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Dictamen nº 170/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 19 de junio de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 27 de noviembre de 2012, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, por los daños sufridos como consecuencia de un accidente de circulación (expte. 393/12), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 22 de abril de 2010, x presenta escrito ante la Dirección General de Carreteras para poner de manifiesto que el 17 de febrero de 2010, sobre las 7.45 horas de la mañana, cuando conducía por la carretera RM-603 Mazarrón-El Palmar, sufrió un accidente a la altura del punto kilométrico 13,8, saliéndose de la calzada por el sentido opuesto al de su dirección, por causas no imputables y yendo a impactar contra un vallado metálico y un limonero de una finca colindante a la carretera. Considera que los daños sufridos en su automóvil se vieron agravados por la presencia del árbol contra el que chocó.
Tras aludir a la necesidad de autorización administrativa para efectuar instalaciones o plantar árboles en la zona de afección de las carreteras regionales y a las instrucciones técnicas de carreteras sobre las plantaciones próximas a las vías, solicita que se compruebe si se ha concedido la licencia al propietario de la finca en la que acabó el vehículo para construir la valla y plantar los limoneros y que se compruebe si la valla y/o la plantación de frutales se encuentra ajustada a derecho, así como que "en caso negativo, se inicie el procedimiento administrativo correspondiente".
Junto al escrito presenta sendas fotografías del estado en que quedó el vehículo y certificado expedido por el Jefe del Destacamento de Tráfico de Murcia, de la Guardia Civil, en el que se indica que en el lugar, día y hora señalados por la interesada en su escrito, una patrulla le prestó auxilio "por salida de la vía del vehículo BMW, modelo 530, matrícula ...-, con resultado de daños materiales en vehículo, valla metálica y limonero de finca colindante. Del hecho no se instruyeron diligencias".
SEGUNDO.- Ocho meses después de la presentación del escrito inicial, la Jefa de Sección de Responsabilidad Patrimonial de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, actuando en calidad de instructora del procedimiento, comunica a la interesada que ha tenido entrada en la Consejería "reclamación de responsabilidad patrimonial presentada por usted" y que se procede a instruir el correspondiente procedimiento, requiriéndole para que subsane y mejore su solicitud con la aportación de diversa documentación y que proponga prueba.
TERCERO.- Recabado el preceptivo informe de la Dirección General de Carreteras, es evacuado el 20 de diciembre de 2010 por el Servicio de Conservación. En él se afirma la titularidad regional de la carretera y que la causa del accidente pudo ser una actuación inadecuada de la perjudicada, "dado que se salió no solamente del carril de circulación sino también de la carretera", sin que puedan determinarse las causas de esta salida de vía. Además, se indica que no existe constancia de otros accidentes en el mismo punto y que no se ha realizado actuación alguna en ese tramo relacionada con el evento lesivo.
CUARTO.- El 29 de diciembre la interesada cumplimenta el requerimiento de subsanación y mejora, con la aportación de la siguiente documentación: DNI de la interesada; declaración de no haber percibido indemnización y de no seguir otros procedimientos por los mismos hechos; documentación acreditativa del hecho lesivo (certificado de la Guardia Civil, parte del servicio de grúa, partes de asistencia médica en Urgencias y en la Mutua -al tratarse de un accidente in itinere- y certificado del Director del Instituto de Educación Secundaria en que la interesada prestaba servicios como interina y al que se dirigía para impartir clase cuando sufrió el accidente); presupuestos de arreglo del vehículo; certificación de entidad bancaria de la cuenta donde realizar el abono de la indemnización; documentación del vehículo y permiso de conducir; póliza de seguro y documento acreditativo del pago de la prima.
La cantidad que se reclama es la de 6.344,05 euros.
QUINTO.- Solicitado nuevo informe a la Dirección General de Carreteras, se remiten sendos informes:
- El del Servicio de Explotación y Seguridad Vial, señala que el tramo, "antes de que la Dirección General de Carreteras acometiera las obras de mejora de trazado, carecía de bermas y arcenes, siendo el ancho de calzada de aproximadamente 5,5 m. Con estas obras se dio al tramo de carretera las características que tiene actualmente, incluido el vallado de la finca en cuestión, también realizado por la Dirección General de Carreteras".
- El del Servicio de Conservación, que se expresa en los siguientes términos:
"1. Según el informe que se adjunta, emitido por el Servicio de Explotación y Seguridad Vial, el vallado fue construido por esta Dirección General de Carreteras con motivo de las obras de ampliación de la calzada, en consecuencia no fue solicitada autorización por el interesado al tratarse de un desplazamiento de una servidumbre existente.
Esta cerca es de malla simple y sin cimentación, tal como se suelen autorizar en el dominio público, al no suponer un elemento rígido colocado en la explanación de la carretera.
2. En cuanto a los limoneros son anteriores a la actuación de la carretera, como se puede observar en las ortofotos de los años 1981 y 2004, estando plantados fuera de la zona de dominio público de la carretera que existía en aquella fecha.
No existe solicitud ni indicaciones en esta Dirección General de Carreteras, por parte de la Guardia Civil de Tráfico, referentes a desmontar la cerca o informando sobre la peligrosidad que puedan suponer los limoneros para el tráfico vial, dado que tanto la colocación de la cerca como la distancia de la plantación al borde de la calzada es habitual en las carreteras de la Región de Murcia".
SEXTO.- Solicitado informe al Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras, señala que los daños presupuestados para la reparación del vehículo pueden considerarse correctos, atendidos los que se deducen de las fotos aportadas por la interesada. Por el contrario, no considera justificado que se incorporen los daños de sustitución de todos los neumáticos del coche, pues no es muy probable que los cuatro a la vez se hayan visto afectados por el siniestro.
SÉPTIMO.- Conferido trámite de audiencia a la interesada, presenta escrito de alegaciones para señalar que en el tramo en cuestión son habituales las salidas de vía, por lo que la cercanía a la carretera de la valla y los frutales suponen un peligro, ratificándose en su pretensión indemnizatoria.
Aporta junto a las alegaciones diversas fotografías del tramo de carretera en cuestión en el que se aprecian las vallas metálicas derribadas un año antes del accidente y otras posteriores al mismo en las que se advierten restos de derribos provocados por accidentes de circulación.
Solicita asimismo que se recabe de la Guardia Civil informe sobre las intervenciones realizadas por salida de la carretera en la zona en cuestión durante los últimos cinco años.
Practicada dicha prueba, el Instituto Armado contesta que sólo constan tres accidentes en zonas próximas al lugar indicado por la reclamante: el 12 de febrero de 2008, por atropello de ciclista, el 23 de abril de 2011, consistente en salida de vía de una motocicleta por exceso de velocidad para el trazado de la vía debidamente señalizado y el 5 de febrero de 2012, también por exceso de velocidad e impacto contra otro vehículo que circulaba en sentido contrario.
OCTAVO.- Conferido nuevo trámite de audiencia a la interesada, presenta escrito de alegaciones reafirmándose en "la peligrosidad de la carretera y el mal estado de la vía, sea por el mal trazado de la carretera, la proximidad de vallado y árboles de las fincas anexa, la falta de una mayor señalización de advertencia de la peligrosidad de la carretera, etc. o incluso la sinergia de todas estas causas juntas". En cualquier caso, insiste en que si la valla y árboles no existieran, todo hubiera quedado en un susto, una simple salida por el trazado peligroso, pero no habría destrozado mi coche y corrido el riesgo de lesionarme o morir.
NOVENO.- Con fecha 31 de octubre de 2012, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren los requisitos determinantes de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público de carreteras y los daños sufridos por la interesada.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El Consejo Jurídico ha de ser consultado preceptivamente en las reclamaciones que, en concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administración Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico.
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
I. El procedimiento se ha iniciado por reclamación de parte interesada, de conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 31.1,a) de la misma Ley, toda vez que consta en el expediente que el vehículo accidentado y que sufrió los daños es propiedad de la reclamante, conforme se acredita en el expediente con el permiso de circulación expedido a su nombre.
En cuanto a la legitimación pasiva queda acreditado en el expediente que la carretera donde supuestamente tuvo lugar el siniestro es de titularidad autonómica (RM-603), según indica el primer informe de la Dirección General de Carreteras.
II. La acción indemnizatoria se ha ejercitado por la reclamante dentro del plazo de un año desde que se produjo el accidente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 142.5 LPAC.
Ha de precisarse que, si bien el primer escrito presentado por la interesada ante la Dirección General de Carreteras no puede calificarse de reclamación de responsabilidad patrimonial, pues en ningún momento esgrime una pretensión resarcitoria, sino únicamente se solicita de la Administración que compruebe la existencia de autorización administrativa para la construcción del vallado, así como el ajuste al ordenamiento de dicho cerramiento y de la plantación de frutales, y que se proceda en su caso a la incoación del oportuno procedimiento, el cual no necesariamente había de ser el de responsabilidad patrimonial, sino, por ejemplo, el sancionador o el de restablecimiento de la legalidad frente al titular de la finca.
No obstante, la calificación por el órgano instructor del escrito de la interesada como reclamación es aceptada por ésta cuando cumplimenta el requerimiento de subsanación y cuantifica el daño patrimonial padecido, momento éste que ha de considerarse como el de formulación de la reclamación de responsabilidad patrimonial, en la medida en que es el primero en el que la interesada manifiesta su voluntad de ser indemnizada por la Administración. Comoquiera que dicha actuación la lleva a efecto el 29 de diciembre de 2010, cuando todavía no ha transcurrido un año desde la fecha del accidente (17 de febrero de 2010), tal acción resarcitoria ha de considerarse temporánea.
III. Respecto al procedimiento de responsabilidad patrimonial, aunque constan todos los trámites exigibles conforme a lo dispuesto en los artículos 6 y siguientes del Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en Materia de Responsabilidad Patrimonial, aprobado por RD 429/1993, de 26 de marzo (RRP), es preciso reiterar las advertencias acerca del inadecuado uso que la instrucción hace de los trámites de subsanación y mejora y que, en tanto que sobradamente conocidas por la Consejería consultante, no se reproducen ahora en extenso.
Por otra parte, el plazo para resolver la reclamación, ha rebasado en exceso los tiempos prudenciales para ello (más de 3 años), lo que va en detrimento de los principios de eficacia, agilidad y celeridad que han de inspirar la actuación administrativa, como ha indicado reiteradamente este Órgano Consultivo.
TERCERA.- Elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial. Ausencia de nexo causal.
El artículo 139.1 LPAC establece, con carácter general, que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualesquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
Por tanto, los presupuestos de la responsabilidad patrimonial son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (SSTS, Sala 3ª, de 21 de abril y de 20 de mayo de 1998), los siguientes: que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica; que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla; que la lesión sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos; y que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor, a los cuales importa añadir el comportamiento de la víctima en la producción o en el padecimiento del daño, siempre que estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesión y de la consiguiente obligación de soportarla en todo o en parte.
Veamos la aplicación de estos requisitos al presente supuesto:
a) La realidad y la certeza del evento lesivo en el lugar, fecha y hora indicados por la interesada han quedado sobradamente acreditadas en el expediente administrativo, mediante certificación de la Guardia Civil, cuyos agentes le prestaron asistencia en los momentos inmediatamente posteriores al accidente, y el parte de asistencia de la grúa que retiró el vehículo.
b) Los daños padecidos también cabe considerarlos acreditados a la luz de las fotografías aportadas, los presupuestos de reparación existentes en el expediente y el informe del Parque de Maquinaria de la Dirección General de Carreteras.
c) Funcionamiento de los servicios públicos y nexo causal con el daño producido.
La interesada ha ido ampliando progresivamente el título de imputación de los daños a la Administración regional, pues si inicialmente sólo se refiere a la proximidad a la carretera del vallado de cerramiento de la finca y del arbolado de ésta, dudando de su ajuste a la legalidad, de lo que únicamente cabría inferir una eventual imputación de responsabilidad in vigilando de la Administración, por permitir o consentir la permanencia de estas circunstancias que considera peligrosas para la seguridad de los usuarios de la carretera, posteriormente extiende sus imputaciones a "la peligrosidad del trazado" (folio 71 del expediente) para, finalmente, aludir a la "peligrosidad y mal estado de la vía, sea por el mal trazado de la carretera, la proximidad del vallado y árboles de las fincas anexas, la falta de una mayor señalización de advertencia de la peligrosidad de la carretera, etc. o incluso la sinergia de todas estas causas juntas" (folio 84).
Cabe descartar, en primer lugar, cualquier influencia del trazado de la vía en la producción del daño, toda vez que la reclamante no se ha detenido en intentar probar, como le correspondía conforme a la distribución de la carga de la prueba que efectúa el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que aquél sea en sí mismo peligroso, o que se aparte de las instrucciones o normas técnicas de construcción de carreteras, que marcan el estándar de prestación del servicio público de construcción de las vías de circulación. En cualquier caso, consta en el informe de la Guardia Civil recabado a instancia de la actora (folios 76 y 77) que los otros dos accidentes habidos en el tramo por salida de la vía se debieron a "una velocidad excesiva para el trazado de la vía debidamente señalizado", de donde se desprende que la causa de los siniestros no ha de buscarse en el trazado, sino en la actuación indebida de los conductores que no ajustaron su conducción a las circunstancias de aquél, a pesar de estar debidamente señalizado.
Así pues, si bien la reclamante señala que su salida de la vía se produjo por causas no imputables a ella, no ha logrado probar cuál fue el motivo de su pérdida de control del automóvil y que ésta pueda conectarse causalmente con una omisión de las obligaciones de la Administración en la prestación del servicio de carreteras. Y es que, aunque se llegara a admitir, a efectos meramente dialécticos, que el trazado de la vía, por su características, pusiera en dificultades a los conductores, ello no sería en sí mismo determinante de la responsabilidad patrimonial de la Administración, pues los usuarios de las carreteras están obligados a adecuar la conducción a las características de la vía (artículo 45 del Reglamento General de Circulación), de forma que, cuando se obvia esta obligación impuesta no sólo por la norma jurídica sino por la más elemental prudencia, ello determina la ruptura del nexo causal entre el funcionamiento normal o anormal del servicio público y el daño causado.
Por tanto, el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no exime del imprescindible nexo causal entre la actuación de la Administración y el daño, como han puesto de manifiesto la doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 2582/98, de 16 de julio) y pronunciamientos judiciales, entre ellos, las Sentencias de 8 de febrero de 2008 y de 23 de abril de 2010 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.
En este punto, debe recordarse la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo plasmada, entre otras muchas, en sentencias de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 6 de mayo de 1999 y de 12 de diciembre de 2000, en las que se afirma que cuando las lesiones producidas no son imputables al funcionamiento del servicio público y sí al proceder del accidentado, se produce la ruptura del nexo causal y la exoneración de responsabilidad patrimonial.
Desde esta premisa, el Consejo Jurídico considera, como lo ha hecho en varios Dictámenes (por todos, los números 107 y 152 del año 2003), que la Administración no debe responder cuando, como ocurre en el presente caso, el nexo causal que pueda derivar de la utilización de un servicio público se rompe por la conducta del propio lesionado que, con o sin negligencia, conduce su vehículo sin ajustarse a las condiciones legales que derivan del concreto estado y señalización de las vías públicas o carreteras, y de las demás condiciones de la circulación en el momento de producirse el accidente.
En el mismo sentido se expresa la STSJ Murcia, Sala de lo Contencioso-Administrativo, 107/2008, de 8 febrero en un supuesto similar al ahora sometido a consulta: "Lo que aquí se está discutiendo es si se da o no el ineludible nexo causal entre el accidente y la Administración titular de la vía y si, aun existiendo, éste se ha roto por culpa del siniestrado. Esta Sala entiende que empieza faltando ese nexo causal y que, por tanto, no puede imputarse responsabilidad patrimonial a la Administración, pues en el presente caso han jugado una serie de causas, siendo imposible precisar de manera indubitada cuál es la determinante decisiva del siniestro. Pero, en todo caso, lo que es innegable es que no puede admitirse en ningún caso que la zona del sentido de la izquierda de la vía, en donde se produjo el accidente, se convierta en zona viaria. Pero es muy relevante destacar que lo desencadenante del siniestro, que es lo que debe tenerse en cuenta para comprobar si hay relación de causalidad, no es posible y previsiblemente más que la distracción del conductor que le hace perder el control de su vehículo, para terminar con un choque contra un árbol que se encuentra en el lado izquierdo del sentido de la vía por donde se circulaba. La relación de causalidad va referida al accidente y no al fallecimiento, pues siendo obvio que éste se produjo por la colisión del vehículo con el árbol, la causa desencadenante del accidente no fue el servicio público de carreteras, ya que ninguna prueba se ha practicado que acredite ese nexo de causalidad, sino el despiste del conductor que le hizo perder el control del vehículo, causa que es la verdaderamente determinante del siniestro. Aquí es claro que los daños no son debidos ni al funcionamiento normal del servicio público ni a su funcionamiento anormal, sino a la culpa exclusiva de la víctima...".
En el supuesto sometido a consulta la causa del accidente no ha podido ser situada de forma justificada en la actuación u omisión de la Administración, pues la reclamante es incapaz de precisar cuál es el motivo por el que pierde el control del vehículo que conducía cuando se dirigía a su lugar de trabajo, circunstancia ésta que, además, permite presumir que la interesada conocía el tramo de carretera por el que circulaba. En cualquier caso, y aunque no fuera así, lo cierto es que venía obligada a adecuar su conducción a las circunstancias concurrentes, entre ellas, al trazado de la vía, que se encontraba perfectamente señalizado. Al no hacerlo, salirse de la vía y circular fuera de las zonas habilitadas para ello, se colocó a sí misma en una situación de evidente riesgo de impactar contra algún obstáculo, como finalmente aconteció en el caso de la actora, quien terminó chocando contra un frutal ubicado fuera de la calzada y en el lado izquierdo de la misma, por lo que hubo de cruzar todo el ancho de la vía. Los árboles en cuestión pertenecen a una explotación agrícola que, según informa la Dirección General de Carreteras, existe al menos desde hace treinta años y que se encontraban fuera de la zona de dominio público de la carretera que existía en aquella fecha. Por otra parte, no fueron plantados por la Administración para el servicio de la carretera, de modo que no se trata de las plantaciones a que se refiere la instrucción citada por la interesada en su escrito inicial y, en cualquier caso, aunque dicha norma técnica fuera aplicable en este supuesto, no podría considerarse que la existencia de árboles frutales en un bancal contiguo a la carretera y fuera de la explanación pueda representar un "riesgo inmediato de choque por un eventual despiste de los vehículos que circulan por la carretera" (Norma 7.1- IC 3.1).
Por otra parte, los artículos 30 a 32 de la Ley 2/2008, de 21 de abril, de Carreteras de la Región de Murcia (LCRM), sobre las zonas de protección de la carretera (zonas de dominio público, servidumbre y afección) no establecen "las distancias mínimas para plantar árboles a los lados de la carretera" como interpreta la interesada (folio 4), sino la necesidad de contar con la preceptiva autorización administrativa para ello. En el supuesto sometido a consulta, si bien los frutales inicialmente no estaban en la zona de dominio público de la carretera (folio 51 del expediente), al realizarse las obras de mejora y ampliación del firme a que se refiere el Servicio de Explotación y Seguridad Vial (de fecha indeterminada en el expediente pero anteriores en todo caso al siniestro), algunos de dichos árboles sí quedaron comprendidos en la zona de dominio público, como se advierte en las fotografías obrantes en los folios 59 y siguientes del expediente.
En efecto, de conformidad con el artículo 30.1 LCRM y en atención al tipo de vía en el que se produjo el siniestro, son de dominio público los terrenos comprendidos en una franja de tres metros de anchura, a cada lado de la vía, medidos en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación. Pues bien, en esa zona, la Administración puede autorizar la existencia de cultivos que no afecten negativamente a la seguridad vial, siempre que quede libre la calzada, la plataforma, el paseo o arcén, la acera, la cuneta y, en su caso, las obras de tierra (art. 30.8), elementos éstos de la carretera que, como se aprecia en todas las fotografías aportadas por la interesada correspondientes a los años 2009 y 2010, quedan perfectamente libres de árboles u obstáculos, siendo ajustada la disposición de los árboles a lo establecido en la Ley.
En consecuencia, no se aprecia nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos de carreteras y los daños por los que se reclama, cuya antijuridicidad tampoco ha quedado acreditada en el expediente. Este pronunciamiento hace innecesario que deban realizarse posteriores consideraciones sobre la cuantía y modo de indemnización.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
ÚNICA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación al no apreciar la concurrencia de los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, ni la antijuridicidad de éste.
No obstante, V.E. resolverá.
