Dictamen nº 178/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de julio de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por la Ilma. Sra. Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 19 de diciembre de 2023 (COMINTER 306394), sobre responsabilidad patrimonial instada por D.ª X, en representación de su hija Y, por daños en accidente escolar (exp. 2023_396), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- Con fecha 17 de mayo de 2023, Dª. X presenta en el CEIP “Joaquín Carrión Valverde” de San Javier escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial, frente a la Administración regional, por los daños sufridos por su hija menor de edad, Y, en dicho centro. En el escrito señala que: “Mi hija durante el período de recreo, estando en la casita del tobogán (2 m. de altura) fue empujada accidentalmente por otra niña. Las gafas que llevaba salieron despedidas hasta el suelo siendo pisadas por otros niños que jugaban”. Por lo que solicita que “se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa y se me indemnice en la cantidad de 115 euros legalmente actualizada”.
Con fecha 22 de mayo de 2023, se remite dicha reclamación a la Secretaría General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, acompañada de los siguientes documentos:
-Certificación del Registro Civil de San Javier, de 2 de octubre de 2019, que pone de manifiesto que Dª. X es madre de la menor Y.
-Factura de una óptica de San Javier, de 17 de mayo de 2023, a nombre de Y, en concepto de montura de gafas “junior acetato” y dos “lente orgánica monofocal”, por un importe total de 115 euros (IVA incluido), con la referencia “pagado”.
-Un informe de la Dirección del CEIP, de 22 de mayo de 2023, que señala que, el día 11 de mayo de 2023, “estando la alumna referida, durante el período de recreo, en la casita del tobogán, en el patio de infantil (situada a unos dos metros de altura) fue accidentalmente empujada por otra alumna. Las gafas que llevaba salieron despedidas hasta el suelo. A continuación, varios alumnos (todos de Educación Infantil) las pisaron sin darse cuenta que lo hacían. Mientras jugaban”.
SEGUNDO.- Con fecha 31 de mayo de 2023, la Secretaria General de la Consejería de Educación, Formación Profesional y Empleo, por delegación del Consejero, dicta Orden por la que se admite a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y se designa instructora del expediente. Dicha Orden de inicio del procedimiento se notifica a la reclamante con fecha 30 de junio de 2023, con indicación del plazo máximo para resolver y el sentido del silencio administrativo.
TERCERO.- Con fecha 26 de junio de 2023, la Instructora del expediente solicita a la Dirección del CEIP informe sobre el accidente y las concretas circunstancias que señala expresamente, así como que se recabe declaración de las personas presentes en el lugar de los hechos sobre los extremos que indica.
Con fecha 29 de junio de 2023, en contestación a dicha solicitud, el Director del CEIP formula informe en los siguientes términos:
“...en referencia al incidente ocurrido con fecha 11 de mayo de 2023 durante el tiempo de recreo en el patio de Educación Infantil DECLARO:
-Que no había ningún desperfecto en el tobogán.
-Que no había ninguna circunstancia anormal que pudiese provocar el accidente en el momento en el que ocurrieron los hechos.
-Que las personas presentes en el patio de recreo eran Dña. Z, Dña. P, Dña. Q y Dña. R, todas ellas maestras en el centro. Sobre las mencionadas docentes recaía la labor de vigilancia de patio en la zona donde se produjeron los hechos.
-Que los hechos corresponden a un acto fortuito donde dos alumnos chocaron de manera accidental al coincidir en la caseta del tobogán. Ambos alumnos iban mirando para otro lado mientras caminaban, sin fijarse en la presencia de la otra persona, lo cual provocó el choque. Debido al choque, las gafas cayeron al suelo desde la caseta, situada a dos metros de altura, siendo pisoteadas por unos niños que en ese momento estaban corriendo por el patio, lo cual provocó más daños a las gafas, inutilizándolas por completo.
-Que de ninguna manera podría haberse impedido ni evitado el accidente, ya que se produjo de manera fortuita al chocar dos alumnos en la casita del tobogán de manera fortuita, estando las maestras de vigilancia y sin que existiese deterioro material ni circunstancias excepcionales”.
El informe del Director del CEIP adjunta la declaración de las maestras presentes en el lugar del accidente, de fecha 27 de junio de 2023, que se pronuncian en los siguientes términos:
“...que el día 11 de mayo de 2023, a las 11:50, estando situadas en sus respectivos lugares de vigilancia en el patio de Educación Infantil, durante el periodo de recreo vieron a la alumna referida en la casita de tobogán, esta fue empujada accidentalmente por otra niña. Las gafas salieron despedidas hasta el suelo desde lo alto del tobogán. A continuación, varios alumnos que corrían por el patio, las pisaron sin darse cuenta mientras jugaban. Acto seguido las maestras recogieron las gafas que ya estaban rotas por diversas partes. Las maestras presentes comentan que fue un hecho fortuito, no hubo ninguna circunstancia concreta que pudiera provocar el accidente, ni los desperfectos del tobogán pudieron ocasionar la rotura de las gafas, siendo consecuencia tan solo de un acto imprevisible. No consideramos que el incidente se hubiera podido evitar dadas las características de la alumna”.
CUARTO.- Con fecha 12 de julio de 2023, la Instructora del expediente comunica a la reclamante la apertura del trámite de audiencia para que pueda “tomar vista del expediente, formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes”. No consta que la reclamante haya hecho uso de este derecho.
QUINTO.- Con fecha 15 de noviembre de 2023, la Instructora del expediente formula propuesta de resolución en la que plantea “que se dicte Orden del Consejero de Educación, Formación Profesional y Empleo desestimando la reclamación de responsabilidad patrimonial... por no existir nexo causal entre el funcionamiento del servicio público educativo y el daño alegado ni la antijuridicidad del perjuicio sufrido por el alumno”.
SEXTO.- Con fecha 19 de diciembre de 2023, se recaba el Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente administrativo y el preceptivo índice de documentos.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, ya que versa sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en relación con el artículo 81.2 de Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de ejercicio de la acción y procedimiento seguido.
I.-Dª. X ostenta legitimación activa para reclamar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), tanto por ser la persona que debe proveer el abono de los gastos sufridos (artículo 154 del Código Civil), como por ser la representante legal de la menor que sufrió el accidente (artículo 162 del Código Civil).
La legitimación pasiva corresponde a la Administración regional, que es la titular del servicio público educativo a cuyo funcionamiento se imputa el daño.
II.-La acción resarcitoria ha de considerarse temporánea, dado que se ejercitó antes del transcurso del año que para la prescripción del derecho a reclamar establece el artículo 67.1 de la LPACAP. El hecho lesivo se produjo el día 11 de mayo de 2023 y la reclamación se presentó el siguiente día 17, dictándose la Orden por la que se admite a trámite la reclamación con fecha 31 de mayo de 2023; por lo que es evidente que el derecho a reclamar se ha ejercitado dentro de plazo.
III.-El examen conjunto de la documentación remitida permite afirmar que, en lo esencial, se han cumplido los trámites legales que integran esta clase de procedimientos.
No obstante, la consulta formalizada a este Consejo no se acompaña del preceptivo “extracto de secretaría”, como exige el artículo 46.2.b) del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo Jurídico de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/1998 de 2 de abril.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial. Nexo causal y antijuridicidad del daño: inexistencia.
I.-La responsabilidad patrimonial dimanante de la actuación administrativa tiene su fundamento primario en el artículo 106.2 de la Constitución, que dispone que “los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
A partir del precepto constitucional, los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial vienen establecidos en los artículos 32 y siguientes de la LRJSP y en la abundante jurisprudencia recaída en la materia. En síntesis, para que proceda estimar la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública deben concurrir los siguientes requisitos:
-Que el daño o perjuicio sea real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas.
-Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran interrumpir el nexo causal.
-Que no concurra causa de fuerza mayor.
-Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Este Consejo Jurídico, al igual que en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares, ha de destacar que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido se pronuncian las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1998, recurso 1662/1994, y de 13 de septiembre de 2002, recurso 3192/2001; así como la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audienc ia Nacional de 10 de noviembre de 2006, recurso 668/2004, y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia núm. 718/2004, de 28 de noviembre.
En lo que respecta a la posible incardinación del hecho lesivo en el marco de la actividad administrativa, también ha tenido ocasión de pronunciarse el Consejo de Estado en relación con daños producidos de manera accidental o fortuita, considerando que el hecho de que la responsabilidad patrimonial sea objetiva no implica que la Administración deba indemnizar los daños derivados de todos y cada uno de los accidentes que se produzcan en los centros públicos educativos, sino únicamente aquellos en los que concurran los requisitos legalmente establecidos. En este sentido se pronuncian los Dictámenes del Consejo de Estado núms. 999/2004, 2489/2004 y 2212/2008.
La Doctrina de este Consejo Jurídico reiteradamente ha propugnado la ausencia de relación de causalidad cuando los hechos se producen fortuitamente, dentro del riesgo que suponen las actividades lúdicas de los escolares durante el tiempo de recreo, y no por falta de la vigilancia exigida al profesorado. En este sentido se pronuncian los Dictámenes 260/2017, 120/2021 y 266/2021.
Como señala la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 26 de septiembre de 2002, recaída en el recurso 246/2001, “tratándose de perjuicios derivados de sucesos ocurridos en centros escolares, ya ha señalado esta Sección (sentencias de 16 de marzo de 2000 y 8 de marzo de 2001, entre otras), que no todo hecho y consecuencias producidos en un Centro docente pueden imputarse al funcionamiento del servicio, sino que es necesario que sean atribuibles como propios o inherentes a alguno de los factores que lo componen: función o actividad docente, instalaciones o elementos materiales y vigilancia o custodia, y no a otros factores concurrentes ajenos al servicio y propios del afectado”.
II.-En el presente caso, según se desprende de la documentación aportada al procedimiento, el accidente se produjo cuando, “durante el periodo del recreo”, la alumna “fue empujada accidentalmente por otra niña” y “las gafas que llevaba salieron despedidas... siendo pisadas por otros niños que jugaban”.
El informe de la Dirección del CEIP pone de manifiesto, sin alegación ni prueba en contrario, que el evento dañoso se produjo de manera totalmente fortuita; señala expresamente que “los hechos corresponden a un acto fortuito donde dos alumnos chocaron de manera accidental”. En el propio escrito de reclamación se pone de manifiesto que el accidente fue fortuito: “mi hija durante el periodo de recreo... fue empujada accidentalmente por otra niña”.
Nada indica en el expediente que la actividad realizada por las alumnas fuera inadecuada para su edad, ni que existiera defecto alguno en las instalaciones, ni que concurrieran circunstancias generadoras de un riesgo adicional que pudieran haber confluido de algún modo en la producción del daño, y que hubieran exigido un especial deber de cuidado por parte del profesorado. En este sentido, el referido informe del Director del CEIP señala expresamente que “no había ningún desperfecto en el tobogán”, y que “no había ninguna circunstancia anormal que pudiese provocar el accidente en el momento en el que ocurrieron los hechos”.
Y nada indica que el profesorado no hiciera su labor de custodia con la diligencia debida. En este sentido, el reiterado informe del Director del CEIP pone de manifiesto que en el momento de los hechos había cuatro maestras presentes en el patio, que “sobre las mencionadas docentes recaía la labor de vigilancia”, y que “de ninguna manera podría haberse impedido ni evitado el accidente”. Al respecto, debe tenerse en cuenta que, como ha puesto de manifiesto reiteradamente este Consejo Jurídico, el deber de vigilancia del profesorado no puede extenderse a todos y cada uno de los movimientos de cada alumno y durante todo el tiempo de permanencia en el centro educativo (entre otros, en los Dictámenes núms. 93/2021, 126/2021 y 60/2022).
Respecto al hecho de que el daño haya sido provocado por la acción de otros alumnos, debe reiterarse que ha quedado acreditado en el expediente que la reclamante “fue empujada accidentalmente por otra niña”, y que las gafas fueron pisadas por otros alumnos “sin darse cuenta mientras jugaban”. Y debe tenerse en cuenta que, incluso en supuestos en que los daños se producen como consecuencia de actuaciones de otros alumnos, en un contexto de actividades lúdicas o libres, en las que el ánimo de los niños no es dañar ni agredir, y en el que los daños son una consecuencia involuntaria y fortuita, es doctrina asentada tanto por el Consejo de Estado como por este Consejo Jurídico que no existe el necesario nexo causal entre los daños y el funcionamiento de los servicios públicos docentes (entre otros, los Dictámenes núms. 169/2012, 28/2019 y 295/2021).
En resumen, a la vista del expediente, nada indica que el accidente haya sido consecuencia de alguno de los factores que componen el servicio público educativo: no ha sido consecuencia de un incumplimiento del deber de vigilancia y custodia, no ha sido consecuencia de defectos en las instalaciones o elementos materiales del centro, y no ha sido consecuencia del ejercicio de la función o actividad docente. Y, como señala el Dictamen del Consejo de Estado núm. 1826/2002, debe tenerse en cuenta que “...la alumna tenía necesidad de llevar habitualmente gafas graduadas, por lo que la posibilidad de caída de las mismas es un riesgo consustancial a su propia condición física que, por el hecho de materializarse en un centro público educativo, no tiene que ser asumido por la Administración educativa”.
Por lo tanto, ha quedado acreditado en el expediente que con ocasión de la prestación del servicio público educativo se ha producido un daño, pero no ha quedado acreditado que el daño producido guarde relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, ni que resulte imputable a la actuación de la Administración educativa. De hecho, la reclamante no efectúa una imputación expresa del daño a una determinada acción u omisión del servicio público docente, por lo que cabe deducir que su reclamación se basa tan solo en el hecho de que el accidente se produjo en un centro de titularidad pública. En consecuencia, la inexistencia de nexo causal entre el daño y el funcionamiento del servicio educativo, así como la falta de antijuridicidad, impiden que pueda considerarse la responsabilidad patrimonial de la Administración educativa.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.-Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, por no haberse acreditado la existencia de una relación de causalidad adecuada entre la prestación del servicio público educativo y el daño sufrido por la alumna, cuya antijuridicidad tampoco ha sido demostrada.
No obstante, V.E. resolverá.
