Dictamen nº 199/2024
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2024, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Salud (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 25 de marzo de 2024 (COMINTER 63496), sobre responsabilidad patrimonial instada por D. X, por daños gestión de la COVID-19 (exp. 2024_108), aprobando el siguiente Dictamen.
ANTECEDENTES
PRIMERO.- La reclamación sobre la que versa la consulta ya fue objeto de consideración por este Consejo Jurídico en el Dictamen 64/2024, que concluyó en la necesidad de completar la instrucción del procedimiento, toda vez que no constaba que se hubiera notificado de forma correcta al interesado la apertura del trámite de audiencia.
Cabe dar por reproducidos los Antecedentes del indicado Dictamen, sin perjuicio de recordar ahora los hitos principales del procedimiento.
SEGUNDO.- Con fecha 13 de junio de 2023, D. X formuló reclamación de responsabilidad patrimonial. En ella exponía que, en marzo de 2020, se le ingresó en una Unidad de Cuidados Intensivos (UCI) del Hospital General Universitario Morales Meseguer (HGUMM) de Murcia, debido a la insuficiencia respiratoria que sufría por infección de COVID-19. Se le concedió el alta el 5 de mayo de 2020, con oxigenoterapia domiciliaria por disnea y desaturación por esfuerzos, con secuelas de afectación pulmonar bilateral por COVID-19 en fase tardía, con signos de fibrosis. Señalaba, además, que se le había diagnosticado un patrón respiratorio mixto-obstructivo-restrictivo multifactorial (cambios fibróticos, obesidad, componente psicosocial).
Alega el interesado que se incurrió en una pérdida de oportunidad, por falta de un diagnóstico adecuado, que le causó unos daños morales por los que se le debe resarcir con 500.000 euros.
Argumenta que es un hecho notorio que España no disponía de los recursos médicos necesarios cuando la Organización Mundial de la Salud declaró la pandemia el 11 de marzo de 2020 y empezó a manifestarse la epidemia a nivel nacional. Destaca que, pese a ello, no era un riesgo desconocido. También destaca que las mascarillas eran un medio adecuado para evitar el contagio y la propagación. Sin embargo, resalta que no fue hasta mayo de 2020 que el Gobierno de España declaró la necesidad de promover entre la población el uso generalizado de dichas mascarillas. De igual modo, manifiesta que los servicios médicos carecían de un número suficiente de respiradores, que se mostraron como un medio adecuado para tratar los síntomas.
El reclamante reitera que la Administración del Estado ha pecado de falta de previsión desde 2009 y que ello ha privado a la población de la posibilidad (pérdida de oportunidad) de acceder a unos recursos que hubieran impedido el contagio o, al menos, podrían haberlo mitigado. La falta de medios ocasionada por esa imprevisión también ha dificultado la celeridad en los diagnósticos y en el tratamiento, lo que hubiese podido ofrecer resultados distintos.
Junto con la solicitud acompañaba diversa documentación clínica expresiva de la situación residual en que ha quedado tras la enfermedad.
TERCERO.- Con fecha 18 de julio de 2023, el Secretario General en funciones de la Consejería consultante notifica la admisión de la reclamación a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda, por entender que el reclamante alude a deficiencias en el ejercicio de competencias sanitarias concurrentes del Estado y de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
No consta que el interesado presentara reclamación ante la Administración del Estado, ni por parte de ésta se ha comunicado a la Comunidad Autónoma actuación alguna relativa a la reclamación que se sitúa en el inicio del procedimiento de responsabilidad patrimonial a que se refiere este Dictamen.
CUARTO.- El 11 de septiembre de 2023, el Subdirector General de Prevención, Promoción de la Salud y Adicciones, de la Dirección General de Salud Pública, órgano adscrito a la Consejería de Salud, evacua el preceptivo informe del Servicio que se dice causante del daño. En este documento se recuerda que, en un primer momento, la capacidad diagnóstica del nuevo virus era limitada en todos los países desarrollados por la inexistencia de una técnica (PCR) adecuada para ello, hasta que se pudo adoptar. Y añade que no existía un tratamiento farmacológico adecuado y que, de hecho, el primer antivírico realmente eficaz se comenzó a utilizar durante el año 2022. También explica que el uso de la mascarilla en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia se adecuó a las recomendaciones de los organismos internacionales y consistió, en un primer momento, en la recomendación de que únicamente se utilizaran mascarillas en el caso de que se estuviese enfermo y, sólo en un segundo momento (cuando se probó la transmisión entre asintomáticos), se recomendó su uso a la población general. Dichas mascarillas se facilitaron de forma gratuita a toda la población vulnerable de la Región de Murcia. Por último, destaca que en esta Comunidad Autónoma nunca se produjo escasez de ventiladores ni de otros recursos para el tratamiento de los pacientes ingresados en los centros sanitarios. Y añade que ello fue consecuencia de la adecuada preparación que se inició desde enero de 2021.
QUINTO.- El 18 de septiembre de 2023, se concede audiencia al reclamante para que pueda formular alegaciones y presentar los documentos y justificaciones que estime pertinentes. Sin embargo, no consta que se le notificara por correo postal dicho acuerdo de la instructora del procedimiento ni que el interesado hiciera uso de ese derecho.
SEXTO.- Con fecha 6 de noviembre de 2023 se formula propuesta de resolución desestimatoria por no concurrir los elementos determinantes de la responsabilidad patrimonial sanitaria.
SÉPTIMO.- Remitido el expediente al Consejo Jurídico en solicitud de consulta, se evacua el Dictamen 64/2024, de 5 de marzo, en el que se concluyó que era necesario completar la instrucción para conceder el preceptivo trámite de audiencia al interesado, toda vez que, aunque se había procedido a notificar por medios electrónicos el acuerdo instructor que abría el trámite, no había constancia de que el interesado hubiera accedido a la notificación, sin que por otra parte, estuviera obligado a relacionarse por medios electrónicos con la Administración. Del mismo modo no había acreditación documental en el expediente de que el interesado hubiera recibido la notificación por vía postal.
OCTAVO.- El 12 de marzo de 2024 se formula nueva propuesta de resolución en la que se hace constar que “por error en la remisión de los documentos del expediente al Consejo Jurídico se adjuntó el “acuse envío de notificación” por comparecencia electrónica, cuando la notificación del trámite de audiencia al interesado se llevó a efecto mediante correo ordinario con acuse de recibo el día 29 de septiembre de 2023, a las 17:53:00 horas, según consta en el certificado de entrega emitido por Dª....de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos S.A. de fecha 18 de octubre de 2023. En consecuencia, se incorpora dicha documentación justificativa al expediente, a fin de subsanar el error detectado”.
La propuesta de resolución es desestimatoria de la reclamación al considerar la instructora que no concurren todos los requisitos que el ordenamiento jurídico exige para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, singularmente el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público y el daño por el que se reclama ni su antijuridicidad.
En tal estado de tramitación, y tras incorporar un nuevo índice de documentos y el preceptivo extracto de secretaría, se remite el expediente en solicitud de dictamen, mediante comunicación interior del pasado 25 de marzo de 2024.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
CONSIDERACIONES
PRIMERA.- Carácter del Dictamen, legitimación, plazo para reclamar y procedimiento.
Cabe dar por reproducidas las consideraciones que, en relación con tales extremos se contienen en el Dictamen 64/2024 de constante cita.
Respecto al procedimiento, una vez subsanada la falta de acreditación de la notificación del trámite de audiencia, cabe considerar que la instrucción se ajustó a las normas rituarias de la responsabilidad patrimonial, constando en el expediente todos los trámites que resultaban preceptivos, en la medida en que se ha solicitado el informe del Servicio que se dice causante del daño por el que se reclama, se ha concedido trámite de audiencia al interesado y se ha solicitado este Dictamen.
No se ha solicitado el informe de la Inspección Médica, pero dados los términos de la imputación del daño a la Administración regional que efectúa el reclamante, el daño se vincula causalmente con la gestión de la crisis sanitaria causada por la pandemia de COVID-19, y sólo de forma incidental alude el interesado a un “diagnóstico inadecuado”, pero sin ofrecer dato alguno que sostenga dicha imputación acerca de las circunstancias en las que se produjo dicha actuación médica, ni incide en una eventual infracción de la lex artis ad hoc. De modo que difícilmente puede considerarse la reclamación como una acción basada en una incorrecta asistencia sanitaria, razón por la cual, además, su instrucción se ha realizado por la Consejería de Salud y no por el Servicio Murciano de Salud, en el entendimiento de que el servicio al que se imputa el daño es la Dirección General de Salud Pública. Esta circunstancia incide en la ausencia de preceptivid ad del informe de la Inspección Médica, toda vez que, de conformidad con el artículo 14.6, letra a) del Reglamento de Ordenación de los Servicios Sanitarios de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, aprobado por Decreto 15/2008, de 25 de enero, la Inspección Médica habrá de “elaborar los informes técnico-sanitarios en los expedientes de reclamaciones de responsabilidad patrimonial que se instruyan por el Servicio Murciano de Salud, u otros departamentos de la Administración regional que así lo soliciten”.
SEGUNDA.- De los elementos de la responsabilidad patrimonial.
I. El ordenamiento jurídico español contempla un sistema de responsabilidad patrimonial por los daños que se causen como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos que encuentra su fundamento en los artículos 9.3 y 106.2 de la Constitución y que se regula en los artículos 32 y siguientes de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en términos sustancialmente coincidentes, en lo que aquí concierne, al régimen establecido en la hoy derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), por lo que tanto la jurisprudencia como la doctrina de los órganos consultivos dictados en interpretación de esta última resultan extensibles en esencia a la normativa hoy vigente.
Los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial de la Administración son recogidos por los artículos 32 y siguientes LRJSP. De conformidad con lo que se establece en ese bloque normativo, en la constante jurisprudencia que lo interpreta y en la doctrina del Consejo de Estado y de este Consejo Jurídico, son requisitos que deben concurrir para afirmar la responsabilidad extracontractual de las Administraciones Públicas los siguientes:
- La efectiva realidad del daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado en relación a una persona o grupo de personas.
- Que el daño o lesión sufrida sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una adecuada relación de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.
- Que los daños no se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o la técnica existentes en el momento de producción de aquéllos.
- Ausencia de fuerza mayor.
- Que el reclamante no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
Ahora bien, al igual que ha establecido en anteriores Dictámenes emitidos en supuestos similares al presente, el Consejo Jurídico ha destacado que, si bien es cierto que nuestro ordenamiento jurídico configura un régimen de responsabilidad patrimonial de carácter objetivo, éste no convierte a la Administración en una aseguradora que deba responder automáticamente por el solo hecho de que el evento dañoso se haya producido como consecuencia de la utilización de bienes o servicios públicos con independencia del actuar administrativo, porque, de aceptar esta tesis, el régimen de responsabilidad patrimonial se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 1997, 5 de junio de 1998, 27 de mayo de 1999, 13 de septiembre de 2002 y 8 de abril de 2003, y más recientemente, la núm. 1340/2021, de 17 de noviembre, entre otras muchas).
II. Además de estos principios comunes, dada la especialidad de la actuación administrativa en el campo de la sanidad, ha de tenerse en cuenta que la atención médica que el ciudadano ha de esperar de los servicios públicos no es una prestación de resultado, sino de medios, es decir, que el servicio sanitario ha de aplicar todos los razonablemente posibles para la curación del paciente, correspondiéndole, por tanto, cualquiera que sea el resultado del tratamiento, una obligación de recursos a emplear por el médico.
En este sentido, sólo en el caso de que se produzca una infracción del deber de aplicación de medios, considerando a tal efecto el estándar de los disponibles aplicado a las circunstancias del caso concreto, responderá la Administración de los daños causados, pues, en caso contrario, dichos perjuicios no habrán de imputarse, en términos jurídicos, a la atención sanitaria pública y, por tanto, no tendrían la consideración de antijurídicos, por lo que deberían ser soportados por el paciente. Prescindir de tal criterio conllevaría una excesiva objetivación de la responsabilidad administrativa, que en tal caso podría declararse en todos los supuestos en los que, con ocasión de cualquier intervención de los servicios sanitarios públicos, no se pudieran evitar los daños a la salud de las personas que se producen por la misma naturaleza de la condición humana; tal resultado, obviamente, no respondería a la configuración constitucional y legal del instituto de la responsabilidad patrimonial de que se trata.
De ahí que, como recuerda el Consejo de Estado en Dictamen 52/2020, sea doctrina jurisprudencial reiterada (por todas, Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 15 de marzo de 2018, rec. n.º 1016/2016) que, “frente al principio de responsabilidad objetiva interpretado radicalmente y que convertiría a la Administración sanitaria en aseguradora del resultado positivo y, en definitiva, obligada a curar todas las dolencias, la responsabilidad de la Administración sanitaria constituya la lógica consecuencia que caracteriza al servicio público sanitario como prestador de medios, pero, en ningún caso, garantizador de resultados, en el sentido de que es exigible a la Administración sanitaria la aportación de todos los medios que la ciencia en el momento actual pone razonablemente a disposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a los estándares habituales; conforme con este entendimiento de l régimen legal de la responsabilidad patrimonial, en modo alguno puede deducirse la existencia de responsabilidad por toda actuación médica que tenga relación causal con una lesión y no concurra ningún supuesto de fuerza mayor, sino que ésta deriva de la, en su caso, inadecuada prestación de los medios razonablemente exigibles”.
La actuación del médico ha de regirse por la denominada "lex artis ad hoc", o módulo rector de todo arte médico, como principio director en esta materia, en consideración al caso concreto en que se produce la actuación médica y las circunstancias en que la misma se desarrolla (Dictámenes números 49/01 y 337/22, entre muchos otros, de este Consejo Jurídico). Por lo tanto, de acuerdo con una consolidada línea jurisprudencial mantenida por el Tribunal Supremo, en las reclamaciones derivadas de la actuación médica o sanitaria no resulta suficiente la existencia de un daño, sino que es preciso acudir al criterio de la "lex artis ad hoc" como modo de determinar cuál es la actuación médica correcta en el caso de que se trate, independientemente del resultado producido en la salud o en la vida del enfermo, ya que no le es posible ni a la ciencia ni a la Administración garantizar, en todo caso, la sanidad o la salud del paciente. La "lex artis", por tanto, actúa como elem ento modulador de la objetividad predicable de toda responsabilidad administrativa, cuando del ámbito sanitario se trata.
La determinación de si la asistencia sanitaria se ajusta o no a normopraxis descansa, de forma necesaria, en la apreciación efectuada por profesionales de la medicina, pues sólo ellos poseen los conocimientos especializados precisos para una adecuada valoración de los actos médicos en el contexto concreto que presenta cada supuesto. Siendo necesarios, por tanto, conocimientos científicos para valorar hechos o circunstancias relevantes en el asunto -artículo 335 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil-, el principal apoyo probatorio de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial ha de ser, para los reclamantes, un informe pericial que ponga de manifiesto los errores u omisiones cometidos durante todo el proceso asistencial (el especial valor probatorio de los informes médicos en los procedimientos de responsabilidad patrimonial derivada de la asistencia sanitaria es puesto de relieve por el Tribunal Supremo, en sentencia de su Sala de lo Contencioso-Adm inistrativo de 1 de marzo de 1999).
Para la Administración, además de los informes de los facultativos intervinientes, de preceptiva incorporación al procedimiento ex artículo 81.1 LPAC (10.1 RRP), su principal apoyo probatorio habrá de ser el informe de la Inspección Médica, dadas las peculiares características que reúne y que pone de manifiesto la STSJ Madrid, Sala de lo Contencioso-Administrativo, núm. 430/2014, de 9 de junio, al señalar en relación con el indicado informe que "en la valoración conjunta de la prueba se han de ponderar sus consideraciones médicas y sus conclusiones como elementos de juicio para la apreciación técnica de los hechos jurídicamente relevantes para la decisión de la litis, considerando que su fuerza de convicción reside, además de en su motivación y coherencia, en la circunstancia de que la Inspección Sanitaria informa con criterios de profesionalidad, objetividad e imparcialidad respecto del caso y de las partes". No obstante, ya hemos razonado en la cons ideración primera de este Dictamen, que, en el supuesto sometido a consulta, dicho informe no reviste carácter preceptivo.
TERCERA.- La imputación del daño a la asistencia sanitaria recibida y a la gestión de la crisis sanitaria.
El interesado afirma que sufrió una insuficiencia respiratoria por neumonía causada por Covid-19, enfermedad que al parecer contrajo en marzo de 2020. Si bien su reclamación lo es por una pretendida “pérdida de oportunidad” que imputa a una actuación incorrecta de los servicios sanitarios de Salud de Fortuna y Murcia, lo sería “en cuanto a la falta de diagnóstico adecuado, y sobre todo la falta de previsión de las autoridades sanitarias”.
Toda la fundamentación posterior para efectuar la imputación del daño a la Administración la basa en la gestión de la crisis derivada de la pandemia llevada a cabo por las autoridades sanitarias, centrando su atención en la falta de previsión. Así, argumenta que es un hecho notorio que España no disponía de los recursos médicos necesarios cuando la Organización Mundial de la Salud declaró la pandemia el 11 de marzo de 2020 y empezó a manifestarse la epidemia a nivel nacional. Destaca que, pese a ello, no era un riesgo desconocido. También destaca que las mascarillas eran un medio adecuado para evitar el contagio y la propagación. Sin embargo, resalta que no fue hasta mayo de 2020 que el Gobierno de España declaró la necesidad de promover entre la población el uso generalizado de dichas mascarillas. De igual modo, manifiesta que los servicios médicos carecían de un número suficiente de respiradores, que se mostraron como un medio adecuado para tratar los sínto mas.
El reclamante reitera que la Administración del Estado ha pecado de falta de previsión desde 2009 y que ello ha privado a la población de la posibilidad (pérdida de oportunidad) de acceder a unos recursos que hubieran impedido el contagio o, al menos, podrían haberlo mitigado. La falta de medios ocasionada por esa imprevisión también ha dificultado la celeridad en los diagnósticos y en el tratamiento, lo que hubiese podido ofrecer resultados distintos.
A la luz de estos razonamientos, el eventual diagnóstico inadecuado que habría recibido el actor de los servicios sanitarios de titularidad regional habría venido causado, a su entender, por la falta de previsión de las autoridades sanitarias estatales, que no proveyeron a los centros sanitarios de los medios adecuados para la detección de la enfermedad.
En cualquier caso, entiende el Consejo Jurídico que el interesado efectúa dos imputaciones del daño reclamado. De una parte, a la asistencia recibida de los servicios de atención sanitaria a la población dependientes del Servicio Murciano de Salud, que cabría identificar con un diagnóstico inadecuado de la enfermedad; de otra, a la falta de previsión de medios para luchar contra la pandemia, evitar el contagio de la población, diagnosticar la enfermedad una vez contraída y tratarla de forma eficaz, que el actor reprocha a la Administración del Estado.
En la medida en que la imputación del resultado dañoso se hace a dos Administraciones diferentes, ha de atenderse al criterio de competencia, de modo que la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que asume las competencias en materia de Sanidad ex artículo 148.1, 21ª de la Constitución Española, y artículos 11.1 y 12.4 del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, deberá dar respuesta a la reclamación en lo que afecta al funcionamiento de los servicios públicos de su competencia.
En un supuesto que guarda ciertas similitudes con el ahora sometido a consulta, el Consejo de Estado sanciona en su Dictamen 594/2023, el indicado criterio competencial para la resolución de las pretensiones indemnizatorias de los interesados y señala:
“Los reclamantes consideran que la responsabilidad por el fallecimiento de su esposo y padre en el Hospital Universitario de San Sebastián corresponde, de forma concurrente, a la Administración del Estado y a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La comunidad autónoma ha asumido estatutariamente, competencias en materia de "sanidad", al amparo del artículo 148.1.21.ª de la Constitución, con lo que a ella deben imputarse los daños que, según alegación de los interesados, deriven de la prestación de un servicio sanitario en un hospital de titularidad pública.
Ciertamente, como ha señalado la doctrina, esta regla de imputación podría alterarse cuando la comunidad autónoma haya debido prestar el servicio siguiendo las instrucciones dimanantes de una orden impartida por el ministro de Sanidad al amparo de lo previsto en el artículo 9.1 de la Ley Orgánica 4/1981, de los estados de alarma, excepción y sitio, y del artículo 12.1 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma. Pero fuera de este supuesto, y como precisa el artículo 12.2 del propio Real Decreto 463/2020, "las administraciones públicas autonómicas y locales mantendrán la gestión, dentro de su ámbito de competencia, de los correspondientes servicios sanitarios, asegurando en todo momento su adecuado funcionamiento".
Siendo así que en el presente expediente no consta la existencia de una orden del ministro de Sanidad que sea relevante a los efectos de la reclamación que se despacha, no hay razón para alterar la mencionada regla de imputación, y no resultan, por tanto, de aplicación los criterios y trámites previstos en el artículo 33 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, para la tramitación y resolución de los supuestos de responsabilidad concurrente entre Administraciones públicas, sino que cada una de ellas deberá dar respuesta por separado a la reclamación en lo que afecta al funcionamiento de sus servicios públicos”.
I. Sobre la asistencia sanitaria dispensada al interesado por los servicios sanitarios regionales.
La reclamación únicamente alude a un eventual diagnóstico inadecuado, se supone que de la enfermedad causada por el virus SARS-CoV-2. Los únicos datos que pueden extraerse del expediente es que ingresó en marzo de 2020 en UCI por insuficiencia respiratoria secundaria a neumonía por COVID-19. Se desconocen los signos y síntomas de enfermedad que presentaba el paciente con anterioridad a su ingreso hospitalario, el momento en que comenzaron a presentarse y su evolución, o cuándo acudió por primera vez a un centro sanitario en demanda de atención por estos síntomas, datos que serían necesarios para determinar si existió un retraso injustificado en diagnosticar la enfermedad.
En cualquier caso, ha de recordarse, como hace el Consejo de Estado en el Dictamen antes citado, que “la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Estado han venido señalando que los conocimientos y avances tecnológicos o científicos no pueden ser tenidos en cuenta para valorar la actuación de los servicios administrativos en un momento anterior, sino que ha de estarse al estado de conocimiento y de la ciencia en los días en que dicha actuación se produjo. El artículo 34.1 de la Ley 40/2015 dispone, en el mismo sentido, que "los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de aquellos" no serán indemnizables a título de responsabilidad patrimonial de la Administración”. Es la denominada como cláusula de progreso, que recuerda la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencio so-Administrativo, número 92/2021, de 28 de enero, con cita de la sentencia de la misma Sala de 9 de octubre de 2012, cuando afirma que “es exigible a la Administración sanitaria la aportación de todos los medios que la ciencia en el momento actual pone razonablemente a disposición de la medicina para la prestación de un servicio adecuado a los estándares habituales; conforme con este entendimiento del régimen legal de la responsabilidad patrimonial, en modo alguno puede deducirse la existencia de responsabilidad por toda actuación médica que tenga relación causal con una lesión y no concurra ningún supuesto de fuerza mayor, sino que ésta deriva de la, en su caso, inadecuada prestación de los medios razonablemente exigibles (así Sentencia de esta Sala de 25 de febrero de 2009, recurso 9484/08, con cita de las de 20 de junio de 2007 y 11 de julio del mismo año). Con esto queremos decir que la nota de objetividad de la responsabilidad de las Administraciones Públic as no significa que esté basada en la simple producción del daño, pues además este debe ser antijurídico, en el sentido que no deban tener obligación de soportarlo los perjudicados por no haber podido ser evitado con la aplicación de las técnicas sanitarias conocidas por el estado de la ciencia y razonablemente disponibles en dicho momento”.
El informe de la Subdirección General de Prevención, Promoción de la Salud y Adicciones recuerda que “la capacidad diagnóstica en todos los países desarrollados fue insuficiente en el primer momento (la llamada primera ola), la denominada PCR es una técnica que debe ser fabricada específicamente, por lo que ante un virus nuevo en un primer momento y de forma obligada la capacidad diagnóstica es limitada”. Es decir, en marzo de 2020, que es cuando el interesado contrajo la enfermedad, la capacidad de diagnóstico precoz y fiable de ésta era muy limitada, porque no existían las pruebas específicas que se desarrollaron con posterioridad. No obstante, lo cierto es que el paciente, finalmente, sí obtuvo un diagnóstico acertado de la patología que le afectaba, careciendo de datos para poder afirmar que aquél fuera indebidamente tardío y que dicha tardanza incidiera en una eventual privación de oportunidades de curación.
En consecuencia, procede desestimar la reclamación, al no concurrir todos los elementos a los que el ordenamiento jurídico anuda el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, en particular, el nexo causal entre el funcionamiento del servicio púbico de atención sanitaria a la población y el daño alegado, ni su antijuridicidad.
II. La falta de previsión de medios para gestionar la crisis sanitaria.
Ya hemos señalado que las imputaciones del actor relativas a estos aspectos se refieren todas ellas a las autoridades sanitarias del Estado, por lo que de acuerdo con el criterio de la competencia a que antes hemos aludido, debería ser la Administración del Estado la que diera contestación a tales alegaciones.
No obstante, en la medida en que no consta que el actor formulara reclamación ante dicha Administración por los mismos hechos, ni que ésta haya realizado actuación alguna tras la comunicación efectuada por la Comunidad Autónoma de la reclamación a la que se refiere este Dictamen, el Consejo Jurídico considera oportuno recordar que la doctrina del Consejo de Estado es contraria a la estimación de pretensiones resarcitorias basadas en una eventual imprevisión o mala gestión de la crisis sanitaria, máxime cuando se formulan en términos tan genéricos como los empleados por el actor. Así, los Dictámenes del Consejo de Estado 594, 653 y 1094/2023, se expresan en los siguientes términos:
“La enfermedad con la que se vincula este fallecimiento tiene su origen en un virus, el SARS-COV-2, que se detectó en China y se propagó rápidamente a principios del año 2020, ocasionando una pandemia internacional durante la que se ha producido un elevadísimo número de muertes.
Las consecuencias de esta dolencia en la salud de las personas fueron en un primer momento imprevisibles y, una vez que se hicieron patentes, resultaron en muchas ocasiones inevitables, como lo demuestra el que, pese a las medidas preventivas y terapéuticas adoptadas por los poderes públicos, el virus tuviera efectos lesivos e incluso letales para muchas de ellas, y que aun hoy, tras el descubrimiento de las vacunas, siga teniéndolos en un buen número de casos.
El informe de la Dirección General de Salud Pública del Ministerio de Sanidad incorporado al expediente deja constancia de que, desde principios del año 2020, los órganos y servicios administrativos competentes (Centro Nacional de Epidemiología, Centro Nacional de Microbiología, Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias, Comité de Coordinación Interministerial ante la amenaza para la salud pública producida por el SARS-CoV-2 y del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud) desarrollaron una intensa actividad de información y coordinación con las comunidades autónomas y con organismos técnicos y científicos nacionales e internacionales (Organización Mundial de la Salud, Comisión Europea, Comité de Seguridad Sanitaria de la Unión Europea, Centro Europeo para el Control de Enfermedades) y adoptaron, con el asesoramiento de expertos, las medidas de seguimiento y prevención que se consideraron pertinentes, a la vista de las circunsta ncias concurrentes, antes y después de la declaración del estado de alarma del 14 de marzo de 2020.
Estas medidas fueron tomadas en el momento en que la evolución y el alcance de la pandemia las hizo necesarias, de acuerdo con los conocimientos científicos y técnicos entonces existentes, para hacer frente a una enfermedad que superó las peores previsiones imaginables y que los poderes públicos no pudieron atajar empleando, como efectivamente emplearon, todos los medios que tenían a su disposición.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina del Consejo de Estado han venido señalando que los conocimientos y avances tecnológicos o científicos no pueden ser tenidos en cuenta para valorar la actuación de los servicios administrativos en un momento anterior, sino que ha de estarse al estado de conocimiento y de la ciencia en los días en que dicha actuación se produjo. El artículo 34.1 de la Ley 40/2015 dispone, en el mismo sentido, que "los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de la producción de aquellos" no serán indemnizables a título de responsabilidad patrimonial de la Administración.
Ni siquiera con los conocimientos científicos y técnicos actuales, muy superiores a los que había a principios del año 2020, es posible prever o evitar los fallecimientos que sigue ocasionando el virus SARS-CoV-2, especialmente dentro de los grupos de riesgo.
Las consideraciones expuestas impiden apreciar una relación de causalidad entre el fallecimiento de don ...... y el funcionamiento de los servicios públicos dependientes de la Administración del Estado y, en particular, del Ministerio de Sanidad, durante la gestión de la pandemia del COVID-19 en el periodo inmediatamente anterior a ese fallecimiento”.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula la siguiente
CONCLUSIÓN
ÚNICA.- Se dictamina en sentido favorable la propuesta de resolución desestimatoria de la reclamación, en la medida que no se aprecia la concurrencia de todos los elementos determinantes del nacimiento de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en particular el nexo causal entre el funcionamiento del servicio público sanitario y el daño alegado ni su antijuridicidad.
No obstante, V.E. resolverá.
