Buscador de dictámenes del Consejo Jurídico de la Región de Murcia
Dictamen nº 265/2013
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 30 de septiembre de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Director Gerente del Servicio Murciano de Salud (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Sanidad y Política Social), mediante oficio registrado el día 29 de abril de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por caída en un centro sanitario (expte. 147/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 14 de julio de 2011, x presenta reclamación de responsabilidad patrimonial frente a la Administración regional, por los daños que dice haber sufrido como consecuencia del incumplimiento por aquélla de su deber de mantenimiento de las instalaciones sanitarias en las adecuadas condiciones de accesibilidad.
Relata la reclamante que el 19 de abril de 2011 acudió al Consultorio de Guadalupe, "encontrándose el suelo de dicho consultorio resbaladizo, era un día lluvioso por lo que el suelo y probablemente con el trasiego de las personas que acudieron al centro, contribuyeron a empeorar la situación y hacer difícil el tránsito para personas en general, y más acusadamente a personas con las capacidades de movimiento limitadas simplemente por la edad, 79 años en mi caso. Era evidente el peligro que suponía dicha situación y no fue remediada ni se tomaron medidas destinadas a evitar las posibles caídas al suelo de las personas que por allí tenían que transitar ese día.
Varias personas resbalaron y cayeron al suelo con mayor o menor fortuna como fue mi caso, en el que la caída me produjo una fractura supracondílea de fémur derecho. Tras recibir la ayuda pertinente en el centro se me trasladó al Hospital Reina Sofía donde quedé ingresada para ser intervenida".
Junto a la reclamación, en cuyo petitum se solicita una indemnización económica que no se concreta, se aporta diversa documentación clínica. Entre ella consta el informe de alta de hospitalización, emitido el 20 de mayo de 2011 por el Servicio de Traumatología del Hospital "Reina Sofía", según el cual la paciente, tras sufrir caída casual en su centro de salud, acude a urgencias donde se realiza diagnóstico de fractura supracondílea tipo 33-A2 de fémur derecho. El 28 de abril se le coloca placa de osteosíntesis, sin incidencias, con la indicación de mantener el miembro en descarga durante 6 semanas tras el alta.
SEGUNDO.- Admitida a trámite la reclamación por resolución del Director Gerente del Servicio Murciano de Salud de 28 de septiembre de 2011, se ordena la instrucción del procedimiento al Servicio Jurídico del indicado ente, que procede a comunicar a la interesada la información prescrita por el artículo 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC). Según se indica en la propuesta de resolución, en este acto se "requirió a la interesada para que propusiera los medios de prueba, así como especificara la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible", si bien no consta así en el expediente remitido al Consejo Jurídico, pues la copia del oficio dirigido a la reclamante está incompleta.
Asimismo, el órgano instructor da traslado de la reclamación a la aseguradora del Servicio Murciano de Salud, a la Dirección de los Servicios Jurídicos y a la Dirección General de Asistencia Sanitaria, al tiempo que recaba de la Gerencia del Área de Salud a la que pertenece el Centro de Salud donde cayó la actora, copia de la historia clínica e informe tanto de los profesionales que la atendieron como del Servicio de Mantenimiento del indicado centro sanitario.
TERCERO.- El 26 de octubre de 2011, la reclamante aporta diversa documentación clínica y copia de las siguientes facturas:
1.- Factura emitida por x, de fecha 7 de mayo de 11, en concepto de conjunto con carro elevador full GS 90X190, por importe de 1.400 euros.
2.- Factura expedida por farmacia, de fecha 24 de octubre de 2011, en concepto de andador articulado fijo plegable, por importe de 59 euros.
3.- Factura expedida por farmacia, de fecha 25 de octubre de 2011, en concepto de elevador WC y silla baño, por importe de 195 euros.
CUARTO.- El 19 de enero de 2012 se remite por la Dirección Gerencia de Área de Salud I la documentación requerida:
- Historia clínica de atención primaria de la reclamante.
- Informe de Ingeniero Técnico Industrial, que es del siguiente tenor literal:
"Con fecha 14/12/11 se realiza visita al Consultorio de Guadalupe, para realizar reportaje fotográfico y recabar información entre el personal del mencionado centro, referente al accidente que tuvo lugar el 19/04/11, en el cual se vio implicada la paciente x.
En la mañana del día 15/12/11, hablo por teléfono con x (profesional del centro que atendió en enfermería a la señora en cuestión).
Con respecto al tema de la caída se concluye lo siguiente:
Tal y como se puede observar en el reportaje fotográfico que se adjunta, no existe posibilidad de que directamente, debido a la lluvia, la entrada de acceso al centro se encontrara mojada, ya que existe una marquesina de hormigón que cubre la totalidad de dicha entrada, incluidas rampa y descansillo de escalera.
Teniendo en cuenta lo indicado en el párrafo anterior, el agua que pudiera haber existido en la zona de la doble puerta de entrada al centro, procedería del propio calzado de los usuarios y por tanto el resbalón que, según la reclamación, dio lugar a la caída y consecuentes lesiones, no puede ser achacable a un mal estado de mantenimiento y/o conservación del centro y más concretamente de la entrada al mismo desde la vía pública, sino a la acumulación de agua proveniente del calzado de los usuarios en la entrada, debido a las lluvias de intensidad inusual, según el propio personal del centro, caídas en la fecha que nos ocupa.
Asimismo, hacer mención al hecho de que la caída tuvo lugar ya en el interior del centro propiamente dicho, una vez ya franqueada la zona de la doble puerta de entrada".
Al citado informe se acompañan 14 fotografías de la entrada de acceso al consultorio.
QUINTO.- Conferido trámite de audiencia a los interesados, presenta la reclamante la siguiente documentación:
- Informe del Servicio de Rehabilitación del Hospital "Reina Sofía" que refleja que la paciente ingresó en ese servicio el 29 de abril de 2011 y recibió el alta con secuelas el 23 de diciembre siguiente.
- Factura en concepto de andador, de fecha 15 de mayo de 2012, por importe de 98 euros.
SEXTO.- Con fecha 18 de abril de 2013, el órgano instructor formula propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar que no concurren todos los elementos generadores de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos y el daño alegado, cuya antijuridicidad también se niega.
En tal estado de tramitación y una vez incorporados los preceptivos extracto de secretaría e índice de documentos, se remite el expediente en solicitud de Dictamen mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 29 de abril de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo y procedimiento.
1. La reclamante, al sufrir los perjuicios imputados a la actuación administrativa consistente en la omisión de las medidas de seguridad exigibles en las instalaciones en que se presta el servicio público sanitario, ostenta la condición de interesada para ejercitar la acción de reclamación, a tenor de lo dispuesto por el artículo 139.1 LPAC, en relación con el 4.1 RRP.
En lo que respecta a la legitimación pasiva, corresponde a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, al tratarse de unos presuntos daños imputados al funcionamiento del servicio público regional sanitario en el que se integra el centro de salud en que se produjo el accidente.
2. La acción indemnizatoria ha sido ejercitada dentro del plazo anual que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 142.5 LPAC, a contar desde el momento de la curación de las lesiones o la determinación del alcance de las secuelas.
3. El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales y reglamentarios que integran esta clase de procedimientos.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
Los presupuestos de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública son, como reiteradamente ha expuesto la jurisprudencia (por todas, la STS, Sala 3ª, de 21 de abril de 1998):
a) Que el particular sufra una lesión en sus bienes o derechos real, concreta y susceptible de evaluación económica.
b) Que la lesión sea antijurídica, en el sentido de que el perjudicado no tenga obligación de soportarla.
c) Que la lesión sea imputable a la administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
d) Que, por tanto, exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, y no sea ésta consecuencia de un caso de fuerza mayor.
En el presente supuesto no se imputa el daño a la actuación médica de los servicios sanitarios, sino a sus elementos materiales (Centro de Salud de Guadalupe), en donde se presta dicho servicio, por lo que conviene recordar que cuando el elemento real presuntamente causante del daño está dedicado o afecto a un servicio público, no cabe considerar dicho elemento ajeno al servicio. Pues como recuerda la Sentencia anteriormente citada: "...lo que distingue la actividad administrativa en el sentido de los servicios públicos a los que se refiere la ley cuando disciplina la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, no es que sus elementos instrumentales sean diferentes o estén modificados en función de una actividad prestacional o de otra índole de la Administración, sino el fin a que en su conjunto la actividad administrativa se dirige (satisfacción de los intereses generales), el carácter con que lo hace (de modo continuo o regular), los límites a que está sujeta (los fijados por la atribución de potestades por el ordenamiento jurídico) y las prerrogativas inherentes a la específica regulación del ejercicio de las potestades en el marco del derecho público. Los elementos personales o reales que se integran en la actividad administrativa no deben ser diferentes de los necesarios para el desarrollo de cualquier actividad humana útil o productiva, pues su característica radica en la afección teleológica o instrumental al servicio...". Desde este punto de vista no ofrece duda que el hall o vestíbulo del Centro de Salud donde ocurrió el accidente, se integra instrumentalmente en el servicio público, puesto que su fin es el de permitir el discurrir de los ciudadanos que acuden en demanda de la asistencia sanitaria.
Ahora bien, el carácter objetivo de la responsabilidad administrativa no supone que se responda de forma automática, por el mero hecho de constatar la realidad de la lesión. La Sentencia del TS de 13 de septiembre de 2002 unifica criterios en torno al alcance de la responsabilidad objetiva de la Administración respecto al funcionamiento de sus servicios públicos, recordando: "reiterados pronunciamientos de este Tribunal Supremo que tiene declarado, en Sentencia de 5 junio de 1998 (recurso 1662/94), que la prestación por la Administración de un determinado servicio público y la titularidad por parte de aquélla de la infraestructura material para su prestación no implica que el vigente sistema de responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Públicas convierta a éstas en aseguradoras universales de todos los riesgos con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse con independencia del actuar administrativo, porque de lo contrario, como pretende el recurrente, se transformaría aquél en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Y en la sentencia de 13 de noviembre de 1997 (recurso 4451/1993) también afirmamos que aun cuando la responsabilidad de la Administración ha sido calificada por la jurisprudencia de esta Sala como un supuesto de responsabilidad objetiva, no lo es menos que ello no convierte a la Administración en un responsable de todos los resultados lesivos que puedan producirse por el simple uso de instalaciones públicas, sino que, como antes señalamos, es necesario que esos daños sean consecuencia directa e inmediata del funcionamiento normal o anormal de aquélla".
De los datos obrantes en el expediente se deduce la realidad del hecho dañoso, pues si bien no se han aportado testigos o partes de incidencias que recogieran lo sucedido, sí que de las indagaciones efectuadas por el Ingeniero Técnico Industrial que emite el informe obrante a los folios 32 y siguientes del expediente, puede darse por cierto que x sufrió una caída en la entrada del Consultorio. Se alcanza esta conclusión al advertir que el Técnico, tras interrogar al personal del centro sanitario, en ningún momento pone en duda la realidad de la caída e, incluso, identifica con precisión el lugar del suceso, más allá de la descripción que del mismo se contiene en el escrito de reclamación. Además, así consta también en el "Parte al Juzgado" elaborado por la médico de atención primaria que recoge como causa de las lesiones padecidas la de "caída fortuita en centro de salud".
Así mismo, el aludido informe técnico parece asumir que la causa de la caída se encuentra en la existencia de agua sobre el pavimento, que se habría introducido en el edificio debido al calzado de los usuarios del mismo, "debido a las lluvias de intensidad inusual, según el propio personal del centro, caídas en la fecha que nos ocupa".
La interesada, por su parte, además de su manifestación personal acerca de las circunstancias de la caída, aporta informe de alta hospitalaria en el que se refiere que la causa de las lesiones que presenta es una caída casual en su Centro de Salud.
En atención a las reglas del reparto de la carga de la prueba que se derivan de lo establecido en el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, corresponde a la parte actora probar el substrato fáctico que fundamenta la afirmación sobre la antijuridicidad del resultado dañoso. En el supuesto sometido a consulta, si bien la actividad probatoria de la reclamante es muy parca, lo cierto es que el órgano instructor no ha dudado de la veracidad de los hechos denunciados, ni siquiera tras el interrogatorio al personal del Centro de Salud efectuado por el Ingeniero Técnico. Esta actuación, por otra parte (y aunque quizás debiera haber sido realizada por el órgano instructor directamente), resultaba conveniente atendiendo a la doctrina de este Consejo sobre el deber que incumbe a la Administración de colaboración activa en el esclarecimiento de los hechos, así como sobre la modulación del referido principio general sobre la carga de la prueba, por aplicación del también principio de facilidad probatoria, en función de la mayor disponibilidad de medios probatorios al alcance de cada parte, criterio recogido por la nueva Ley de Enjuiciamiento Civil, cuyo artículo 217.6 señala: "(...) el Tribunal deberá tener presente la disponibilidad y facilidad probatoria que corresponde a cada una de las partes en litigio" (Dictamen 196/2009, entre otros).
Así pues, de la valoración conjunta de la prueba existente en el procedimiento puede considerarse acreditado que x sufrió una caída al acceder al Centro de Salud de Guadalupe y que ello se debió a la presencia de agua sobre el firme del hall o pasillo de entrada al edificio.
En el reparto de la carga de la prueba y en orden a determinar la presencia o no de relación causal entre el daño y el funcionamiento del servicio público, a la Administración le corresponde la acreditación de las circunstancias de hecho que definan el estándar de su funcionamiento con evitación de aquellos riesgos que superen los asumidos como ordinarios por la conciencia social. También, la carga de probar la concurrencia de acontecimientos inevitables, insuperables e irresistibles producidos por causas ajenas al servicio público y al riesgo que le es propio (fuerza mayor), así como la concurrencia de circunstancias demostrativas de la ruptura del nexo causal con el funcionamiento del servicio público; no siendo exigible de la parte reclamante ni demostrar que la Administración que causó la lesión antijurídica procedió con negligencia, ni probar que quien padeció el perjuicio actuó con prudencia (por todas, se efectúa una síntesis de criterios jurisprudenciales en la Sentencia de la Sala Tercera (6ª) del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1999).
Acreditada, por tanto, la efectividad del daño, así como la titularidad por parte del Servicio Murciano de Salud del consultorio donde se produjo el accidente, sólo queda determinar si concurre o no una relación de causalidad entre la actuación o la inactividad de la Administración y el daño producido, es decir, si la caída que sufrió la reclamante es atribuible a la responsabilidad de la Administración sanitaria regional por no haber desplegado, en relación con los elementos que la integran, una actividad de conservación más cuidadosa, de modo que la seguridad de los usuarios quedase garantizada.
De lo manifestado por la reclamante y no negado por la propuesta de resolución, se deduce que el accidente se produjo porque el suelo del vestíbulo o pasillo de entrada al Centro de Salud se encontraba mojado, y que lo estaba debido a que en el exterior llovía copiosamente, de modo que todo el que accedía al recinto sanitario lo mojaba. Para el órgano instructor, con fundamento en el informe técnico unido al expediente, ello no puede imputarse a un deficiente funcionamiento del servicio público de mantenimiento de las instalaciones. No comparte este parecer el Consejo Jurídico, toda vez que una adecuada prestación del servicio exigiría la minimización de los riesgos asociados a la humedad del pavimento, como ya señalamos en nuestro Dictamen 102/2009, en un supuesto sustancialmente idéntico al presente, mediante la instalación de elementos fijos o removibles que evitaran las caídas (bandas antideslizantes, elementos de absorción de la humedad, etc.), la intensificación de los servicios de limpieza (STSJ Valencia, núm.1364/2004, de 11 de octubre) o, incluso, mediante la sencilla colocación de señales de advertencia del peligro, nada de lo cual consta que se llevara a efecto en el lugar y fecha del accidente.
En consecuencia, cabe considerar que concurren en el supuesto sometido a consulta todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento, por omisión, de los servicios públicos y el daño alegado, cuya antijuridicidad también ha de estimarse concurrente, toda vez que la accidentada no tenía el deber jurídico de soportar las lesiones padecidas.
CUARTA.- El quantum indemnizatorio.
La reclamante no cuantifica en su escrito inicial de reclamación su pretensión económica, como tampoco lo hace cuando la Administración la requiere para que proceda a aportar la valoración económica del daño padecido.
Ha de señalarse, al respecto, que si bien la propuesta de resolución recoge que se requirió expresamente a la reclamante para que subsanara su solicitud inicial mediante la cuantificación de la indemnización pretendida, dicho requerimiento no consta en el expediente remitido al Consejo Jurídico, habiéndose incorporado una copia incompleta de dicha actuación al folio 5 del expediente.
En cualquier caso, y en contestación al indicado requerimiento, la interesada aporta, el 26 de octubre de 2011, la "documentación solicitada para seguir con la tramitación del expediente", uniendo informes médicos y facturas de gastos relativos a material ortopédico.
De tales documentos se desprende que los daños por los que la interesada reclama y que identifica en su escrito inicial de solicitud serían la "fractura supracondílea de fémur derecho y consecuencias posteriores", es decir, los gastos ortopédicos habidos -cuya cuantía no se ha discutido por el órgano instructor y que la paciente ha justificado mediante las oportunas facturas-, el período de incapacidad temporal e, incluso, por daños físicos permanentes, toda vez que el informe de alta del Servicio de Rehabilitación del Hospital "Reina Sofía", lo es de "alta con secuelas".
No obstante, en aplicación del artículo 139 LPAC en relación con el 6 RRP, sólo son estimables pretensiones evaluadas económicamente, requisito que no cumple la reclamante en cuanto a los daños personales, por lo que sólo se han de indemnizar los gastos ortopédicos justificados mediante factura.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina desfavorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, al considerar el Consejo Jurídico que sí concurren los elementos determinantes del nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento, por omisión, del servicio público y el daño sufrido por la interesada, que ha de calificarse de antijurídico al no existir un deber jurídico para aquélla de soportarlo.
SEGUNDA.- La cuantía de la indemnización habrá de fijarse con arreglo a los parámetros indicados en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
No obstante, V.E. resolverá.
