Dictamen nº 177/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de julio de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Sra. Directora Gerente del Instituto Murciano de Acción Social (por delegación de la Excma. Sra. Consejera de Política Social, Familias e Igualdad), mediante oficio registrado el día 4 de diciembre de 2023 (COMINTER 293335), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, por daños en centro ocupacional (exp. 2023_383), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 25 de abril de 2022, D. Y, en su calidad de “cuidador de X”, presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial frente al Instituto Murciano de Acción Social (IMAS) por los daños sufridos por Dª. X en el “Centro Ocupacional de Canteras” (Cartagena), del cual es usuaria. En dicho escrito señala lo siguiente:
“El día 09/03/2022 por la tarde a la hora de la merienda, una usuaria del centro de día la agredió y le rompió las gafas, según nota enviada por el centro que me entregó al llegar a casa”. Esa misma tarde nos fuimos a la óptica y encargamos unas nuevas de las que les adjunto factura una vez abonada por ella, para que ustedes den parte al seguro o bien se hagan cargo de su importe”.
Junto a dicho escrito aporta factura de una óptica de Cartagena, a nombre de X, de fecha 31 de marzo de 2022, en concepto de “gafa graduada para lejos”, por un importe total de 159 euros, con la indicación “recibido y pagado”.
SEGUNDO.- Con fecha 18 de abril de 2023, se requiere al reclamante la subsanación de su solicitud, por lo que “deberá acreditar la representación que ostenta por cualquier medio válido en derecho o bien presentar el escrito formulado debidamente firmado por Dª. X”.
Y con fecha 24 de abril de 2023, en contestación a dicho requerimiento, se presenta el referido escrito de reclamación suscrito por Dª. X.
TERCERO.- Con fecha 30 de mayo de 2023, el Director Gerente del IMAS, por delegación de la Consejera de Política Social, Familias e Igualdad, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del procedimiento. Dicha Orden de inicio, con indicación del plazo máximo de resolución y el sentido del silencio, se notifica a la reclamante el día 2 de junio de 2023.
CUARTO.- Con fecha 31 de mayo de 2023, la instructora del expediente solicita a la Dirección General de Personas con Discapacidad “informe preceptivo relativo a la presunta lesión indemnizable” y “expediente completo en formato electrónico”. Dicha solicitud se reitera con fecha 5 de julio de 2023.
Y con fecha 11 de julio de 2023, dicha Dirección General remite el expediente y un informe suscrito por la Directora del Centro para Personas con Discapacidad de Canteras, de fecha 26 de junio de 2023, que señala lo siguiente:
“Durante el tiempo de merienda, la usuaria Z tiene un episodio de alteración de conducta con agitación motriz durante el cual le quita las gafas a su compañera X y se las rompe quedando inutilizables. El incidente se pone en conocimiento de la familia de Dª X al terminar la jornada y su tutor nos pide que se le abone su reparación. Se le informa del trámite para iniciar la solicitud para que se le abone el coste de su reparación”.
QUINTO.- Con fecha 13 de julio de 2023, la instructora del expediente solicita a la Dirección General de Personas con Discapacidad “aclaración relativa al tipo de vigilancia existente en las instalaciones del Centro de Día cuando sucedieron los hechos en virtud de los cuales se reclama indemnización”.
Y con fecha 18 de julio de 2023, la Directora del Centro para Personas con Discapacidad de Canteras emite informe en los siguientes términos
“El pasado 09 de marzo de 2022 durante el tiempo de merienda en el Centro de Día de Personas con Discapacidad de Canteras y bajo la vigilancia de dos Educadoras encargadas del grupo de usuarios en ese día, se produce una alteración en la conducta de Z con un episodio de agitación motriz, durante el cual le quita las gafas a su compañera X y se las rompe quedando inutilizables. El incidente se pone en conocimiento de la familia de Dª X al terminar la jornada y su tutor nos pide que se le abone su reparación. Se le informa del trámite para iniciar la solicitud para reclamar que se le abone el coste de su reparación”.
SEXTO.- Con fecha 18 de septiembre de 2023, la instructora del expediente acuerda la apertura del trámite de audiencia, concediendo un plazo de diez días para acceder al expediente, formular alegaciones y presentar los documentos o justificaciones que estime pertinentes.
Consta en el expediente que, en dicho trámite de audiencia, Y envía correo electrónico a la instructora del procedimiento con el siguiente texto: “Le adjunto documento que recibimos del área pedagógica centro ocupacional de Canteras el día (09/03/2022) cuando rompieron las gafas a mi hermana. Respecto al informe recibido en su correo ´remitido a ustedes por la directora del centro´, le comento un dato que no se si tendrá relevancia para la resolución final del expediente, la usuaria a la que hace referencia el citado informe ´Z´, NO es la usuaria que rompió las gafas a mi hermana. Si usted lo cree relevante yo le doy el nombre de la usuaria que según mi hermana le rompió las gafas”.
El referido documento del área pedagógica, de “información a familiares”, señala que “durante la merienda, una compañera le ha enganchado las gafas y las ha tirado al suelo”.
SÉPTIMO.- Con fecha 22 de noviembre de 2023 la instructora del expediente formula propuesta de resolución en la que plantea “desestimar la reclamación patrimonial formulada por Dª X con DNI..., al no concurrir los requisitos necesarios para la apreciación de Responsabilidad Patrimonial de la Administración Regional”, considerando que no concurre nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
OCTAVO.- Con fecha 4 de diciembre de 2023 se recaba el Dictamen preceptivo de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo de los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.
I.-Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), por ser la persona que sufre el daño por cuya indemnización reclama. (No consta en el expediente ninguna referencia sobre el grado de discapacidad de la reclamante; no obstante, dado que se ha acordado la admisión a trámite de la reclamación, debe considerarse que la instructora del procedimiento ha comprobado que la reclamante, pese a su discapacidad, tiene la capacidad de obrar suficiente para formular la reclamación de responsabilidad patrimonial).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, dado que es la titular del servicio público de servicios sociales a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.-La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPAC; el hecho lesivo se produjo el día 9 de marzo de 2022 y la reclamación fue registrada de entrada con fecha 25 de abril de 2022.
III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos; salvo el plazo máximo para resolver que excede el plazo de seis meses previsto en el artículo 91.3 de la LPAC. (Llama la atención que el requerimiento para subsanar la solicitud de 25 de abril de 2022 se realice casi un año después, el 18 de abril de 2023).
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Falta de acreditación de la existencia de relación de causalidad.
I.-La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
-Que no concurra causa de fuerza mayor.
-Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. Como se ha señalado reiteradamente “el instituto de la responsabilidad patrimonial no puede desnaturalizarse de manera que se convierta en un seguro a todo riesgo, haciendo de la Administración un centro de imputación de cualquier lesi? ?n, que conduciría a la larga a la paralización de la vida, administrativa o no, ya que la simple coexistencia en el tiempo y en el espacio de acciones no ligadas causalmente, constituirían al titular de tales acciones en asegurador universal de cualquier contingencia; en tal sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, de 4 de mayo de 1998” (Dictámenes 84/2002 y 32/2023, entre otros).
Al respecto, el Consejo de Estado ha afirmado, entre otros en su Dictamen 267/2009, que “el hecho de que una persona se encuentre bajo la tutela de una institución sanitaria pública no implica per se que ésta haya de asumir en todo caso las consecuencias lesivas que se produzcan, exigiéndose un vínculo entre el hecho dañoso y la acción u omisión de los servicios públicos (dictámenes 2.604/2000, de 26 de octubre y 665/2001, de 26 de abril)”.
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que en materia de responsabilidad patrimonial ha de partirse de la regla base de que corresponde a los reclamantes probar la realidad de los hechos que alegan, la certeza de las lesiones que aducen y la relación de causalidad entre el evento lesivo y el actuar de la Administración (artículo 217.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 67.2 de la LPAC), y a la Administración le corresponde probar la realidad de los hechos que desvirtúen su responsabilidad (artículo 217.3 de dicha Ley de Enjuiciamiento Civil), sin perjuicio de su deber de colaboración para el esclarecimiento de los hechos.
II.-En el supuesto objeto del presente Dictamen, ha quedado acreditado que la reclamante, usuaria del Centro de Día de Personas con Discapacidad de Canteras, sufre la rotura de sus gafas, en dicho centro, como consecuencia de la acción (“agresión” según la reclamante) de otra usuaria del reiterado establecimiento para personas con discapacidad.
Al respecto, por analogía, cabría recurrir a los criterios doctrinales enunciados por este Consejo Jurídico respecto de los daños ocasionados por alumnos en Centros de Educación Especial. En el ámbito educativo, de acuerdo con la doctrina consultiva más consolidada, la responsabilidad patrimonial de la Administración no ofrece dudas en los casos en los que un alumno sufre la agresión de un compañero en un Centro de Educación Especial, en el que los alumnos padecen algún tipo de discapacidad, al contrario de lo que sucede en relación con los daños que se puedan sufrir, en general, en otros centros educativos. En este sentido, el Dictamen del Consejo de Estado 1007/1996 señala que: “La Administración no tiene el deber de responder sin más de todos los daños que puedan sufrir los alumnos en Centros Escolares de su titularidad. Pero, analizando las circunstancias concurrentes en este caso, en el que consta que se ha producido una a gresión y teniendo en cuenta, además, que el lugar en que ha ocurrido es un Centro de Educación Especial, la omisión del cuidado exigible a los profesores en los Colegios Públicos permite apreciar la existencia del necesario nexo causal entre la lesión sufrida por el alumno y la prestación del servicio educativo”. Y más concretamente, en el Dictamen del Consejo de Estado 5007/1997 se acepta la responsabilidad patrimonial administrativa porque “se desprenden del relato del Director del Centro datos que permiten entender que el hecho origen de la reclamación (golpe propinado por otro alumno) guarda con el servicio público docente la necesaria relación, puesto que se trata de un Centro de Educación Especial en el que se da convivencia de alumnos con reacciones como la que determinó esta rotura de gafas”.
Como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Consejo Jurídico, entre otros en sus Dictámenes 61/2020 y 196/2022, los Tribunales de Justicia y los distintos Órganos consultivos han venido exigiendo que se preste una vigilancia o un control de mayor intensidad cuando se desempeña la actividad docente para alumnos que padecen deficiencias físicas o psíquicas; en esos casos, la responsabilidad patrimonial se conecta con la culpa in vigilando, y así lo reconoció el Consejo de Estado en su Memoria correspondiente al año 1998 cuando puso de manifiesto lo siguiente:
“También se conecta a la negligencia, o a la existencia de un especial deber de cuidado con consecuencias en el examen de la relación de causalidad, el caso de los daños sufridos por los alumnos, ya sea de corta edad, ya con problemas físicos o psíquicos, considerando este Consejo de Estado que en estos casos los accidentes deben tener un tratamiento distinto dada la especial obligación de vigilancia que se impone a la Administración titular de ellos.
Según el dictamen 4060/96, de 19 de diciembre, de 1996 en los centros escolares de educación especial la Administración ha de extremar su celo en la custodia de los alumnos para evitar accidentes, lesiones o agresiones entre ellos, lo que permite establecer un nexo causal entre el servicio público educativo y el daño alegado en el supuesto.
La responsabilidad patrimonial cuando un alumno sufre la agresión de un compañero en estos centros de educación especial no plantea así dudas (dictamen 1007/96, de 9 de mayo de 1996), al contrario de los daños sufridos en general por alumnos en centros normales”.
La aplicación analógica de la referida doctrina sobre la agresión a compañeros en los centros de educación especial, considerando la culpa in vigilando de los cuidadores como un criterio de imputación suficiente, podría llevar a considerar en este caso la existencia de nexo causal entre el daño producido y el funcionamiento del servicio público; y, por tanto, podría entenderse que se ha producido la responsabilidad patrimonial de la Administración. (En este sentido se pronuncia el Dictamen 104/2016 del Consejo Consultivo de Catilla-La Mancha, en un supuesto de reclamación de responsabilidad patrimonial por los hechos ocurridos en un centro asistencial de personas con discapacidad, similar al supuesto objeto del presente Dictamen, en el que se solicita una indemnización por el perjuicio económico causado por la rotura de unas gafas, y en el que tanto el causante del daño como el perjudicado son usuarios de dicho centro asistencial. E n dicho Dictamen, el Consejo Consultivo afirma que “cabe recurrir, analógicamente, a los criterios doctrinales enunciados por este Consejo respecto de los daños ocasionados por alumnos adscritos a centros de educación especial, donde se pone el acento en el especial deber de cuidado que impera en el tratamiento de los usuarios de esos centros”).
III.-No obstante, en el supuesto objeto del presente Dictamen, no se deduce del expediente que el daño producido haya sido consecuencia de un incumplimiento del especial deber de cuidado que ha de prestarse a las personas con discapacidad. Según el informe de la Directora del Centro, los hechos se produjeron “durante el tiempo de merienda en el Centro de Día de Personas con Discapacidad de Canteras y bajo la vigilancia de dos Educadoras encargadas del grupo de usuarios en ese día” y, según añade la propuesta de resolución, “de acuerdo con la práctica habitual con la que se suele desarrollar este tipo de actividad”. La reclamante alega que “una usuaria del centro de día la agredió y le rompió las gafas”, pero no alega que el daño haya sido consecuencia de un incumplimiento del deber de cuidado por parte del servicio público.
Por otra parte, como reiteradamente ha puesto de manifiesto este Consejo Jurídico en supuestos de reclamaciones formuladas frente a la Administración educativa (Dictámenes 227/2023 y 93/2024, entre otros muchos), no se puede considerar que exista relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el daño causado cuando los hechos ocurren de manera súbita o repentina, de forma que nada hiciera posible prever la acción lesiva del compañero que agrede a otro o le causa un daño en sus pertenencias. La inmediatez en la producción del daño rompe el nexo causal citado, puesto que el deber de vigilancia de los cuidadores no incluye la obligación de impedir la producción de hechos súbitos e imprevisibles, que por su propia definición no se pueden evitar. En este caso, el informe del Directora del Centro afirma que “se produce una alteración en la conducta de Z con un episodio de agitación motriz, durante el cual le quita las gafas a su compañera X y se las rompe”, sin que se pueda deducir del expediente si dicho episodio de agitación era previsible o evitable. Y, según señala la propuesta de resolución, sin que se haya alegado ni probado nada en contrario, “el accidente resultó imposible de evitar para las educadoras encargadas de la vigilancia de los usuarios del centro”.
La carga de la prueba, como se ha dicho, recae sobre la reclamante. Y, en este caso, la reclamante no ha acreditado que la acción lesiva fuera previsible o evitable, ni ha acreditado que el daño producido haya sido consecuencia de un incumplimiento del especial deber de vigilancia y cuidado que recae sobre las educadoras del centro asistencial. Por lo tanto, debe considerarse, como hace la propuesta de resolución, que “el evento dañoso se produjo de manera fortuita y que el accidente resultó imposible de evitar para las educadoras encargadas de la vigilancia de los usuarios del centro” y que, en consecuencia, no concurre la existencia de nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño alegado.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.-Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución por la que se desestima la reclamación de responsabilidad patrimonial, por no haberse acreditado la existencia de nexo causal entre el funcionamiento de la Administración y los daños alegados por la reclamante.
No obstante, V.E. resolverá.
