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Dictamen nº 146/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 27 de mayo de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 30 de abril de 2013, sobre revisión de oficio de la certificación del Consejero de Agricultura y Agua de 29 de septiembre de 2011, relativa a la producción de un acto administrativo por silencio administrativo, en virtud de la solicitud presentada el 15 de septiembre de 2010 por "--" para la adjudicación de fincas de reemplazo en un procedimiento de concentración parcelaria (expte. 155/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- El 29 de septiembre de 2011, el Consejero de Agricultura y Agua emitió una certificación en la que hacía constar la producción, por silencio administrativo, de un acto administrativo, consistente en la estimación de la solicitud presentada el 15 de septiembre de 2010 por "--" para que dicha Consejería le adjudicase fincas de reemplazo por una determinada superficie en el procedimiento de concentración parcelaria al que allí se refería.
SEGUNDO.- Tramitado por dicha Consejería un procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad de pleno Derecho del acto administrativo presunto al que se refería la citada certificación, fue solicitado el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, que lo emitió el 3 de diciembre (nº. 301/2012). En el mismo, y por lo que atañe a la referida cuestión, se concluyó que procedía declarar la caducidad de dicho procedimiento y que no procedía iniciar otro con el mismo objeto, pues, por lo razonado en las Consideraciones Tercera y Cuarta, I, resultaba, frente a lo expresado en la referida certificación, que no se había llegado a producir el efecto estimatorio de la solicitud presentada en su día por la referida sociedad cooperativa y, por tanto, no existía, en términos jurídicos, el acto administrativo presunto al que se refería tal certificación. De ello extraía el citado Dictamen la conclusión de que no era posible declarar la nulidad de pleno Derecho de un acto administrativo que no se había llegado a producir, y que procedía, en cambio, declarar la nulidad radical de la referida certificación, al amparo del artículo 62.1, f) de la Ley 30/1992, de 20 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Común (LPAC), por las razones expresadas en la citada Consideración Cuarta, I.
TERCERO.- A la vista de dicho Dictamen, el 9 de enero de 2013, previo informe del Servicio Jurídico de su Secretaría General, el Consejero de Agricultura y Agua acordó iniciar un procedimiento de revisión de oficio para declarar la nulidad de pleno Derecho de la referida certificación, otorgando a la interesada un plazo de diez hábiles para realizar alegaciones.
CUARTO.- El 21 de febrero de 2013, el citado Consejero, previo informe del referido Servicio Jurídico, acordó suspender el plazo máximo legal de tres meses (art. 102.5 LPAC) para dictar y notificar la resolución del mencionado procedimiento revisorio; suspensión fundada en la solicitud del preceptivo informe a la Dirección de los Servicios Jurídicos, al amparo del artículo 42.5, c) de la citada ley.
QUINTO.- Obra en el expediente una propuesta de declaración de nulidad de pleno Derecho de la certificación objeto del presente procedimiento revisorio, formulada el 21 de febrero de 2013 por el citado Servicio Jurídico, y basada, en síntesis, en lo expresado al respecto en el Dictamen de este Consejo Jurídico reseñado en el Antecedente Segundo.
SEXTO.- El 5 de marzo de 2013, la interesada presenta alegaciones en las que, entre otros extremos, se opone a la pretendida declaración de nulidad.
SÉPTIMO.- El 23 de abril de 2013, la Dirección de los Servicios Jurídicos emite informe favorable a la declaración de nulidad de la certificación objeto del procedimiento revisorio.
OCTAVO.- El 29 de abril de 2013, el citado Consejero, previo informe del referido Servicio Jurídico, y conforme con el citado artículo 42.5, c) LPAC, acordó el levantamiento de la suspensión del plazo reseñado en el Antecedente Cuarto, con efectos desde el 24 de dicho mes y año, por ser la fecha de recepción del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
NOVENO.- El 30 de abril de 2013, el citado Consejero, previo informe del referido Servicio Jurídico, acordó suspender nuevamente el plazo máximo de resolución y notificación del procedimiento, fundado en la solicitud del preceptivo Dictamen del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, al amparo del artículo 42.5, c) LPAC.
DÉCIMO.- En la fecha y por el órgano expresado en el encabezamiento del presente se solicitó Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de revisión de oficio cuyo objeto es declarar la nulidad de pleno Derecho de un acto administrativo, la certificación reseñada en el Antecedente Primero, al amparo de lo establecido en los artículos 62.1, f) y 102 LPAC y 12.6 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia.
SEGUNDO.- Procedimiento.
I. En el aspecto formal, debe señalarse que, tras la emisión del informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, debería haberse formulado la final propuesta de resolución que culminase la instrucción realizada, previamente a la solicitud de Dictamen a este Consejo Jurídico. No obstante, a la vista de los antecedentes, cabe deducir que el parecer final del órgano instructor coincide con el avanzado en su momento en la propuesta de resolución reseñada en el Antecedente Quinto, que se toma en consideración como propuesta objeto del presente Dictamen.
II. Conforme con lo establecido en el artículo 102.5 LPAC, los procedimientos revisorios iniciados por la Administración Pública a su amparo tienen establecido un plazo máximo de tres meses para dictar y notificar la correspondiente resolución, so pena de quedar incursos en caducidad. Dicho plazo puede suspenderse en alguno de los supuestos establecidos en el artículo 42.5 LPAC. En concreto, y por lo que aquí interesa, se destaca el recogido en la letra c) de dicho artículo, que prevé la posibilidad de suspender el referido plazo cuando deban solicitarse informes "preceptivos y determinantes del contenido de la resolución...".
En el caso que nos ocupa, de los Antecedentes reseñados se desprende que la Consejería consultante ha considerado que reúnen tal carácter los informes de la Dirección de los Servicios Jurídicos y de este Consejo Jurídico, habiendo fundado en la solicitud de ambos informes los correspondientes acuerdos de suspensión del citado plazo.
Sin embargo, hemos de reiterar lo establecido en anteriores Dictámenes, como el 104/2010, de 24 de mayo, respecto de la inaptitud que, a estos efectos suspensivos, tiene el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos.
Así, como indicamos en dicho Dictamen, "la Consejería fundó tal suspensión en el artículo 42.5, c) LPAC, que permite tal medida cuando en el procedimiento deban solicitarse informes que sean "preceptivos y determinantes del contenido de la resolución", considerando dicho órgano como tal el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, apreciación que no resulta correcta, pues aunque dicho informe reúne la condición de preceptivo según el artículo 7.1, l) de la Ley 4/04, de 22 de octubre, de Asistencia Jurídica de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el mismo no puede calificarse de determinante del contenido de la resolución.
En efecto, aunque resulta difícil dar una respuesta apriorística y para todos los casos respecto de lo que haya de entenderse como informe determinante a los efectos del citado artículo 42.5, c) LPAC, en principio puede señalarse que es aquél que, por su singular contenido o función, el órgano competente ha de tener necesariamente a la vista para poder resolver expresamente (Dictamen de este Consejo Jurídico nº 181/09 y Dictamen del Consejo de Estado nº 2.072/99, de 8 de julio), no bastando, pues, para poder resolver válidamente el procedimiento, que se haya solicitado su emisión (como, por el contrario, es lo propio en el caso de los informes meramente preceptivos). Así parece deducirse del artículo 83.3 LPAC, siendo tal necesidad de tener a la vista estos informes preceptivos y "determinantes" lo que justifica que, en tanto no se obtengan, se pueda interrumpir el plazo máximo para la resolución del procedimiento, si bien el citado artículo 42.5, c) LPAC establece un límite temporal en la suspensión de dicho plazo máximo, para evitar con ello una excesiva pendencia del procedimiento.
En la materia de revisión de oficio de actos administrativos que ahora nos ocupa, regulada en los artículos 102 y siguientes LPAC, el único informe de naturaleza jurídica que, en principio y sin perjuicio de las circunstancias de cada caso, puede calificarse como determinante del contenido de la resolución final es el dictamen de este Consejo Jurídico, pues el citado precepto lo configura como parcialmente vinculante, en el sentido de que la Administración regional no puede declarar la nulidad del acto sometido a revisión si no es con el informe favorable de dicho órgano consultivo. Por el contrario, el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos es preceptivo, pero no existe regulación normativa o circunstancia alguna especial que permita configurarlo, además, como determinante del contenido de la posterior resolución, como exige el comentado precepto de la LPAC para que pueda tener el indicado efecto suspensivo".
A partir de lo anterior, considerando que el procedimiento revisorio de referencia se inició por la Consejería consultante el 9 de enero de 2013, la solicitud de informe a la citada Dirección realizada el 21 de febrero siguiente carecía del pretendido efecto suspensivo del plazo máximo de resolución, no siendo válido el acto, de mero trámite, por el que, en la citada fecha, se acordó la suspensión de dicho plazo. Ello implica que éste finalizó el 9 de abril de 2013, antes, pues, de solicitarse el Dictamen de este Consejo Jurídico (lo que se hizo el 30 de dicho mes), determinando así la caducidad del procedimiento, que deberá declararse, sin perjuicio de poder iniciarse otro con el mismo objeto.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Procede declarar la caducidad del procedimiento de revisión de oficio objeto de Dictamen, por las razones expresadas en su Consideración Segunda, II.
SEGUNDA.- En consecuencia, la propuesta de resolución objeto de informe se dictamina desfavorablemente.
No obstante, V.E. resolverá.
