un momento anterior al ejercicio de la actividad, sino que produce un efecto habilitante que emana directamente de la norma, siendo la declaración responsable una carga necesaria para el despliegue de ese efecto".

En consecuencia, la denominación de las declaraciones contempladas en el precepto, concebidas como mero medio de acreditar unos requisitos, y careciendo en sí mismas de efectos habilitantes para el ejercicio de una actividad o derecho, no debe incluir el término "responsable" para evitar posibles confusiones. Así, también, nuestro Dictamen 91/2012.  

d) La Plataforma de Interoperabilidad a que se refiere el artículo 20 debería ser puesta en relación con su finalidad principal, que es hacer efectivo el derecho reconocido en el artículo 18 del Anteproyecto, lo que delimitaría mejor la identificación que de ella hace el artículo 20.1.

Por otra parte, aunque en el apartado 2 del artículo 20 se contienen prescripciones concretas que pretenden ajustar la consulta de los datos y documentos a la normativa de protección de datos de carácter personal, sería aconsejable incluir una cláusula de sujeción general de tales consultas a dicha normativa, al modo de lo establecido en el artículo 5.1 del Decreto 286/2010.

4. Declaraciones responsables y comunicaciones previas.

a) El artículo 21 del Anteproyecto impone a la Administración regional, como medida simplificadora y reductora de cargas administrativas para los ciudadanos, singularmente para la puesta en marcha de actividades empresariales o profesionales sometidas a control administrativo, el fomento del uso de las declaraciones responsables o comunicaciones previas previstas en el artículo 71 bis LPAC. En los términos en los que se expresa el precepto resulta innecesario, toda vez que ya la normativa básica, a nivel de principio, obliga a las Administraciones Públicas que exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad a elegir la medida menos restrictiva (art. 39 bis.1 LPAC). Por otra parte, si bien la Disposición adicional tercera del Anteproyecto da un plazo de seis meses desde la entrada en vigor de la futura Ley para que la Administración lleve a cabo las actuaciones necesarias para llevar a efecto lo indicado en su artículo 21, sigue dejando en una gran indefinición cuáles serán tales medidas, que deberían concentrarse en la sustitución del régimen de licencias o autorizaciones previas al ejercicio de la actividad por la presentación de declaraciones responsables y comunicaciones. En la medida en que los regímenes autorizatorios a modificar estén regulados por normas legales, podría utilizarse la Ley a que se refiere este Dictamen, toda vez que dichas actuaciones simplificadoras se insertan con naturalidad en el objeto y finalidad de la misma. De lo contrario, habrá de procederse a realizar modificaciones legislativas futuras, retrasando aún más la plena aplicación de los deberes y principios básicos de actuación que, en relación con sus facultades de intervención, impone a la Administración la norma básica desde 2009.

En cualquier caso, el plazo conferido por la indicada disposición adicional no ampara la inaplicación en el ámbito autonómico de medidas legislativas concretas de sustitución del régimen de licencias por declaraciones responsables y comunicaciones previas ya adoptadas por el Estado con carácter básico en determinados sectores, como las contenidas en el Real Decreto Ley 19/2012, de 25 de mayo, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios, posteriormente incorporadas a los artículos 1 a 5 de la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de idéntica denominación. Antes bien, las previsiones del Anteproyecto se enmarcarían en la posibilidad de las Comunidades Autónomas de ampliar, en el ámbito de sus competencias, los supuestos de inexigibilidad de licencias, conforme a lo establecido en la Disposición final décima de la indicada Ley estatal.

b) En el apartado 2 del artículo 21 puede suprimirse el inciso "mediante las que el interesado manifieste que cumple con los requisitos que exige la norma y/o que dispone de la documentación necesaria y obligatoriamente requerida". Dos razonamientos apoyan esta sugerencia. En primer lugar porque resulta superfluo, toda vez que ya el apartado 1 alude a las declaraciones responsables y comunicaciones previas "en los términos y con los requisitos y efectos" del artículo 71 bis LPAC. En segundo lugar porque puede inducir a confusión, ya que aunque el inciso se refiere tanto a las declaraciones como a las comunicaciones, en realidad sólo reproduce el concepto legal de las primeras.

Del mismo modo, cuando el apartado insiste en las facultades de control de la Administración se indica que éstas tienen un doble objeto: comprobar la veracidad de los datos declarados e instar, si procede, la potestad sancionadora. Ambos son correctos, pero cabría completar el precepto con otra de las facultades de actuación administrativa que, junto con la potestad sancionadora, se derivarían de la comprobación de la inexactitud, falsedad u omisión de carácter esencial, de cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una declaración responsable o comunicación previa, o la no presentación de éstas, como es la de dictar la resolución prevista en el artículo 71 bis.4 LPAC, por la que se declaren tales circunstancias, impidiendo continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada y en la que se podrá establecer la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado, si así lo prevén las normas sectoriales de aplicación.

Por otra parte, las facultades de control de la Administración parecen condicionarse a la presentación de la declaración responsable o comunicación previa, cuando lo cierto es que tales potestades también pueden y han de ser ejercitadas por la Administración tanto cuando tiene conocimiento del ejercicio de un derecho o desarrollo de una actividad sometida al régimen de declaración responsable o comunicación previa, sin que el interesado las haya presentado (supuesto contemplado expresamente por el artículo 71 bis.4 LPAC) o cuando, al amparo del artículo 71 bis.3 LPAC se prevea el inicio de la actividad de forma anticipada a la presentación de la comunicación previa, en cuyo supuesto el ejercicio de las facultades de control no ha de esperar necesariamente a la indicada presentación.

5. Licencias y autorizaciones condicionadas.

Entre las medidas destinadas al impulso de la actividad empresarial y profesional (Exposición de Motivos del Anteproyecto), el artículo 22 recoge la posibilidad de otorgar licencias o autorizaciones condicionadas, que afecten a una actividad empresarial o profesional, incluyendo cláusulas que eviten la denegación de las mismas, mediante la incorporación de las condiciones impuestas por la legislación aplicable, especificando el apartado 2 que estas condiciones podrán exigir, adaptar, completar o eliminar aspectos de la actuación o del proyecto sujeto a licencia o autorización no ajustados a la normativa aplicable, siempre que la acomodación a la legalidad de lo solicitado sea posible por no afectar a condiciones esenciales y no se altere sustancialmente la actuación pretendida. Estas condiciones deberán cumplirse en el plazo establecido en el acto de otorgamiento.

Aunque el precepto emplee la utilización genérica de los términos licencia o autorizaciones, que pueden responder a concepciones diferentes según la realidad legislativa, se puede considerar todas estas figuras dentro de la técnica autorizatoria, y habrá de estarse a la configuración concreta que lleve a cabo la regulación jurídica en cada caso.

Esta redacción incorpora lo dispuesto en el artículo 39 bis LPAC, añadido por la Ley 25/2009, ya citada, de modificación de diversas normas para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades y servicios, que establece que cuando las Administraciones Públicas, en el ejercicio de sus competencias, establezcan medidas que exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, deberán elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público, así como justificar su adecuación (proporcionalidad) para lograr los fines que se persiguen. Desde luego es menos restrictivo proceder al condicionamiento de la licencia o autorización, si ello es posible, que su denegación.

Sobre las licencias condicionadas (más concretamente en relación con las urbanísticas) la jurisprudencia ha venido admitiendo la posibilidad de otorgar licencias introduciendo en ellas "conditiones iuris", es decir, cláusulas que eviten la denegación de la licencia mediante la incorporación a ésta de exigencias derivadas del ordenamiento vigente, que, sin embargo, no aparecían en la petición formulada por el administrado. A dichas cláusulas se hace referencia en el apartado 1 del artículo comentado, cuando expresa "mediante la incorporación de las condiciones impuestas por la legislación aplicable". Tales condicionamientos no entran en colisión, en contra de lo que sugiere alguna alegación, con el carácter reglado de la licencia urbanística, expresado por el artículo 216.2 del TRLSRM, siempre y cuando las condiciones respondan a exigencias derivadas del ordenamiento vigente, a lo que se hará referencia más adelante. La fijación de un plazo para su cumplimiento de la condición en el acto de otorgamiento, a lo que se hace referencia en el último inciso del apartado 2, deviene de la propia esencia del condicionamiento, pues no tendría sentido de otra manera, y su incumplimiento (en el caso de la licencia urbanística) generaría la caducidad de la misma declarada por el órgano por incumplimiento de las condiciones que dieron lugar a su concesión.

En este sentido resulta de interés reproducir la STS, Sala de lo Contencioso Administrativo, de 14 de abril de 1993, que sustenta la regulación propuesta del apartado 2:

"(...) Con estas "conditiones iuris" se hace viable el otorgamiento de una licencia adaptando, completando o eliminando extremos de un proyecto no ajustado a la ordenación urbanística, siendo de añadir que tales condiciones "deben" ser introducidas por virtud de las exigencias del principio de proporcionalidad ?arts. 6 Reglamento  de Servicios y hoy 84.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local? cuando la acomodación de la petición a la legalidad aplicable resulte posible con facilidad y sin alterar sustancialmente la actuación pretendida» SS. 21-4-87 , 20-12-88 , 2-2-89  y 8-7-89 , 12-12-90, etc.".

No obstante la acomodación del contenido del artículo a la normativa y doctrina jurisprudencial expresada, se realizan las siguientes sugerencias:

1. Puesto que el contenido del artículo hace referencia a licencias y autorizaciones condicionadas deberían figurar también estas últimas en el título.

2. Mejoraría la redacción si se añadiera autorizaciones al siguiente inciso del apartado 1: cláusulas que eviten la denegación de dichas licencias "y autorizaciones" (...), puesto que estas últimas se omiten en la redacción propuesta.

3. De la jurisprudencia se extraen otros supuestos, que podrían ser citados en el apartado 2, que prohíben la licencia condicionada, tales como las cláusulas que supediten a cambios no previstos en la normativa vigente (cuando se condiciona a la aprobación de un futuro plan o norma), o cuando para el otorgamiento de la licencia se requieran autorizaciones previas hasta que sean concedidas, en atención a lo que establezca la normativa sectorial. Un ejemplo de esto último es el artículo 217.4 TRLSRM, que señala: "En los supuestos en que se precise autorización de otra Administración, previa a la licencia municipal, el cómputo del plazo para el otorgamiento de la licencia se suspenderá hasta la acreditación ante el Ayuntamiento de la resolución que ponga fin al expediente tramitado por dicha Administración".

NOVENA.- De la incorporación de los medios electrónicos en la Administración regional.

Como ya se ha indicado en este Dictamen, la regulación autonómica en materia de la denominada "administración electrónica" tuvo un hito fundamental en la aprobación del Decreto 302/2011, con el que se pusieron las bases jurídicas del posterior desarrollo e implantación de la gestión electrónica en la Administración regional. La regulación contenida en el Anteproyecto se inserta en el ingente proceso, aún inacabado, de cambiar los soportes y herramientas tradicionales de la actuación administrativa, mediante la incorporación de las técnicas y medios electrónicos a las relaciones administrativas, ya sea con los ciudadanos, ya con otros sujetos públicos.

La aportación del Anteproyecto a ese proceso de cambio es singularmente modesta, pues salvo contadas prescripciones en materia de seguimiento y evaluación, el legislador bien reitera contenidos normativos preexistentes -el artículo 26 del Anteproyecto importa el principio de igualdad del artículo 4, letra a) LAE; el 25.2 del Anteproyecto reitera lo dicho en el 27 del Decreto 302/11, etc.-, bien se mueve en el plano de los principios y objetivos -lo que se traduce en el lenguaje utilizado: "la Administración regional promoverá...", "usará preferentemente", "velará para que..."-.

En cualquier caso, se considera oportuno realizar las siguientes observaciones:

a) El artículo 24.1 del Anteproyecto afirma que la implantación progresiva de medios electrónicos tiene como finalidad lograr mayores cotas de eficacia, eficiencia, accesibilidad, transparencia y calidad en la gestión de la actividad administrativa de la Comunidad, lo que debería ser completado con una alusión a la garantía del principio de servicio a los ciudadanos y la efectividad de los derechos reconocidos en la LAE, al modo del artículo 1 del Decreto 302/2011, conectando así todo el proceso con las exigencias de la Disposición final tercera LAE. En este sentido, podría aprovecharse la Ley en tramitación para establecer un calendario con las fechas a partir de las cuales será obligatorio instruir y resolver los procedimientos que se determinen por medios electrónicos, al modo de la Disposición adicional octava y Anexo de la Ley 29/2010, de 3 de agosto, sobre el uso de medios electrónicos en el sector público de Cataluña, y que ha servido de modelo de algunos preceptos del Anteproyecto.

b) El artículo 25.1 del Anteproyecto reproduce el 16.1 y 2 de la indicada Ley catalana. Considera el Consejo Jurídico, no obstante, que la preferencia en el uso de los medios electrónicos en las relaciones con las empresas debería condicionarse, no sólo al criterio económico que plasma el indicado artículo 25.1, sino también a que las empresas tengan garantizado el acceso y disponibilidad de los medios técnicos precisos, conforme se prevé en el artículo 27.6 LAE y 61.1 del Decreto 302/2011. Ha de precisarse que, si bien estas normas establecen dicha limitación únicamente respecto del establecimiento en disposiciones de rango reglamentario de la obligatoriedad del uso de medios electrónicos, lo cierto es que el requisito del acceso a y la disponibilidad de medios electrónicos conecta directamente con el principio de accesibilidad proclamado por el artículo 4, letra c) LAE, por lo que no debería ser obviado aun cuando sea una norma con rango de ley la que imponga el uso de los medios electrónicos en las relaciones entre empresas y Administración.

Del mismo modo, debería salvaguardarse la excepción prevista en el artículo 27.1 LAE, es decir, que en una norma con rango legal se establezca expresamente o se infiera de ella la utilización de un medio no electrónico.

c) El artículo 27.2 del Anteproyecto deja al desarrollo reglamentario ulterior la determinación del procedimiento de aprobación de las aplicaciones y sistemas de información que vayan a ser utilizados por la Administración para el ejercicio de potestades administrativas. Comoquiera que el Anteproyecto, en su Disposición adicional cuarta, contiene otra previsión que se inserta en el indicado procedimiento de aprobación, al establecer un informe preceptivo y vinculante sobre la interoperabilidad de las nuevas aplicaciones y sistemas y su adaptación a los requisitos técnicos de la LAE, podría incorporarse dicha previsión al artículo 27 o, al menos y para salvaguardar la coherencia interna del texto, comenzar el apartado como sigue "Sin perjuicio de lo establecido en la Disposición adicional cuarta de esta Ley, las aplicaciones y sistemas...".

Por otra parte, no puede dejar de advertirse que el indicado procedimiento se encuentra regulado en la actualidad por el artículo 6 del Decreto 302/2011, que ya exige un informe favorable de la Dirección General competente en materia de planificación informática, sistemas de información y aplicaciones informáticas corporativas, centro directivo que también sería el llamado a evacuar el informe previsto en la Disposición adicional cuarta del Anteproyecto, de lo que cabe inferir que nos encontramos ante un único informe del que el Anteproyecto, en un inapropiado intercambio de roles Ley-reglamento, desarrolla su contenido. De ahí que, quizás, lo más adecuado fuera proceder a modificar el reglamento, trasladando allí la regulación prevista en el texto sometido a consulta.

DÉCIMA.- De la modificación de la Ley de Protección Ambiental Integrada.

Como ya se indicó en una consideración anterior del presente Dictamen, no consta en la Memoria del Anteproyecto la justificación en detalle que sustente las modificaciones introducidas a la Ley 4/2009, contenidas en la Disposición final segunda (se incorporan por primera vez en el borrador fechado el 29 de junio de 2012), sin que tampoco obre en el expediente la propuesta del departamento competente en materia de protección ambiental o, al menos, su informe respecto a modificaciones que tienen un marcado carácter técnico, en su condición de centro directivo competente para la aplicación de la precitada Ley. Por tanto, salvo lo señalado en la Exposición de Motivos del Anteproyecto sometido a Dictamen, aludiendo a motivos de agilización administrativa o de reducción de cargas burocráticas, sólo se conocen en el expediente los motivos esgrimidos para las modificaciones puntuales introducidas en el texto a raíz de alegaciones presentadas por los Ayuntamientos, que han sido objeto de examen específico por el informe de la Inspectora General de Servicios, de 2 de octubre de 2012, si bien ya se anticipa que algunas modificaciones están más relacionadas con una revisión de concretos preceptos de la LPAI, que tendría un mejor acomodo en la modificación de la norma de origen, como se ha sostenido por el precitado informe con las propuestas de reformas de la legislación urbanística.

I. La modificación del artículo 22.4 LPAI por la Disposición final segunda, apartado Uno del Anteproyecto.

El artículo 22 de la Ley regional regula los supuestos de modificación de las instalaciones o actividades sujetas a autorización ambiental autonómica, distinguiendo entre alteraciones sustanciales o no sustanciales a efectos de su procedimiento ulterior. Concretamente el apartado 4 vigente establece que "cuando el titular de la instalación considere que la modificación que se comunica no es sustancial, podrá llevarla a cabo siempre que el órgano competente para otorgar la autorización ambiental autonómica no manifieste lo contrario en el plazo de un mes".

Respecto a dicha regulación, por escrito de 27 de julio de 2012, el Primer Teniente Alcalde, Concejal Delegado del Área de Urbanismo, Patrimonio y Medio Ambiente y Vicepresidente de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Cartagena, formula una serie de propuestas al Anteproyecto de Ley, entre ellas el tratamiento de las modificaciones no sustanciales de la autorización ambiental autonómica en relación con la licencia de actividad. En concreto, expresa que la actual redacción de los artículos 22.4 y 75 (este último contiene el procedimiento de modificación de oficio de la licencia de actividad), plantean a los Ayuntamientos problemas para su aplicación, al no abordarse en el citado artículo 75 el problema de cuando no se modifica la autorización ambiental autonómica, pero sí la licencia de actividad. Refiere también que el asunto se complica cuando el artículo 22.4 permite llevar a cabo la modificación no sustancial, si comunicada al órgano competente para el otorgamiento de la autorización ambiental no manifiesta lo contrario en el plazo de un mes. Por consiguiente, entiende el representante municipal que sería conveniente clarificar la situación y modificar este artículo, haciendo referencia a que, en el caso de las modificaciones no sustanciales, el interesado deberá comunicarlo a los Ayuntamientos para que si procede inicie el trámite de modificación de la licencia de actividad.

Por parte de la Inspectora de Servicios, en su informe de 2 de octubre de 2012, se propone estimar la alegación sin mayor justificación, completando la redacción del artículo 22.4 para intentar acoger dicha observación.

Sin embargo, la modificación introducida en el artículo 22.4, consistente en añadir el inciso "previa comunicación al ayuntamiento", no sólo no parece resolver el problema que suscita el Ayuntamiento de Cartagena, sino que plantea, a su vez, otras interpretaciones tales como:

a) No queda definitivamente aclarado si la comunicación al Ayuntamiento ha de hacerse por el titular de la instalación, como proponía el escrito municipal, o por el órgano autonómico competente para la autorización ambiental, lo que parece desprenderse de la redacción propuesta por el lugar en el que se inserta el inciso en el párrafo.

b) Tampoco se expresa con qué finalidad se produce la comunicación al Ayuntamiento (lo sería a efectos de que el Ayuntamiento pudiera modificar de oficio la licencia de actividad aunque no se modificara la autorización ambiental), ni tampoco se relaciona esta obligación de comunicación con el contenido del artículo 75 citado también por el escrito municipal, al no preverse este caso como un supuesto habilitante de la modificación de oficio de la licencia de actividad por parte de los Ayuntamientos.

Por consiguiente, la solución a la problemática planteada por el escrito municipal indicado debería venir dada por una modificación conjunta de ambos preceptos que recoja, además de la comunicación al Ayuntamiento, su tratamiento como una modificación de oficio de la licencia de actividad para cuya plasmación normativa debería contarse con la Dirección General de Medio Ambiente, siempre y cuando no se considere oportuno posponer tales reformas, más relacionadas con la revisión y aclaración de la Ley regional, a su sede materiae.

II. Modificación de los artículos 31 y 49 LPAI por la Disposición final segunda, Dos y Tres del Anteproyecto.

Debido a la técnica normativa empleada, que no ha distinguido el "texto marco" del "texto regulación" al tratarse de una disposición modificativa, como aconsejan las directrices de técnica normativa al uso con la finalidad de que el destinatario de la norma conozca las concretas modificaciones realizadas al articulado (sólo se recoge en el Anteproyecto la redacción resultante), este Órgano Consultivo ha comparado la regulación vigente con la propuesta, resultando las siguientes modificaciones al artículo 31, relativo a la solicitud de autorización ambiental integrada y a la documentación que se ha de acompañar para su obtención:

1ª) Se suprime la necesidad de visado del proyecto básico por el colegio profesional correspondiente.

La supresión en la Ley 4/2009 de la obligación de visado colegial para el proyecto básico resulta acorde con las reformas introducidas por el Estado, en ejercicio de sus competencias, a través de la Ley 25/2009, que incluyó la reforma de la Ley sobre Colegios Profesionales, y del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, que desarrolla aquélla, puesto que esta última disposición establece los supuestos en los que es obligatorio el visado colegial en aplicación de los criterios de necesidad, por afectar directamente a la integridad física y a la necesidad de las personas, y proporcionalidad. Igual observación cabe realizar sobre la supresión del visado en el artículo 49, cuya modificación se inserta en el apartado Tres de la Disposición final segunda.

No obstante, aun cuando se suprima la obligación de visado, los artículos 31 y 49 podrían remitirse a lo dispuesto en la normativa estatal, puesto que el Real Decreto 1000/2010 concreta los proyectos sometidos a visado colegial obligatorio.

2ª) Se añade un nuevo apartado b) al artículo 31 con el requisito de aportar el proyecto técnico de la instalación, suscrito por técnico competente.

La modificación se ha introducido a raíz de la sugerencia realizada por el escrito procedente del Ayuntamiento de Cartagena anteriormente citado, que propone sustituir el proyecto básico, citado en la redacción vigente, por el proyecto técnico de la instalación (concepto empleado en el artículo 49 de la Ley regional), porque se acomoda más a lo que el promotor debe presentar, debiendo especificarse en un anexo cuál debería ser su contenido.

Acertadamente, el informe de 2 de octubre de 2012 de la Inspectora de Servicios considera, en relación con esta sugerencia, que la aportación del proyecto básico entre la documentación exigida es un requisito que procede de la legislación estatal, concretamente del artículo 12.1,a) de la Ley de Prevención y Control Integrados de Contaminación (Ley 16/2002, de 1 de julio), que establece cuál debe ser el contenido ambiental de este tipo de proyectos, por lo que no puede ser objeto de sustitución.

De hecho si se examinan otras normas autonómicas de contenido similar, se observa que reproducen la misma exigencia de proyecto básico con los contenidos previstos en la normativa estatal (artículo 12.4,a de la Ley 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castilla y León, o 17.1,b de la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de prevención y control ambiental de actividades de Cataluña).

Sin embargo, no se acierta a comprender por qué finalmente se ha incluido en el Anteproyecto, como un requisito añadido (apartado b) a presentar por el titular (en contradicción con una de sus finalidades que es la simplificación administrativa) el proyecto técnico de la instalación, además del proyecto básico, puesto que, conforme describe el artículo 12 de la Ley 16/2002, este último ha de contener el alcance de la actividad y de las instalaciones. Por consiguiente, debería suprimirse el apartado b) propuesto sobre la exigencia del proyecto técnico de instalación en el caso de las autorizaciones ambientales integradas para evitar duplicidades, al establecerse en el apartado a) la necesidad de aportar por el titular el proyecto básico conforme a la exigencia y a los contenidos de la Ley estatal precitada; otra cuestión distinta sería la de aclarar en el apartado a), con mayor precisión, el alcance del proyecto básico pero, en todo caso, la modificación de la norma pasa por contar con el parecer técnico de la Dirección General de Medio Ambiente, que no consta documentado en el expediente remitido a este Consejo Jurídico.

Por último, conviene también resaltar las diferencias en el ejercicio de la competencia autonómica entre el tratamiento de la autorización ambiental integrada, sobre el que la Ley regional desarrolla la normativa básica estatal expresada, del procedimiento de autorización ambiental única, creado por la Ley regional para integrar las distintas autorizaciones y evaluaciones ambientales autonómicas existentes, en el que se inserta el artículo 49, que recoge como requisito el proyecto técnico de la instalación.

3ª) Se ha suprimido en el apartado 2 del artículo 31 la necesidad de validar la documentación presentada, que verifique que es completa y no presenta deficiencias, encomendada a una Entidad de Control o a los Colegios Profesionales, mediante convenio con la Consejería competente en materia de medio ambiente.

Nada cabe objetar al hecho de suprimir dicha validación, fundada en la reducción de cargas burocráticas o de agilización administrativa (Exposición de Motivos). Además, dicha supresión se acomoda a la LPAC (artículo 41) en tanto corresponde la responsabilidad de la tramitación a los titulares de las unidades administrativas y al personal al servicio de las Administraciones Públicas que tuvieran a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos. Igual consideración respecto a la misma modificación introducida al artículo 49 en el apartado Tres de la Disposición final segunda.

Desde otra vertiente, aunque complementaria, cabría considerar que dicha asunción competencial exigirá la disposición de personal suficiente para el ejercicio de tales tareas, lo que igualmente habría de preverse, al tratarse de procedimientos de cierta complejidad técnica y administrativa.

4ª) En cuarto lugar, se ha suprimido el apartado 4 del artículo 31 sobre la exigencia de presentar tantas copias de la documentación como sean necesarias para emitir los informes o realizar los trámites previstos en el procedimiento y que el órgano competente para la autorización ha de difundir información sobre el número de copias que deben aportarse en función del número de actividades e instalaciones y los requisitos a que están sometidas, así como las condiciones en que se considera admisible o preferible la presentación de la documentación en soporte informático.

Esta supresión es acorde con la finalidad expresada en la Exposición de Motivos del Anteproyecto de reducir cargas burocráticas al titular de la instalación, además de que la redacción vigente contiene cierta indeterminación para los interesados, puesto que atribuye al órgano competente para la autorización ambiental la determinación del número de copias en función de las actividades e instalaciones. Ahora bien, ha de valorarse por el órgano proponente y el competente en medio ambiente si por la naturaleza de este tipo de autorizaciones ambientales integradas, que conlleva el otorgamiento de las autorizaciones en materia de producción y gestión de residuos, de vertidos a aguas continentales y al mar, etc., que incorporan trámites y autorizaciones que corresponden a otras Administraciones, se debería mantener la exigencia para el titular de la instalación o actividad de entregar copias del proyecto en tales supuestos, puesto que la reproducción de los mismos podría suponer un coste elevado para la Administración regional.

III. La modificación del Anexo I: Instalaciones y Actividades sujetas a Autorización Ambiental Única por la Disposición final Segunda, Cinco del Anteproyecto.

De dicho Anexo se suprime, de una parte, el apartado 1 que establece el siguiente supuesto sometido a autorización ambiental única:

"Las actividades que deban obtener una declaración de impacto ambiental, por exigencia de esta Ley o de la normativa estatal aplicable, bien porque estén sometidas directamente a evaluación ambiental de proyectos, o bien porque el órgano ambiental haya determinado, tras el trámite de decisión caso por caso, que el proyecto debe someterse a evaluación ambiental.

Las actividades que, estando sometidas a evaluación ambiental de proyectos por figurar en el Anexo III o por la legislación estatal aplicable, hayan sido evaluadas con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, sólo quedarán sujetas a autorización ambiental única cuando deban obtener una declaración de impacto ambiental para ejecutar modificaciones o ampliaciones de proyectos".

La razón que se expresa en la Exposición de Motivos para esta modificación (en ausencia de cualquier otra en la Memoria Justificativa) es que "se gana así en simplificación administrativa" (sic).

También se modifica el Anexo I para adaptarlo a las menciones de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, según se expresa en la Exposición de Motivos.

Sobre la primera modificación propuesta, que suprime del procedimiento de autorización ambiental única los supuestos sujetos únicamente a evaluación ambiental de proyectos (apartado 1 del Anexo I) tiene una serie de repercusiones de mayor calado en la regulación de la Ley regional, de ahí la importancia de la exigencia de una justificación detallada.

El problema de articular este tipo de modificaciones fuera de su norma sustantiva plantea, en ocasiones, que el legislador no relacione la modificación aislada con otros artículos de la Ley que siguen manteniendo la exigencia que se pretende suprimir, o que se genere un nuevo problema interpretativo porque no se da respuesta en la norma a la situación creada, al cambiar la concepción que subyace en la regulación legal de origen.

Así ocurre con la modificación planteada por cuanto:

a) La Ley regional 4/2009 sólo contempla tres autorizaciones con fines ambientales para las instalaciones o actividades comprendidas en el ámbito de aplicación (artículo 10): autorización ambiental integrada, autorización ambiental única y licencia de actividad, correspondiendo las dos primeras a la Comunidad Autónoma y la tercera a los Ayuntamientos.

b) No es suficiente con suprimir el apartado del anexo para conseguir la finalidad pretendida, sin tener en cuenta su repercusión en otros preceptos de la Ley regional vigentes y que contradicen la modificación pretendida: el artículo 21.1 LPAI establece que "cuando, de acuerdo con la normativa vigente, el proyecto haya de someterse a evaluación ambiental, la tramitación de la evaluación ambiental del proyecto queda subsumida dentro del procedimiento de autorización ambiental autonómica en la forma prevista en esta Ley, salvo el propio acto por el que se dicte la declaración de impacto, y la eventual resolución de la discrepancia que pueda plantearse, que serán previos a la resolución de la autorización ambiental autonómica". Por consiguiente, en el articulado siguen incardinados tales supuestos en el procedimiento de declaración ambiental única, puesto que conforme a la concepción de la Ley, se sujetan a autorización ambiental única de la Administración regional las actividades o instalaciones no sometidas a autorización ambiental integrada, pero sí a evaluación de impacto ambiental, o bien a algunas autorizaciones ambientales específicas de competencia autonómica (Exposición de Motivos). Manifestación de la anterior concepción es la regulación de la autorización ambiental única en el Capítulo III (Título II) con las previsiones sobre los proyectos que deben someterse a evaluación ambiental de proyectos (artículo 47 y ss.) y las actividades que no están sujetas (artículo 51).

Por tanto, no se plasma en el articulado de la LPAI la modificación que se propone de que se tramite la evaluación ambiental del proyecto de forma independiente, pues siguen incardinados tales supuestos en el procedimiento ambiental único, y esta observación, que atañe a la falta de integración de la supresión propuesta con el articulado, tiene un carácter esencial para este Órgano Consultivo.

IV. La modificación del Anexo III por la Disposición final segunda, Seis del Anteproyecto.

Se echa en falta la justificación técnica de estas modificaciones en el expediente, que explique, por ejemplo, por qué se introduce la modificación al apartado c) del grupo 6 Anexo III,B, en contraste con la regulación estatal sobre las instalaciones de almacenamiento de productos petroquímicos y químicos (grupo 6, apartado c) del Anexo II del Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por la Ley 1/2008, de 11 de enero).

Además se observa lo siguiente en relación con el apartado g) del Grupo 9 del Anexo IIIA:

Contrastando la regulación vigente con la proyectada, resulta que la modificación consiste en sustituir "en este anexo" por apartado A de este anexo, en referencia a las modificaciones o ampliaciones de proyectos a las que se aplica el régimen de evaluación ambiental, teniendo en cuenta para ello que dicho epígrafe g) forma parte del referido apartado A. No obstante, existe un epígrafe similar en el apartado j) del grupo 9 del apartado B) del mismo Anexo, relativo a modificaciones o ampliaciones de proyectos cuya sujeción a evaluación de impacto se ha de decidir caso por caso, en el que se hace igualmente referencia también al anexo, cuando se encuentra inserto en el apartado B) como se ha señalado, lo que debería ser examinado por la Dirección General de Medio Ambiente por si debiera ser puntualizado del mismo modo.

V. La supresión del apartado 3c del Anexo IV por la Disposición final segunda, Siete del Anteproyecto.

Con esta modificación se pretende suprimir a los planes especiales que afecten al suelo no urbanizable protegido entre los supuestos sujetos directamente a evaluación ambiental de planes.

En ausencia de justificación detallada al respecto, este Órgano Consultivo advierte en la modificación propuesta las siguientes contradicciones:

1ª) El suelo no urbanizable, conforme a la normativa estatal y al TRLSRM, está integrado por aquellos terrenos que deben preservarse del proceso urbanizador por estar sujetos a algún régimen de protección incompatible con su transformación urbanística, bien sea por sus valores, bien sea por la prevención de riesgos naturales o en razón de su sujeción a limitaciones para la protección del dominio público, bien por ser inadecuado por imperativo del principio de utilización racional de los recursos naturales (artículo 65 TRLSRM).

No obstante lo anterior, en los suelos protegidos por el planeamiento en razón de sus valores, el citado Texto Refundido permite una serie de usos excepcionales (artículo 77.3) siempre y cuando se respeten los valores y criterios señalados en el planeamiento general.

2ª) La evaluación de impacto ambiental de los planes especiales que afecten a suelos no urbanizables de protección especial se recogió en la Ley del Suelo de la Región de Murcia (Disposición adicional segunda, e) TRLSRM), exigencia que fue incorporada por la Ley 4/2009, derogando la citada Disposición adicional al regular en su totalidad la evaluación ambiental de los planes y programas.

3ª) La propia Ley 4/2009 recoge las excepciones y los supuestos excluidos de la evaluación ambiental en el caso de planes especiales, tales como los que desarrollen los sistemas generales en determinado supuestos, los planes especiales de ordenación y protección de conjuntos históricos en suelo urbano, planes especiales de ordenación de núcleos rurales, etc.

4ª) La sujeción directamente a evaluación ambiental de los planes especiales que afecten al suelo no urbanizable protegido se encuentra justificada por el tipo de suelo y por los valores y razones que justifican dicha protección, que exige evaluar los efectos ambientales previsibles y la adopción de medidas adecuadas.

En consecuencia, ante la ausencia de justificación documentada y por las razones expresadas anteriormente esta observación también tiene un carácter esencial.

UNDÉCIMA.- De la memoria de análisis de impacto normativo (Disposición final primera del Anteproyecto).

Como señala el Consejo de Estado en el Dictamen 419/2009, sobre el Proyecto del que a la postre sería el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria de análisis de impacto normativo en la Administración del Estado, las normas constituyen instrumentos básicos para el desarrollo de las políticas públicas, resultando primordial que tengan unos determinados niveles de calidad, tanto en su elaboración como en su aplicación y cumplimiento. A ello se dirige la llamada "mejora de la regulación", que tiende "a garantizar la participación de los ciudadanos y, en especial, de los interesados en los procesos de elaboración normativa, a asegurar que la legislación sea clara, comprensible, proporcional a los objetivos perseguidos y ejecutable (factibilidad) y, en fin, a comprobar que las normas generan los beneficios prometidos con ocasión de su aprobación y no se constituyen en una rémora, bien para la libertad de los ciudadanos, bien para la actividad económica (practicabilidad)".

Destaca también el Consejo de Estado cómo tanto la OCDE como la Unión Europea, en especial, con el plan "Legislar mejor" de esta última, son coincidentes en "exigir una redacción clara y precisa de las normas; en la necesidad de identificar en su proceso de elaboración los factores que facilitarán una ejecución adecuada; en establecer claramente los objetivos que se propone alcanzar; en contar con los recursos materiales suficientes para su aplicación y en la posibilidad de ser cumplida con los menores costes y distorsiones posibles". Para asegurar la consecución de tales fines, el plan "Legislar mejor" preconiza la introducción y aplicación de diversas técnicas como son: la consulta de las partes interesadas, la recogida y uso de información técnica, la simplificación normativa, la cuantificación del coste económico de la regulación que se va a introducir, el diseño de alternativas normativas a la proyectada y, en fin, la evaluación del impacto de la norma, tanto en los distintos órdenes de la sociedad como también en el plano jurídico, determinando la alteración que la futura norma supondrá en la vigencia de otras normas y su ajuste al sistema de distribución de competencias entre los poderes reguladores. A fin de alcanzar tales objetivos, las organizaciones supranacionales antes indicadas recomiendan a los Estados miembros adoptar medidas en tres órdenes diferentes: a) aprobar unas directrices normativas sobre las formas que han de adoptar las disposiciones legales, b) establecer unas normas orientadoras de los criterios organizativos de las disposiciones -especialmente relevantes en el caso de los Estados complejos- y c) aprobar unas normas tendentes a valorar el impacto normativo que la aprobación de toda nueva regulación comporta.

Sobre estas bases, el Estado aprobó el ya citado RD 1083/2009 y, posteriormente, la LES dedica el Capítulo I de su Título I (Mejora del entorno económico) a la "Mejora de la calidad de la regulación", fijando los principios de buena regulación aplicables a las iniciativas normativas de las Administraciones Públicas (art. 4), disponiendo que "en el ejercicio de la iniciativa normativa, el conjunto de las Administraciones Públicas actuará de acuerdo con los principios de necesidad, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, accesibilidad, simplicidad y eficacia. En la iniciativa normativa quedará suficientemente justificada la adecuación a dichos principios". En su artículo 5, enumera los instrumentos de las Administraciones Públicas para la mejora de la regulación, entre los cuales destacan, en atención al objeto de la presente consideración, los de "análisis previo de iniciativas normativas para garantizar que se tengan en cuenta los efectos de todo tipo que éstas produzcan, con el objetivo de no generar a los ciudadanos y empresas costes innecesarios o desproporcionados, en relación al objetivo de interés general que se pretenda alcanzar".

En el ordenamiento regional, son los artículos 46 (de la iniciativa legislativa del gobierno) y 53 (del procedimiento de elaboración de los reglamentos) de la Ley 6/2004, los preceptos que regulan la documentación que ha de acompañar a las iniciativas normativas de la Comunidad Autónoma, siendo coincidentes en la exigencia de una memoria de motivación técnica y jurídica de las determinaciones normativas propuestas, de informes que justifiquen la necesidad y oportunidad de la norma, de un informe de impacto por razón de género y de un estudio económico de la norma, con referencia al coste y financiación de los nuevos servicios, si los hubiere. En el caso de los proyectos reglamentarios, también ha de incluirse una relación de las disposiciones cuya vigencia resulte afectada, determinación ésta que en el caso de los anteproyectos de Ley queda demorada al informe de la Vicesecretaría correspondiente (artículo 46.4).

Ambos preceptos son los que la Disposición final primera del Anteproyecto sometido a consulta pretende modificar, para integrar la diversa documentación citada en un documento único: la memoria de análisis de impacto normativo, cuya guía metodológica de elaboración se prevé en la Disposición adicional primera del Anteproyecto que sea aprobada mediante acuerdo del Consejo de Gobierno en el plazo de un mes desde la entrada en vigor de la futura Ley.

Ha de considerarse, además, que el artículo 6, letra d) del Proyecto de Ley de Transparencia, actualmente en sede parlamentaria, prevé expresamente la obligatoria publicación de "las memorias e informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos (de rango reglamentario; el inciso es nuestro), en particular, la memoria del análisis de impacto normativo".

1. Los principios de buena regulación y su necesaria plasmación en la memoria.

El modelo seguido para la regulación de la memoria objeto de consideración ha sido el fijado por el RD 1083/2009, el cual, por razones obvias y en atención a la fecha en que fue aprobado, no pudo incluir las previsiones que para las iniciativas normativas establece la LES, singularmente en relación con la suficiente justificación del ajuste de la iniciativa normativa a los principios de buena regulación proclamados y definidos en su artículo 4.

La memoria de análisis de impacto normativo es el instrumento adecuado para incorporar dicha justificación, pues se inserta en el momento de la iniciativa normativa misma, en el de diseño previo de la disposición e incluso de las políticas públicas que con ella se pretenden implementar. Es entonces cuando se atiende a las razones de interés general que demandan el dictado de la norma, cuando se valoran los objetivos y finalidades que ésta ha de perseguir, los medios a aplicar y los costes y beneficios que conllevará. De hecho, la Ley 2/2010, de 11 de marzo, de Derechos de los Ciudadanos en sus relaciones con la Administración de la Comunidad de Castilla y León y de Gestión Pública, al regular la evaluación del impacto normativo (art. 42), sitúa en el centro de dicha evaluación la consecución de los indicados principios de buena regulación.

Sin embargo, la regulación ahora proyectada sólo parcialmente permitirá incorporar a la iniciativa legislativa la justificación de los principios de buena regulación en la definición que de los mismos realiza el artículo 4 LES, pues salvo los de necesidad y eficacia, no es fácil descubrir el resto de los allí proclamados entre los contenidos que habrán de desarrollar los diferentes apartados de la memoria de impacto normativo. Por ello, considera este Consejo Jurídico que debería incluirse como un contenido obligado y mínimo de la memoria el análisis del ajuste de la norma a los principios de buena regulación del artículo 4 LES.

Esta consideración tiene carácter esencial.

2. La memoria de oportunidad y necesidad.

La usualmente denominada "memoria de oportunidad y necesidad" se configura de forma similar a la regulación hoy vigente, cuando exige que en la misma se incluya la motivación técnica y jurídica de la norma a aprobar, con el grado de detalle suficiente que requiera el caso, de las concretas determinaciones normativas propuestas. La experiencia de este Consejo Jurídico nos enseña que, a menudo, la memoria que acompaña a los textos normativos no es más que un documento redactado a posteriori, a la vista del texto normativo cerrado y que ofrece una justificación de lo hecho, y cuyo contenido se ciñe a determinar las razones que exigen o aconsejan su aprobación, realizando un análisis de la norma en su conjunto, pero sin entrar en el detalle suficiente de las concretas determinaciones normativas que se adoptan en el texto y, en consecuencia, sin ofrecer el adecuado soporte técnico y jurídico que permita valorar adecuadamente el alcance de la nueva regulación. Esta situación contrasta con las exigencias de razonabilidad y motivación que la jurisprudencia viene exigiendo en el ejercicio de la potestad normativa. Así, en relación con la elaboración reglamentaria, el Tribunal Supremo exige que un cambio de criterio respecto de una regulación anterior "ha de justificarse o, al menos, referirse la causa o motivo que para ello tiene" (STS, 3ª, de 23 de mayo de 2006). Esta sentencia se remite a otra anterior, de la misma Sala, de 13 de noviembre de 2000, que sienta la siguiente doctrina: "una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación por la que se hace explicita las razones de la ordenación, en garantía de la propia legalidad, ya que incluso, la razón habilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa valida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y pude justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria". Sobre la insuficiencia del contenido de la memoria justificativa -y también de la económica- como ratio decidendi de la anulación de una disposición reglamentaria, pueden verse sendas SSTS, de 27 de noviembre de 2006.

Por ello, al margen de aquellas determinaciones que puedan llevarse a la Guía Metodológica, y dado que ésta, en la medida en que será aprobada por mero acuerdo del Consejo de Gobierno no tendrá carácter normativo-imperativo, siendo su valor jurídico el de unas meras recomendaciones o instrucciones técnicas de elaboración de la memoria, considera el Consejo Jurídico que debería exigirse en la futura Ley, como contenido mínimo  de la memoria, que se justifiquen adecuadamente desde el punto de vista técnico y jurídico, al menos, las novedades que con la norma proyectada se introducirán en el ordenamiento jurídico, lo que conecta directamente con los principios de transparencia y simplicidad de la regulación, proclamados por el artículo 4 LES, en la medida en que se facilita su conocimiento y comprensión.

3. La evaluación del impacto jurídico o los efectos de la nueva norma sobre el ordenamiento.

El artículo 46.3, c) de la Ley 6/2004, en la redacción que pretende darle el Anteproyecto aglutina dos aspectos que permiten valorar el impacto jurídico de la nueva regulación en el sistema que conforma el conjunto del ordenamiento jurídico, toda vez que exige incorporar a la memoria tanto una relación de las disposiciones cuya vigencia resulte afectada por la norma proyectada como una indicación del "impacto en el orden de distribución de competencias".

a) En relación con la afección en la vigencia de las normas preexistentes, ha de recordarse nuestra doctrina según la cual ha de considerarse cualquier alteración de la vigencia, es decir, no sólo la más radical que supone la derogación, sino también otras incidencias de menor intensidad, tales como las modificaciones, expresas o tácitas, de preceptos concretos, o el desplazamiento de la aplicación por vía de supletoriedad de normas estatales por la aprobación de normas regionales. Y es que la exigencia contenida en el precepto legal se enmarca, en la fase de elaboración normativa, entre aquellas actuaciones que persiguen aportar un conocimiento pleno, no sólo de las razones o motivos que justifican la oportunidad y necesidad de la norma en general o de las concretas determinaciones normativas que establezca, sino también de las consecuencias de toda índole que tendrá su aprobación, para posibilitar su mejor inserción en el ordenamiento, evitando indeseables antinomias y vacíos de regulación. Por todos, Dictamen 175/2010.

b) El impacto en el orden de distribución de competencias. La determinación de este extremo adquiere pleno sentido en el ámbito de la potestad normativa del Estado, que tiene en sus manos la posibilidad de alterar el sistema de distribución de competencias, no sólo mediante la aprobación de disposiciones legislativas ad hoc (leyes de aprobación o modificación de los Estatutos de Autonomía, leyes de transferencia o delegación y leyes de armonización del artículo 150 CE, etc.), sino también a través de mecanismos, si se quiere, indirectos como la fijación de bases, incluso a través de normas de rango reglamentario. Por el contrario, las Comunidades Autónomas carecen de instrumentos normativos capaces de alterar el orden de distribución de competencias, más allá de la fase de iniciativa legislativa, por lo que sus disposiciones difícilmente podrán tener un "impacto" en el reparto de competencias. Antes bien, la memoria debería centrarse en la adecuación de la futura disposición al orden de distribución de competencias establecido por el bloque de la constitucionalidad y en la competencia de la Comunidad para aprobar la correspondiente disposición, si bien considera el Consejo Jurídico que su ubicación más oportuna sería en el seno de la motivación jurídica de la norma a aprobar (art. 46.3, letra a, de la Ley 6/2004 en la redacción proyectada). Así se contempla en otras Leyes autonómicas como la 26/2010, de 3 de agosto, de Procedimiento Administrativo de Cataluña (art. 64).

4. El estudio económico-presupuestario de la norma.

Es constante en la doctrina del Consejo Jurídico la advertencia acerca de la interpretación reduccionista que se viene realizando por la Administración de la exigencia del estudio económico en la legislación vigente, pues de ordinario la instrucción de los procedimientos de elaboración normativa, al amparo de las exigencias del artículo 46.3 y 53.1 de la Ley 6/2004, se limitan a efectuar una proclamación general de ausencia de gasto adicional derivado de la aprobación de la nueva norma o se limita el estudio a efectuar un análisis de las implicaciones estrictamente presupuestarias de la disposición proyectada, lo que ha obligado a menudo a advertir acerca de las diferencias existentes entre el estudio económico exigido por los indicados preceptos y el informe previsto por la Disposición adicional del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia (TRLH), aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre.

Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico que ha de incorporar la fase de elaboración reglamentaria ex artículo 53 de la Ley 6/2004 es de diferente alcance al exigido por la normativa presupuestaria (Disposición adicional TRLH) para los casos en que la entrada en vigor de la futura norma genere nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente o una disminución de los ingresos en principio previstos.

En efecto, la memoria económica a que se refiere el artículo 53 de la Ley 6/2004 tiene por finalidad ilustrar acerca de las consecuencias económicas que, más allá de su incidencia en los créditos presupuestarios, habrá de tener la futura disposición, permitiendo así deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda (por todos, Dictamen 54/2012).

La concepción que este Consejo Jurídico ha mantenido acerca del estudio económico a incorporar durante la elaboración de las disposiciones normativas es la de, por utilizar la terminología imperante en el Anteproyecto sometido a consulta, un informe de impacto económico, no sobre la propia Administración, sino sobre los diferentes sectores económicos y sociales a los que afecta, o en términos del RD 1083/2009, el "impacto sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma". En el mismo sentido, la exposición de motivos del RD 1083/2009 al señalar que "en la regulación de su contenido se ha prestado especial atención a la valoración del impacto económico de las propuestas, entendida como un concepto más amplio que la estimación del coste presupuestario". Todo ello es acorde con la doctrina del Consejo de Estado, que ha puesto reiteradamente de manifiesto la necesidad de que los estudios económicos aborden las repercusiones económicas que los nuevos regímenes normativos entrañan tanto para otros poderes públicos como para los agentes económicos afectados (Dictámenes núm. 1732/2002 y 1485/2004).

Por ello, no puede compartir este Consejo Jurídico la configuración del estudio que ahora se pretende implantar como "económico-presupuestario", pues ello podría coadyuvar a perseverar en la usual reducción del informe al mero ámbito presupuestario, cuando la finalidad de la memoria de análisis de impacto normativo es ofrecer una visión global de los efectos de todo orden que habrá de tener la nueva disposición.

En consecuencia, este Órgano Consultivo considera que la memoria de análisis de impacto normativo debería contener dos informes diferenciados:

a) Un informe de impacto presupuestario, que evalúe la repercusión de la futura disposición en los recursos personales y materiales y en los presupuestos de la Administración, así como las fuentes y los procedimientos de financiación, en su caso. Este informe procede en todo caso, y no sólo cuando se advierta un incremento del gasto presupuestario o una minoración de ingresos, supuestos éstos en los que, además, será exigible el informe previsto por la Disposición adicional TRLH.

b) Un informe de impacto económico, que evalúe los costes y los beneficios que la aprobación de la futura disposición y la consecuente implementación de las medidas que contempla implicará para sus destinatarios y para la realidad social y económica sobre la que desplegará sus efectos. Adviértase, además, la conexión de sentido de este informe no sólo con la memoria estatal que le sirve de modelo, sino también con el estímulo del desarrollo económico que inspira al conjunto del Anteproyecto sometido a consulta, toda vez que la determinación de los costes y beneficios que para los diferentes agentes económicos y destinatarios de la norma pueda conllevar la implementación de las medidas contempladas en ella, será un elemento determinante de la necesidad y oportunidad de la futura norma.

Esta consideración tiene carácter esencial.

5. Informe sobre el impacto por razón de género.

Más allá de la preceptividad de su incorporación en el procedimiento de elaboración normativa (art. 10 de la Ley 7/2007, de 4 de abril, para la Igualdad entre Mujeres y Hombres y de Protección contra la Violencia de Género en la Región de Murcia), carece nuestro ordenamiento regional de unas mínimas pautas reguladoras de este instrumento evaluador. La experiencia del Consejo Jurídico -obtenida del análisis de los informes de impacto de género que se han acompañado a los Anteproyecto de Ley y a los Proyectos de Decreto, que han sido objeto de Dictamen- permite afirmar la escasa efectividad material desplegada por la exigencia de dichos informes, que habitualmente han venido utilizando la estereotipada fórmula consistente en una mera afirmación de ausencia de implicaciones sobre género. Esta circunstancia ha sido puesta de relieve por el Consejo Jurídico en reiteradas ocasiones. Así, en el Dictamen núm. 81/2004, se afirmaba que la mera afirmación de ausencia de implicaciones de género, resulta insuficiente en orden a cumplir la finalidad exigida por la Ley de ilustrar al órgano que ha de aprobar la norma acerca de imprevistas o indeseadas consecuencias sexistas de medidas o decisiones que, en principio, no debían producirlas, evitando efectos negativos no intencionales que puedan favorecer situaciones de discriminación.

Cabe recordar ahora, como ya dijimos en nuestro Dictamen 26/2007, sobre el Anteproyecto de la que luego sería Ley 7/2007, que, "aunque la ley proyectada no constituye, a juicio de este Órgano Consultivo, el lugar idóneo para introducir una regulación detallada de los citados informes, sí que al menos debería contener las bases sobre las que establecer, vía reglamentaria, los extremos que han de guiar la confección de un informe que, superando la estereotipada fórmula de ausencia de implicaciones, incorpore un estudio que resulte eficaz atendiendo al fundamento de su exigencia".

Por ello, al margen de las precisiones que hayan de incorporarse a la Guía Metodológica para orientar la elaboración de este tipo de informes, sería oportuno establecer en la propia Ley los indicadores y pautas principales que habrán de regir dicha labor.

6. ¿Quién elabora la memoria?

A la luz de la redacción propuesta para el artículo 53.1 de la Ley 6/2004, se infiere que la elaboración de la memoria en los proyectos de disposiciones reglamentarias corresponderá al órgano directivo que asuma la iniciativa normativa y que formule la propuesta al Consejero. No obstante, la configuración de la memoria de análisis de impacto normativo como un estudio pluridisciplinar puede dificultar que el órgano impulsor de la iniciativa normativa, a menudo una Dirección General, cuente con los recursos necesarios para una realización adecuada de la memoria, presupuesto necesario para que ésta pueda cumplir de forma efectiva su finalidad ilustradora acerca de la globalidad de los efectos de la futura norma.

Aun no siendo la futura Ley el instrumento normativo adecuado para la determinación de los responsables de la elaboración de la memoria en cada caso, sugiere el Consejo Jurídico que en el desarrollo reglamentario correspondiente se atribuya de forma expresa la evacuación de esta memoria al órgano o unidad que asuma la elaboración misma de la norma, sin perjuicio de prever en la Guía Metodológica prevista en la Disposición adicional primera del Anteproyecto, la necesidad de recurrir a la supervisión y colaboración de unidades y profesionales con competencia en las diferentes materias o disciplinas sobre las que verse la memoria de análisis de impacto normativo. De lo contrario, será difícil que este instrumento pase de ser una mera rutina o formalidad, perdiendo la capacidad de cumplir la esencial finalidad a que está destinado en la evaluación de los riesgos, costes y beneficios de todo orden aparejados al ejercicio de la potestad normativa.

DUODÉCIMA.- De los órganos de nueva creación: Comisión de Simplificación y Observatorio de la Calidad de los Servicios.

1. Comisión de Simplificación.

Creada por el artículo 13 del Anteproyecto, se configura como un órgano colegiado de impulso de la simplificación y la reducción de cargas administrativas, a la que se asignan las funciones de identificación y seguimiento de la simplificación de los procesos y cuyo régimen será completado mediante Orden del titular de la Consejería de adscripción.

Siendo el referido precepto la norma de creación del órgano colegiado, ha de advertirse que el artículo 23.2 de la Ley 7/2004 impone a este tipo de preceptos un contenido mínimo que sólo parcialmente cumple el texto sometido a consulta. Así, nada se dice acerca de la composición del órgano y los criterios para la designación de su presidente y de los restantes miembros (art. 23.2, letra c, Ley 7/2004).

Es cierto que las previsiones de la Ley 7/2004 pueden ser desconocidas por otra disposición de idéntico rango y posterior que se aparte de aquélla, como la que constituye el objeto del presente Dictamen, pero ha de considerarse que razones de uniformidad y coherencia del ordenamiento aconsejan acomodar el contenido de las normas de creación de los órganos colegiados a unas reglas comunes -las indicaciones de la Ley 7/2004-, que exigen la predeterminación de su diseño primario en la norma que alumbra el órgano, que orientará el ulterior desarrollo reglamentario.

Por otra parte, es posible apreciar una cierta incoherencia entre los fines y objetivos del órgano (impulso de la simplificación y reducción de cargas) con la única de las funciones que la Ley le asigna expresamente, la de identificación y seguimiento de la simplificación de los procesos. Entiende el Consejo Jurídico que la finalidad de "impulso" exigiría, al menos, la atribución de la función de propuesta, y que tal asignación debería efectuarse ya en el Anteproyecto, conforme a lo establecido en el artículo 23.2, letra d) de la Ley 7/2004, que señala como contenido necesario de las normas de creación de órganos colegiados la determinación de las funciones de que estarán investidos.

2. Observatorio de la Calidad de los Servicios.

De ser el Observatorio creado por el artículo 36 del Anteproyecto un órgano colegiado, serían trasladables al mismo las observaciones realizadas a la Comisión de Simplificación acerca del incumplimiento de las prescripciones sobre el contenido mínimo de las normas de creación de tales órganos, toda vez que si bien se establecen sus fines y objetivos y su adscripción orgánica, no consta cuáles son sus funciones concretas ni quiénes lo componen, extremos ambos que, de conformidad con el artículo 23.2 de la Ley 7/2004 deben ser establecidos por la disposición de creación, y no meramente por remisión al futuro desarrollo reglamentario.

Por otra parte, la indeterminación del régimen jurídico del Observatorio alcanza, incluso, a  su naturaleza, toda vez que el artículo 36 del Anteproyecto no llega a indicar si es un órgano colegiado -aunque del expediente se deduce que en la mens legislatoris sí lo es-, si tiene carácter interdepartamental o no, si en su composición participarán organizaciones representativas de intereses sociales, etc., cuestiones que, por su relevancia, no deberían quedar relegadas al futuro desarrollo reglamentario. En relación con los problemas interpretativos que la ausencia de una caracterización jurídica inequívoca del órgano proyectado es susceptible de provocar puede consultarse nuestro Dictamen 41/2010, en las consideraciones relativas al Observatorio de Igualdad.

DECIMOTERCERA.- Observaciones particulares al texto.

I. A la Exposición de Motivos.

a) Al desarrollar los contenidos del Título III del Anteproyecto relativos al silencio administrativo, ha de corregirse la errata en la cita de la Ley 17/2009, no "7/2009".

b) Al referirse a los contenidos del Título V del Anteproyecto, se alude a tres principios constitucionales (eficacia, eficiencia y responsabilidad por la gestión pública), de los que sólo uno de ellos tiene una plasmación expresa a nivel de principio en la Carta Magna, como es el de eficacia (art. 103.1).

II. Al articulado.

- Artículo 2. Ámbito de aplicación.

a) En la determinación del ámbito subjetivo de aplicación del Anteproyecto, de la lectura del precepto y de la valoración que el órgano directivo impulsor de la iniciativa legislativa hace de algunas sugerencias relativas al mismo, se advierte el deseo de excluir de la futura Ley a todos los sujetos instrumentales de Derecho Privado (esencialmente sociedades mercantiles y fundaciones) y sujetar a aquélla a todos los entes de Derecho Público, ya sean típicos o atípicos, pues junto a las categorías generales de Administración General y organismos públicos reconocidos por la Ley 7/2004, se alude también a los "entes públicos que formen parte de su Administración institucional, cuando ejerzan potestades administrativas".

Sería más preciso sustituir el concepto genérico de "ente público" por el de otras Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de la Administración regional. Esta terminología es la que se utiliza en la LPAC (art. 2.2), legislación de contratos, en la de presupuestos (i.e., el artículo 1, letra c) de la vigente Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma) y en Leyes como la 9/2006, de 23 de noviembre, de creación del Instituto de Fomento de la Región de Murcia, si bien habría de excluirse expresamente de dicha categorización a las Universidades Públicas, a las que en atención a su autonomía no parece que sea intención del legislador someter a la futura Ley.

El ordenamiento jurídico regional contiene referencias a determinadas entidades que denomina expresamente como "ente público", tales como el Ente Público del Agua o, en fechas más recientes, el ente público empresarial "Radiotelevisión de la Región de Murcia" (Ley 10/2012, de 5 de diciembre,  de modificación de la Ley 9/2004, de 29 de diciembre, de Creación de Radiotelevisión de la Región de Murcia). No obstante, más allá de la terminología utilizada para su denominación, lo cierto es que el régimen de tales entidades permite reconducirlas, bien a la categoría de las entidades públicas empresariales (así lo establece expresamente el art. 1.1 de la Ley 4/2005, de 14 de junio, de creación del Ente Público del Agua) o, cuando menos, al más genérico de "Entidades de Derecho Público" antes indicado.

b) El apartado 2 extiende a las entidades locales el ámbito de aplicación de los artículos 3 (finalidades) y 4 (principios generales) del Anteproyecto, así como "aquellos aspectos del Título II que se refieran expresamente a las mismas". Sin embargo, existen preceptos que afectan directamente a dichas entidades locales que, sin mencionarlas expresamente como tales, se encuentran fuera del referido Título II. Así ocurre, por ejemplo, con el artículo 23, que como medida de agilización de los trámites de inicio de una actividad empresarial, prevé que se realicen ante una única unidad administrativa, "tanto los propios de la Comunidad Autónoma como los de las demás administraciones competentes".

Del mismo modo, hay prescripciones relativas a los Ayuntamientos de la Región en otros preceptos ajenos al Título II, como las contenidas en la parte final del Anteproyecto en las modificaciones a la LPAI de la Disposición final segunda.

En consecuencia, debe revisarse el texto para adecuar la determinación de qué partes del mismo son aplicables a las entidades locales, y hacerlo con la debida precisión.

- Artículo 6. Concepto y requisitos (de los proyectos de interés estratégico).

a) Los dos primeros apartados del artículo 6 podrían refundirse en uno simplificando la redacción: "Son proyectos de interés estratégico de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia aquellos proyectos de inversión que promuevan el desarrollo económico, social y territorial de la misma, con especial incidencia en la generación de riqueza y empleo".

b) En el artículo 6.3 se emplea la voz "criterios" para referirse a lo que el 7.2 denomina "requisitos", término éste que debiera emplearse también en aquel precepto. Tales requisitos, según se dice, son los que se tendrán en cuenta "preferentemente", con lo que se indica que podrán tenerse en cuenta otros, matiz que no debiera quedar exento de mayor concreción en el sentido de atribuir específicamente al Consejo de Gobierno la facultad de valorar otros requisitos motivando su trascendencia para el supuesto concreto.

- Artículo 7. Procedimiento.

a) La redacción del artículo 7.4 puede mejorarse: "...surtiendo efecto en la fecha de su obtención".

b) El artículo 7.5 relaciona los informes previos que habrá de solicitar el órgano instructor, relación que guarda la debida coherencia con el artículo 6.3, c). No obstante, y dada la especial incidencia en la generación de empleo que ha de caracterizar al proyecto de inversión, también debería solicitarse un informe previo a la Consejería competente en dicha materia, que es ajena a la de economía y se ubica en distinto Departamento.

c) En aras de la trasparencia, en el artículo 7.6 debería especificarse con mayor detalle el contenido de la publicación, que no debe ser sólo de un anuncio, sino del texto íntegro del acuerdo del Consejo de Gobierno en el que se deben incluir como antecedentes los elementos fundamentales del proyecto.

- Artículo 8. Efectos.

a) En el apartado 4, además de lo antes observado con carácter esencial sobre la declaración de urgencia, debe indicarse que a lo largo del proceso de elaboración del Anteproyecto se ha criticado por algunos informes que la declaración de utilidad pública e interés social a efectos de expropiación de los bienes y derechos se limitara a los necesarios para las conexiones exteriores con las redes de infraestructuras y servicios generales, cuando lo coherente es que se pueda extender también a los necesarios para implantar la actuación, observación a la que se suma el Consejo. En cualquier caso, la previsión del Anteproyecto debe interpretarse de manera coherente con el artículo 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, según el cual en los casos en que por ley se haya declarado genéricamente la utilidad pública o interés social, su reconocimiento en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros (por el Consejo de Gobierno).

b) La ubicación razonable del apartado 6 es en el artículo 7.6, como parte del contenido de la declaración, y no en el que ahora está, cuyo contenido va referido a los efectos de la misma.

- Artículo 11. Implantación y seguimiento del proceso de simplificación administrativa.

a) En el apartado 2, letra a), debería sustituirse la expresión "y/o" por la disyuntiva "o", toda vez que en el contexto, los términos "reducir" y "eliminar" han de ser interpretados como sinónimos.

b) En el apartado 2, letra e) se afirma que es finalidad del proceso de simplificación la de "realizar los cambios normativos que resulten procedentes". La modificación normativa no ha de ser un fin en sí misma, sino uno de los medios para alcanzar el resto de finalidades indicadas en el apartado. Se sugiere la supresión de esta letra e).

c) No parece necesario establecer que los ciudadanos quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de la Ley, toda vez que ellos son los destinatarios de los derechos expresamente reconocidos por el Anteproyecto y de los principales beneficios que derivarán de la implementación de las medidas impuestas a la Administración. Por otra parte, tampoco la definición de qué se entiende por ciudadano aporta nada a la concepción doctrinal de éste como sujeto de derechos y obligaciones en el marco de la relación jurídica administrativa.

- Artículo 15. Estudio de cargas administrativas.

Debería indicarse que el estudio previsto en el precepto se incorporará a la memoria de impacto normativo prevista en el artículo 46.3 de la Ley 6/2004, resultante de la modificación operada por la Disposición final primera del Anteproyecto. De lo contrario podría surgir la duda acerca de si es necesario realizar dos estudios de cargas: el previsto en esta Ley y el que formará parte de la indicada memoria.

- Artículo 23. Agilización de trámites para la creación de empresas.

En línea con las previsiones del artículo 18 de la Ley 17/2009, se alude a la existencia de una ventanilla única empresarial que permita a los interesados en iniciar una actividad empresarial realizar todos los trámites necesarios. Quizás sería más preciso sustituir la preposición "en" por "ante" en la frase "se sustancien en una única unidad administrativa las solicitudes", toda vez que el precepto se refiere a aquella unidad que opera como punto de acceso a la Administración para la realización de trámites (sería oportuno también incorporar la función informativa indicada en el artículo 18  de la Ley 17/2009 y 6.3 LAE), pero sin alterar las competencias del resto de órganos administrativos que han de intervenir en el procedimiento de creación de las empresas y el inicio de su actividad.

Por otra parte, en relación con los trámites que corresponde realizar a Administraciones diferentes de la regional, ésta, al recibir las actuaciones del ciudadano, las canalizará a los órganos competentes, pero no parece que sea su función la de "agilizar" los trámites a realizar en esas otras Administraciones, que quedarían fuera de su competencia.

- Artículo 33. Evaluación de la calidad de los servicios públicos de la Administración regional: finalidad y concepto.

a) El último inciso del apartado 4 debería convertirse en apartado 5 y el contenido del actual quinto subdividirse en dos letras: a) la autoevaluación, y b) la evaluación externa. De aceptarse esta sugerencia, deberá modificarse la remisión interna contenida en el artículo 34.1 del Anteproyecto.

b) La competencia para efectuar la evaluación externa de calidad de los servicios públicos se asigna a la Consejería competente en materia de inspección y calidad de los servicios y a "otros órganos administrativos sectoriales". Al margen de las dudas interpretativas que esta última expresión genera y en la que, no obstante, cabría incluir a los órganos administrativos que en cada Consejería u organismo ostenten competencias en materia de calidad -allí donde existan-, no debería excluirse la posibilidad de concertar convenios con organismos especializados en la evaluación, como la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios, entidad  que no tendría cabida en la expresión "órganos administrativos sectoriales".

Ha de advertirse, asimismo, que si bien el Anteproyecto sí efectúa una asignación expresa de la competencia de evaluación de la calidad de los servicios públicos, se omite tal atribución competencial en relación con la evaluación de políticas públicas, lo que debe ser subsanado.

- Artículo 35. Reconocimiento de la calidad de los servicios y premios a la calidad.

El apartado 1 establece que el reconocimiento de la calidad consistirá en la certificación y sello que son propios de los modelos de gestión de calidad que se aplicarán en la evaluación. En la medida en que tales extremos son consustanciales a los modelos de gestión de calidad (EFQM, CAF, EVAM, ISO, etc.), como forma de exteriorizar el resultado de la evaluación de calidad y el ajuste de los procesos, organizaciones y métodos al estándar establecido por cada modelo, su determinación corresponderá a las entidades y organizaciones que definen y gestionan cada modelo, en cuyo caso el apartado resultaría innecesario, toda vez que tendría un valor meramente explicativo o didáctico.

Por el contrario, si lo que se pretende es que sea la propia Administración, a través de la Consejería competente en materia de inspección y calidad de los servicios, la que realice la certificación de sus órganos y unidades conforme al modelo que se determine y les otorgue el sello de calidad propio correspondiente, siguiendo el modelo de la Administración del Estado (art. 23 del Real Decreto 951/2005, de 29 de julio, por el que se establece el marco general para la mejora de la calidad en la Administración General del Estado), así debería indicarse de forma expresa en la Ley.

III. A la parte final.

- Disposición transitoria primera. Proyectos de Ley y disposiciones administrativas de carácter general en tramitación.

El apartado 2 ganaría en precisión si se sustituyera la referencia a la "documentación a que se refiere la redacción actual" por "la documentación exigida por los artículos 46.3 y 53.1 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia en su redacción anterior a la modificación operada  por la Disposición final primera de esta Ley".

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia ostenta competencia material para la aprobación como Ley del Anteproyecto sometido a Dictamen.

SEGUNDA.- De conformidad con la Consideración Segunda de este Dictamen, la elaboración del Anteproyecto se ha ajustado en términos generales a lo establecido en la legislación aplicable, sin perjuicio de las observaciones allí formuladas, singularmente las relativas a la necesidad de recabar el parecer del Consejo Asesor Regional de Medio Ambiente y del Consejo Asesor de Cooperación Local, que tienen carácter esencial.

TERCERA.- Tienen, asimismo, carácter esencial las siguientes observaciones:

- Las efectuadas en la Consideración Séptima de este Dictamen al artículo 8 en sus apartados 4 (sobre la declaración de urgencia) y 5.

- Las de la Consideración Décima sobre la disposición final segunda, apartados 5 (en relación con la supresión del apartado 1 del Anexo I LPAI) y 7 (supresión del apartado 3c del anexo IV LPAI).

- Las relativas al contenido mínimo de la memoria de análisis de impacto normativo (sobre el ajuste de la norma en tramitación a los principios de buena regulación del artículo 4 LES) y a la previsión de un informe de impacto económico, conforme a lo indicado en la Consideración Undécima de este Dictamen.

CUARTA.- El resto de observaciones, de ser consideradas y, en su caso, incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico.

No obstante, V.E. resolverá.