Dictamen 267/2013

El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 7 de octubre de 2013, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Excmo. Sr. Consejero de Presidencia, mediante oficio registrado el día 17 de junio de 2013, sobre segregación parcial del municipio de Lorca para la creación del municipio de Almendricos (expte. 228/13), aprobando el siguiente Dictamen.

ANTECEDENTES

PRIMERO.- Con fecha 2 de mayo de 2006 (registro de entrada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia) x, abogada, en representación de la mayoría de los electores y vecinos del núcleo de población de Almendricos y diseminado del municipio de Lorca, conforme al acta notarial que acompaña, promueve ante el Consejo de Gobierno un expediente de segregación del citado municipio para la constitución de un municipio independiente con la denominación de Almendricos y capitalidad en el expresado núcleo.

El escrito de solicitud contiene los siguientes apartados:

I. Antecedentes.

Primero. El núcleo de Almendricos está situado en el término municipal de Lorca, en el extremo sur, lindando con los términos municipales de Huércal Overa y Pulpí, pertenecientes a la provincia de Almería (Comunidad Autónoma de Andalucía) y de Puerto Lumbreras, de la Región de Murcia.

Según se expone, la privilegiada situación geográfica de este núcleo le ha dotado de unas tierras fértiles codiciadas por cada civilización que ha poblado Murcia desde la prehistoria: asentamientos argáricos, tartesos, fenicios, romanos y árabes.

Segundo. El nuevo municipio a constituir tendría una población de 1.694 habitantes, y, conforme a las escrituras otorgadas ante el Notario de Lorca x, con el número de protocolo 1.795 bis del año 2004 y 1.165 del año 2006, que se acompañan como documento núm. 3, los firmantes a favor de la segregación serían 910 de los 1.320 vecinos mayores de edad, lo que supone el 71,3 % de la población de derecho a favor de la segregación, es decir, la mayoría absoluta de los censados.

También se acredita la constitución de una comisión promotora, mediante el acta notarial núm. 1.165, ya citada, del Protocolo del mismo Notario de Lorca, así como el otorgamiento de poderes a favor, entre otros, de la letrada que actúa en su representación.

Tercero. La distancia que separa el núcleo de Almendricos de la capitalidad del municipio es de unos veinticinco kilómetros, lo que, en su opinión, es un hecho físico relevante en expedientes de esta naturaleza, además de que la distancia sociológica entre los vecinos de aquel núcleo y los de Lorca es mucho más acusada, estando latente un alejamiento humano nacido de peculiares características que conforman los perfiles de pueblos diferenciados, que nunca han llegado a identificarse.

Cuarto. Expresa que el devenir de Almendricos evidencia una realidad de vida colectiva que requiere y exige un tratamiento jurídico adecuado a la luz de los principios que informan nuestro ordenamiento jurídico para dotarla de plenitud de personalidad, que le permita desenvolverse con autonomía en el ámbito de la Administración local española, por reunir todos los requisitos determinantes de su configuración como municipio.

II. Fundamentos de derecho.

En este apartado se citan los fundamentos jurídicos que sostienen la solicitud formulada, relacionando las siguientes normas y doctrina aplicable:

- La Ley 6/1988, de 25 de agosto, Reguladora de Régimen Local de la Región de Murcia (artículos 6 y siguientes), en lo sucesivo Ley 6/1988 o LRLRM, indistintamente.

- La Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, LBRL (exposición de motivos y artículos 1,2, 6.1 y 13); el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local (TRRL), y el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (RP), aprobado por Real Decreto Legislativo 1690/1986, de 11 de julio.

- Los artículos 137 y 140 de la Constitución Española, que consagran el principio de autonomía municipal.

• La Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985.

- Los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 45.300, de 7 de julio de 1983, 47.269, de 29 de julio de 1985, 47.730, de 3 de octubre de 1985 y 48.898, de 18 de septiembre de 1986.

- Las Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 1965, de 15 de junio de 1984  (Sala 4ª, según se dice) y de 24 y de 30 de octubre de 1989 (Sala 3ª). También hace referencia a dos pronunciamientos de las Salas de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Comunidades Autónomas de Andalucía y de Cataluña.

III. Aplicación al presente caso de la normativa y doctrina señalada.

Se sostiene que pretender en España una política restrictiva en la creación de nuevos municipios supondría conculcar el espíritu y la letra de la Carta Europea de Autonomía Local, a la vez que constituiría un grave atentado contra la lógica más elemental emprender ahora el camino hacia una meta de la que regresan los Países Europeos, convencidos de su ineficacia e inutilidad con grave daño para la ciudadanía.

Se afirma que la falta de desarrollo reglamentario de la legislación municipal de la Comunidad Autónoma de Murcia obliga a integrar la "anomia" o inexistencia de normas específicas, acudiendo a las normas estatales de carácter supletorio.

Seguidamente se relacionan los requisitos esenciales para la creación de un municipio por segregación parcial de otro, a iniciativa de los vecinos afectados, que se entienden concurrentes en el presente caso:

1. Solicitud realizada por la mayoría de los vecinos residentes en la parte a segregar (artículos 14.3 LRLRM, 9.3 TRRL y 11 RP).

Se señala que se ejercita esta pretensión en nombre de 910 vecinos y electores residente en la porción a segregar de un total de 1.320 vecinos censados, lo que representa el 71,3 % de los vecinos y electores residentes en el nuevo municipio, acompañando la escritura notarial de apoderamiento que se aporta como documento núm.3.

También refiere que los firmantes han constituido una comisión promotora en cumplimiento de lo previsto en el artículo 11.2 RP a la que se otorgan facultades para cuantas operaciones, actos y negocios jurídicos fueran necesarios.

2. Núcleo de población territorialmente diferenciado (artículos 11.1,a LRLRM y 3 RP).

Se expone que este requisito engloba implícitamente dos: población y territorio.

En cuanto a la población se expresa que las leyes positivas no imponen límites mínimos de población para dar vida a un nuevo municipio y cuando en el derecho histórico o en el derecho comparado aparecen cualquier limitación a este respecto se ofrece como una simple indicación o directriz sometida a reservas y salvedades.

Respecto al territorio, se señala que lo que exigen los textos legales es que en supuestos de segregación parcial se practique conjuntamente la división del territorio y demás elementos afectados.

3. Recursos necesarios de los municipios resultantes para el cumplimiento de las competencias municipales (artículo 11.1, b LRLRM).

Para acreditar dicho requisito se aporta un informe sobre suficiencia económica, señalando que después de la segregación tanto el municipio de Lorca, como el nuevo de Almendricos, contarían con recursos y medios económicos financieros, no sólo suficientes, sino holgados, para atender al cumplimiento de sus competencias, según refiere.

Respecto al requisito de que no disminuya la calidad de los servicios que venían siendo prestados constituye como se dice el informe económico (sic) "una solemne petición de principio, toda vez que en el momento de iniciarse un expediente de segregación resulta ideológica y materialmente inasequible, química y físicamente inaprensible esa abstracta petición de futuro sometida a multitud de imponderables".

4. Requisitos negativos.

Se alude, entre tales requisitos, a que la segregación no prive al municipio originario de las condiciones exigidas, que el núcleo a segregar no esté unido por calle o zona urbana a otro, al exigir que sean núcleos diferenciados, y que no disminuya la calidad de los servicios que venían siendo prestados en los municipios resultantes. A este respecto se señala que examinado ya en el apartado anterior que no se produce la diminución de la calidad de los servicios, y que el municipio originario no queda privado de las condiciones exigidas de acuerdo con el informe económico, sólo resta por señalar que no se produce una confusión de núcleos, según se desprende del mapa o plano del término municipal, que evidencia una clara y dilatada separación entre el núcleo de población a segregar y la capitalidad del municipio.

IV. Documentación.

Se aportan los siguientes documentos:

Núm.1: memoria justificativa (folios 24 a 34).

Núm.2: planimetría (folio 36).

Núm.3: legitimación; escrituras notariales de protocolización de actas de adhesión, constitución de la comisión promotora, aceptación de cargos, posesión de los mismos y otorgamiento de poderes específicos a favor de abogados y procuradores (folios 39 a 210).

Núm.4: informe económico (folios 212 a 236).

Núm.5: proyecto de división (folios 737 a 746).

Señala seguidamente que se aportan todos los documentos exigidos por el artículo 14 RP (Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales), especificándose lo siguiente:

- Planimetría del término municipal con señalamiento de los nuevos límites: documento núm. 2 (mapas y planos).

- Informe justificativo de que concurren las motivaciones necesarias para llevar a cabo la segregación: subsumido en el escrito de solicitud, así como en los documentos nº 1 (Memoria), 4 (informe económico) y 5 (proyecto de división).

- Memoria justificativa sobre solvencia, que se encuentra integrada en el informe económico.

- Forma de liquidar las deudas: subsumida en el documento núm.5 sobre proyecto de división.

- Otras estipulaciones: documento unido núm.5 sobre proyecto de división en el que se proponen y regulan fórmulas adicionales sobre posibilidad de establecer en el futuro algún servicio mancomunado.

- Informe demostrativo de que ni el nuevo municipio ni el antiguo carecerán de los medios necesarios para el cumplimiento de sus fines (informe económico unido como documento núm.4).

- Certificación del Secretario de la Corporación Municipal de Lorca de las firmas que suscriben la solicitud: lo consideran inaplicable en el presente caso al aportarse escritura notarial en la que consta que todos y cada uno de los firmantes figuran inscritos en el censo electoral, mediante las escrituras notariales que se aportan como documento núm.3.

- Nombre del nuevo municipio y núcleo en el que ha de fijarse la capitalidad: escrito de instancia, memoria justificativa, actas y escrituras notariales, ya referidos.

• Nuevos límites: proyecto de división y mapas y planos.

- Constitución de una comisión promotora que figura en las escrituras notariales.

Tras expresar que concurren cada uno de los requisitos previos y simultáneos que la Ley exige para la alteración de municipios a instancia de los vecinos interesados, se manifiesta que la zona a erigirse en un nuevo municipio se asienta sobre un bien definido territorio, con recursos económicos sobrados para cumplir sus propias competencias manteniendo, mejorando e implantando servicios nuevos, a distancia de unos 25 kilómetros de la capitalidad del municipio matriz y con vida propia y peculiar en muy diversos aspectos, datos que revelan la existencia de un hecho social de vida humana producto espontáneo de circunstancias geográficas, de pervivencia de una concentración de población con intereses comunes y características diferenciadas, del nacimiento, en suma, de un municipio que, a la luz de los principios constitucionales y por las leyes positivas, requiere ser reconocido para facilitar la vida del derecho.

Finalmente, solicita al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que dicte Decreto estimando la segregación del núcleo de Almendricos y diseminado del municipio de Lorca, para la constitución de un nuevo municipio con la denominación de Almendricos, de conformidad con la propuesta de división del término municipal, así como de los bienes, derechos, aprovechamientos, usos públicos, cargas y obligaciones afectos al nuevo municipio.

SEGUNDO.- Por oficio de 11 de mayo de 2006, el Director General de Administración Local de la Consejería de Presidencia se dirige al Ayuntamiento de Lorca para darle traslado de la documentación presentada y para que se pronuncie sobre la solicitud de segregación, al no tener constancia de su pronunciamiento sobre el asunto, conforme a lo dispuesto en el artículo 11.3 RP. También le comunica que el plazo de resolución del expediente es de seis meses y que el Centro Directivo va a proceder a someter el expediente a información pública mediante anuncio en el Boletín Oficial de la Región de Murcia (BORM en lo sucesivo), conforme a lo dispuesto en el artículo 14.4 LRLRM, de cuyo resultado se dará traslado al Ayuntamiento por si procede la adopción de un nuevo acuerdo Plenario. Consta también la remisión de la solicitud de la segregación, vía fax, al Secretario General del Ayuntamiento de Lorca.

TERCERO.- El 19 de mayo de 2006 (certificación en la Oficina de Correos en Madrid), la letrada actuante presenta escrito de 17 anterior, al que acompaña una certificación expedida el 27 de abril de 2006 por el Secretario General del Ayuntamiento de Lorca, con el visto bueno del Alcalde de la Corporación, en la que expresa que de las personas que se relacionan como firmantes en la escritura pública otorgada por la comisión promotora para la creación del municipio de Almendricos (núm. 1795B  de 6 de julio de 2004, sumadas las adhesiones posteriores de 8, 13 y 15 de julio) sólo figuran como residentes 792, al quedar excluidas las personas que se especifican, por haber causado baja por defunción o cambio de domicilio, y no estar inscritas como residentes en el Padrón Municipal.  También certifica que las personas que se relacionan en los documentos notariales señalados en el folio 753 sólo figuran inscritos en el censo 105, al quedar excluidas las que se relacionan por no figurar en el Padrón municipal de habitantes de Lorca.

CUARTO.- Mediante oficio de 29 de mayo de 2006 (notificado el 6 de junio siguiente), el Director General de Administración Local dirige un oficio a la letrada que actúa en representación de los vecinos promotores de la segregación solicitándole el siguiente documento: certificación expedida por el Secretario del Ayuntamiento de acuerdo con el artículo 14,3,d) RP relativa al número de electores, habitantes y vecinos de la porción de los términos municipales y de la porción que se pretende segregar.

El anterior oficio se comunica al Ayuntamiento de Lorca, en su condición de parte interesada, indicándole las actuaciones seguidas en el procedimiento (folio 758).

QUINTO.- El 8 de junio de 2006 (registro de salida), el Alcalde del Ayuntamiento de Lorca solicita a la Dirección General de Administración Local la ampliación del plazo para cumplimentar el trámite de audiencia (hasta el mes de octubre).

SEXTO.- x, en representación de la mayoría de los electores y vecinos residentes del núcleo de población de Almendricos y diseminado, presenta escrito (certificado en la Oficina de Correos en Madrid el 16 de junio de 2006) acompañando certificaciones procedentes de la Delegación Provincial de Murcia del Instituto Nacional de Estadística en las que se recoge la población de derecho del municipio de Lorca (87.153 habitantes) y de la Sección 012, distrito 02 del citado municipio (referido a Almendricos) con una población de 1694 habitantes, a fecha 1 de enero de 2005, con efectos a partir del 31 de diciembre siguiente. También se acompañan otras dos certificaciones sobre el número de electores a fecha 1 de junio de 2006.

También expresa que al no ser dichas certificaciones las solicitadas, la letrada actuante las reitera por vía telefónica al Ayuntamiento de Lorca, solicitándolas vía fax (folios 768 y 769) la presidenta de la comisión promotora, indicando que deberán ser remitidas directamente a la Dirección General de Administración Local.

SÉPTIMO.- El Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales emite un informe el 15 de junio de 2006 (folios 774 a 781), en el que tras analizar la documentación presentada por la comisión promotora extrae las siguientes conclusiones:

• Sobre la legitimación:

"Si bien de la información obrante en el expediente puede presumirse la legitimación (897 firmantes suponen el 67,95% de los vecinos mayores de edad residentes) resulta necesaria la certificación cuya aportación se ha pedido".

• Sobre el procedimiento:

"Recibida la documentación en este Centro Directivo e iniciado el expediente de segregación del núcleo de población de Almendricos y diseminado del término municipal de Lorca, de acuerdo con la normativa aplicable, los trámites a seguir son los relacionados en el apartado 1 del punto III de este informe".

OCTAVO.- Mediante oficio de la Alcaldía de 11 de julio de 2006, se remite a la Dirección General de Administración Local la certificación del mismo día del Secretario General de la Corporación (folio 771), en virtud de la cual, con referencia al 4 de mayo de 2006, los datos poblacionales son los siguientes:

• Población total del municipio de Lorca: 90.501 habitantes.

• Población entidad colectiva Almendricos: 1732 habitantes.

• Mayores de 18 años en el municipio de Lorca: 72.659 habitantes.

• Mayores de 18 años en la entidad colectiva de Almendricos: 1.421 habitantes.

No obstante, hay otra certificación anterior de 23 de junio de 2006, referida a datos de 1 de enero de 2005, remitida por fax a la Dirección General de Administración Local (folio 786) en la que se expresan los siguientes datos:

• Población total del municipio de Lorca: 87.780 habitantes.

• Población entidad colectiva Almendricos: 1.705 habitantes.

• Mayores de 18 años en el municipio de Lorca: 70.323 habitantes.

• Mayores de 18 años en la entidad colectiva de Almendricos: 1.385 habitantes.

NOVENO.- Consta que el expediente de segregación se sometió al trámite de información pública para la presentación de alegaciones durante el plazo de un mes, siendo publicado en el BORM de 22 de agosto de 2006 (folio 789), presentando alegaciones el Alcalde del Ayuntamiento de Lorca en el sentido que seguidamente se expresa.

DÉCIMO.- Por el Alcalde del Ayuntamiento de Lorca se dirige escrito de 21 de septiembre de 2006 a la Dirección General de Administración Local, transcribiendo el siguiente acuerdo de la Junta de Portavoces del Ayuntamiento, una vez emitido el informe por los servicios económicos municipales:

"La Junta de Portavoces conocido el informe emitido por los servicios económicos en relación con el expediente de segregación del núcleo de Almendricos y diseminado del municipio de Lorca y en tal sentido valorando en justicia el respeto que debe tenerse a toda iniciativa ciudadana, que cuenta además, como en este procedimiento, con un amplio respaldo de los vecinos de Almendricos, se considera por los portavoces de los Grupos Municipales que la importancia y trascendencia del pronunciamiento que debe llevar a cabo este Ayuntamiento, exige que efectivamente se acredite que no se va a producir merma en los servicios públicos a los que tienen derecho los ciudadanos de Almendricos, incluso que se produzca una mejora de prestación y en cualquier caso determinar el coste económico que va a suponer para los vecinos, todo ello sin perjuicio de otras consideraciones técnicas que puedan tenerse en cuenta con carácter previo al pronunciamiento municipal. Por lo anterior se acuerda que por la Alcaldía se remita a la D.G. de Administración Local de la CARM las consideraciones que se hacen propias de este Ayuntamiento y que se detallan en el informe referido".

En consecuencia, se formulan alegaciones en el trámite de información pública, transcribiendo el informe económico municipal al que se refiere el oficio de la Alcaldía, cuyo contenido es el siguiente:

"En el punto referente a la viabilidad financiera del nuevo Ayuntamiento se exponen unas cifras de gastos en base a los cálculos anteriores sin concluir de manera fehaciente que el nuevo Ayuntamiento generaría ingresos suficientes para asegurar dicha viabilidad. Se confía por parte de los autores del informe en que según la legislación en materia de financiación local, el Estado tendría que garantizar la cobertura de los servicios obligatorios. A continuación se recogen en el informe que existen indicios de que el nuevo municipio tendría una capacidad grande de generar ingresos en base a los datos de recaudación real que el Ayuntamiento de Lorca consigue. Asimismo se argumenta que se podría aumentar la recaudación por IAE al permitirse la instalación de industrias en su territorio.

En cuanto al presupuesto estimativo que se presenta hay varias dudas razonables que exponemos a continuación.

Ingresos:

- La previsión de ingresos por tasas y precios públicos por prestación de servicios es excesiva respecto a la recaudación real que el Ayuntamiento obtiene. Se presupuestan más de 600.000 euros cuando la recaudación real ronda los 180.000 euros.

- La previsión de precios públicos por aprovechamiento del dominio público es de 87.000 euros, cuando la recaudación real por este concepto proporcionalmente deberían ser 3.000 euros.

- La previsión del impuesto de construcciones duplica la recaudación real del año 2005.

- El Ayuntamiento de Lorca no impone contribuciones especiales para financiar obras y esa previsión de ingresos sería un gravamen que actualmente no soportan los vecinos.

- La previsión en el concepto de ingresos no tiene justificación y no debería superar razonablemente los 15,000 euros.

- Las transferencias corrientes procedentes de la C. Autónoma por importe de 176.100 euros parece excesiva si consideramos que la recaudación por este concepto del Ayuntamiento de Lorca es de 3.300.000 euros. Consideramos que lo razonable sería reducirla al menos al 50%.

- Las transferencias de capital procedentes de la C. Autónoma por importe superior a 1 millón de euros parece excesivo si consideramos que la previsión del Ayuntamiento de Lorca viene siendo por este concepto de 3 millones de euros.

Gastos:

- No se da información sobre el cálculo de los gastos de personal, número de funcionarios, categoría profesional, etc.

- No se justifica de manera suficiente el cálculo de las magnitudes incluidas en los capítulos de gastos corrientes y de inversión, en el sentido del mantenimiento de los servicios públicos que actualmente se prestan en la Diputación de Almendricos.

En las conclusiones, punto 7, se propone por los autores del informe una hipotética subida de impuestos como solución en el caso de no cubrirse los presupuestos".

Concluye el escrito de alegaciones que a la vista de las consideraciones del informe económico que se transcribe parcialmente, el Ayuntamiento considera necesario la justificación de las cuestiones planteadas y especialmente un estudio de costes por servicios, tanto de medios personales como materiales, así como la suficiente cobertura de los ingresos previstos y, en su caso, posible aumento de presión fiscal que ello conllevaría.

UNDÉCIMO.- Se otorgó un trámite de audiencia (folio 792) a la representante de los vecinos que promueven la segregación, trasladándole el escrito presentado por la Alcaldía de Lorca, así como la solicitud de ampliación de plazo para la emisión de informe por el Ayuntamiento matriz y las últimas certificaciones expedidas por el Secretario General de la Corporación sobre la población total y los vecinos mayores de edad residentes en Lorca y en Almendricos.

x, en representación de los vecinos que promueven la segregación, presenta un nuevo informe suscrito por los autores del económico aportado (folios 796 a 798), en respuesta a las alegaciones formuladas por el Ayuntamiento de Lorca:

• En su opinión constituye un error rebatir las conclusiones del informe económico y en particular poner en cuestión la viabilidad financiera del nuevo municipio sobre la base de que estas previsiones para el ejercicio 2007 no se compadecen con los datos de recaudación real o de coste efectivo del Ayuntamiento de Lorca, dado que el citado "presupuesto estimativo del nuevo municipio para el año 2007" no tiene más pretensión, y así se hace constar, que la meramente ilustrativa. El desglose en artículos, conceptos y funciones contenidos en las tablas 25 a 28 es el resultado de extrapolar las estructuras presupuestarias tipo de los municipios españoles con población no superior a los 5.000 habitantes, sobre la base de las cifras estimadas para los capítulos y grupos de función. En consecuencia, no cabe discutir el hecho de que algunas de las previsiones consignadas en la tabla 25, en ciertos conceptos de ingresos concretos que se citan en el escrito de alegaciones, puedan no coincidir con los datos de recaudación (aunque critica que el Ayuntamiento no haya referido dichos datos a un ejercicio concreto).

• En su opinión, que el nuevo municipio sea o no financieramente viable no depende de si la recaudación prevista por, digamos, el Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras es de 140.000 o de 70.000 euros. Los argumentos de la viabilidad económica del nuevo municipio se construyen en el informe elaborado a partir de tres ejes que no encuentran refutados en el escrito de alegaciones del Ayuntamiento de Lorca:

1. No cabe esgrimir un argumento a priori que recele de la viabilidad financiera del nuevo municipio por razón de su tamaño, porque la entidad de Almendricos está muy por encima de la mediana de distribución de los municipios españoles según su tamaño poblacional, señalando que es, en su opinión, un factor sin incidencia en el desempeño presupuestario y en la solvencia financiera de los Ayuntamientos.

2. La legislación en materia de financiación local (R.D. Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales) no sólo consagra el principio de suficiencia financiera, sino que arbitra los mecanismos para convertir dicho principio en realidad material, de manera que el sistema de financiación municipal garantiza que los Ayuntamientos estén en condiciones de asumir el coste de la prestación de los servicios que son de su competencia y, en particular, mediante las transferencia que éstos reciben en concepto de participación en los ingresos del Estado. También expresa que, en comparación con los municipios de similares características en la Región, dispondría de ingresos suficientes con los que atender la necesidades de gasto ordinarias que conlleva el ejercicio de las competencias que la legislación le atribuye, si bien reconoce que las necesidades de gasto estimadas no son resultado de un estudio de costes por servicios como el que reclama el Ayuntamiento, cuya elaboración exigiría una inversión en recursos que va más allá de las pretensiones del informe. Añade, no obstante, que la información sobre costes de los servicios proporcionada por el propio Ayuntamiento permite extrapolar unas necesidades de gasto que se encontrarían entre el intervalo acotado por las hipótesis de niveles de gasto bajo y alto incluidas en sus estimaciones.

3. Augura unas buenas perspectivas financieras en lo que respecta al potencial fiscal del nuevo municipio, existiendo, en su opinión, indicios que apuntan a una capacidad fiscal relativa superior a la media de los Ayuntamientos murcianos de similar tamaño. Reconoce que es más opinable la hipótesis que augura potenciales incrementos en la recaudación del IAE, si bien este se basa en un hecho objetivo como es la restricción a las actividades de carácter industrial en el territorio de la entidad, lo que no es refutado por el Ayuntamiento.

Concluye el citado informe con el siguiente párrafo:

"De este modo admitido el hecho que un comportamiento estándar del nuevo municipio en la obtención de ingresos cubriría las necesidades básicas de servicios que la ley obliga a satisfacer, se dispondría de un amplio margen de discrecionalidad por la vía de modulación de los tipos y coeficientes de gravamen en el supuesto de que la nueva entidad aspirase a ampliar y/o mejorar la oferta de servicios públicos a sus ciudadanos".

DUODÉCIMO.- Por escrito de 15 de diciembre de 2006, el Director General de Administración Local da traslado del informe anterior al Ayuntamiento de Lorca, recordando que no se ha producido el pronunciamiento de la citada Corporación, a través del acuerdo Plenario,  conforme a lo señalado en el artículo 11.3 RP. Dicha petición solicitando el pronunciamiento municipal es reiterada por escritos de 9 de noviembre de 2007 (folio 800) y de 10 de septiembre de 2008 (folio 807).

DECIMOTERCERO.- x, en la representación ya indicada, presenta escrito de 19 de febrero de 2008 (certificado el 20 siguiente) en el que solicita información acerca del trámite en el que se encuentra el procedimiento, de conformidad con lo previsto en las normas reguladoras (artículos 35, 41 y 42.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LPAC en lo sucesivo).

En su contestación, el Director General de Administración Local le remite un escrito de 7 de marzo de 2008 en el que se expresan las actuaciones llevadas a cabo y las pendientes por realizar (folios 805 y 806).

Con posterioridad, por escrito de fecha 15 de octubre de 2008 la indicada representante de los vecinos que promueven el expediente solicita (folio 820) que se le facilite copia del expediente integro hasta el momento actual, al resultar insuficiente la información suministrada por teléfono y no haber podido entrevistarse con el Director General de Administración Local.

DECIMOCUARTO.- Por oficio de 6 de marzo de 2009, el Director General de Administración Local (folio 821) vuelve a solicitar del Ayuntamiento de Lorca un pronunciamiento del Pleno sobre la segregación, además de una información actualizada que se considera imprescindible para la resolución, sobre la estimación de gastos por prestación de servicios en el municipio a crear, capacidad fiscal del mismo y viabilidad e impacto de la segregación sobre la actividad económico financiera del Ayuntamiento de Lorca. Tras lo cual el mismo titular del Centro Directivo competente otorga un trámite de audiencia (folios 823 y siguientes) a los siguientes departamentos de la Administración regional:

• A la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio para que informe sobre los límites del nuevo municipio y cuantos otros aspectos considere relevantes desde el punto de vista urbanístico y del territorio.

• A la Consejería de Educación, Formación y Empleo para que informe sobre los centros docentes existentes en los núcleos de población que pretenden segregarse, así como la población escolar a la que atienden y aquellos otros centros ubicados fuera de los mismos a donde acude la población escolar.

• A la Consejería de Sanidad y Consumo para que informe sobre los centros de asistencia sanitaria existentes, así como la asistencia a dicha población de otros centros sanitarios ubicados fuera de ese territorio.

• A la Consejería de Cultura y Turismo para que informe sobre los equipamientos de promoción cultural existentes en los núcleos de población que se pretenden segregar y otros prestados a la población por el Ayuntamiento de Lorca o por la Consejería referida.

• A la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración para que informe sobre los centros de servicios sociales existentes en el ámbito y otros fuera de él que presten servicio a la población.

• A la Consejería de Economía y Hacienda para que informe sobre los ingresos tributarios recaudados por los núcleos de población que se pretender segregar.

DECIMOQUINTO. Las contestaciones de las Consejerías consultadas fueron las siguientes:

1. La Vicesecretaria de la Consejería de Economía y Hacienda expone que no dispone de la información solicitada referida al ámbito territorial objeto de la propuesta de segregación (folio 831).

2. El Secretario General de la Consejería de Sanidad y Consumo remite un informe del Servicio de Planificación y Financiación Sanitaria, de 1 de julio de 2009, en el que se expone que el núcleo de Almendricos pertenece, según el actual mapa sanitario de la Región de Murcia, a la zona básica de salud núm. 49 (Puerto Lumbreras) junto con las Diputaciones de Pozo Higuera, Béjar, Nogalte y Zarzalico (pertenecientes al municipio de Lorca) y el municipio de Puerto Lumbreras, que a su vez está integrada en el Área de Salud núm.3-Lorca, que tiene de referencia al Hospital Rafael Méndez, sito en la ciudad de Lorca. Además recoge, entre otras, las siguientes conclusiones:

La diputación de Almendricos cuenta como dispositivos sanitarios dentro de su ámbito geográfico un consultorio local, disponiendo de un dispositivo de urgencias y de emergencias que cubre a la diputación de Almendricos formado por un punto de especial aislamiento (PEA) situado en el Consultorio Local con servicio de 24 horas. Para el resto de prestaciones sanitarias (fisioterapia, salud bucodental, etc.) tienen como referencia el Centro de Salud de Puerto Lumbreras y deberán mantenerse en dicha zona en el caso de la creación del nuevo municipio, conforme al actual mapa sanitario, pues su creación como municipio independiente no supondría en ningún caso la creación de una nueva zona básica de salud, ni el incremento de los recursos humanos que prestan asistencia sanitaria a la población. Asimismo expresa que el coste del personal sanitario y el mantenimiento del Centro de Salud son asumidos por el Servicio Murciano de Salud, mientras que el mantenimiento del Consultorio Local en Almendricos corre a cargo del Ayuntamiento de Lorca y, en su caso, deberían ser asumidos por el nuevo municipio.

3. La Vicesecretaria de la Consejería de Política Social, Mujer e Inmigración remite un informe del Servicio de Planificación y Evaluación, de 4 de junio de 2009 (folios 838 a 840), en el que expone, entre otras cuestiones, que los centros de servicios sociales autorizados en Almendricos son:

• Club de pensionistas y jubilados de Almendricos sito en calle Mayor, que tiene autorizada la actividad de servicio de atención a personas mayores.

• El Centro de la Mujer de la diputación de Almendricos en la calle Escuelas y Centro Social de Almendricos de Lorca en la calle Mayor.

• Existe atención en esa población a través de la una unidad de trabajo social que tiene su sede de referencia en la plaza Carruajes de Lorca.

Asimismo se señala que el Decreto 28/1987, de 14 de mayo, por el que se regula la estructura básica de los servicios comunitarios y el régimen de subvenciones para su mantenimiento, señala que "los Centros Primarios de Actuación Social tendrán un ámbito de actuación local, municipal o comarcal y se procurará que la población atendida en cada uno de ellos sea superior a 5.000 habitantes".

4. El Director General de Urbanismo y Ordenación del Territorio remite un escrito a la Dirección General de Administración Local, de fecha 27 de agosto de 2009 (folios 846 a 849), que transcribe a su vez un informe del Servicio de Ordenación del Territorio, en el que se señala que a la vista de las tres modificaciones propuestas del Plan General Municipal de Ordenación de Lorca (PGMO) que afectan a dicho ámbito territorial, el escenario es totalmente distinto al expuesto en la documentación aportada por los vecinos, resultando una información insuficiente a la hora de valorar los efectos de la segregación propuesta desde la competencia en ordenación del territorio. Con la finalidad de evaluar dichos efectos se recomienda la redacción de un estudio de impacto territorial que analice las siguientes funciones: de seguridad, de infraestructuras de transportes y comunicaciones, energética y de residuos sólidos, infraestructuras hidráulicas, ocio-recreativa, espacios libres de uso público, turístico, comercial, residencial y económica-suelo industrial.

Termina el informe señalando que dicho documento permitirá, en un principio, conocer el estado actual de cada una de las funciones con la finalidad de averiguar si se parte de una situación deficitaria o no; por otra parte, podrá analizar y cuantificar las necesidades que se generan por las modificaciones puntuales del PGMO aprobadas inicialmente y, por último, facilitará el diseño y planificación del sistema, que busque el adecuado acompasamiento entre el desarrollo de las nuevas actuaciones y las distintas funciones urbanas con el fin último de garantizar a la población en todo momento un servicio y atención de calidad.

5. El Vicesecretario de la Consejería de Cultura y Turismo remite tres informes: el primero evacuado, mediante comunicación interior, por el Director General de Deportes en fecha 18 de mayo de 2009 (folio 852), que expone que dicha población cuenta con pista polideportiva en el Colegio Viejo, pista polideportiva en el Colegio Nuevo, 2 pistas de petanca en la Estación, campo de futbol de tierra y pabellón polideportivo cubierto. El segundo corresponde al Director General del Libro, Archivos y Bibliotecas, de 13 de mayo de 2009 (folio 854), que se refiere a dos prestaciones:

a) El servicio de bibliobús, ofrecido por la Consejería, está disponible cada 21 días, describiéndose los días en los que acude a la localidad, así como el horario y el número de usuarios (111 personas).

b) El Ayuntamiento de Lorca atiende a la entidad de población de Almendricos con la apertura de un nuevo punto estable de servicio bibliotecario desde mediados de 2008: Centro de Lectura Almendricos, Casa del Médico. El centro de lectura dispone de un total de 1.878 ejemplares de colección y cuenta con un total de 94 usuarios.

Con posterioridad, se remite un informe de la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales, de 2 de septiembre de 2009, en el que se señalan los yacimientos arqueológicos sitos en la diputación de Almendricos: Cueva del Monje, Rincón de Almendricos,  Casas del Cerro Negro o El Baldío, el Armao de Arriba y de Abajo, y Triptolemos. Además refiere que en el catálogo de inmuebles aparece la Ermita de Redón, de la que no hay constancia de su titularidad.

6. El Secretario de la Consejería de Educación, Formación y Empleo remite un informe elaborado por el Servicio de Planificación de la Dirección General de Centros, de 1 de junio de 2009, del que destacamos los siguientes datos (folios 857 a 859):

• En la diputación de Almendricos hay un Colegio Público de Educación Infantil y Primaria (CEIP) completo, que atiende a una población escolar de 174 escolares. Este Centro, además de los alumnos que habitan en la diputación, escolariza alumnos a partir de 4º de Educación Primaria procedentes de la diputación de Pozo Higuera, también del municipio de Lorca, que comienzan su escolarización (educación infantil) en el CEIP la Campana. El CEIP de Almendricos cuenta con los servicios complementarios de comedor escolar y transporte. Refleja el itinerario de transporte para recoger a alumnos que habitan en otros núcleos diseminados (folio 858).

• En el paraje Venta de Ceferino hay una escuela de educación infantil que escolariza alumnos desde Educación Infantil y primer ciclo de Educación Primaria (1º y 2º); al finalizar este ciclo los alumnos son escolarizados en el CEIP de Almendricos.

• Al finalizar la etapa de Educación Primaria los alumnos son escolarizados en el Instituto de Educación de Enseñanza Obligatoria (IES) Sierra de Almenara, perteneciente a la diputación de Purias (Lorca).

• La población escolar oscila entre 22 y 15 alumnos en los últimos años (datos de Econet), por lo que se considera que no son necesarias nuevas actuaciones en materia de infraestructuras educativas.

DECIMOSEXTO.- Por parte del Servicio de Asesoramiento a las Entidades Locales se emite un informe el 20 de enero de 2010 (folios 894 a 906) del que se destacan las siguientes conclusiones:

1. Habida cuenta que el expediente se inició a solicitud de la mayoría de los electores y vecinos del núcleo de población y diseminado, mediante acuerdo del Director General de Administración Local de 11 de mayo de 2006, ya han transcurrido más de seis meses sin que se haya dictado resolución expresa, siendo el silencio administrativo desestimatorio en virtud de lo dispuesto en el Anexo I de la Ley 1/2002, de 20 de marzo, de Adecuación de los procedimientos de la Administración regional a la LPAC. No obstante, la Administración regional está obligada a resolver de forma expresa por exigencias de lo dispuesto en el artículo 42 LPAC.

2. A pesar de los reiterados requerimientos dirigidos al Ayuntamiento de Lorca, no se ha obtenido un pronunciamiento municipal en relación con la solicitud de segregación en los términos previsto en el artículo 11.3 RP, salvo las alegaciones realizadas por la Alcaldía sobre la viabilidad financiera del nuevo Ayuntamiento de 21 de septiembre de 2006.

3. La ausencia de pronunciamiento municipal no impide jurídicamente que la Administración regional adopte la resolución pertinente sobre la solicitud de segregación, siempre y cuando concurran los requisitos imprescindibles previstos en la legislación aplicable: 1) que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes; 2) que no suponga la segregación disminución en la calidad media de los servicios que venían siendo prestados; y 3) que suponga un mejora objetiva en la prestación de servicios en el nuevo municipio.

4. Ante la inexistencia de pronunciamiento municipal, corresponde a la Administración regional analizar y valorar si la documentación remitida permite acreditar de forma objetiva el cumplimiento de dichos requisitos. En aras de dicho análisis se recabó el informe de las distintas Consejerías con competencias sectoriales relacionadas con la segregación solicitada.

5. A la vista de que la documentación presentada por los promotores se encuentra desfasada y que han transcurrido más de dos años y medio desde la iniciación, resulta imprescindible de cara a la resolución del expediente disponer de información actualizada en los extremos que se indican en el escrito del Director General de Administración Local de fecha 6 de marzo de 2009, a saber: estimación de gastos por prestación de servicios en el municipio a crear, capacidad fiscal del mismo y viabilidad financiera del nuevo municipio e impacto de la segregación sobre la actividad económica financiera del Ayuntamiento de Lorca. También debe solicitarse, como información complementaria, al indicado Ayuntamiento y promotores, el estudio de impacto territorial demandado por la Dirección General competente en materia de ordenación del territorio.

Finalmente, señala que la falta de remisión de la anterior documentación no debe impedir la resolución del expediente siempre y cuando sea posible su obtención por otros medios. No obstante, de no ser posible esto último, no cabría sino resolver en sentido desestimatorio por no ser posible constatar de forma objetiva la concurrencia de los requisitos sustantivos necesarios para proceder a la segregación.

DECIMOSÉPTIMO.- El 21 de enero de 2010 (registrado de salida al día siguiente), el Director General de Administración Local, Relaciones Institucionales y Acción Exterior se dirige al Alcalde del Ayuntamiento de Lorca para que:

1º. Adopte el acuerdo Plenario en relación a la solicitud de segregación formulada por la mayoría de electores y vecinos del núcleo de población de Almendricos y diseminado del municipio de Lorca.

2º. Remisión de información actualizada sobre los extremos indicados en el escrito del mismo Centro Directivo de 6 de marzo de 2009, así como, la redacción de un estudio de impacto territorial que analice los aspectos indicados por el Servicio competente en materia de Ordenación del Territorio.

DECIMOCTAVO.- Por oficio de 2 de febrero de 2010 (folio 909), el Alcalde del Ayuntamiento de Lorca acompaña el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 29 de enero anterior,  en virtud del cual se dispone que se remita a la Dirección General de Administración Local la información solicitada que pueda disponerse por los servicios económicos; también se solicita que el estudio de impacto territorial sea realizado por los servicios especializados de la Administración regional, sin perjuicio de la colaboración municipal en cuanto a datos o documentación que se disponga.

DECIMONOVENO.- Por oficio de 1 de marzo de 2010, el Director General competente en materia de Administración Local se dirige a la representante de los vecinos que promueven la segregación (folio 912), acompañando copia de la certificación de los acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno Local indicada con anterioridad, comunicándole también que hasta la fecha no se había remitido dicha documentación.

VIGÉSIMO.- Mediante comunicación interior de 16 de diciembre de 2010, la Jefa de Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales solicita al Jefe de Servicio de Asistencia Técnica a Municipios la siguiente información:

"A efectos de tramitar el expediente arriba referenciado, le doy traslado de la planimetría con el fin de determinar si la extensión superficial por los solicitantes alegada se corresponde con los planos aportados, así como la comprobación de que está perfectamente determinado el nuevo territorio municipal, de tal forma que no basta con el señalamiento de una superficie, sino la concreción de una línea delimitadora que señale los accidentes geográficos por donde pasa, fincas que corta o contornea, expresión de puntos de referencia y demás particulares que permitan su fijación sobre el terreno".

En la contestación, el informe del Jefe de Servicio de Asistencia Técnica a Municipios de 7 de enero de 2011 (folio 916) expone lo siguiente sobre el límite este, que concreta la línea delimitadora respecto al resto del municipio de Lorca del que solicita segregar: "este límite se realiza de forma sinuosa en todo su recorrido. La concreción de una línea delimitadora que señale los accidentes geográficos por donde pasa, fincas que corta o contornea, expresión de puntos de referencia y demás particularidades que permitan su fijación sobre el terreno precisa de una base cartográfica de mayor definición que la aportada a escala 1:25.000 correspondiente al Instituto Cartográfico Nacional. Es necesario emplear una base cartográfica con mayor definición como los Mapas Topográficos Regional SERIE E5 a escala 1:5000 para poder delimitar con mayor precisión los accidentes geográficos por donde pasa; para definir la línea respecto a las fincas que corta o contornea es preciso aplicar la base cartográfica catastral de rústica con escalas de captura de 1:2000 a 1:5000; y es necesario expresar en el plano los puntos de referencia y demás particularidades que permitan su fijación sobre el  terreno".

VIGESIMOPRIMERO.- Consta que mediante telefax (reporte de transmisión ok) de 9 de febrero de 2011 se le dio traslado del anterior informe a la representante de los promotores de la segregación, sin que figure que presentara escrito para subsanar las deficiencias advertidas.

VIGESIMOSEGUNDO.- La Jefa de Sección de Régimen Local, con el visto bueno de la Jefa de Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales, de la Dirección General competente en materia de Administración Local emite un extenso informe de 18 de febrero de 2011 (en lo sucesivo nos referimos de forma simplificada como informe procedente del Servicio citado), en el que analiza el procedimiento con los trámites seguidos, las cuestiones jurídicas a tener en cuenta, citando a este respecto un informe facultativo de la Dirección de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma, de 19 de octubre de 2010, que transcribe parcialmente, en relación con el procedimiento en el supuesto de segregación parcial cuando es promovida por la mayoría de vecinos; también analiza la documentación presentada por los promotores y su motivación, y los requisitos sustantivos que han de cumplir, aplicados al caso que nos ocupa, alcanzando las siguientes conclusiones:

"Primera.- En términos poblacionales, el municipio de Almendricos, de crearse, sería un municipio exiguo.

Segunda.- Partiendo de la prácticamente nula información facilitada por el Ayuntamiento de Lorca, de la falta de datos aportados por la Consejería de Economía y Hacienda, y atendida la documentación/información aportada por los promotores de la segregación, no queda suficientemente acreditado el cumplimiento de los siguientes requisitos exigidos por la normativa aplicable:

• Que el nuevo municipio vaya a disponer de recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales.

• Que la creación del nuevo municipio no comporte disminución de la calidad media de los servicios que venían siendo prestados.

• Que la segregación comporta una mejora objetiva en la prestación de los servicios del nuevo municipio.

• Que existan notorios motivos de necesidad, conveniencia económica o administrativa, tales como la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales, la atención de los servicios mínimos establecidos por la ley o las exigencias urbanísticas.

Tercera.- Que si bien en caso de duda y no resultando clara la viabilidad del nuevo municipio, debe resolverse de forma favorable para la nueva creación, sin embargo, este criterio se refiere a supuestos en que no se trate de municipios exiguos.

Cuarta.- Que, en base a todo lo anterior, y de acuerdo con lo mantenido por el Consejo de Estado, se informa desfavorablemente la posible viabilidad y, por tanto, se propone un pronunciamiento contrario a la pretendida segregación de Almendricos y diseminado del municipio de Lorca para su constitución como municipio independiente.

Quinta.- Que procede continuar la tramitación conforme a la normativa anteriormente aludida, y por tanto, debe darse traslado del expediente a la Secretaria General para su elevación al Consejo Jurídico de la Región de Murcia y la simultánea remisión a la Administración del Estado, todo ello con carácter previo a la Resolución mediante Decreto del Consejo de Gobierno (...)".

VIGESIMOTERCERO. Recabado el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico mediante oficio del Secretario General de la Consejería de Presidencia y Administraciones Públicas de 25 de febrero de 2011 (registrado de entrada el 4 de marzo siguiente), este Órgano Consultivo adoptó el Acuerdo núm. 4/2011, de 9 de marzo, en virtud del cual se requería a la Consejería consultante que completara el expediente con la propuesta de Decreto del Consejo de Gobierno que se sometía a Dictamen, a que se refiere el artículo 14.4 LRLRM, y con el informe del Consejo Regional de Cooperación Local, por exigencias de lo dispuesto en el artículo 3.1,c) de la Ley 9/1994, de 30 de diciembre, por la que se crea dicho órgano consultivo.

VIGESIMOCUARTO.- Una vez completada por la Consejería consultante la documentación solicitada, remitida por oficio de 22 de noviembre de 2012 (registrado de entrada en este Consejo Jurídico el 29 de noviembre), se evacuó el Dictamen núm. 50/2013 con las siguientes conclusiones:

"PRIMERA.- Con carácter previo al pronunciamiento de este Consejo Jurídico sobre las cuestiones de fondo suscitadas en el expediente, ha de completarse la fase autonómica del procedimiento con el otorgamiento de un trámite de audiencia a la representante de los vecinos promotores de la segregación de Almendricos y diseminado del término municipal de Lorca para la constitución de un nuevo municipio, por las razones expresadas en la Consideración Tercera, II. También resulta pertinente la audiencia a los Ayuntamientos interesados por las razones allí señaladas.

SEGUNDA.- Una vez completado el expediente con los citados trámites de audiencia, tras el oportuno examen de las alegaciones presentadas, en su caso, y valoración de las mismas por el Centro Directivo competente, se formulará la nueva propuesta de Decreto, que habrá de ser elevada a este Órgano Consultivo, acompañada de la copia de las actuaciones seguidas, para la emisión del correspondiente Dictamen sobre las cuestiones de fondo planteadas.

Deben remitirse también los documentos relacionados en la Consideración Tercera, apartado III".

VIGESIMOQUINTO.- Con fecha 17 de junio de 2013 (registro de entrada) se recabó de nuevo el parecer de este Órgano Consultivo, acompañando los trámites y documentos indicados en el Dictamen núm. 50/2013, que se detallan seguidamente:

1. Se otorgó un trámite de audiencia a la representante de los vecinos que promueven el expediente, formulando alegaciones (correo certificado de 13 de mayo de 2013) en el siguiente sentido:

• Primera. El 2 de mayo de 2006 se presentó ante la Dirección General de Administración Local la solicitud de segregación del núcleo de población de Almendricos y diseminado para su constitución en un municipio independiente. A dicha solicitud se acompañaban los documentos exigidos, por lo que en su opinión resultaba evidenciado el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos requeridos en este tipo de expedientes.

Manifiesta que durante casi tres años la actividad de la Administración encargada de resolver se limitó, prácticamente, a solicitar una y otra vez al Ayuntamiento de Lorca que se pronunciara sobre la petición de segregación, indicando las fechas, sin tener en cuenta las ocasiones en las que se le requirió verbalmente según se les informó a los promotores. Expresa que pese a que todos los informes emitidos reconocen que la falta de pronunciamiento del Ayuntamiento de Lorca no debe paralizar el expediente, ni impedir la resolución, han transcurrido más de 7 años, estando como al principio al requerirle que se pronuncie sobre la segregación y que remita documentación que no ha querido enviar durante esos años.

Continúa señalando que al Ayuntamiento de Lorca no le preocupa lo más mínimo la segregación de Almendricos y su diseminado, siendo contadas las ocasiones en que ha hecho alguna manifestación al respecto. Concluye que la falta de pronunciamiento equivale a una tácita conformidad con la segregación y la creación del nuevo municipio. Considera que es flagrante la vulneración del fundamental derecho de todos los ciudadanos a la igualdad, reconocido en el artículo 14 de la Constitución Española, y vergonzosa la forma en la que se ha tramitado el expediente administrativo.

• Segunda. Achaca al procedimiento un cúmulo de despropósitos, pues tras mantener los responsables de ello el expediente paralizado prácticamente tres años se lamentan de que los datos se encuentran desfasados, cuando el cumplimiento de los requisitos ha de contraerse al año 2006 en el que tuvo entrada la petición. La conclusión de los informes, incluido el Dictamen del Consejo Jurídico, es que el Consejo de Gobierno dispone de elementos suficientes para poder pronunciarse. Añade que han transcurrido dos años desde que se solicitó el informe a este Órgano Consultivo, que hubo de solicitar que se remitiera determinada documentación al órgano consultante, que no llegó hasta 10 meses después, para ahora concluir que ha de otorgarse una nueva audiencia a los interesados.

• Tercera. En cuanto al fondo de la cuestión, expone que los promotores han dejado fehacientemente acreditada la concurrencia en este supuesto de todos los requisitos exigidos tanto positivos, así como la ausencia de los requisitos negativos, cumpliéndose también los requisitos denominados simultáneos.

• Cuarta. En este apartado destaca que de la lectura de los informes emitidos por las distintas Consejerías se deduce, en términos generales, que con la segregación y la creación del nuevo municipio de Almendricos no se verán afectados los distintos servicios. Respecto al informe de la Dirección General de Administración Local, órgano instructor del procedimiento, que señala que es dudoso que el nuevo municipio vaya a disponer de recursos suficientes y que mejore la calidad de los servicios, refiere que es fundamental tener en cuenta que el informe económico aportado junto a la instancia inicial fue elaborado por profesores de la Universidad de Murcia, organismo imparcial, sin interés en el caso y por tanto ha realizado este estudio de manera objetiva y aséptica y sus conclusiones no dejan lugar a duda.

Como conclusión señala que en el caso de que la documentación aportada por los promotores haya quedado desfasada, la responsabilidad sería únicamente achacable a la Administración regional, aunque en contradicción con esta afirmación se recoge en la mayoría de los informes que existen elementos de juicio para adoptar una resolución. En caso de duda debe resolverse a favor de la creación de un nuevo municipio, ya que un núcleo con más de 1.700 habitantes no puede considerarse exiguo, teniendo en cuenta que más de la mitad de los municipios no alcanzan esta población, de conformidad con los datos publicados con el Instituto Nacional de Estadística. A mayor abundamiento, refiere que los municipios pequeños son los que tienen más saneadas las cuentas y un menor índice de endeudamiento.

Finalmente, solicita que se tenga por cumplimentado el trámite de audiencia y se dicte resolución a la mayor brevedad posible, estimando la petición de sus representados.

2. Se otorgaron sendos trámites de audiencia a los Ayuntamientos de Lorca y Puerto Lumbreras, mediante oficios de 17 de abril de 2013, poniendo a su disposición toda la documentación obrante en el expediente, acompañando incluso copia del Dictamen referido de este Órgano Consultivo, sin que conste que hayan formulado alegaciones.

3. El Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales emite un informe el 3 de junio de 2013, valorando las alegaciones presentadas por la letrada que actúa en representación de los promotores de la iniciativa, en el que concluye que deberían ser desestimadas en su totalidad al no haberse aportado hechos o pruebas distintas que las aducidas inicialmente y que desvirtúen su parecer anterior manifestado en el informe de 18 de febrero de 2011.

4. Mediante informe posterior de 6 de junio de 2013, el mismo Servicio reitera su propuesta denegatoria de la solicitud de segregación, dado que en atención a la documentación aportada por los promotores de la segregación no queda suficientemente acreditado: que el nuevo municipio vaya a disponer de recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales; que la creación del nuevo municipio no comporte disminución de la calidad media de los servicios que venían siendo prestados; que la segregación comporte una mejora objetiva en la prestación de los servicios del nuevo municipio; y que existan notorios motivos de necesidad, conveniencia económica y administrativa para la segregación, tales como la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales, la atención de los servicios mínimos establecidos por la ley o las exigencias urbanísticas. Y si cupieren dudas sobre la viabilidad del nuevo municipio, hay que tener en cuenta que se trataría de un municipio exiguo por lo que debería resolverse en el sentido de su denegación.

5. Se acompaña el informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos sobre la creación de nuevos municipios por segregación parcial, de fecha 19 de octubre de 2010, también solicitado, evacuado con carácter facultativo a petición del Director General de Administración Local ante dos solicitadas presentadas ante la Administración regional, una de ellas la de Almendricos, referido a cuestiones de procedimiento y a su constitución como municipio independiente.

6. También se incorpora el acta de la sesión ordinaria del Consejo Regional de Cooperación Local, de 14 de junio de 2012, informando desfavorablemente la solicitud de segregación parcial del término municipal de Lorca para la creación del municipio de Almendricos.

7. Por último, consta la última propuesta de Decreto al Consejo de Gobierno, suscrita por el titular de la Consejería de Presidencia el 6 de junio de 2013, que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo.

A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

PRIMERA.- Carácter del presente Dictamen

El Dictamen que nos ocupa se ha solicitado y se emite con fundamento en el artículo 12.16 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, de creación del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, cuyo precepto reclama el Dictamen preceptivo del mismo en supuestos de alteración, creación y supresión de municipios, reproduciendo la misma exigencia que ya estableció el artículo 14.4 de la Ley regional sobre Régimen Local (Ley 6/1988) en tan concreta materia.

SEGUNDA.- Normativa aplicable.

1. El Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia (EAMU) dispone en su artículo 11.9 que corresponde a la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de régimen local.

La legislación básica estatal en la materia se compendia en el artículo 13 LBRL, cuyo contenido es el siguiente:

"1. La creación o supresión de municipios, así como la alteración de términos municipales, se regularán por la legislación de las comunidades autónomas sobre régimen local, sin que la alteración de términos municipales pueda suponer, en ningún caso, modificación de los límites provinciales. Requerirán en todo caso audiencia de los municipios interesados y dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo superior de los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, si existiere. Simultáneamente a la petición de este dictamen se dará conocimiento a la Administración General del Estado.

2. La creación de nuevos municipios sólo podrá realizarse sobre la base de núcleos de población territorialmente diferenciados y siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.

3. Sin perjuicio de las competencias de las comunidades autónomas, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales, económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión de Municipios con el fin de mejorar la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales".

2. El desarrollo legislativo autonómico se produjo mediante la Ley regional 6/1988 (LRLRM), que dedica al particular los artículos 6 al 16 que integran la Sección 1ª, "Alteración, creación y supresión de Municipios", del Capítulo I, "Territorio y Población", de su Título II, "El Municipio".

De la referida norma regional cabe destacar los siguientes requisitos y exigencias que precisa toda alteración de términos municipales, en general, y los concretos que exige la segregación para crear un nuevo Municipio en virtud de la iniciativa vecinal:

1. Ser promovida por la mayoría de vecinos residentes en la parte o partes del territorio que hayan de segregarse (artículo 14.3).

2. Existir núcleos de población territorialmente diferenciados (artículo 11.1, a).

3. Contar los municipios resultantes con el territorio y recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales (artículo 11.1, b).

4. No comportar la segregación disminución de la calidad media de los servicios que se prestaban en el Municipio (artículo 11.1,c).

5. Justificar que la segregación comporta una mejora objetiva en la prestación de servicios en el nuevo municipio (artículo 11.2).

6. No dar lugar a un término municipal discontinuo (artículo 7.2).

7. Que se garantice que, después de la alteración, el Municipio afectado dispondrá de recursos suficientes para prestar los servicios obligatorios establecidos por la legislación de régimen local (artículo 7.3).

8. Que existan notorios motivos de necesidad, conveniencia económica o administrativa, tales como la mejora de la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales, la atención de los servicios mínimos establecidos por la Ley y las exigencias urbanísticas (artículo 8).

3. Pero el título competencial autonómico en materia de régimen local no agota las competencias ejercidas por la Administración regional en la alteración de términos municipales, puesto que dicha competencia se encuentra muy conectada con la relativa a la ordenación del territorio, reconocida en el artículo 10.Uno,2 del citado Estatuto de Autonomía (EAMU), para tener en cuenta, en última instancia, la realidad regional. Dichas competencias autonómicas se encuentran aún más intensificadas, al tratarse la Región de Murcia de una Comunidad Autónoma uniprovincial, que asumió todas las competencias, medios, recursos y servicios que, de acuerdo con la legislación del Estado, corresponden a las diputaciones provinciales y aquellas que en el futuro les puedan ser atribuidas (artículo 18 EAMU, en relación con el 40 LBRL), en materia de asistencia a los municipios.

4. En lo no previsto por la Ley regional 6/1988, el aplicador del derecho puede acudir a la normativa estatal supletoria, contenida en el TRRL (salvo, en la materia que nos ocupa, los artículos 1,2 y 3.2 del citado Texto Refundido que son declarados básicos por la Disposición Final Séptima) y en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial. Sobre el papel de la citada normativa supletoria estatal, la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia núm. 197/2000, de 13 de marzo, confirmada por la STS, Sala 3ª, de 15 de marzo de 2005, expresa lo siguiente sobre el orden normativo de fuentes en materia de alteración de términos municipales:

"El presupuesto jurídico necesario para enjuiciar y resolver sobre las pretensiones de las partes en conflicto viene constituido por la normativa aplicable a la alteración de términos municipales, normativa integrada en dos niveles: el básico contenido en la Ley 7/1985, de 2 de abril (artículo 13) y el que en ejercicio de la competencia autonómica de desarrollo legislativo en la materia de régimen local viene contenido en la Ley regional 6/1988, de 25 de agosto (artículos 7.1,c y concordantes), cuya regulación tiene así, por ello, carácter preferente respecto a la normativa supletoria contenida en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, y en el Reglamento (...)".

TERCERA.- Sobre la legitimación para promover el expediente y el procedimiento seguido. Otras cuestiones conexas.

I. Sobre la legitimación para promover el presente expediente.

El artículo 14.3 de la Ley regional 6/1988 establece que la segregación parcial de términos municipales podrá  ser promovida por la mayoría de los vecinos residentes en la parte o partes del territorio que hayan de segregarse. A dicha posibilidad se ha acogido la iniciativa vecinal que promueve el presente expediente. En aplicación de la legislación supletoria estatal (artículo 11.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales) se constituyó una comisión promotora encargada de incorporar al expediente toda la documentación requerida, según se acredita con las escrituras otorgadas por el Notario de Lorca x, núms. de protocolo 1.165 y 1795 bis.

El Dictamen núm. 1839/1996 del Consejo de Estado califica tal iniciativa vecinal como un fenómeno de legitimación colectiva, reproduciendo el siguiente razonamiento de otro anterior, de 10 de diciembre de 1992:

"Cuando la ley exige que un expediente sea instado por la mayoría de los vecinos residentes en la parte o partes del territorio que pretenden ser segregadas, no se remite a un criterio democrático, sino que acoge un criterio de idoneidad respecto del número mínimo de personas que deben concurrir para iniciar válidamente un determinado trámite. En otras palabras, el requisito de la mayoría de los vecinos se engarza técnicamente en sede de legitimación. Así entendido, forzoso es atribuir a las palabras el sentido que les es propio en ese contexto, y éste no es otro que exigir que hayan prestado su conformidad, de modo activo, aquellos vecinos que representen, en principio y como mínimo, la mitad más uno de los empadronados como vecinos en el o en los núcleos que pretenden segregarse. Ahora bien, como toda cuestión atinente al requisito de legitimación, debe ponderarse rigor en su exigencia".

Respecto a quienes ostentan la condición de vecinos residentes para promover la iniciativa, el artículo 16.2 de LBRL, en su redacción primitiva, expresaba que son vecinos los mayores de edad que residan habitualmente en el término municipal y que figuren inscritos con tal carácter en el Padrón, aunque la redacción fue modificada por la Ley 4/1996, de 10 de enero, conteniendo el vigente artículo 15 LBRL una redacción más amplia: "los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio".

Analizada la concurrencia de este requisito de legitimación en el presente caso, el informe del Servicio de Asesoramiento de la Dirección General de Administración Local, de 18 de febrero de 2011 (la propuesta elevada de 6 de junio de 2013 no concluye en este apartado) afirma que concurre dicha mayoría en el presente expediente puesto que ha sido suscrita por un total de 897 vecinos mayores de edad en el Padrón Municipal, lo que implica la mayoría de los residentes  de Almendricos y diseminado, tomando como referencia cualquiera de las cifras señaladas tanto por los promotores de la segregación, como por el Instituto Nacional de Estadística (INE) y, fundamentalmente, las cifras provenientes de la certificación del Secretario del Ayuntamiento de 11 de julio de 2006.

Puesto que existe alguna discrepancia en el número de vecinos que suscriben la iniciativa -no en cuanto a que la petición de segregación dispone de la mayoría- conviene aclarar este aspecto a partir de los siguientes datos:

1. Según la solicitud de segregación registrada el 2 de mayo de 2006, Almendricos contaría con una población de 1.694 habitantes y los firmantes a favor de la segregación serían 910 de los 1.320 vecinos mayores de edad, lo que, según expresan, representa el 71,3 % de la población de derecho a favor de la segregación y la mayoría absoluta de los censados. Para acreditar tales extremos aportan, como documento núm.3, las escrituras otorgadas por el Notario de Lorca x, con números de protocolos 1165 y 1795 bis, las diligencias de adhesión a la última escritura, y las diligencias de legitimación de firmas de los que posteriormente suscriben la petición ante el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

2. Para la acreditación de tal legitimación, el Reglamento de Población y Demarcación Territorial exige una certificación del Secretario del Ayuntamiento relativa a que los firmantes figuran como vecinos residentes en el Padrón Municipal (artículo 14.4).

La representante de los promotores vecinales aportó el 13 de mayo de 2006 (folios 751 y ss.) una certificación expedida por el Secretario del Ayuntamiento de Lorca, de 27 de abril de 2006, en la que expone, con referencia a los firmantes que figuran en las escrituras anteriormente reseñadas y restantes diligencias que legitiman las firmas de los comparecientes posteriores, que figuran inscritos en esa fecha en el Padrón Municipal 792 y 105 vecinos, respectivamente (total 897 firmantes), citando expresamente a las personas que habiendo firmado se deben excluir por haber sido dadas de baja del citado Padrón por varios motivos.

Con posterioridad, se aportan certificaciones del Delegado Provincial del Instituto Nacional de Estadística en Murcia, expedidas a petición de la presidenta de la comisión promotora, en las que se confirma el dato de la población total de Almendricos de 1.694 habitantes (sección 012, distrito 02 del municipio de Lorca), a fecha 1 de enero de 2005, con efectos de 31 de diciembre, datos que fueron declarados oficiales por el Real Decreto 1358/2005, de 18 de noviembre (folio 767), y que, en opinión de este Órgano Consultivo, serían los vigentes a la fecha de registro de la solicitud de segregación el 2 de mayo de 2006. Sobre el dato de los vecinos y mayores de edad inscritos en las secciones electorales correspondientes (se afirma un total de 1.320 por los promotores vecinos), la cifra exacta sobre los electores a la fecha referida en la que se declararon oficiales las cifras con efectos de 31 de diciembre de 2005 no es posible extraerla del certificado del Instituto Nacional de Estadística obrante en el folio 767 del expediente (hay un tramo que incluye de forma global a las personas entre 15-19 años), pero en todo caso (sumando o excluyendo el número del referido tramo) queda corroborado que los firmantes (un total de 897 vecinos mayores de edad según el certificado municipal) suponen la mayoría de los vecinos residentes en Almendricos y diseminado, representando un porcentaje del 52,95 % respecto a la población total de Almendricos y un 67,95 por ciento de los electores inscritos en el Padrón, conforme al dato aportado por los promotores vecinales de los mayores de edad inscritos en las secciones electorales.

Incluso, aun cuando se tomaran como referencia los datos contenidos en otra de las certificaciones expedidas por el Secretario de la Corporación (folios 773) referidos al Padrón Municipal de Lorca a fecha 4 de mayo de 2006 (dos días después del registro de la solicitud de segregación ante la Administración regional), con la salvedad de que el mismo certificado expresa que no son cifras de carácter oficial dado que son aprobadas al inicio de cada año, los firmantes (897) representarían la mayoría respecto a los vecinos mayores de 18 daños de la Entidad Colectiva de Almendricos (1.421 habitantes), representando un porcentaje del 63,12 %.

3. Quedaría por determinar si dicha mayoría se cumple no sólo en el núcleo de Almendricos, sino también en otros que pudieran existir en el ámbito propuesto de la segregación (se propone segregar el núcleo de Almendricos y su diseminado).

A este respecto ha de tenerse en cuenta que no es suficiente para dar cumplido el requisito de la legitimación que la mayoría se dé en relación con el territorio total, si no concurre en cada una de las partes integrantes en el caso de proyectos plurinucleares de segregación, si bien tampoco cabe considerar como núcleos de población, a efectos de apreciar la concurrencia de la legitimación, cualquier forma de asentamiento humano, puesto que sería tanto como conferir a agrupaciones minúsculas derechos de veto, por lo que el núcleo de población debe tener cierta entidad, pudiendo ser de utilidad como criterio indicativo el Nomenclátor que elabora el Instituto Nacional de Estadística (Dictamen núm. 1839/1996 del Consejo de Estado).

A este respecto y sobre la concurrencia del requisito de la legitimación para otros núcleos existentes en la diputación de Almendricos nada se expresa en la propuesta elevada, pero tampoco en los informes del Servicio de Asesoramiento de las Entidades Locales, de 18 de febrero de 2011 y de 6 de junio de 2013.

Examinados los lugares y parajes que integran esta diputación, que se relacionan por los promotores de la iniciativa en la memoria justificativa (folio 29 reverso), se ha podido comprobar que algunos de los citados existen en el Nomenclátor (población referida al año 2005), tales como Redón-Venta Ceferino (174 habitantes), Pelile-Jurado (79 habitantes), Medrano (4 habitantes), y Rincón y Las Ramblicas (133 habitantes).

De los citados resultan más significativos por población los casos de Redón-Venta Ceferino y Rincón y Las Ramblicas, haciéndose referencia al primero (junto con Pelile y El Jurado) en la escritura aportada por los promotores núm. de protocolo 1.165 del año 2006 (folios 42, reverso, y 43) respecto a los cuales se expresa que "en el paraje Redón-Venta Ceferino y Pelile y el Jurado han firmado 115 vecinos y electores de los 208 que obran inscritos en el mismo, es decir, Distrito 02, Secciones 012 Mesas A y B; lo que representa el 55% de los legitimados en este procedimiento". Al no contradecir tales datos el órgano que instruye cabe aceptar dicha legitimación en los citados núcleos. Sin embargo, sobre Rincón y Las Ramblicas, recogido en el Nomenclátor con una población de 133 habitantes (referidos al año 2005) nada se especifica por los promotores, por lo que la Administración habrá de valorar si tal entidad es susceptible o no de cómputo independiente o, por el contrario, si por su proximidad o por sus características (continuidad) ha de entenderse incorporada al cómputo de la mayoría del núcleo de Almendricos.

En suma, la iniciativa viene apoyada por la mayoría vecinal (un total de 897 vecinos), tanto referida a la población total de derecho de 1.694 habitantes, como al número de residentes mayores de edad que pueden ser electores según el artículo 18 LBRL, si bien supeditada a la observación realizada con anterioridad sobre la aclaración de la mayoría en la entidad de población expresada (Rincón y Las Ramblicas) que figura en el Nomenclátor.

II. Procedimiento.

1. Las actuaciones complementarias realizadas.

En el Dictamen anterior evacuado en el presente expediente (núm. 50/2013), este Órgano Consultivo advirtió la existencia de una serie de defectos en la tramitación, a cuyas consideraciones nos remitimos para evitar su reiteración, si bien consideró que tales defectos no requerían la retroacción del procedimiento al momento de iniciación (después de 6 años de tramitación), pero, en todo caso, debía completarse la instrucción de la fase autonómica otorgándose un trámite de audiencia a la representante de los vecinos promotores, que se había omitido con anterioridad a la propuesta, por exigencias de lo previsto en el artículo 84.1 LPAC (posibilidad de que los interesados formulen alegaciones antes de la propuesta de acuerdo), todo ello con una finalidad garantista y para evitar posteriores alegatos fundados de indefensión, dado que una vez terminada la fase de instrucción no se les había puesto de manifiesto todos los informes obrantes en el expediente procedentes de las Consejerías consultadas. La excesiva tardanza en la tramitación del expediente denunciada por la letrada que actúa en representación de los vecinos promotores, que viene a ser manifestación de una defectuosa tramitación al ir en contra de los principios de eficacia y celeridad que han de inspirar la actuación de la Administración (artículo 103.1 de la Constitución), no puede ser motivo para omitir tal trámite de audiencia, cuando ello supondría conculcar el derecho a la defensa de los promotores de la iniciativa (trámite de audiencia) y el principio de contradicción previstos en la LPAC, que a la postre fue lo que tuvo en cuenta este Consejo Jurídico, pese a que se posponía aún más la resolución sobre el fondo del expediente de segregación.

Asimismo se consideró en aquel Dictamen la necesidad de que se otorgara un trámite de audiencia al otro municipio interesado (el artículo 13.1 LBRL establece que requerirá en todo caso la audiencia a los municipios interesados), concretamente al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras, municipio con el que colindaría el que se pretender crear (en un perímetro de 19,718 kms.) y que presta en la actualidad determinados servicios a los vecinos de la localidad, según se expresa en el escrito de solicitud de segregación vecinal (folio 33).

En cuanto al Ayuntamiento de Lorca, municipio matriz del que se pretende segregar, reconoce nuestro Dictamen núm. 50/2013 los intentos reiterados de la Dirección General de Administración Local, que resultaron infructuosos, para que el Pleno se pronunciara sobre la solicitud, órgano al que corresponde el virtud de lo dispuesto en el artículo 123, apartados 1,e) y 2 LBRL, aplicable a los municipios de gran población como Lorca, conforme a la Ley regional 9/2007, de 14 de diciembre, así como la actitud inhibidora (salvo la presentación de unas alegaciones por la Alcaldía, con el apoyo de la Junta de Portavoces, en relación con el informe económico aportado por las vecinos promotores, expresando dudas sobre la viabilidad económica del nuevo municipio), que dejó de facto la tramitación del expediente al órgano competente de la Administración regional. Precisamente por la indicada actuación inhibidora del Ayuntamiento de Lorca carecía de sentido retrotraer el procedimiento al inicio del procedimiento (fase de tramitación municipal), conforme a lo razonado en el Dictamen núm. 50/2013, teniendo en cuenta, además, que la misma legislación supletoria (artículo 11.4 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial) permite que en defecto de acuerdo municipal expreso la comisión promotora eleve el expediente a la Administración regional, habiéndose cumplido también la información pública por parte del centro directivo competente que instruye el procedimiento, otro de los requisitos esenciales previstos en la normativa regional y en la legislación estatal supletoria indicada.

Pese a dicha falta de pronunciamiento del Pleno municipal, tantas veces requerido, este Órgano Consultivo valoró la conveniencia de una nueva audiencia a dicho Ayuntamiento, no para que le fuera beneficiosa, como sostiene la representante de los vecinos promotores en el escrito de alegaciones, sino porque tales requerimientos para que se pronunciara fueron anteriores al terremoto acaecido en dicho municipio el 11 de mayo de 2011, de gran magnitud y que asoló a la ciudad, siendo una causa sobrevenida de fuerza mayor de gran impacto, que pudiera incidir en la resolución del presente expediente de segregación; pero también tuvo en cuenta este Órgano Consultivo al realizar dicha recomendación, que tal trámite no suponía añadir nuevas demoras al procedimiento que las ya acaecidas, dado que simultáneamente habrían de cumplimentarse los trámites de audiencia, no eludibles, a los vecinos promotores y al Ayuntamiento de Puerto Lumbreras. No obstante, conforme señala el Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales en su informe de 3 de junio de 2013, la demora excesiva del procedimiento pone en entredicho, entre otros cabría añadir, el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 9.3 de la Constitución Española, pero no se ha conculcado en el presente caso el principio de igualdad alegado en el escrito de alegaciones, añadiendo  aquel Servicio "prueba de ello ha sido el contacto permanente que ha existido entre la comisión promotora por parte de este Centro Directivo que le ha hecho participe de las actuaciones llevadas a cabo". De otra parte, frente al efecto desestimatorio del silencio administrativo, previsto en el Anexo II de la Ley regional 1/2002, de 20 de marzo, de adecuación de los procedimientos de la Administración regional a la LPAC, los peticionarios podían haberse dirigido a la vía jurisdiccional, sin perjuicio de persistir la obligación de la Administración regional de pronunciarse.

Después de la instrucción complementaria seguida por la Consejería consultante para ajustarse a nuestro Dictamen núm. 50/2013, constan todos los trámites preceptivos previstos en el artículo 14.4 de la Ley regional 6/1988, que resulta de aplicación preferente, tales como la información pública por plazo de un mes, la audiencia a los Ayuntamientos interesados y a los vecinos promotores por exigencias de la LPAC, que se completa con la emisión del presente Dictamen, habiéndose dado también conocimiento del expediente a la Administración General del Estado, mediante escrito del Director General de Administración Local y Relaciones Institucionales de 12 de noviembre de 2012, como también exige la Ley regional citada. Igualmente consta, por exigencias de lo dispuesto en el artículo 3.1,c) de la Ley 4/1994, de 30 de diciembre, por la que se crea el Consejo Regional de Cooperación Local, el informe elaborado por este Órgano Consultivo, integrado por representantes de la Administración regional y de los Ayuntamientos, que tiene como funciones la emisión de informes sobre las propuestas de creación y supresión de municipios y la alteración de términos municipales, y que se ha pronunciado en contra de la segregación.

2. Documentación.

Los solicitantes acompañaron al escrito de solicitud la documentación exigida por el artículo 14 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, sin perjuicio de las observaciones que se realizará sobre su contenido en las consideraciones sobre la concurrencia de los requisitos sustantivos a los que posteriormente se hará referencia.

Se ha remitido la documentación solicitada en nuestro Dictamen núm. 50/2013, en la que figura la valoración de las alegaciones formuladas por la representante de los promotores vecinales por parte del Servicio de Asesoramiento a las Entidades Locales (informe de 3 de junio de 2013).

3. Propuesta de Decreto.

De gran importancia para la motivación de la decisión es la propuesta que ha de realizar el órgano que instruye y que se somete a Dictamen de este Órgano Consultivo sobre la que ha de basarse el mismo (la última de 6 de junio de 2013), si bien la que finalmente se eleve por el titular de la Consejería al Consejo de Gobierno ha de ser completada, puesto que la remitida se ha adoptado de forma muy simplificada (por ejemplo, no se cita el cumplimiento del requisito de la legitimación o no se incluye la motivación sobre la falta de demostración de la viabilidad económica, o las dudas que suscitan la delimitación territorial propuesta), debiendo volcarse en sus consideraciones los argumentos finalmente esgrimidos en relación con cada uno de los requisitos previstos legalmente, extraídos de los informes del Servicio de Asesoramiento de las  Entidades Locales y de las consideraciones de este Órgano Consultivo sobre la propuesta de segregación.

4. La decisión del órgano autonómico competente sobre la segregación.

Sin perjuicio de reconocer la actitud pasiva mostrada en el presente procedimiento por el Ayuntamiento de Lorca sobre la segregación pretendida (salvo la presentación de unas alegaciones por la Alcaldía, respaldada por la Junta de Portavoces de los Grupos Municipales, que cuestionan determinados datos del informe económico presentado por los promotores vecinales), como ya se ha indicado, sin que se haya pronunciado el Pleno Municipal, órgano al que compete, pese a los reiterados intentos del órgano que instruye el procedimiento (Dirección General de Administración Local) y, con independencia de las distintas interpretaciones que puedan formularse ante tal actuación del Ayuntamiento matriz (la representante de los vecinos promotores entiende que la falta de pronunciamiento equivale a una tácita conformidad, aunque también cabría sostener otras interpretaciones que podrían evidenciar un respeto de los grupos municipales a dicha iniciativa vecinal), lo cierto es que la organización y ordenación del territorio de la Región de Murcia entra de lleno en las competencias autonómicas ya expresadas en la anterior Consideración, gozando el órgano competente para la decisión de un cierto margen de discrecionalidad, siempre y cuando la motive en razones de interés público en relación con los hechos acreditados en el expediente. Así se expresa por la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 22 de enero 2001:

"la tercera perspectiva desde la que habrá de proyectarse nuestro enjuiciamiento, como ya avanzamos, estaría en la medida en que entra en juego el interés público -no se olvide que este factor es el determinante del dictamen desfavorable a la segregación por parte del Consejo de Estado a la constitución del nuevo municipio-, en cuanto que las propias expresiones legales «sólo podrán realizarse...», (respecto de la creación de nuevos municipios), ya supone no sólo, como apunta la Generalidad Valenciana, la prevención con que el legislador contempla la creación de esos nuevos municipios independientes mediante la segregación de otros ya existentes, sino que esos requisitos exigidos son sólo el presupuesto mínimo necesario e indispensable para que pueda tomarse en consideración un proyecto de creación, pero no significa que su existencia necesariamente conduzca a ello. La decisión final, debe implicar un margen de discrecionalidad, que permita valorar otros aspectos, por parte del Órgano que tiene atribuida la competencia; por supuesto que ello no ha de suponer arbitrariedad, sino sólo el que deban entrar en juego esos otros aspectos que puestos en función del interés público prevalente (...)".

En igual sentido las SSTS, Sala 3ª, de 3 de mayo de 2004 y de 20 de octubre de 2009.

CUARTA.- Sobre las singularidades territoriales locales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Peculiaridades del término municipal de Lorca.

Pero la estructura municipal de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se caracteriza por presentar singularidades respecto al conjunto nacional, según reconoce la exposición de motivos de la Ley regional de régimen local (Ley 6/1988) y se desprende de informes  obrantes en el expediente:

1. La Región de Murcia es un territorio de municipios de tamaño medio-grande.

En el informe económico aportado por los promotores de la iniciativa (fechado el 20 de enero de 2006), obrante en los folios 212 a 236 del expediente, se indica lo siguiente: "en el Gráfico 3 se compara, para el año 2005, la estructura de los municipios murcianos y españoles según su dimensión poblacional, resultando evidente la disparidad de ambas representaciones. Los municipios que no superan los 5.000 habitantes, que en el conjunto del Estado suponen casi el 85% del total, apenas representan un 20% en la Región de Murcia". Concluye el citado  informe (folio 235) que la Región de Murcia es una Comunidad Autónoma de pocos municipios y muy grandes, constituyendo un caso atípico en el contexto español, y que la dimensión media de los municipios murcianos es mayor que en ninguna otra Comunidad (a excepción de Madrid), multiplicando por 5,5 el dato nacional. Profundizando más en dicho comportamiento diferencial de la Región de Murcia, también se destaca en el referido informe otro aspecto en relación con la población residente en municipios pequeños:

"Mientras que un 14% de la población española reside en municipios que no superan los 5.000 habitantes, este tipo de asentamiento poblacional es en Murcia prácticamente residual (un 0,4 de población residente en esta categoría de municipios)", siendo este hecho consecuencia de la caracterización de la Región de Murcia como un territorio de municipios de tamaño medio-grande.

Del contraste de la singularidad del mapa local de la Región de Murcia con el tamaño medio municipal en España, referido al año 2005, resulta que la Región de Murcia, con una población de 1.335.792 en aquel año, integrada por 45 municipios, el tamaño medio poblacional de éstos sería de 29.684,3 habitantes y con una superficie media de 252,4 Km2 (folio 217). Dichos datos, con los incrementos consiguientes poblacionales, son corroborados por el Estudio sobre el Registro de Entidades Locales, de septiembre de 2009, del entonces Ministerio de Política Territorial, citado por el Servicio de Asesoramiento a Entidades Locales en el informe de 18 de febrero de 2011, en el que se expone que la media de la superficie municipal a nivel nacional es de 62,25 Km2, frente a la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que tiene los valores más altos, pues la media de la extensión municipal es de 251 Km2. También en cuanto a la población media de los municipios destacan los valores de Madrid y Murcia, teniendo esta última, según el referido estudio, una media de 31.691 habitantes referidos a aquel año (2009).

En suma, a la vista de lo señalado puede afirmarse que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia es un caso atípico en el contexto nacional (así se recoge como conclusión 2 en el informe económico aportado por los promotores de la iniciativa), de pocos municipios y muy grandes en comparación con el resto del territorio nacional, lo que, en opinión de este Órgano Consultivo, representa uno de los criterios peculiares de organización territorial a tener en cuenta para valorar la presente segregación, puesto que la prestación de servicios por la Administración regional se sustenta en dicha peculiaridad municipal de la Región.

2. Aplicando los datos anteriores regionales al municipio que se pretende crear con referencia a la estructura poblacional local, Almendricos, con 1.694 habitantes según la revisión de la población del Padrón Municipal de 2005 y de 76 Km2 de extensión, aproximadamente, según los límites propuestos por los promotores, se situaría entre los municipios de menor tamaño en el contexto regional (número 41), según destaca el informe económico aportado por los promotores de la iniciativa (folio 218), aunque sus autores quieran también resaltar que su tamaño poblacional sería el medio de los municipios de otras Comunidades Autónomas, como La Rioja o Aragón, superando con creces la media de los Ayuntamientos de Castilla y León. Pero, obviamente, la presente iniciativa de segregación ha de ser analizada teniendo en cuenta los criterios propios de la organización territorial de la Región de Murcia, que son los tenidos en cuenta para la planificación y prestación de determinados servicios por la Administración regional (sanidad, educación, servicios sociales, etc.).

3. Otra singularidad de la Región de Murcia es la existencia de núcleos importantes de población separados de la capitalidad del municipio, de huerta o de campo, tradicionalmente denominados pedanías o diputaciones, que, por su elevado número de habitantes y por su riqueza, podrían aspirar a constituirse en Entidades Locales Menores o disponer de una organización territorial de gestión desconcentrada (exposición de motivos de la Ley regional 6/1988), recordando a este respecto que la citada Ley regional refuerza el papel de dichas Entidades Locales Menores, a las que hicimos referencia en nuestro Dictamen 28/1998, precisamente por las características señaladas.  Por ello, siguiendo la dicción literal de la parte expositiva de la Ley 6/1988, "la Ley trata de potenciar la figura de la Entidad Local Menor y de las Juntas de Vecinos de pedanías o diputación, de acuerdo con el principio de descentralización en que se inspira toda ella".

4. Manifestación de tal singularidad territorial es el municipio de Lorca, con una población de 87.153 habitantes conforme a las cifras oficiales del año 2005, vigentes a la fecha de registro de la petición de segregación en la Administración regional, tratándose de un municipio de los de mayor superficie de España, de una extensión de 1.675,22 km2, dividido a su vez en diputaciones o pedanías (39 entidades de población, incluida la ciudad de Lorca, según la publicación que realizó la Consejería de Economía, Industria y Comercio de la Región de Murcia sobre "Entidades de Población de la Región de Murcia"), que viene a coincidir con el número de pedanías que se publican en la páginas web del Ayuntamiento, agrupadas en la zona norte, sur y centro del municipio. Algunas de ellas, tales como La Hoya, Cazalla o Purias con mayor población que la propuesta para la creación de un nuevo municipio. Dichas características se reflejaron en el preámbulo de la Ley regional 9/2007, de 14 de diciembre, por la que se aplicó al municipio de Lorca el régimen de organización de los municipios de gran población, al amparo de lo dispuesto en la Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Modernización del Gobierno Local, conocida como Ley de Grandes Ciudades. Por su interés se reproducen algunos párrafos de dicha Exposición de Motivos:

"(...) resulta manifiesto que Lorca supera los 75.000 habitantes y presenta circunstancias económicas, sociales, históricas y culturales especiales, que le hacen merecedora de ser la tercera ciudad más importante de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Lorca, ubicada en las estribaciones de la Sierra de El Caño, ha sido un lugar codiciado por los asentamientos humanos desde antiguo, ya que constituía un enclave estratégico en el corredor natural entre Levante y Andalucía. Diversos hallazgos arqueológicos han puesto de manifiesto la intensa ocupación que Lorca, y buena parte de su término municipal recibió desde el paleolítico medio hasta los años finales de la Lorca musulmana. Ejemplos excepcionales de estos asentamientos son el poblado argárico del Rincón de Almendricos, la villa romana de La Quintilla o la propia planicie de El Castillo, uno de los depósitos más interesantes de la Región de Murcia con una cronología que abarca 5.000 años de historia".

(...) una prueba más de la complejidad de su articulación, debido a su extensión, es el hecho de que posee 33 entidades colectivas de población y más de 150 entidades singulares y numerosos núcleos rurales, que se encuentran unidos entre sí y con el núcleo urbano por una red de caminos superior a los 1.000 Kms".

Por tanto, la Ley regional 9/2007 por la que se aplica a Lorca el régimen de los municipios de gran población ha tenido en cuenta tales peculiaridades territoriales para su reconocimiento.

En cuanto a la diputación de Almendricos dispone de una población de 1.694 o 1.732 habitantes según se haga referencia al momento de la solicitud (el 2 de mayo de 2006) con arreglo al Padrón Municipal oficial vigente, o a fecha 4 de mayo de 2006, conforme a la certificación obrante en el expediente (folio 771). La superficie de la diputación, según la página web oficial del Ayuntamiento, sería de 55.05 Km2 (aunque según los datos de los promotores la superficie del nuevo municipio sería de 76,36 Km2), siendo citada entre las diputaciones o pedanías del Sur de Lorca junto con Carrasquilla, Garrobillo, Hinojar, La Escucha, Morata, Pozo Higuera, Purias y Ramonete.

Por último, conviene destacar que la planificación sectorial de la Administración regional se ha adaptado a dicha estructura territorial local, con independencia de la pertenencia administrativa a uno u otro municipio, de manera que, por ejemplo, en el actual mapa sanitario regional Almendricos pertenece a la Zona Básica de Salud núm. 49-Puerto Lumbreras, junto con las Diputaciones de Pozo Higuera, Béjar, Nogalte y Zarzalico (pertenecientes al municipio de Lorca) y el municipio de Puerto Lumbreras. A su vez dicha zona básica de salud está integrada en el Área de Salud 3-Lorca, cuyo hospital de referencia es el Hospital Rafael Méndez sito en la ciudad de Lorca.

A modo de resumen, en lo que concierne a la estructura territorial, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia presenta singularidades respecto al conjunto nacional, tales como la existencia de municipios de tamaño grande, de amplia superficie; también por la existencia de núcleos importantes de población separados de la capitalidad del municipio, de huerta o de campo, tradicionalmente denominados pedanías o diputaciones, uno de cuyos ejemplos es el municipio de Lorca, como se recoge en la Ley regional 9/2007 por la que se aplica a dicho municipio el régimen de los municipios de gran población. También la planificación sectorial de la Administración regional se ha adaptado a dicha estructura para la prestación de servicios.

En cuanto al municipio que se pretende crear (Almendricos) en relación con dicha singularidad de la Región de Murcia se situaría muy alejado de la media poblacional y de la extensión superficial, y se encontraría, en el caso de constituirse, entre los más pequeños.

QUINTA.- Sobre el principio de autonomía local y los motivos de interés público alegados para la segregación.

Entre los motivos destacados por la iniciativa vecinal para la solicitud de segregación se hace referencia a que el devenir de Almendricos evidencia una realidad de vida colectiva, al existir intereses y caracteres locales particulares perfectamente diferenciados desde el primer asentamiento, que se han ido agudizando a lo largo de los siglos y extremando en los últimos años, que requiere y exige un tratamiento jurídico adecuado a la luz de los principios que informan nuestro ordenamiento jurídico, entre ellos el principio de autonomía municipal en relación con la voluntad de la población, conforme a la Carta Europea de Autonomía Local y a la LBRL, citándose (folio 34) el siguiente párrafo de la Exposición de Motivos de esta última norma: "la voluntad del pueblo español ha sido la de enriquecer su trama organizativa, multiplicando sus centros de decisión, sin merma de la superior unidad de su realidad unificadora (...). La autonomía municipal debe ser el principio rector de cada Entidad". Además se expresa que cuenta con el apoyo de la población de derecho mayor de edad como promotores del expediente de segregación y considera que ha quedado acreditado que el nuevo municipio contará con recursos y medios económicos financieros mejores que los actuales para atender el cumplimiento de sus competencias.

En esta Consideración únicamente van a tratarse los aspectos generales relacionados con el principio de autonomía local y los motivos de interés público expresados en la solicitud de segregación, puesto que los restantes requisitos sustantivos previstos en la Legislación regional de Régimen Local para la creación de un nuevo municipio por segregación parcial de otro término municipal, serán analizados en las siguientes consideraciones, en su aplicación al caso concreto.

No cabe duda, y así se ha demostrado en el expediente, el apoyo vecinal a dicha iniciativa de segregación, si bien es preciso destacar que el deseo mayoritario de los residentes de un núcleo para la creación de otro, aunque es un requisito necesario, no es, sin embargo, suficiente, conforme a la doctrina del Tribunal Supremo que destaca lo siguiente: "la voluntad mayoritaria de un grupo de vecinos de segregar la parte del territorio de un término municipal en el que residen no es por sí sólo determinante de la resolución de la Administración que debe basarse en causas objetivas tendentes a acreditar la incidencia de un hecho diferencial, que en orden a la mejor gestión de los intereses de una agrupación humana requiere la creación de un nuevo municipio..." (SSTS, Sala 3ª, de 31 de octubre de 2000 y de 8 de julio de 2005).

1. El principio de autonomía local en relación con la voluntad de la población.

Los promotores de la iniciativa sustentan su petición de segregación en el principio de autonomía local en atención a la voluntad mayoritaria de la población.

En la interpretación de la autonomía de la voluntad de los pueblos, la Sala 3ª del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 15 de marzo de 2005 (referida también a una iniciativa de segregación parcial en la Región de Murcia) expresa lo siguiente:

"Como punto de partida debe señalarse, según ya se expresó en sentencia de esta Sala de 16 de mayo de 2001, que la mención de la autonomía municipal que se contiene en los textos legales anteriores (entre ellos la Constitución Española, la Carta Europea de Autonomía Local y la Ley de Bases de Régimen Local, que también son citados por la representante de los vecinos promotores) viene referida, incluso en los artículos 137 y 140 de la Constitución, entre otros entes, a los municipios y no a las porciones de los mismos que pretenden la segregación municipal, por lo que para llegar a alcanzar la autonomía -que nadie discute- es necesario que previamente se adquiera la condición de municipio, y para llegar a esta condición se han de cumplir una serie de requisitos previstos en la Ley. Aun admitiendo el espíritu que impregna los mencionados textos de acercar a los ciudadanos la gestión de los asuntos que les concierne mediante la descentralización de las funciones municipales, es preciso que se den los presupuestos que habilitan para ello, ya que no puede olvidarse que una desmedida fragmentación del territorio puede producir una ineficacia administrativa por falta de recursos materiales y humanos.

Aparte de la discutible admisibilidad del motivo, al no expresarse en qué medida la sentencia ha infringido el principio de autonomía municipal, parece que lo que se pretende expresar es una lesión a un futuro derecho al mismo de la parte del territorio que se pretende segregar. Es obvio que no puede proclamarse la lesión a un futuro derecho al mismo sin antes haberlo adquirido, por lo que, en el caso presente, la autonomía entendida como no injerencia de otros poderes en la ordenación y gestión de sus intereses propios, mal puede predicarse de una porción del municipio que carece de capacidad de ordenación y gestión, por no haber adquirido personalidad jurídica pública. En este sentido la sentencia de esta Sala de 16 de enero de 1998 ha declarado que no existe nada parecido a un derecho subjetivo por parte de un núcleo diferenciado y con características peculiares, para erigirse en entidad local; menos aún, en nuestro caso, para segregarse de un municipio. No cabe para ello alegar en favor de la tesis segregadora las estadísticas demostrativas del aumento progresivo de municipios en España y en países de Europa, que aporta la recurrente, pues ello únicamente indica que los nuevos municipios creados no lo fueron aleatoriamente por mor del principio de autonomía municipal, sino porque en sus respectivos casos se cumplían los requisitos establecidos legalmente para que la segregación se aceptara".

En relación con lo razonado, la Sentencia concluye que en los preceptos que se citan (relativos a las normas anteriormente referidas también alegadas por la letrada que actúa en representación de los vecinos promotores) no puede extraerse, con base a la autonomía municipal, un derecho a la segregación, sin el previo cumplimiento de una serie de condiciones que este Consejo Jurídico abordará seguidamente, pues, en palabras del Tribunal Supremo, sería tanto como "propiciar la fragmentación del territorio en tantos entes locales cuantos fueren las pretensiones de grupos consolidados de habitantes" (sic).

2. Los motivos de interés público alegados por la iniciativa vecinal para la segregación del término municipal de Lorca.

El artículo 8 de la Ley regional 6/1988 exige, con carácter general, para todas las alteraciones de términos municipales en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que podrán acordarse cuando existan notorios motivos de necesidad, conveniencia económica o administrativa, tales como la mejora de la capacidad de gestión en los asuntos públicos locales, la atención a los servicios mínimos establecidos por la Ley y las exigencias urbanísticas.

En el presente caso, a diferencia de otro expediente de segregación parcial que fue objeto de nuestro Dictamen 28/1998, en el que se sostenían las carencias en la prestación de los servicios mínimos establecidos por la LBRL por parte del Ayuntamiento matriz, no se desprenden, entre los motivos que se esgrimen para la segregación, ningún alegato o queja sobre el déficit en la prestación de los servicios mínimos prestados por el Ayuntamiento de Lorca respecto al núcleo de Almendricos, disponiendo en la actualidad de Centro Social, Centro de Salud, Colegio Público, Oficina de Correos, Centro para la Tercera Edad, Polideportivo Municipal y Guardería Infantil (folio 32, reverso), según expresa la memoria justificativa aportada por los vecinos promotores.

De ahí que la propuesta elevada por el titular de la Consejería de Presidencia de 6 de junio de 2013 haga referencia a que no queda demostrado el déficit de servicios "ya que no se aportan consideraciones concretas en orden a la sanidad, educación, comercio al por menor, inexistencia, en su caso, de equipamiento cultural y deportivo, comunicaciones, pavimentación de calles, alumbrado público, abastecimiento de aguas, recogida de basuras, limpieza de calles, seguridad ciudadana y situación urbanística (...)".

Un motivo reiterado por los vecinos promotores, como hecho físico relevante para la petición de segregación, es la distancia existente entre el núcleo de Almendricos con la capitalidad del municipio (25 Kilómetros según el folio 3), pero no se motiva en el escrito de petición de la segregación en qué medida dicha distancia entre Almendricos y la capitalidad ha supuesto un déficit u obstáculo para la prestación de determinados servicios municipales en aquel territorio, a la vista de que el núcleo de Almendricos ofrece los servicios arriba referidos con la ventaja de inmediatez, "sin que se tengan que desplazarse al núcleo de Lorca", según se expresa en la documentación presentada (folio 32, reverso). De otra parte, conforme a la memoria justificativa aportada por los vecinos promotores, se dispone de dos conexiones con la capital del municipio: a través de la A7-E15 accediendo por la carretera que une Almendricos con Puerto Lumbreras (D.17), que supone una distancia de 31 Kilómetros según se expone en el folio 30, cuyo recorrido puede realizarse en media hora, aproximadamente (parte por autovía), o a través de la carretera de segundo orden C-3211 y la MU-620, hasta su intercesión con la D17 a Lorca, también de 31 Kms., que se describe como muy concurrida a todas las horas del día, pero cabría añadir que su ampliación, en todo caso, correspondería a la Administración regional, no al Ayuntamiento de Lorca.

Respecto a otras razones esgrimidas en relación con la distancia existente con la capital del municipio, como el hecho de que se encuentre en el municipio de Puerto Lumbreras la circunscripción parroquial que acoge al núcleo de Almendricos, que pertenezca también a aquella localidad el puesto de la Guardia Civil que opera en Almendricos y estar integrados también en la zona de salud núm. 49-Puerto Lumbreras, tampoco evidencian notorios motivos de la necesidad de segregación propuesta respecto al municipio de Lorca, muy al contrario, vendrían a motivar a sensu contrario una hipotética agregación al municipio más cercano (Puerto Lumbreras) situado a 12,2 Kms por la carretera D.17, a un cuarto de hora aproximadamente de tiempo. Pero, además, como expresa el informe del Servicio de Planificación y Financiación Sanitaria (folio 835) de la Consejería competente en materia de sanidad, la segregación de Almendricos no supondría, en ningún caso, la creación de una nueva zona básica de salud, dependiendo en todo caso del Área de Salud 3, de Lorca, cuyo Hospital de referencia es el Rafael Méndez, sito en la capital del municipio, al que igualmente se tendrían que desplazar los pacientes que tuvieran que ingresar en el citado Centro Hospitalario provenientes de la diputación. Pero, además, examinando el plano de delimitación territorial propuesto, parece que existen parajes y lugares en la diputación que se encuentran a una distancia mayor del núcleo de Almendricos que de Puerto Lumbreras, siendo significativo que el transporte escolar del CEIP (Centro de Educación Infantil y de Primaria) existente en aquella localidad haga recorridos a otros núcleos diseminados de la misma diputación de varios kilómetros (por ejemplo 17 Kms. a Venta Ceferino) para la recogida de alumnos (folio 873).

Pero, además, si se atiende a otros servicios públicos se desprende las interrelaciones de la diputación de Almendricos con otras de Lorca, por ejemplo, los alumnos al finalizar la etapa de la Educación Infantil son escolarizados en el IES (Instituto de Educación Secundaria) de la diputación de Purias, servicios que no se van a ver alterados aunque prosperara la segregación, según expone el informe de la Consejería competente en materia de educación. También con Pozo Higuera, otra de las diputaciones de Lorca que es colindante con Almendricos, cuyos alumnos son escolarizados a partir de 4º de Educación Primaria en el CEIP de Almendricos (folio 872).

Tampoco se alude en la memoria justificativa o en el escrito de petición de la segregación la concurrencia de motivos de interés público por exigencias urbanísticas, también citados por la Ley regional, siendo claramente insuficiente para extraer tal conclusión la referencia en el informe económico a la existencia de restricciones en materia de industria, cuya supresión en el futuro podría suponer mayores ingreso, pues ha de tenerse en cuenta que los Planes Generales de Ordenación Municipal son aprobados definitivamente por la Administración regional de acuerdo con unos criterios generales aplicados al territorio y la revisión del Plan General de Lorca fue aprobada definitivamente, a reserva de subsanación de deficiencias y de la suspensión de determinadas áreas, mediante Orden resolutoria de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Transportes de 18 de abril de 2003 (publicada en el Boletín Oficial de la Región de Murcia el 19 de junio de 2003), figurando plenamente inserto en el modelo territorial y en su normativa Almendricos. Cabe citar a este respecto que en la Memoria de Ordenación del PGMO de Lorca (publicada en la página web del Ayuntamiento) recoge entre los objetivos de ordenación respecto a las pedanías y núcleos rurales los siguientes:

• Mejorar y completar la estructura urbana de las pedanías, posibilitando la construcción de nuevas viviendas adecuadas a la demanda propia de cada una de ellas.

• Recualificar los distintos núcleos dotándolos de equipamientos y zonas verdes, y posibilitar la implantación de actividades de servicios.

• Previsión de nuevos crecimientos en las pedanías que justifiquen razonadamente la demanda y que permitan el asentamiento de la población dispersa en los núcleos urbanos, con el establecimiento de las cautelas necesarias para que se produzca la integración entre las   estructuras rurales y los nuevos conjuntos residenciales.

• Favorecer la implantación de polígonos industriales en aquellas pedanías que demandan espacios próximos a los núcleos residenciales para la construcción de naves y almacenes.

De hecho se afirma que se ha clasificado también suelo urbanizable sectorizado en aquellas pedanías en las que a lo largo del proceso de información se ha detectado una demanda suficiente para ello, citando a Almendricos (sectores S-1.1, y S-2.1) para recoger las expectativas de carácter industrial de la pedanía, lo que finalmente se recoge en la normativa y ordenanzas del Plan aprobado, según el texto publicado en el BORM (páginas 57, 150 y 151).

Pero, por el contrario, las razones urbanísticas en el presente caso aconsejarían la no procedencia de la segregación, ante la falta de acreditación de la posibilidad de gestión administrativa del nuevo Ayuntamiento, a la vista del informe emitido por la Dirección General de Urbanismo (folios 846 a 849), que expresa que se encuentran en trámite tres modificaciones puntuales del PGMO de Lorca que afectan al ámbito que se pretende segregar y a sus necesidades, que exigirían la dotación de nuevos servicios para garantizar la calidad de vida, planteándose un escenario distinto al previsto en la documentación.

En suma, aun valorando el respaldo mayoritario de la iniciativa vecinal, una primera consideración en este expediente de segregación es que no resultan acreditados en la documentación presentada los notorios motivos de la necesidad de la segregación (por ejemplo, por carencias en la prestación de los servicios prestados por el Ayuntamiento de Lorca), cuando la iniciativa de autonomía para la gestión de los intereses propios existente puede instrumentalizarse a través de otras vías distintas de descentralización administrativa.

SEXTA.- Los requisitos materiales para la segregación. El elemento poblacional: núcleo de población resultante.

Los requisitos materiales o sustantivos que se relacionan en la Consideración Segunda pueden ser aglutinados en los siguientes elementos básicos: población, territorio, medios económicos, no disminución de la calidad media en la prestación de servicios, mejora objetiva en la prestación de éstos y motivos de interés público, estos últimos ya tratados en la anterior Consideración.

Los requisitos legales han de concurrir de forma acumulativa, por lo que la sola falta de uno de ellos basta para que la segregación no prospere.

A partir de la formulación del requisito legal previsto en el artículo 11.1, a) de la Ley regional 6/1988 para poder acceder a la segregación relativo a la existencia de núcleos de población territorialmente diferenciados, que englobaría los requisitos de población y territorio, se suscita la cuestión de la suficiencia de la base poblacional del nuevo municipio, ínsito en la base fáctica, social y geográfica de que exista núcleo de población territorialmente diferenciado.

En nuestro Dictamen núm. 28/1998 señalamos que la población es un elemento de referencia del municipio, en cuanto éste ha de orientarse a la satisfacción del interés general de aquélla que se asienta en una determinada demarcación territorial. Añadimos que de la regulación legal y de la doctrina consolidada del Consejo de Estado se extraen las siguientes deducciones:

• La población requiere un cierto volumen de vecindario para organizar las potestades y servicios propios de la vida municipal.

• Prevención frente al minifundismo municipal, y orientación hacia la figura de la fusión ante municipios exiguos.

• Creación de municipios con base de población razonable.

• No es cuestión a resolver con una invocación a determinada cifra, sino que exige ponderar los diversos datos históricos, físicos y económicos que singularicen a la concreta comunidad humana.

En el presente expediente, la base poblacional propuesta por los promotores de 1.694 habitantes según el Padrón Municipal de Lorca 2005, el último aprobado oficialmente antes de la fecha de registro de la petición de segregación, convertiría a Almendricos, en caso de segregarse, entre los municipios de menor tamaño de la Región (se dice en el informe económico aportado por los promotores de la iniciativa vecinal el número 41 de 46), si bien hemos de añadir, también como nota diferenciadora, que los existentes en la Región que disponen de una población inferior a la propuesta para este nuevo municipio son Ayuntamientos cuya creación es histórica, y cuyos datos de evolución de la población ya figuran en los censos oficiales de principios del siglo XX (Anuario Estadístico de la Región de Murcia de 2011). Por el contrario, no se aportan por los promotores de la segregación antecedentes de que Almendricos tuviera tal condición de Ayuntamiento en épocas pasadas.

La propuesta elevada a este Órgano Consultivo considera municipio exiguo (Conclusión Primera) al que se pretende crear sobre la base poblacional fijada por los promotores vecinales. A este respecto caben realizar las siguientes consideraciones:

1ª) Conforme a la doctrina del Consejo de Estado (Dictamen núm. 1876/1994) en el núcleo de población -territorialmente diferenciado- debe existir un asentamiento poblacional suficiente que justifique la creación de una administración autónoma, añadiendo aquel Dictamen que "la determinación del requisito de la suficiencia poblacional no es cuestión uniforme, sino que varía en función de las diversas Comunidades Autónomas, especialmente de aquellas que (...) han legislado en la materia, estableciendo límites mínimos de población".

Pero incluso en aquellos casos, como el de la Región de Murcia, en los que no se ha legislado esta cuestión, el Consejo de Estado ha tenido en cuenta su propia doctrina legal, elaborada a lo largo de una larga experiencia en dictaminar expedientes de segregación, y ha considerado (por ejemplo en el Dictamen precitado y en el núm. 557/2003) que es una referencia razonable, en términos generales, el baremo de 5.000 habitantes, que constituye, en su opinión, un núcleo de población suficiente a tales efectos. En esta línea también se ha pronunciado en contra el citado Órgano Consultivo de la viabilidad de los que ha denominado municipios exiguos, de modo que las segregaciones de núcleos de población inferiores a 2.000 habitantes -como ocurre en el caso presente- se han mirado siempre con prevención por la siguiente reflexión contenida en el Dictamen núm.1518/1994:

"Tal criterio es el resultado de una reflexión histórica, que arranca al menos de la Ley de 20 de julio de 1870, vigente hasta el Estatuto Municipal, en la que se estableció una población mínima de 2.000 habitantes. Cierto que la legislación posterior, y en la actual, no se exige un mínimo poblacional, y que en algunas Comunidades Autónomas en el ejercicio de la competencia prevista en el artículo 148.1,2ª de la Constitución, y en sus Estatutos, han establecido mínimos poblacionales para acceder a la segregación. Consecuencia de su misma realidad sociológica y geográfica Aragón no cuenta con regla propia referencial. Sin embargo, en la legislación del Estado es bien patente la prevención frente al minifundismo municipal y su orientación hacia la figura de la fusión, ante municipios exiguos, y no a la contraria de la creación de municipios sin base poblacional razonable (artículo 13.3 de la Ley 7/1985)". Caben citar en la misma línea los Dictámenes núms. 3964/1996 y 705/2000.

2ª) Pero dicho calificativo de exiguo a la base poblacional que contiene la propuesta sometida a Dictamen, se desprende no sólo de la doctrina del Consejo de Estado citada, sino también del contraste con los datos sobre la singularidad de la organización territorial local de la Región de Murcia respecto al conjunto nacional (Consideración Cuarta del presente Dictamen), caracterizada por la existencia de municipios de tamaño medio-grande, de amplia superficie (el tamaño medio poblacional municipal es de 29.684,3 habitantes y una superficie media de los municipios de 252,4 Km2), así como por la existencia de núcleos importantes de población separados de la capitalidad del municipio, de huerta o de campo, tradicionalmente denominados pedanías o diputaciones, uno de cuyos ejemplos es el municipio de Lorca, cuya singularidad se recoge en la Ley regional 9/2007 por la que se aplica el régimen de los municipios de gran población. Pero, además, dicha singularidad en la organización territorial regional ha sido tenida en cuenta para la prestación de servicios por parte de la Administración regional, tal y como se ha indicado con anterioridad de manera que, por ejemplo, el Decreto regional 28/1987, de 14 de mayo, por el que se regula la estructura básica de los servicios comunitarios y el régimen de subvenciones para su mantenimiento señala que "los Centros Primarios de Actuación Social tendrán un ámbito de actuación local, municipal o comarcal y se procurará que la población atendida en cada uno de ellos sea superior a 5.000 habitantes". También se infiere la insuficiencia de la base poblacional del informe del Servicio de Planificación de la Dirección General de Centros de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (folios 873 y 874), que señala que la población escolar oscila entre 22 y 15 en los últimos años (datos de Econet), por lo que se considera que no son necesarias nuevas actuaciones en materia escolar.

Precisamente la cifra de 5.000 habitantes, al menos, como una base poblacional de referencia que, como hemos indicado, enlaza con la doctrina del Consejo de Estado sobre la suficiencia del elemento poblacional, ha sido la acogida para la creación de nuevos municipios por el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, según el texto aprobado por el Consejo de Ministros el 26 de julio de 2013, publicado el 6 de septiembre siguiente en el Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso de los Diputados.

En suma, el municipio que se pretende segregar (Almendricos) puede ser considerado de exiguo conforme a la doctrina del Consejo de Estado y en atención a las singularidades de la Región de Murcia en materia de organización municipal, pues aquél se situaría muy alejado de la media poblacional y de la extensión superficial indicada, situándose entre los municipios más pequeños de la Región de Murcia.  

SÉPTIMA. El elemento territorial: núcleo diferenciado y problemática que suscita la delimitación territorial propuesta.

En el plano territorial, no cabe duda que el núcleo de Almendricos se encuentra territorialmente diferenciado de la capital del municipio matriz (artículo 11.1,a de la Ley 6/1988), a la vista de la distancia física existente.

Según se expone en la memoria justificativa aportada por los promotores vecinales (motivaciones geográficas), "Almendricos es uno de los 39 núcleos de población de Lorca agrupados en doce diputaciones, y está situado en su extremo sur a una distancia de 25 Kms de la capitalidad del Municipio. Linda con los términos municipales de Huércal-Overa y Pulpí, pertenecientes a la provincia de Almería y con el municipio de Puerto Lumbreras, perteneciente a la provincia de Murcia. Ocupa una extensión de unos 76 Kms y alcanza su mayor longitud desde el caserío de Medrano situado en las proximidades de la estación de ferrocarril de Las Norias, a los de Jurado próximo a la estación de Puerto Lumbreras". Como documento núm. 2 se aporta planimetría, con los límites propuestos para la segregación.

Sobre la división del término municipal, el documento núm. 4 aportado por los promotores vecinales (proyecto de división, folios 737 y ss.) contiene el siguiente razonamiento:

"La división ha de responder a criterios objetivos, erradicada por mandato constitucional la arbitrariedad de los poderes públicos.

Luego en toda segregación ha de precisarse con mayor asepsia e imparcialidad posible a qué criterios ha de responder la imperativa división.

Sólo en las excepcionales hipótesis de que los núcleos a segregar hubieran tenido históricamente territorio asignado (reconstitución de municipios agregados por fusión o por absorción) o lo tengan definido en el momento de iniciarse la alteración (creación de municipios sobre entidades de locales autónomas) podría considerarse despejada esta incógnita (...).

En los demás casos, como el presente, se hace imprescindible arbitrar con criterios armónicos que puedan aplicarse con carácter general. Y no parece en modo alguno desacertado basar la división territorial en esa función (en el más estricto concepto matemático) dependiente de las variables número de habitantes/riqueza imponible o fuentes de ingresos".

A partir de dicho razonamiento se dice que se ha hecho coincidir la línea de delimitación con accidentes geográficos para facilitar su replanteamiento sobre el terreno y propiciar una clara identificación de las respectivas demarcaciones territoriales. Para documentarlo se aporta un plano parcial del término municipal de Lorca a escala 1:25.000, como documento núm.2, fijando con un trazo verde la línea divisoria de los términos municipales. Se aporta también en soporte digital.

Sin embargo, la división territorial propuesta para el nuevo municipio suscita las siguientes observaciones:

1ª) Existe una diferencia de superficie entre los datos proporcionados por el Ayuntamiento sobre la superficie de la diputación de Almendricos en su página oficial (55,05 Km2) y los propuestos para la segregación (76,363641Km2), cuya ampliación no se justifica en la documentación presentada por los promotores vecinales.

2ª) La planimetría aportada por los promotores vecinales resulta insuficiente, a la vista del informe emitido por el Jefe de Servicio de Asistencia Técnica a Municipios (folio 917), en relación con el límite este que se grafía en el plano adjunto en color rojo y con una longitud de 18.019 metros, que concretaría el nuevo límite respecto al resto del municipio de Lorca. Este límite, conforme expresa el indicado informe, se realiza de forma sinuosa en todo su recorrido, añadiendo que "la concreción de una línea delimitadora que señale los accidentes geográficos por donde pasa, fincas que corta o contornea, expresión de puntos de referencia y demás particularidades que permitan su fijación sobre el terreno precisa de una base cartográfica de mayor definición como los mapas topográficos regional serie E-5 a escala 1:5000 para poder delimitar con mayor precisión los accidentes geográficos por donde pasa; para definir la línea respecto a las fincas que corta o contornea es preciso aplicar la base cartográfica catastral de rústica con escalas de captura de 1:2000 a 1:5000 y es necesario expresar en el plano los puntos de referencia y demás particularidades que permitan su fijación sobre el terreno".

En suma, conforme al citado informe, la planimetría es insuficiente y no se ha aportado por los promotores de la iniciativa una delimitación precisa en el límite este, que concrete el deslinde con el resto del municipio de Lorca, señalando con precisión y mediante planos a escala adecuada los accidentes geográficos por los que pasa el límite y las fincas catastrales que corta o contornea, dado que las diputaciones colindantes siguen formando parte del municipio de Lorca (Pozo Higuera y Escucha). Esta insuficiencia de la planimetría aportada para la delimitación territorial fue trasladada a la representante de los vecinos promotores mediante fax (folios 919 y 920), sin que conste que completara en los extremos requeridos. Tampoco ha sido completada con ocasión del escrito de alegaciones presentado el 13 de mayo de 2013 (de certificación en la Oficina de Correos) tras el trámite de audiencia otorgado a instancias de este Órgano Consultivo, a la vista de los informes evacuados por las distintas Consejerías que integran la Administración regional.

La necesidad de esta planimetría precisa se hace más necesaria aún si se tiene en cuenta que la diferenciación territorial cabe predicarla del núcleo de Almendricos con respecto a la ciudad de Lorca, pero no resulta tan extrapolable al diseminado en relación con el territorio de otras diputaciones de Lorca colindantes.

OCTAVA.- La suficiencia económica y la no disminución de la calidad media de los servicios.

El artículo 11.1,b) y c) de la Ley regional 6/1988 establece -para poder crearse nuevos municipios- contar los resultantes con el territorio y recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales y no comportar la segregación disminución de la calidad media de los servicios que se prestaban en el municipio, respectivamente.

La representante de los promotores vecinales expresa en el escrito de solicitud que después de la segregación tanto el antiguo municipio de Lorca, como el nuevo de Almendricos, contarían con recursos y medios económicos financieros no sólo suficientes, sino holgados, para atender el cumplimiento de sus competencias (folio siguiente al núm. 16, sin enumerar). Para acreditar tal extremo se aporta un informe económico elaborado por tres profesores del Departamento de Economía Aplicada de la Universidad de Murcia (Documento núm.4, folios 212 y ss.), fechado a 20 de enero de 2006, una de cuyas conclusiones es que la entidad colectiva de Almendricos, en el caso de constituirse en municipio independiente, dispondría de recursos económicos más que suficientes para atender el cumplimiento de sus competencias de gasto, permitiendo su capacidad fiscal potencial la mejora ostensible de los servicios que actualmente reciben sus ciudadanos del Ayuntamiento de Lorca, así como el establecimiento de otros servicios de los que en la actualidad carecen y que la segregación tendría un impacto marginal (entre un 2% y un 3%) sobre el presupuesto del Ayuntamiento de Lorca.

Se añade por los solicitantes, en relación con el requisito legal de que no disminuya la calidad de los servicios que se venían prestando por el Ayuntamiento de Lorca, que el mismo constituye, como se dice en el informe económico, una solemne petición de principio, "toda vez que en el momento de iniciarse un expediente de segregación resulta "ideológica y materialmente inasequible, química y físicamente inaprensible, esa pura y abstracta petición de futuro sometida, además, a multitud de imponderables. Porque, incluso interpretada esa exigencia con los más depurados instrumentos hermenéuticos, siempre afloraría la labilidad literal o intencional que motivó tan desafortunada redacción. Pues sólo tiene sentido subsumiéndola en el requisito "recursos suficientes" para lo que habría bastado añadir al "el cumplimiento de las competencias" el "mantenimiento de la cantidad y calidad de los servicios" (sic).

Frente a tal posición, el informe del Servicio de Asesoramiento a las Entidades Locales de 18 de febrero de 2011 -ratificado por el posterior de 6 de junio de 2013 en el que se examinan las alegaciones de la representante vecinal- manifiesta que no consta acreditada la viabilidad económica del nuevo municipio, sobre la base de las alegaciones presentadas por el Alcalde del Ayuntamiento de Lorca durante el trámite de información pública (folios 790 a 791), facultado para ello por la Junta de Portavoces de los grupos municipales, a la vista del informe emitido por los técnicos municipales.

La valoración de la concurrencia del requisito de la suficiencia económica y de la no disminución de la calidad media de los servicios prestados por el Ayuntamiento, en opinión de este Consejo, habría requerido que el órgano que instruye hubiera recabado un informe económico a la Consejería competente en materia de hacienda, que contrastara el punto de partida y los datos del informe económico aportado por los promotores vecinales.

No obstante lo anterior, los informantes parten de una premisa inicial: que no cabe esgrimir un argumento a priori que recele de la viabilidad financiera del nuevo municipio por razón de su tamaño (Almendricos estaría por encima de la mediana de la distribución de los municipios españoles) y que la evidencia disponible apunta en el sentido de que el tamaño municipal, en el peor de los casos, es un factor sin incidencia en el desempeño presupuestario y en la solvencia financiera de los Ayuntamiento, cuando no una variable que opera a favor de los municipios más pequeños, pues se constata para el conjunto del Estado una relación inversa entre tamaño poblacional y tasa de ahorro presupuestario. Frente a tal conclusión de partida, ampliamente desarrollada, no dispone este Órgano Consultivo de otros elementos de juicio técnico en el expediente remitido para cuestionarla, aunque ha de matizarse que dicha afirmación hay que situarla en el año 2006 y en un contexto económico diferente. Pero también ha de traerse a colación que no son estos los planteamientos de partida de la reforma en trámite de la Administración Local para su adaptación a la modificación del artículo 135 de la Constitución Española y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera en relación con la eficiencia en el uso de los recursos públicos locales, que tiene como objetivo racionalizar la estructura organizativa de la Administración local con el objeto de lograr economías de escala con unos servicios comunes centralizados y reducir estructuras administrativas que no sean eficientes o sostenibles. De hecho, el Proyecto de Ley de Racionabilidad y Sostenibilidad de la Administración Local, ya citado, contiene medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios, expresando en la parte expositiva que "se potencia a los municipios que se fusionan ya que contribuyen a racionalizar sus estructuras y superar la atomización del mapa municipal", de manera que los municipios fusionados percibirán un aumento de financiación "en la medida en los municipios de menor población recibirán menos financiación". Ya se ha expuesto también que la reforma propone una base poblacional, al menos, de 5.000 habitantes para la creación de nuevos municipios.

Pero, centrándose en los datos concretos aportados por los promotores para demostrar dicha suficiencia de recursos económicos del municipio que se pretende crear y que no se producirá una merma en la calidad media de los servicios prestados, partiendo del principio de la distribución de la carga de la prueba, que se concreta en el presente caso en que corresponde a sus promotores acreditar su concurrencia, veamos si los motivos alegados por las alegaciones municipales para cuestionar la falta de acreditación de que no se producirá una merma en los servicios, en contraste con las contestaciones dadas por los autores del informe económico, permiten despejar las dudas suscitadas:

1ª) En las alegaciones presentadas por la Alcaldía del Ayuntamiento de Lorca se expresan dudas razonadas sobre la viabilidad financiera y sobre el presupuesto estimativo de Almendricos para el año 2007, contenido en el informe económico, sobre la base de que no se ajustan a la recaudación real del Ayuntamiento matriz determinadas partidas de ingresos, como las relativas a prestación de servicios, aprovechamiento del dominio público o impuesto de construcciones. Tampoco los ingresos que se consignan por transferencias corrientes y de capital procedentes de la Comunidad Autónoma, que son rebajabas sustancialmente. En el capítulo de gastos, se afirma que no se facilita información sobre el cálculo de los gastos de personal, número de funcionarios, categoría profesional, etc., ni tampoco se justifica el cálculo de magnitudes incluidas en los capítulos de gastos corrientes y de inversión en el sentido de mantenimiento de los servicios públicos que actualmente se prestan en la diputación de Almendricos. A la vista de lo expresado, el Ayuntamiento considera necesario la justificación de las cuestiones planteadas -para que efectivamente se acredite que no se va a producir una merma en la prestación de los servicios públicos- aportándose por los promotores vecinales un estudio de costes por servicios tanto de medios personales, como de materiales, así como la suficiente cobertura de los ingresos previstos y, en su caso, el posible aumento de la presión fiscal que ello conllevaría.

2ª) En contestación al trámite de audiencia otorgado a los promotores tras la presentación de alegaciones por el Ayuntamiento, los autores del informe económico reconocen que "no cabe discutir el hecho de que algunas de las previsiones consignadas en la tabla, en ciertos conceptos de ingresos concretos que se citan en el escrito de alegaciones, pueden no coincidir con los datos de recaudación del Ayuntamiento", si bien añaden que el presupuesto estimativo para el año 2007 no tiene más pretensión que la meramente ilustrativa. De otra parte reconocen que no han aportado un estudio de costes por servicios, como exige el Ayuntamiento, cuya elaboración exigiría una inversión en recursos que va más allá de las pretensiones del informe y de las posibilidades de los impulsores de la iniciativa, aunque consideran que la información municipal sobre costes de prestación de servicios proporcionada por el Ayuntamiento permite extrapolar unas necesidades de gasto del nuevo municipio que se encontrarían en el intervalo de niveles de gasto bajo y alto incluidas en sus estimaciones, considerando plausible que un estudio de costes por servicios arrojase resultados plenamente compatibles con las previsiones de gastos corrientes. No obstante las anteriores puntualizaciones, se señala por los informantes que el escrito de alegaciones del Ayuntamiento no refuta los puntos de partida del informe que son: a) No cabe argüir a priori un argumento que recele de la viabilidad financiaría del nuevo municipio por su tamaño; b) la legislación en materia de financiación municipal consagra el principio de suficiencia financiera, arbitrando los mecanismos para convertir dicho principio en realidad, de modo que el sistema de financiación municipal garantiza que los Ayuntamientos estén en condiciones de asumir el coste de los servicios que son de su competencia; c) Es posible augurar unas buenas perspectivas financieras en lo que respecta al potencial fiscal del nuevo municipio.

Ya se ha indicado con anterioridad que no se aportan datos en el expediente que permitan cuestionar la afirmación a) anterior, pero sí respecto a la confianza expresada de que la legislación de financiación local ha de asegurar la prestación de los servicios mínimos (afirmación b), a la vista de los de los nuevos criterios de la normativa en materia de sostenibilidad financiera de las Administraciones Locales; además, según el tamaño del municipio, los servicios mínimos obligatorios son distintos, lo que no queda asegurada la financiación de aquellos que no correspondan obligatoriamente al nuevo municipio, en caso de constituirse, por su tamaño poblacional (menos de 5.000 habitantes).

Por su parte, el informe del Servicio de Asesoramiento de las Entidades Locales, de 18 de febrero de 2011, compara el presupuesto indicativo de Almendricos con el de los municipios más pequeños de la Región (Aledo, Ulea y Ojós), alcanzando la conclusión de que no es evidente la suficiencia de ingresos para la prestación de servicios por el nuevo municipio en caso de constituirse (relacionándolo con la calidad de los servicios), teniendo en cuenta, además, las alegaciones del Ayuntamiento de Lorca.

Por lo tanto, a la vista de que se trata de un municipio de base poblacional exigua, la prueba de la suficiencia económica ha de ser más rigurosa, sin que se hayan despejado totalmente las dudas planteadas por las alegaciones del Ayuntamiento de Lorca en relación con el presupuesto que se presenta, debido a la falta de un estudio de costes por servicios tanto de medios personales, como de materiales, así como la suficiente cobertura de los ingresos previstos y, en su caso, el posible aumento de la presión fiscal que ello conllevaría. De otra parte, para acreditar la no disminución de la calidad media de los servicios, no se describe en la documentación presentada los estándares a los que la prestación de los diferentes servicios se viene ajustando, por lo que resulta difícil su apreciación en el presente expediente.

3ª) Pero, aun admitiendo la hipótesis de los redactores del informe económico sobre que un comportamiento estándar del nuevo municipio en la obtención de ingresos cubriría las necesidades básicas de los servicios que debe prestar el nuevo municipio, este Consejo Jurídico considera que no queda acreditada la concurrencia del siguiente requisito específico previsto por el artículo 11.2 de la Ley regional 6/1998: la segregación ha de comportar una mejora objetiva en la prestación de servicios en el nuevo municipio.

NOVENA.- La mejora objetiva en la prestación de los servicios del nuevo municipio.

La justificación de que la segregación comporte una mejora objetiva en la prestación de servicios en el nuevo municipio, exigida por el artículo 11.2 de la Ley regional 6/1988, fue objeto de análisis en el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1839/1996 sobre otra iniciativa de segregación parcial en la Región para la constitución del Ayuntamiento Dos Mares (términos municipales de San Javier y Cartagena), expresando aquel Dictamen:

"Se trata de una exigencia adicional que no figura en la legislación del Estado en materia de Régimen Local. Existen, por ello, pocos precedentes en cuanto a su significado. Ello obligará a precisar, en términos generales, su alcance. De entrada, la interpretación de este precepto no puede llevar a exigir una prueba plena en la justificación de la mejora objetiva. Es imposible acreditar, con ese rigor, un hecho futuro como es la prestación de unos servicios por una entidad que aún no ha nacido. El artículo 11.2, por el contrario, debe entenderse como la necesidad de convencer al intérprete de que esa mejora objetiva se producirá como consecuencia de la constitución del nuevo municipio llamado a prestarlos, en función de ciertas medidas que adoptará la nueva corporación (...)".

También la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 2005, en relación con el precitado expediente de segregación, entra a analizar el requisito analizado, señalando que "será cada Región, en función de su particular configuración territorial la que establezca iguales o mayores exigencias para la segregación, sin que queda alegar que la mejora exigida por el artículo 11.2 de la Ley murciana sea arbitraria, puesto que, dada la limitada superficie geográfica de la región, una ampliación del número de municipios requerirá una mejora de los servicios existentes, con el fin de evitar la excesiva atomización, sin un beneficio claro al respecto. Es, por lo demás, una opción política legislativa lógica, pues la creación de un municipio no tendría razón de ser si no supone una mejora del statu quo vigente, evitando la aparición de nuevas estructuras administrativas locales, que implicarían a veces duplicación de servicios, con el consiguiente aumento de costes de gestión".

Si se atiende a la documentación presentada por los promotores, se justifica dicha mejora objetiva en el alegato genérico de que el nuevo municipio contará con recursos y medios suficientes mejores que los actuales para atender el cumplimiento de sus competencias y para seguir prestando los servicios que tiene implantados en la actualidad con mejores condiciones de calidad, así como para establecer nuevos servicios y equipamientos, pero sin concretar las medidas concretas que adoptaría la nueva Corporación para los servicios existentes y describir aquellos que se pretenden implantar. Además, difícilmente puede acreditarse la mejora objetiva de servicios, cuando en la documentación, según expresa la propuesta elevada, "no queda demostrado el déficit de los servicios existentes, ya que no se aportan consideraciones concretas en orden a la sanidad, educación, comercio al por menor, inexistencia, en su caso, de equipamiento cultural y deportivo, comunicaciones, pavimentación de las calles, alumbrado público, alcantarillado, abastecimiento de aguas, recogida de basuras, limpieza de calles, seguridad ciudadana y situación urbanística, por lo que no se estima justificado que se produzca una mejora objetiva de prestación de servicios, tal y como exige la LRLRM". Pero se hace aún más patente la falta de acreditación de la mejora objetiva, si se atiende al apartado de motivaciones administrativas de la memoria justificativa aportada por los promotores de la iniciativa (folio 32, reverso) en el que se recogen los Centros y Servicios existentes en el núcleo de Almendricos:

1. Centro Social.

2. Centro de Salud.

3. Colegio Público.

4. Oficina de Correos.

5. Centro para la Tercera Edad.

6. Polideportivo Municipal.

7. Oficinas bancarias.

8. Guardería infantil.

A lo que cabría añadir, según la página web del Ayuntamiento, que existe una oficina de atención al ciudadano en pedanías en dicho núcleo prestada por el Ayuntamiento de Lorca.

Por lo tanto, en la documentación presentada ni se expresan los déficits de los servicios existentes y la mejora que se pretende realizar en ellos, sea de tipo organizativo u económico, ni se relacionan aquellos otros que se pretenden instalar de los que carece el núcleo de Almendricos, por lo que no se puede dar por cumplimentado el referido requisito de la justificación de una mejora objetiva, basándose en el mero hecho de que la segregación la producirá per se, puesto que, como señala la Sentencia de 13 de marzo de 2000 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia, el cambio del statu quo que se pretende alterar con la segregación y creación del nuevo municipio no suponga una mera transferencia subjetiva para mantener la situación preexistente, sino una auténtica mejora objetiva de los servicios con la cobertura necesaria para poder hacerla realmente efectiva.

Para finalizar que, según expone la propuesta elevada por el Consejero de Presidencia de 6 de junio de 2013, en la actualidad el núcleo poblacional de Almendricos no posee las condiciones necesarias en orden a habitabilidad, comunicaciones y servicios básicos, por lo que se aboga por su continuidad en el municipio de Lorca, al no concurrir la acreditación del requisito de la mejora objetiva de los servicios públicos.

DÉCIMA.- Consideración final.

La iniciativa mayoritaria vecinal que promueve la segregación no es suficiente para que prospere la creación de un nuevo municipio, a la vista de las consideraciones anteriores sobre el cumplimiento de los requisitos legales previstos en la Ley regional 6/1988, pero, en todo caso, lo que sí evidencia es un deseo y una voluntad de una mayor autogestión y participación de la población en los asuntos locales que les concierne, lo que en opinión de este Consejo Jurídico debería ser motivo para que el Ayuntamiento de Lorca, que dispone de pedanías y diputaciones con  una cierta población, adoptara fórmulas que intensificaran una mayor descentralización administrativa y participación, y en este caso con Almendricos, desarrollando las posibilidades de participación que contiene la LBRL respecto a los municipios de gran población como Lorca (en sesión plenaria de 14 de abril de 2011 se aprobó el Reglamento Orgánico de Participación Ciudadana del Ayuntamiento de Lorca) y los mecanismos de descentralización administrativa previstos de la Ley 6/1988, que permitan órganos de gestión desconcentrada, en lo que no resulte afectado por la reforma de régimen local en trámite.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes

CONCLUSIONES

PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de Decreto desestimatoria a la creación de un nuevo municipio (Almendricos) por los motivos señalados en las Consideraciones del presente Dictamen, que se resumen seguidamente:

1. Aunque se acredita la mayoría en la legitimación vecinal en la diputación de Almendricos para promover la iniciativa, supeditada a la aclaración de la observación realizada en la Consideración Tercera,  I, 3, no se documenta en el expediente los notorios motivos de interés público que se exigen por la Ley regional 6/1988 para la alteración de los términos municipales (Consideración Quinta).

2. La base poblacional del nuevo municipio es exigua conforme a la doctrina del Consejo de Estado y a la organización territorial peculiar de la Región de Murcia (Consideración Sexta). A esta última organización se han adaptado la prestación de las distintas competencias sectoriales de la Administración regional (Consideración Cuarta).

3. La delimitación territorial propuesta suscita las observaciones recogidas en la Consideración Séptima.

4. En relación con el requisito de la suficiencia económica (Consideración Octava), cuya exigencia de prueba debe ser más rigurosa al tratarse de la pretensión de constitución de un municipio exiguo, planean las dudas suscitadas por el Ayuntamiento de Lorca, por la falta de aportación de un estudio de costes por servicios tanto de medios personales, como materiales, así como la suficiente cobertura de los ingresos previstos y, en su caso, el posible aumento de la presión fiscal. Sobre la acreditación de la no disminución de la calidad media de los servicios, es un requisito de difícil apreciación en el presente caso en tanto en la documentación aportada por la iniciativa vecinal no se relacionan los déficits advertidos en relación con los estándares, a los que la prestación de aquéllos se viene ajustando.

5. Aun admitiendo la hipótesis del informe económico aportado por los promotores sobre que un comportamiento estándar del nuevo municipio en la obtención de ingresos cubriría las necesidades básicas de los servicios que debe prestar, no se acredita la mejora objetiva en la prestación de servicios por el nuevo municipio (Consideración Novena).

SEGUNDA.- La propuesta de Decreto que se eleve al Consejo de Gobierno habrá de ser completada en el sentido señalado en la Consideración Tercera, II, 3.

TERCERA.- La iniciativa planteada debe motivar que por parte del Ayuntamiento de Lorca se apliquen mecanismos de descentralización administrativa respecto al núcleo de Almendricos, dentro de las posibilidades que otorga la LBRL para los municipios de gran población y la Ley regional 6/1988, en lo que no resulte afectada por la reforma de régimen local en trámite (Consideración final).

No obstante, V.E. resolverá.