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Dictamen nº 143/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de mayo de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Universidades, Empresa e Investigación (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficios registrados los días 1 y 24 de abril de 2013, sobre Anteproyecto de Ley de apoyo a las personas emprendedoras y a la competitividad e internacionalización de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) de la Región de Murcia (expte. 118/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El Consejero de Universidades, Empresa e Innovación dictó el 3 de septiembre de 2012 una Orden por la que, a la vista de la propuesta formulada por el Director del Instituto de Fomento (INFO), se aprobada el primer borrador del Anteproyecto de Ley de apoyo a las personas emprendedoras y a la competitividad e internacionalización de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) de la Región de Murcia, ordenando simultáneamente la instrucción del procedimiento tendente a su aprobación definitiva.
La propuesta del INFO estaba integrada por el borrador del Anteproyecto, una memoria justificativa, una económica, un informe de impacto por razón de género, una relación de órganos y entidades para el trámite de audiencia, y una relación de disposiciones afectadas por el Anteproyecto, documentos todos fechados entre el 29 y el 31 de julio de 2012. En la memoria económica se dice que mediante una reorientación de las unidades funcionales del INFO se podrán realizar las tares previstas en el Anteproyecto sin que supongan un gasto adicional, aunque para ejercicios futuros deberán preverse los correspondientes créditos presupuestarios.
SEGUNDO.- La Comisión de Secretarios Generales emitió informe favorable en sesión de 26 de septiembre de 2012, a efectos de lo dispuesto en el artículo 46.4 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno, tras lo cual el Anteproyecto fue conocido por el Consejo de Gobierno el día 28 de septiembre de 2012 y, una vez tomado conocimiento del mismo, acordó que informaran todas las Consejerías de la Administración Regional, que fuese dada audiencia a las entidades y organismos relacionados con la materia, y que se recabasen los informes preceptivos, entre ellos el Dictamen de este Consejo Jurídico.
TERCERO.- Informaron las siguientes Consejerías de la Administración regional:
1) La de Educación, Formación y Empleo, el 17 de octubre de 2012, se extiende en observaciones gramaticales y de técnica normativa, así como en algunas observaciones concretas al articulado, destacando la del artículo 5, tendente a mantener su desarrollo dentro de la legislación básica estatal.
2) La de Presidencia (17 de octubre), sin observaciones destacables.
3) La de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, en sendos informes, uno de 9 de diciembre de 2012, en el que se observan por parte del Jefe de Servicio de Contratación distintos aspectos relacionados con el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria, y otro, sin fecha y con la antefirma de la Directora General de Territorio y Vivienda, que alega sobre la conveniencia de incluir en el Consejo del Emprendimiento al Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio.
4) La de Cultura y Turismo (4 de octubre de 2012) realiza observaciones sobre técnica normativa.
CUARTO.- Formularon alegaciones las siguientes entidades y asociaciones:
1) La Cámara de Comercio, Industria y Navegación de Murcia (9 de noviembre de 2012), alega sobre la conveniencia de la ley, sobre la falta de necesidad de los Puntos de Atención empresarial para Emprendedores, sobre la composición del Consejo del Emprendimiento, sobre el concepto de emprendedor y sobre otros aspectos particulares del texto. En parecidos términos las Cámaras de Cartagena y Lorca (también 9 de noviembre de 2012).
2) La Unión de Profesionales Trabajadores Autónomos de la Región de Murcia (7 de noviembre de 2012) presentó alegaciones sobre aspectos particulares del articulado.
3) La Asociación de Trabajadores Autónomos de Murcia (31 de octubre de 2012), aparte de algunas consideraciones particulares, reivindica que las organizaciones representativas de autónomos participen en el diseño, gestión y evaluación de las políticas de fomento al trabajo autónomo.
4) La Asociación Profesional del Trabajo Autónomo, mediante correo electrónico de 8 de noviembre de 2012, alega que deberían diferenciarse las medidas para los autónomos y microempresas y para las Pyme, y que los autónomos deberían tener mayor representación en Consejo del Emprendimiento.
5) La Confederación Regional de Organizaciones Empresariales (5 de diciembre de 2012) alegó, entre otras cuestiones, sobre la carencia de recursos económicos definidos para poner en marcha lo que prevé el Anteproyecto, sobre la conveniencia de no hacer distinción entre emprendedor y empresario, sobre la posible incidencia de la esperada Ley estatal de emprendedores, sobre la composición del Consejo del Emprendimiento.
QUINTO.- Comparecieron las siguientes Ayuntamientos, presentando alegaciones tendentes a incrementar y resaltar el papel de los mismos en la promoción del desarrollo económico: el de Albudeite (13 de noviembre de 2012); el de Lorquí (12 de noviembre de 2012); el de Beniel (12 de noviembre de 2012); y el de Jumilla (19 de noviembre de 2012).
SEXTO.- El Consejo de Dirección del INFO y el Consejo Asesor del mismo emitieron su informe favorable al Anteproyecto el 27 de diciembre de 2012, según consta en sendas certificaciones; el Director del INFO emitió un informe sobre las alegaciones presentadas por los diferentes organismos y entidades el 28 de diciembre, dando todo ello lugar a un nuevo texto del Anteproyecto, el segundo, fechado el 24 de enero de 2013.
SÉPTIMO.- El indicado texto fue sometido a informe de la Consejería de Economía y Hacienda, que lo evacuó doblemente: por un lado la Dirección General de Tributos (5 de noviembre) respecto a las disposiciones tributarias, que se concretan en el artículo 33 cuya modificación propone; de otro, la Inspección General de Servicios informa el 25 de octubre de 2012 que el texto es congruente con el Anteproyecto de Ley de Fomento Económico, Simplificación Administrativa y Calidad de los Servicios.
OCTAVO.- El Consejo Económico y Social emitió su informe preceptivo el 18 de febrero de 2013, concluyendo en valorar positivamente la iniciativa, aunque criticando su general falta de concreción y, en particular, la no representación de las organizaciones sindicales en el Consejo del Emprendimiento.
NOVENO.- El 25 de marzo de 2013 el Director del INFO remitió al Secretario General de la Consejería consultante un nuevo texto del Anteproyecto, el tercero, en el que se incluyen las modificaciones propuestas por la Consejería de Economía y Hacienda sobre normas tributarias y la adaptación del articulado a las sugerencias del CES, siendo de destacar que se introduce una Disposición final con dos deducciones en el tramo autonómico del Impuesto sobre las Rentas de las Personas Físicas para inversiones en el capital de sociedades mercantiles que cumplan determinadas condiciones.
DÉCIMO.- Emitido el preceptivo informe de la Vicesecretaría el 26 de marzo de 2013, fue formulada la consulta, que tuvo entrada en el registro del Consejo Jurídico el 1 de abril de 2013; el Acuerdo 14/2013, de 8 de abril, de este Consejo, solicitó que se completara el procedimiento con los Dictámenes del Consejo Escolar de la Región de Murcia y del Consejo Regional de Cooperación Local.
UNDÉCIMO.- Mediante un escrito que tuvo entrada en el registro del Consejo Jurídico el 24 de abril de 2013, fue completado el expediente mediante los Dictámenes reclamados: el del Consejo de Cooperación Local, fechado el 9 de abril, concluye informando favorablemente el Anteproyecto por unanimidad; el Consejo Escolar dictaminó el Anteproyecto el 28 de febrero de 2013 (Dictamen 2/2013), concluyendo en informarlo favorablemente, sin perjuicio de algunas observaciones sobre la denominación del Capítulo III y del artículo 6. Finalmente, se ha elaborado un nuevo texto del Anteproyecto, el cuarto, con las aportaciones de los órganos citados, que es el que finalmente se somete a Dictamen.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre un anteproyecto de ley regional, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.2 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDA.- Procedimiento de elaboración y texto sometido a consulta.
I. La tramitación ha tratado de seguir, en lo sustancial, lo previsto en el artículo 46 de la Ley 6/2004, de 28 de diciembre, del Estatuto del Presidente y del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia; el procedimiento se ha iniciado en la Consejería competente por razón de la materia, pero algunos contenidos escapan a ella y penetran directamente en el ámbito de otras, como la de Educación, Formación y Empleo (Capítulo II del Título I), y la de Economía y Hacienda (artículo 33 y Disposiciones finales primera y segunda), sin que se haya procedido tal como para estos casos preceptúa el artículo 46.2 de la Ley 6/2004, ya citada.
Al margen de ello existe algún déficit de la instrucción que debiera colmarse antes de su elevación al Consejo de Gobierno. En primer lugar, no consta que se haya dado cumplimiento a la prescripción del artículo 2.2, inciso final, de la Ley 22/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión, según la cual la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia remitirá a la Comisión General de las Comunidades Autónomas del Senado los proyectos elaborados como consecuencia de las facultades normativas ejercitadas dentro del régimen de financiación de las Comunidades Autónomas, antes de la aprobación de las mismas, aspecto que afecta a las deducciones en el IRPF de la Disposición adicional primera. Además, se debe cumplimentar lo establecido en el artículo 65.3,d) de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y se modifican determinadas normas tributarias, dando traslado del texto al Consejo Superior para la Dirección y Coordinación de la Gestión Tributaria.
Como reiteradamente ha puesto de manifiesto el Consejo Jurídico, el estudio económico que ha de incorporar la fase de elaboración normativa ex artículo 46.3 de la Ley 6/2004 es de diferente alcance al exigido por la normativa presupuestaria (Disposición adicional TRLH) para los casos en que la entrada en vigor de la futura norma genere nuevas obligaciones económicas no previstas inicialmente o una disminución de los ingresos en principio previstos.
La memoria económica a que se refiere citado artículo 46.3 de la Ley 6/2004 tiene por finalidad ilustrar acerca de las consecuencias económicas que, más allá de su incidencia en los créditos presupuestarios, habrá de tener la futura disposición, permitiendo así deducir el alcance del Proyecto con relación al principio de eficacia que informa con carácter esencial toda la actuación administrativa (art. 103.3 CE), además de ser pauta de referencia para contrastar la eficiente asignación del gasto público que el artículo 31 CE demanda (por todos, Dictamen 54/2012).
La concepción que este Consejo Jurídico ha mantenido acerca del estudio económico a incorporar durante la elaboración de las disposiciones normativas es la de un informe de impacto económico, no sólo sobre la propia Administración, sino también sobre los diferentes sectores económicos y sociales a los que afecta, o en términos del RD 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria de análisis de impacto normativo en la Administración del Estado, el "impacto sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma". Todo ello es acorde, además, con la doctrina del Consejo de Estado, que ha puesto reiteradamente de manifiesto la necesidad de que los estudios económicos aborden las repercusiones económicas que los nuevos regímenes normativos entrañan tanto para otros poderes públicos como para los agentes económicos afectados (Dictámenes núm. 1732/2002 y 1485/2004). Carece sin embargo la memoria económica del expediente de dato alguno al respecto, porque afirma simplemente que el INFO no va a precisar de mayores créditos presupuestarios, al menos durante este ejercicio, para cumplir las funciones que se regulan ya que, viene a decirse, son las que ya cumple, pero se omite cualquier concreción sobre el objetivo general del "fomento del emprendimiento y la consolidación de la actividad empresarial en la Región de Murcia" (Exp. de Mot.,I, 4º párrafo), y los efectos que espera producir.
En esa misma línea, y para completar lo que el INFO señala, el expediente está también falto del estudio de costes del servicio que debe elaborar la Consejería proponente, a tenor de lo que establece el artículo 14 del Decreto Legislativo 1/2004, de 9 julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Tasas, Precios Públicos y Contribuciones Especiales, omisión que afecta a la Disposición final segunda, igual que tampoco se ha volcado al expediente el informe a que se refiere la Disposición final primera TRLH, según la cual "todo proyecto de ley, de disposición administrativa o de convenio, cuya aprobación y aplicación pudiera generar (...) una disminución de los ingresos inicialmente previstos, deberá documentarse con una memoria económica en la que se detallen las posibles repercusiones presupuestarias de su aplicación".
II. El texto sometido a consulta se compone de una Exposición de Motivos, de un Título Preliminar (arts. 1 a 3), y de 7 Títulos, referidos el primero a "la cultura del emprendimiento y formación", compuesto de 6 capítulos (arts. 4 a 11); el segundo a la "simplificación administrativa" (arts. 12 a 16); el tercero a "colaboración con los Ayuntamientos de la Región "(arts. 17 a 19); el cuarto al "Consejo del Emprendimiento" (arts. 20 a 23); el quinto a "tutela a los emprendedores y ayuda económica" (arts. 24 a 29); el sexto a "medidas financieras" (arts. 30 a 33), y el séptimo a "medidas de competitividad, innovación e internacionalización" (arts. 34 a 39). Se completa con una Disposición transitoria, dos adicionales, una derogatoria y cuatro finales, de las cuales dos regulan deducciones en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, una remite a un desarrollo reglamentario posterior y la última señala la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial de la Región de Murcia.
TERCERA.- Cobertura competencial, técnica normativa e inserción en el ordenamiento: rango de la norma.
I. El Anteproyecto sólo considera como título competencial en que fundarse el del artículo 10.Uno.11 Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU), en cuanto proyección del 130.1 CE, inserto ello en un modelo económico que se basa en la economía de mercado. Siendo fundamentalmente así, no cabe duda de que sus contenidos exceden de lo que el título citado puede amparar, por lo que hay que agregar otros y contextualizar la iniciativa en un marco constitucional más amplio.
La intervención de las Comunidades Autónomas para promover el desarrollo económico en su territorio conecta directamente, en el caso de la Región de Murcia, con el artículo 10.Uno,11 EAMU, el cual atribuye a ésta competencia para la "planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional, así como la creación y gestión de un sector público regional propio de la Comunidad Autónoma", y añade en su artículo 9,c) que la Comunidad Autónoma, en el ámbito de su competencia y a través de sus órganos, velará por adoptar las medidas que promuevan la inversión y fomenten el progreso económico y social. Junto a tales determinaciones ha de tenerse en cuenta que trasunto del artículo 130.1 CE es el 49,a) EAMU, según el cual "la Comunidad Autónoma, como poder público y en el marco de sus competencias: a) Atenderá a la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura, de la ganadería, de la pesca y de la artesanía, a fin de equiparar el nivel de vida de todos los ciudadanos de la Región".
El precepto transcrito hace una referencia explícita a la finalidad que con tales medidas se pretende cumplir, y ello merece ser destacado porque cualifica la competencia, de tal modo que la modernización y desarrollo de los sectores económicos -es decir, el fomento de los mismos- es para equiparar el nivel de vida de todos los ciudadanos de la Región, objetivo económico intrarregional que, aun sin presencia explícita en el genérico fomento del desarrollo económico del artículo 10.Uno.11, parece trascender a éste. En efecto, la expresión de la finalidad que con el desarrollo de los diversos sectores económicos se pretende conseguir, introduce al precepto en el ámbito del Estado social proclamado por el artículo 1.1 CE, conformando así uno de los concretos objetivos del que podría denominarse "estatuto social", imagen, a su vez, de la calificación del Estado como social con todo su significado (art. 9.2 CE). Así pues, este apartado a) del artículo 49 se inserta de lleno en el Estado social, y lo refuerza procurando una acción de los poderes públicos autonómicos correctora de los aspectos negativos a que da lugar la economía de mercado, finalidad a la que tiende el Anteproyecto con sus medidas de fomento.
Por otra parte, el fomento del desarrollo económico puede caracterizarse como función de "estimulación", siendo su finalidad la canalización de recursos hacia ciertas actividades que, así, se colocan en situación más favorecida de la que resultaría de una libre dinámica de las relaciones económicas. Por ello, en un entorno legal dominado por la unidad del orden económico estatal y el libre mercado comunitario, las técnicas de fomento han de ser compatibles con la libre circulación de bienes y personas y la igualdad de condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica (STC 96/1984), lo que se garantiza a través de la ordenación de las medidas autonómicas a "los objetivos marcados por la política económica nacional". Viniendo éstos recogidos, a la fecha actual, en el Real Decreto Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas varias, entre ellas de fomento de la actividad empresarial y de simplificación administrativa y, más en particular, por el Real Decreto-Ley 4/2013, de 22 de febrero, de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, resulta claro que la iniciativa autonómica se desenvuelve siguiendo la estela de la general, ya que, según indica la Exposición de Motivos de este último "es imprescindible que desde las Administraciones Públicas se potencie y se facilite la iniciativa empresarial, especialmente en la coyuntura económica actual. Es necesario el establecimiento de un entorno que promueva la cultura emprendedora, así como la creación y desarrollo de proyectos empresariales generadores de empleo y de valor añadido", aunque ha de tenerse en cuenta que el citado Real Decreto-Ley se está tramitando en las Cortes como proyecto de ley, de lo cual pueden resultar novedades (BOCG de 22 de marzo de 2013).
Como antes se ha expresado, las técnicas de fomento han de ser compatibles con el libre mercado comunitario. Tomando como punto de partida el artículo 87 TUE se puede afirmar que los estados miembros de la UE -y las CCAA en la medida en que sean competentes con arreglo al derecho interno- , tienen condicionada su potestad para establecer ayudas públicas, ya que son incompatibles con el mercado común si falsean la competencia. Se reconocen excepciones diversas, siendo de interés aquí destacar el Reglamento CE 800/2008, de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, por el que se declaran determinadas categorías de ayuda compatibles con el mercado común en aplicación de los artículos 87 y 88 del Tratado, en la línea de la modernización de las ayudas de estado en Derecho comunitario iniciada por la Comisión hace ya algún tiempo propugnando ayudas "eficientes", dentro de las cuales se encuentran las ayudas a empresas jóvenes e innovadoras, a las PYMES en forma de capital riesgo, a proyectos de investigación y desarrollo, etc., aunque la vigencia prevista del mismo es hasta diciembre de 2013.
En el ámbito europeo, no obstante, la materia en la que incide el Anteproyecto tiene un mayor alcance en la Comunicación de la Comisión, de 9 de enero de 2013, denominada "Plan de Acción sobre Emprendimiento 2020" para relanzar el espíritu emprendedor en Europa, sobre la base de que el emprendimiento es un importante motor de crecimiento económico y creación de empleo. Preconiza una acción coordinada entre todas las administraciones a escala europea, nacional y regional sistematizada en un conjunto de acciones alrededor de tres áreas de intervención inmediata: educar y formar en materia de emprendimiento para promover el crecimiento y la creación de empresas; reforzar las condiciones marco para los emprendedores, eliminando las actuales barreras estructurales y prestándoles apoyo en las fases cruciales del ciclo vital de la empresa; y dinamizar la cultura del emprendimiento en Europa para crear una nueva generación de emprendedores.
Como fácilmente puede advertirse, tales ejes de actuación coinciden en lo sustancial con los grandes rasgos del Anteproyecto, cuya inspiración, pues, no se queda en el principio de "pensar primero a pequeña escala" (Comunicación de la Comisión de 25 de junio de 2008 o iniciativa en favor de las pequeñas empresas, revisada el 25 de febrero de 2011).
II. El fomento, si bien es una materia competencial, desde el punto de vista administrativo es un supraconcepto que alberga distintas técnicas de intervención, que precisa para su explicación, en Anteproyectos como este, de un marco competencial más amplio y variado que el de la Exposición de Motivos y la Memoria Justificativa, y que en los últimos tiempos ha sufrido una importante evolución.
Así, en primer lugar, el Título I del Anteproyecto, Capítulos II y III, se ampara en el artículo 16 del EAMU, según el cual "corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número 30 del apartado 1 del artículo 149 y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía". Del mismo deriva la competencia autonómica para fijar el currículo de los distintos ciclos formativos de la Formación Profesional (Dictamen 157/2010, entre otros), de las restantes enseñanzas no universitarias (Dictamen 192/2012, entre otros), y la correspondiente respecto a las universitarias (Dictamen 151/2004).
El artículo 10.Uno, 29 EAMU atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de procedimiento administrativo derivado de las especialidades de la organización propia, amparando así, principalmente, la regulación del Título II del Anteproyecto, en relación necesaria con la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios) y con la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos (LAE), normas que inciden en la necesidad de adaptación por parte de todas las Administraciones Públicas a la realidad social y económica actual. Sobre ello, procede hacer remisión al Dictamen 171/2011, referido al Proyecto de Decreto de Régimen Jurídico de la Gestión Electrónica de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma.
Las medidas tributarias de las Disposiciones finales primera y segunda tienen cobertura en el artículo 43.1,b) EARMU en relación con la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y se modifican determinadas normas tributarias, y con la Ley 22/2010, de 16 de julio, del régimen de cesión de tributos del Estado a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y de fijación del alcance y condiciones de dicha cesión. Por su parte, el Título V encuentra amparo en el artículo 45 EARMU.
Por su parte, los artículos 20 a 23 se basan en la competencia que corresponde a la Comunidad Autónoma para articular su propia Administración (art. 51.1EARM).
Finalmente, se hace notar que en ejercicio de la competencia prevista en el apartado 6 del artículo 149.1 CE (exclusiva en materia de legislación mercantil), el Estado ha aprobado diversas normas que contienen medidas impulsoras de los medios telemáticos y de la simplificación de trámites en la creación de empresas, tales como el Real Decreto 682/2003, de 7 de junio, que regula el sistema de tramitación telemática a que se refiere el artículo 134 y la disposición adicional octava de la Ley 2/1995, de 23 de marzo de 1995, de Sociedades de Responsabilidad Limitada; el Real Decreto 1332/2006, de 21 de noviembre, las especificaciones y condiciones para el empleo del Documento Único Electrónico (DUE) para la constitución y puesta en marcha de sociedades de responsabilidad limitada mediante el sistema de tramitación telemática; el Real Decreto 368/2010, de 26 de marzo, que regula las especificaciones y condiciones para el empleo del Documento Único Electrónico (DUE) para la puesta en marcha de las empresas individuales mediante el sistema de tramitación telemática; el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Sociedades de Capital, o el Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, de Actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y el empleo, de las cuales son complementarios gran parte de los contenidos del Anteproyecto.
III. Desde un punto de vista formal el Anteproyecto se adecua, en términos generales, a las pautas de técnica normativa habituales, aunque incide en la repetición de otros textos legales sin realizar advertencia alguna.
Es conexa a ello la siempre compleja cuestión del análisis del contenido de la norma en cuanto creadora de efectos innovadores que se integran en el ordenamiento jurídico, de la cual surge, como primera observación, la del uso frecuente en el Anteproyecto de un lenguaje prescriptivo de futuro, con expresiones tales como "se diseñarán actuaciones...", "se desarrollarán actuaciones...", "se impulsarán", "potenciará", "favorecerá", etc., que en un elevado número de ocasiones se atribuyen al INFO, en concreto en los artículos 15, 16, 18, 19, 24 a 27, 30, 31, 32, y 34 a 39, planteando entonces la relación que el Anteproyecto guarda con la Ley 9/2006, de 23 de noviembre, que lo regula.
En ésta, después de configurar al INFO como entidad institucional de Derecho público (art. 1), se le atribuye la función genérica de promocionar e impulsar el desarrollo y crecimiento económico regional, particularizándose éste en "fomentar y contribuir a la difusión de la cultura emprendedora" (art. 3.2,f), y con especial atención a las pequeñas y medianas empresas y a las empresas de economía social (art. 3.1), a las que convierte también en objeto prioritario de su actuación institucional en otros apartados de ese mismo artículo 3, así como en el artículo 9. Como además el INFO está facultado para realizar toda clase de actividades económicas y financieras (art. 9) al servicio del objetivo general y prioritario de promover, en el marco de una economía de mercado, el desarrollo económico regional y, especialmente, aumentar el nivel de empleo, apoyando a las pymes de la Región, incrementando su productividad y procurando dar respuestas a las necesidades de las empresas en materia de innovación tecnológica, financiación, internacionalización, comercialización, información y cooperación empresarial, estimulando el desarrollo y potenciación de los sectores productivos claves de nuestra economía (Exposición de Motivos, párrafo 7º), resulta claro que una gran parte del contenido que se regula en el Anteproyecto está comprendido dentro de esos enunciados generales, por lo que, en rigor, constituyen prescripciones ya vigentes, es decir, son acciones que ya pueden ser realizadas a través del INFO, como su ley ha previsto.
Ello es correlativo, entre otros aspectos posibles, al examen del rango de la norma, del cual resulta que el elegido es necesario para los contenidos del artículo 33 y de las Disposiciones adicionales primera y segunda (modifican normas con fuerza de ley y pesa sobre los mismos la reserva de ley del artículo 49,Uno EAMU), mientras que gran parte del contenido restante no lo precisa.
CUARTA.- Observaciones generales sobre el contenido.
I. Desde el punto de vista competencial existe, en términos generales, una concurrencia sobre el fomento económico entre el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales, diversidad de protagonistas que, sin embargo, no debe oscurecer que tales acciones se orientan a la unidad de objetivos, razón por la que, en realidad, la necesidad de colaboración de la Administración regional con las Corporaciones Locales que tan acertadamente se recoge en los artículos 17 y 18 del Anteproyecto debería figurar en Disposiciones Generales del Anteproyecto como un principio básico de la materia, en garantía de la eficacia de las medidas. En el ámbito autonómico la organización administrativa del fomento a la empresa murciana ha venido centrándose, principalmente, en el INFO, pero se ha de mencionar igualmente a --, sociedad de garantías recíprocas, creada por agentes económicos de la Región con el apoyo de la Comunidad Autónoma y la participación del INFO; en conexión directa con éste y a su amparo existe una red de centros tecnológicos promovidos e integradas por los propios empresarios del sector (y apoyados por la Administración), además del protagonismo que en esta materia corresponde por naturaleza a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, reforzado por algunas prescripciones de la Ley 2/2010, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. El Instituto de Crédito y Finanzas de la Región de Murcia, creado por la Disposición adicional quinta de la Ley 11/2007, también contribuye a la política de fomento de la PYME ejerciendo su competencia para facilitarles el acceso a la financiación de sus actividades. El Instituto tiene por fin el estímulo del desarrollo de empresas que actúan en aquellos sectores que se consideran estratégicos para la Región; para ello, la norma de creación prevé que pueda conceder créditos, préstamos y avales a "empresas privadas regionales o con proyectos de inversión en la Región" (Disposición adicional quinta de la Ley 11/2007, último párrafo del apartado 3, letra b). Resulta claro que tales determinaciones sitúan a este ente en un lugar central dentro de la política de financiación de las PYMES, aunque es notable su concurrencia funcional a estos efectos con el INFO.
La Administración del Estado, por su parte, dispone de agentes con los que interviene directamente en el fomento de la actividad económica y concretamente de las PYME. No sólo el departamento ministerial correspondiente, que es el Ministerio de Industria, Energía y Turismo (R.D. 1823/2011, de 21 de diciembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales, y R. D.1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, art. 9.1, e), sino también el Instituto de Crédito Oficial (ICO), la -- (--), la --, (--), el -- (--) regulado por el Real Decreto 682/2003, de 7 de junio.
Se desprende de ello que la reconducción a la unidad de las distintas acciones de unos y otros debe estar presente en el planteamiento general autonómico de la regulación, al modo en que se hace en el artículo 10 circunscrito a determinadas acciones formativas.
II. Diversidad de sujetos receptores. Los artículos 2 y 3 definen a los sujetos receptores de la actividad de fomento del Anteproyecto, acogiendo los conceptos que son usuales en la legislación comparada y que son recogidos, particularmente, en el Reglamento CE 800/2008, de la Comisión, de 6 de agosto de 2008, cuyo Anexo I define a las PYME, distinguiendo dentro de ellas a las pequeñas empresas y a las microempresas. Se efectúa, en realidad, una definición de sujetos calificables como "empresas" surgiendo entonces la cuestión competencial, ya que los artículos 148 y 149 CE no otorgan a las Comunidades Autónomas ninguna competencia en el ámbito del Derecho mercantil, siendo ésta del Estado por así disponerlo el artículo 149.1,6ª CE. Pero, como ya ha señalado este Consejo Jurídico (Dictamen 85/2005, entre otros) para el ejercicio de competencias sectoriales propias de las Comunidades Autónomas en virtud de lo dispuesto por los Estatutos de Autonomía, existe una potestad legislativa y de ejecución de éstas capaz de incidir sobre aspectos jurídico-mercantiles sin afectar al núcleo esencial de la materia, es decir, a los ámbitos relativos a la capacidad para el ejercicio del comercio, a la creación y el régimen jurídico de los establecimientos mercantiles o regulación de las condiciones generales de la contratación, o de las modalidades contractuales. En este caso, la definición de las particulares empresas a que se refiere el artículo 2 del Anteproyecto no afecta a la tipología de las formas jurídicas de empresa y, además, tiene por fundamento un título competencial, el del artículo 10.Uno.11 EAMU, que justifica la regulación propuesta, razón por la que cabe entender la misma suficientemente amparada en él.
QUINTA.- Consideraciones particulares sobre el contenido.
I. Título Preliminar. Disposiciones de carácter general (arts. 1 a 3).
En el artículo 1.2 se dice que la finalidad de la ley es "fomentar el emprendimiento" a través de determinadas medidas para: a) "Fomentar el emprendimiento", redundancia que debe ser eliminada.
En el artículo 2 se contienen las definiciones de los sujetos receptores de la actividad de fomento, en algunos casos transcribiendo conceptos que se encuentran en otras normativas, siendo más lógico efectuar remisiones a las mismas ante la eventualidad de cambios que en ellas se produzcan y que afecten a la futura Ley regional.
II. Título I. Cultura del emprendimiento y formación (arts.4 a 11).
El artículo 4, al que se dedica un Título completo, contiene, más que preceptos, proclamaciones más propias de la Exposición de Motivos y que, dada su generalidad y abstracción, pueden entenderse subsumidas en el objeto y finalidades de la Ley (art.1).
El artículo 5 se refiere a la incorporación de la cultura emprendedora en la enseñanza no universitaria, realizando así, en parte, un desarrollo de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES), artículo 72, y siguiendo lo previsto en el Anteproyecto de ley orgánica para la mejora de la calidad educativa. Es de observar que la competencia se atribuye al Consejo de Gobierno, lo que es contradictorio con la Disposición final segunda de la Ley 13/2009, de 23 de diciembre, de medidas en materia de tributos cedidos, tributos propios y medidas administrativas, que atribuye al Consejero competente en materia de Formación Profesional en el sistema educativo, la facultad de regular mediante Orden los currículos de las enseñanzas de Formación Profesional. La facultad de propuesta se atribuye a la Consejería de educación y se añade, "en coordinación con los órganos competentes en apoyo a emprendedores", expresión inconcreta que se debiera sustituir por "en coordinación con la Consejería competente en apoyo a emprendedores". Igual observación cabe hacer respecto al artículo 6.1, en el cual, además, los apartados 2 y 3 resultan redundantes respecto al 1, siendo esta observación especialmente trasladable al 3. Convendría que se redactase de nuevo de una forma más clara.
Los artículos 9 y 10, dada su generalidad, pueden entenderse como pautas generales de la actuación administrativa integrables en el Título Preliminar, artículo 1, especialmente el artículo 10, el cual, como ya se ha expuesto con anterioridad, contiene el principio de colaboración como base de la regulación autonómica de la materia.
En el artículo 11 se realiza un desarrollo de lo dispuesto en el 39 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible (LES), siendo especialmente reseñable su apartado 2,c), en el que se establece que "se incluirá la Responsabilidad Social Corporativa en los baremos de adjudicación de contratos públicos...", introduciendo así la integración de aspectos sociales en la contratación pública, tema que ha sido objeto de análisis y regulación en el ámbito comunitario, en el nacional y en algunas Comunidades Autónomas. La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministros y de servicios, recoge diversas previsiones a tener en cuenta para la consideración de aspectos de índole social en la contratación pública, los cuales fueron incluidos en la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que alude en la exposición de motivos, a los "mecanismos que permiten introducir en la contratación pública consideraciones de tipo social y medioambiental, configurándolas como condiciones especiales de ejecución o como criterios para valorar las ofertas", posibilitando la integración de aspectos sociales en la definición del objeto de los contratos y en determinadas cláusulas como criterios de solvencia, como criterios de adjudicación y como condiciones especiales de ejecución. Ello permite entender la posibilidad de que se tengan en cuenta criterios de Responsabilidad Social Corporativa, a pesar de que no se emplee el término expresamente, aunque no sólo en la fase de adjudicación del contrato (art. 150 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, RD Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, TRLCSP), como plantea el precepto objeto de esta observación, sino también para determinados contratos en la fase previa de acreditación de la solvencia técnica y económica de los licitadores (arts. 80 y 81 TRLCSP) y en la ejecución del contrato (art. 118 TRLCSP ).
En todo caso, la introducción de cláusulas de esta clase requiere una evaluación previa para determinar la idoneidad de incluir las más adecuadas para cada uno de los contratos, ya que, por inspiración del derecho comunitario, su uso como criterio de selección de empresas tiene cobertura en el ordenamiento siempre que supongan un medio que demuestre su capacidad técnica; como criterio objetivo de adjudicación siempre que comporten una ventaja económica y estén vinculadas al objeto del contrato; y como condiciones de ejecución, siempre que no tengan un efecto discriminatorio directo o indirecto respecto de las empresas licitadoras, prevenciones que, de alguna manera, deben incorporarse al texto (Informe de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa Informe 53/2008, de 29 de enero). La presente observación tiene carácter esencial.
III. Título II. Simplificación administrativa (arts. 12 a 16).
En esta regulación se advierte una restricción del concepto de simplificación administrativa al ámbito estrictamente procedimental, sin previsiones sobre organización o estructura administrativa, la cual, al menos potencialmente, también forma parte del término "simplificación administrativa". En palabras del Consejo de Estado (recordadas por este Consejo en el Dictamen 140/2013), dicha expresión "extiende potencialmente su alcance no sólo a los procedimientos administrativos sino también al ámbito organizativo de las estructuras administrativas" (Dictamen 1123/1999). Se sugiere, en consecuencia, adecuar la denominación del Título para ajustarla al contenido de lo regulado en el mismo, para lo que sería más apropiada la expresión "simplificación de procedimientos administrativos" o, "simplificación de la tramitación administrativa".
El Anteproyecto viene a incidir en otro recientemente dictaminado por este Consejo Jurídico denominado de fomento económico, simplificación administrativa y evaluación de los servicios públicos de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, cuyo Título III lleva por denominación "Medidas de simplificación administrativa" y acoge un Capítulo II de "Medidas destinadas al impulso de la actividad empresarial y profesional" (arts. 21 a 23), cuyo contenido es coincidente sustancialmente con el ahora regulado, al decir, por ejemplo, el artículo 15, que se evitará la generación innecesaria de nuevas trabas "para la implantación y desarrollo de actividades empresariales o profesionales que pudieran dificultar el desarrollo económico", tal como previene ahora el artículo 13 del Anteproyecto.
La apelación "pro futuro" a la declaración responsable o comunicaciones previas previstas en el artículo 71 bis LPAC, que hace el artículo 13 del Anteproyecto como medida simplificadora y reductora de cargas administrativas para la puesta en marcha de actividades empresariales o profesionales sometidas a control administrativo, en los términos en los que se expresa resulta innecesaria, toda vez que ya la normativa básica, a nivel de principio, obliga a las Administraciones Públicas que exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad a elegir la medida menos restrictiva (art. 39 bis.1 LPAC). De un Anteproyecto como el presente cabe esperar la concreta regulación de las medidas que producen el efecto reclamado por la legislación básica.
El artículo 10 contempla la creación de unas oficinas que denomina Puntos de activación empresarial, en las que podrán integrarse los puntos de asesoramiento e inicio de tramitación (en adelante, PAIT) y las ventanillas únicas a la que se refiere el artículo 70 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local.
Estas oficinas de nueva creación tendrían por objeto, según lo proyectado, facilitar los trámites administrativos precisos para la creación de empresas, proporcionar asesoramiento y canalizar la tramitación necesaria para el inicio de la actividad de la nueva empresa. Asimismo se prevé la creación de un Sistema de Tramitación Telemática de Creación de Empresas.
Ahora bien, en ejercicio de sus competencias exclusivas propias, en concreto la prevista en el apartado 6 del artículo 149.1 de la Constitución (competencia exclusiva del Estado en materia de legislación mercantil) la normativa estatal ya creó unas oficinas de prestación de servicios de información e iniciación de los trámites de constitución de sociedades a través del DUE (documento único electrónico), llamadas "puntos de Asesoramiento e Inicio de Tramitación" (PAIT), que son oficinas dependientes de las Administraciones Públicas y de entidades públicas y privadas (Ley 30/2005, de 29 de diciembre), así como de colegios profesionales, organizaciones empresariales y cámaras de comercio (Real Decreto 682/2003, de 7 de junio).
En efecto, desde la aprobación del Real Decreto 682/2003, de 7 de junio, es posible realizar los trámites de constitución y puesta en marcha de la Sociedad Limitada Nueva Empresa (SLNE) por medios telemáticos, evitando así desplazamientos al emprendedor y produciendo un ahorro sustancial de tiempos y costes. Dicha posibilidad fue extendida posteriormente a las Sociedades de Responsabilidad Limitada en general, mediante Real Decreto 1332/2006, de 21 de noviembre, que regula las especificaciones y condiciones para el empleo del Documento Único Electrónico (DUE) para la constitución y puesta en marcha de sociedades de responsabilidad limitada mediante el sistema de tramitación telemática.
Por último, el Real Decreto 368/2010, de 26 de marzo, por el que se regulan las especificaciones y condiciones para el empleo del Documento Único Electrónico (DUE) para la puesta en marcha de las empresas individuales mediante el sistema de tramitación telemática, ha extendido este sistema a los empresarios individuales.
A su vez, la tramitación telemática de sociedades se encuentra regulada actualmente por el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Sociedades de Capital, cuya disposición adicional tercera, apartado 5, dispone que "La Administración General del Estado, a través del Ministerio de Economía y Hacienda, podrá celebrar convenios de establecimiento de puntos de asesoramiento e inicio de tramitación (PAIT) de las sociedades nueva empresa con otras Administraciones públicas y entidades públicas o privadas. Los puntos de asesoramiento e inicio de tramitación serán oficinas desde las que se podrá solicitar la reserva de denominación social a que se refiere el apartado segundo del artículo 440 y se asesorará y prestarán servicios a los emprendedores, tanto en la definición y tramitación administrativa de sus iniciativas empresariales como durante los primeros años de actividad de las mismas, y en ellos se deberá iniciar la tramitación del DUE. En los convenios se establecerán los servicios de información, asesoramiento y tramitación que deben prestarse de forma gratuita y los de carácter complementario que pueden ofrecerse mediante contraprestación económica".
El Real Decreto 682/2003, de 7 de junio, por el que se regula el sistema de tramitación telemática a que se refiere el artículo 134 y la Disposición adicional octava de la Ley 2/1995, de 23 de mayo, de Sociedades de Responsabilidad Limitada, define los PAIT como oficinas en las que "se asesora y se prestan servicios a los emprendedores, tanto en la gestación, tramitación administrativa y puesta en marcha de sus iniciativas empresariales, como durante los primeros años de su actividad" (Artículo 2.1.c). Para que una entidad pueda constituirse en PAIT, deberá firmar previamente un convenio con el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio.
A la vista de ello debe insistirse nuevamente en la falta de necesidad de la medida proyectada, ya que se suporpone a una normativa ya vigente que permite realizar lo que ahora se regula como nuevo, e insistir también en la apelación a la colaboración interadministrativa para articular coherentemente el apoyo a los emprendedores, debiendo quedar claro que la articulación de los PAE y los PAIT se deberá realizar mediante convenio, puesto que es el sistema arbitrado por la norma estatal básica y el modo de integrar las actuaciones que se desarrollen en el sistema informático de tramitación telemática, cuya administración y gestión corresponde al Ministerio de Economía, a través de las Dirección General de la Pequeña y Mediana Empresa, según dispone el artículo 2.2 del Real Decreto 682/2003, de 7 de junio.
Resta por decir respecto a este Título que el artículo 14 es redundante en términos generales respecto al 13, por lo que se debería reformular o suprimir; y que el 15 incurre en la contradicción de "crear" una plataforma en la Red (párrafo 1) cuya "creación" se encomienda al INFO (párrafo 4), y parece más apropiado diferir la acción al futuro: "Por el INFO se pondrá en funcionamiento una Plataforma..." Finalmente, tanto el contenido de este artículo 15 como el del 16 son más bien propios de normas reglamentarias.
IV. Título IV. Consejo del Emprendimiento (arts. 20 a 23).
A raíz de las observaciones formuladas por algunos de los órganos que han informado el Anteproyecto se han subsanado las principales objeciones que cabría hacer en este Capítulo, especialmente en relación con la Ley 9/1985, de órganos consultivos de la Región de Murcia, y la interpretación que el Dictamen 14/1999 de este Consejo Jurídico realizó sobre el apartado segundo del artículo 5, al que el texto en su versión final se aproxima. Queda por advertir, en primer lugar, que se debe solucionar la discordancia que existe entre su objeto (art. 21), que se constriñe a los emprendedores, y la definición de competencias y funciones (art. 23), que abarca, además, a las Pymes; en segundo lugar, que en el artículo 22 no se dice quien nombra a los miembros del Consejo (debe ser, en todos los casos, el Consejero con competencias en empresa); y, en tercer lugar, que es loable la previsión del artículo 22.2 atribuyendo al Presidente del Consejo la facultad de nombrar a los miembros en representación de organizaciones que no hubiesen elegido por unanimidad a tales representantes, aunque no hay nada en el Anteproyecto que imponga tal unanimidad, pudiendo bastar la simple mayoría.
V. Título V. Tutela y ayuda económica (arts.24 a 29).
La lectura de los artículos 24 a 26 permite deducir que su contenido está comprendido en los preceptos de la Ley 9/2006, en cuanto ésta atribuye al INFO la función de "fomentar y contribuir a la difusión de la cultura emprendedora" (art. 3.2, f), y con especial atención a las pequeñas y medianas empresas y a las empresas de economía social (art. 3.1), por lo que su efecto normativo es escaso y, por tanto, son artículos de los cuales se podría prescindir.
El artículo 27 tiene dos partes claramente diferenciadas, siendo una el primer apartado, y otra los restantes. El primer apartado califica al INFO como la entidad que coordina las actuaciones que en materia de emprendimiento realicen la Comunidad Autónoma y otras Administraciones; los siguientes, apartados, del 2 al 5, son referidos al plan de apoyo a emprendedores. Respecto a la primera cabe decir que se trata de una afirmación de ámbito general que no se corresponde con la ubicación que en el texto se le ha dado, ya que es más propia del Título preliminar o, más bien, de ser incluida, vía disposición adicional, como una modificación de la propia Ley 9/2006. Además, su alcance subjetivo, obviamente, no puede ser el que se le da, ya que la Administración del Estado estaría excluida de tal actividad del INFO, observación ésta que se realiza con carácter esencial.
Respecto al Plan caben varias observaciones. Los planes administrativos no tienen un contenido unívoco ni responden a unos fines comunes, y así el derecho positivo crea con esa denominación figuras de distinta naturaleza, contenido y eficacia jurídica, sometiéndolas a diferentes exigencias formales para su aprobación, según su grado de intervención y su ámbito sectorial de efectos. Puede considerarse común que la regulación de un plan precisa de distinguir sus aspectos formales y los materiales; de entre los primeros la competencia para su elaboración, su instrucción (particularmente la participación de los sectores interesados), y su aprobación. Tales determinaciones se encuentran básicamente recogidas en el Anteproyecto, que atribuye al INFO la elaboración del Plan, indica el ámbito de la participación, el informe del Consejo del Emprendimiento y señala que la aprobación corresponde al Consejo de Gobierno, al que se remitirá el Plan "a través de la Consejería de adscripción". La expresión destacada debe relacionarse con lo que dispone el artículo 16.2,c) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Regional, según el cual la facultad de elevar propuesta de acuerdo al Consejo de Gobierno sobre las materias del departamento corresponde al Consejero. Por otra parte, el INFO está calificado por la Ley 9/2006 como una entidad institucional de Derecho público con mera autonomía de gestión, adscrito a la Consejería del ramo, a la que corresponde "establecer las directrices respecto a la planificación, la evaluación y el control de los resultados de su actividad" (art. 1). La debida posición de cada uno de los órganos intervinientes y su función en el conjunto de la organización administrativa regional no se compagina con lo que se desprende de la expresión comentada del Anteproyecto, que parece obviar esa capacidad competencial del titular de la Consejería, y parece establecer una relación directa entre el INFO y el Consejo de Gobierno, siendo necesario, pues, que se diga en el Anteproyecto que el Plan, una vez elaborado, sea remitido al titular de la Consejería para que lo eleve al Consejo de Gobierno, si en el ejercicio de sus facultades de control respecto al INFO considera que procede, observación ésta que tiene carácter esencial.
Los aspectos materiales del Plan, por su parte, carecen de una regulación suficiente, ya que el Anteproyecto sólo asigna al mismo el cumplimiento de unos objetivos (art. 27.4). El Plan, en cuanto modelo sistemático de una actuación pública o privada, que se elabora anticipadamente para dirigirla y encauzarla (DRAE, acepción 3), necesita no solo formular los objetivos -de manera mucho más concreta de la que se hace- sino también los indicadores que permitan evaluar su cumplimiento, definir los programas de actividades con su duración y el órgano encargado de su gestión, determinar su coste y financiación y resolver las interrelaciones que puede tener con otros planes, como por ejemplo, con el Plan Regional de Ciencia, Tecnología e Innovación, regulado en el artículo 17 de la Ley 8/2007, de 23 de abril, de Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación de Región de Murcia, y con el Plan Regional de Subvenciones del artículo 5 de la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de Subvenciones de la Región de Murcia, que pueden servir de ejemplo sobre lo dicho.
El artículo 29.1 establece que "en el marco de los procedimientos legalmente previstos para la compensación de deudas de naturaleza pública, las Pymes tendrán derecho a solicitar la compensación de las deudas que mantengan con la Administración Regional y su sector público, con los créditos reconocidos por éstas a su favor por actos administrativos, ya tengan origen tributario o no tributario". La Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, norma que según dispone su artículo 1 es de aplicación directa a todas las Administraciones Públicas, establece entre los medios de extinción de las deudas tributarias la compensación (artículos 71 a 73, que no dejan de ser un reflejo en este sector del ordenamiento de lo que establecen los artículos 1.195 a 1.202 del Código Civil). Según el apartado 1 del artículo 71, "las deudas tributarias de un obligado tributario podrán extinguirse total o parcialmente por compensación con créditos reconocidos por acto administrativo a favor del mismo obligado, en las condiciones que reglamentariamente se establezcan", pudiéndose acordar la compensación de oficio o a instancia del obligado tributario, en este último caso, tanto en el periodo voluntario como el ejecutivo, siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 56 del Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación.
La regulación que se contiene en la normativa básica sobre la compensación exige que el crédito que los interesados pretendan compensar con las deudas que tengan con la Administración esté reconocido por acto administrativo a su favor y que se den las demás características exigibles a la compensación. Hay que decir además que no se contempla ninguna restricción en función del obligado al pago, por lo que, en realidad, el Anteproyecto no está regulando un derecho nuevo, puesto que está previsto en la normativa básica estatal.
En cuanto a la regulación regional el texto refundido de la Ley de Hacienda (Decreto Legislativo 1/1999, de 2 diciembre), recoge el pago como forma de extinción de las obligaciones en el artículo 23.3, pero no regula expresamente la compensación, lo cual no es óbice para entenderla implícitamente comprendida, ya que, según la Orden de 27 de abril 1999, por la que se regula el procedimiento para el pago de obligaciones, éste puede realizarse "mediante pagos en formalización a conceptos del presupuesto de ingresos y a conceptos de cuentas no presupuestarias, que no producirán variaciones efectivas de tesorería" (art. 6.1,c), lo que implica admitir de esta forma la compensación para extinguir obligaciones de la Comunidad Autónoma de cualquier origen, tributario, o no.
Para mejorar la posición de los emprendedores y Pymes en lo referente a la compensación de deudas, sin embargo, sí puede el Anteproyecto, como hace en la Disposición final primera, remitir a un desarrollo reglamentario el procedimiento para el reconocimiento del derecho, que, en cualquier caso, requiere que la compensación sea en la cantidad concurrente de las obligaciones de aquellas personas que por derecho propio sean recíprocamente acreedoras y deudoras las unas de las otras.
En cuanto a los Ayuntamientos, debe remitirse el Anteproyecto a la Ley General Tributaria, a la Ley de Haciendas Locales (TR aprobado por Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), y a las respectivas Ordenanzas municipales, ya que la compensación sólo está expresamente reconocida en la legislación básica para las deudas de las entidades locales con otras entidades públicas (art. 109 de la Ley de Bases de Régimen Local y Disposición adicional cuarta de la Ley de Haciendas Locales). Aunque cabría entender que supletoriamente y por la fuerza expansiva del Código Civil y su vocación totalizadora se aplicarán las formas de extinción de las obligaciones en él reguladas, entre ellas la compensación (art. 4.3 C.c.), y que a igual conclusión cabría llegar desde una interpretación supletoria de la Ley General Presupuestaria (art. 22 de la Ley 47/2003, de 26 de Noviembre), el régimen de autonomía financiera municipal (art.4.1,b) de la Ley de Bases de Régimen Local) es en lo esencial competencia del Estado, lo que aconseja que no se confunda la posibilidad de compensar deudas entre Administraciones, de la que es posible entre una Administración y un particular, persona física o jurídica. En tal sentido, resulta confuso el inciso final del precepto, que alude a un "sistema de compensación de créditos entre las distintas Administraciones intervinientes y las empresas", cuya redacción debería clarificarse. Esta observación tiene carácter esencial.
VI. Título VI, Medidas Financieras (arts. 30 a 33) y Título VII, Medidas de competitividad, innovación e internacionalización (arts.34 a 39).
Los preceptos que componen los títulos epigrafiados se caracterizan en su conjunto por estar integrados de contenidos que pueden considerarse recogidos en otros textos legales vigentes, como la Ley 9/2006, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, y la Ley 8/2007, de 23 de abril, de Investigación, Desarrollo Tecnológico e Innovación de Región de Murcia, principalmente.
Los artículos 34 y 35 se dedican a la internacionalización, materia que se incardina en el ámbito competencial del comercio exterior, competencia que está atribuida al Estado en el artículo 149.1.10ª CE, por lo que deberían vincularse las disposiciones autonómicas con la legislación estatal sobre la materia, especialmente en lo referente al apoyo financiero que precisan estas empresas. Ello debe ser así en cuanto que la regulación de la internacionalización de las empresas se encuentra recogida en el Capítulo VI del Título II de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible que, en su artículo 66 declara como objetivo prioritario de la política comercial española la internacionalización de las empresas "y, en especial, de las pequeñas y medianas empresas y de los trabajadores autónomos", estableciendo en el apartado segundo de este artículo que "la definición de la política de internacionalización se diseñará en colaboración con las Comunidades Autónomas y los organismos representativos del sector privado". Asimismo, en el artículo 68 se establecen los instrumentos de apoyo financiero a la internacionalización, entre los que se encuentra el seguro de crédito a la exportación. En ese contexto normativo la iniciativa autonómica debe ir dirigida a promover la celebración de tales convenios de colaboración con el Estado.
En el artículo 31 se vuelve a establecer una relación directa entre el Consejo de Gobierno y el INFO que, además de no corresponder con las posiciones institucionales respectivas, orilla las competencias que corresponden al titular de la Consejería al que está adscrito el citado órgano. Por otra parte, los encargos que en tal precepto se hacen al Consejo de Gobierno no son propios de su carácter, por lo que deben atribuirse genéricamente a la Administración para que sean desarrolladas por los órganos competentes o, si así se quiere, atribuírselas al INFO claramente depurando la redacción, ya que, el concepto "medidas" parece englobar una suerte de potestad reglamentaria que no corresponde al citado INFO. Esta observación tiene carácter esencial.
Finalmente advertir que en el artículo 33 debe eliminarse la palabra "tarifas", que no corresponde ni es necesaria.
VII. Disposiciones transitorias, adicionales y finales.
La transitoria se refiere a los procedimientos ya iniciados en las materias a que se refiere la Ley. Es una previsión adecuada si fuese necesaria, aspecto que debe revisarse, ya que en el Anteproyecto no se regulan regímenes jurídicos ni relaciones jurídicas, si exceptuamos las tributarias que, en todo caso, deberían estar primadas con la aplicación de la normativa nueva. En caso de llegar a la conclusión de que la transitoria es necesaria, debieran pormenorizarse los procedimientos a que se refiere.
En la Disposición adicional segunda, se debe decir, el Consejo del Emprendimiento "se constituirá en el plazo..."
De las relevantes Disposiciones adicionales primera y segunda no se ha aportado con el expediente ni memoria justificativa ni económica. No obstante, de las dos deducciones en el impuesto sobre la renta de las personas físicas, la primera parece corresponderse con una inversión de las llamadas de capital "semilla" y se refiere a entidades que tengan su domicilio fiscal y social en la Región de Murcia, lo que la hace coherente con la finalidad global del Anteproyecto. A pesar de ello debería revisarse el requisito del apartado d), que impone escritura pública para formalizar las operaciones, cuando ésta no siempre es imprescindible para formalizar los acuerdos sociales correspondientes, e implica un aumento de gastos de le operación que quizás es posible evitar. Igual observación cabe respecto al apartado e) de la segunda deducción del impuesto sobre la renta de las personas físicas.
PRIMERA.- El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia ofrece cobertura competencial suficiente para el Anteproyecto de Ley consultado.
SEGUNDA.- Son esenciales las observaciones siguientes:
a) Al artículo 11.2,c), Consideración Quinta, II.
b) Al artículo 27, Consideración Quinta, V.
c) Al artículo 29.1, Consideración Quinta, V.
d) Al artículo 31, Consideración Quinta, VI.
TERCERA.- El resto de observaciones, de incorporarse al texto, contribuirían a su mayor perfección técnica y mejor inserción en el ordenamiento jurídico, especialmente las relativas a la reiteración de contenidos vigentes en otras normas y a la existencia de contenidos que no precisan ser regulados por normas con rango de ley.
No obstante, V.E. resolverá.
