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Dictamen nº 9/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 13 de enero de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Educación, Formación y Empleo (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 12 de abril de 2013, sobre responsabilidad patrimonial instada por x, como consecuencia de los daños sufridos por su exclusión en la lista de profesores interinos (expte. 129/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- Con fecha 11 de mayo de 2011 tiene entrada en el Registro correspondiente a la ventanilla única de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia en Lorca, reclamación de responsabilidad patrimonial formulada por x por los siguientes hechos, según describe:
1. Que estando incluido en las listas definitivas de profesores interinos para el curso 2007/2008, el 18 de febrero de 2008 fue convocado para el acto de adjudicación de una plaza vacante en el Instituto de Enseñanza Secundaria "Riberos de los Molinos", de Mula, denegándole el nombramiento por no poseer la titulación requerida.
2. Que con fecha 25 de febrero de 2008 solicitó la inclusión de nuevo en la lista de profesores interinos para la asignatura "Procesos de Gestión Administrativa", aportando el título de Técnico Especialista Administrativo, sin que tampoco en esta ocasión se considerara por la Consejería de Educación que el título que poseía resultase habilitante para que se operara dicha inclusión.
3. Que interpuestos recursos de alzada primero y de reposición después, la Administración persistió en su postura, lo que le obligó a acudir a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 de los de Murcia dictó sentencia por la que se estimaba la demanda presentada, declarando las resoluciones de la Consejería de Educación contrarias a derecho, dejándolas sin efecto.
4. Que recurrida por la Administración dicha Sentencia la misma fue confirmada por el Tribunal Superior de Justicia en la Región de Murcia, mediante Sentencia de su Sala de lo Contencioso-Administrativo de 26 de noviembre de 2010, notificada al interesado el día 3 de febrero de 2011.
5. Que por la citada Consejería se procedió, con fecha 28 de febrero de 2011, a incorporar al reclamante a la lista de profesores interinos preferente para la asignatura "Procesos de Gestión Administrativa".
Imputa al deficiente funcionamiento de la Administración regional que no pudiera iniciar su prestación de servicios desde el 28 de febrero de 2008, fecha en la que fue indebidamente excluido de citada lista de interinos, hasta el 28 de febrero de 2011 que se le vuelve a incluir en cumplimiento de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia en la Región de Murcia. Según el interesado esta actuación le ha supuesto los siguientes perjuicios:
1. No haber podido desempeñar plaza docente durante todo ese tiempo, con el correspondiente perjuicio económico y la pérdida, a efectos de puntuación en las listas de interinos, de experiencia docente.
2. En los procesos selectivos correspondientes a los años 2008 y 2010 superó la fase de oposición, pero se vio seriamente perjudicado en la fase de concurso al no poder sumar a su experiencia la que eventualmente podría haber obtenido si no hubiese sido excluido de la lista de interinos.
3. También alega daños relacionados con la imposibilidad de acceder a cursos de formación impartidos por los Centros de Profesores y Recursos, lo que supone una merma en su formación como personal docente.
Por los anteriores perjuicios reclama lo siguiente:
"1. Las percepciones económicas (salarios, así como complementos, incluidos periodos vacacionales y pagas extras) desde el día 18 de febrero de 2008 hasta la actualidad, teniendo como criterio las percepciones económicas del profesor interino incluido en las listas preferentes que más haya trabajado, de los que ocupen situación posterior a mí en dicha lista, con los intereses legales de las cantidades debidas de percibir y no percibidas, exclusivamente por la negligencia de la Administración, al revocar la adjudicación injustamente y obligarme a acudir a los Tribunales.
2. Que, a efectos de experiencia docente y para poder justificarlo y acreditarlo ante futuras convocatorias de Concurso-Oposición, se me considere todo el periodo desde 18 de febrero de 2008, como trabajado, así mismo, también a efectos de rebaremaciones.
3. Que, en un futuro y a efectos de antigüedad, (trienios o sexenios) se considere el periodo durante el que no he podido ejercer como profesor, injustamente, como realmente trabajado.
4. Incorporarme en las listas de interinos preferentes del cuerpo de Profesores Técnicos de F.P. en la especialidad "Procesos de Gestión Administrativa" en la posición 10000185 según la puntuación obtenida en los procedimientos selectivos convocados por Orden de 5 de abril de 2010".
Acompaña diversa documentación relacionada con la reclamación, entre las que figuran las Sentencias del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 6 y de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Región de Murcia, por las que se declara contraria a derecho la actuación administrativa por la que se resolvió no incorporar al reclamante en la lista de interinos en la especialidad de Procesos de Gestión Administrativa del Cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional, dejando sin efecto las resoluciones administrativas dictadas en dicho sentido.
SEGUNDO.- Con fecha de 17 de junio de 2011, el Secretario General de la entonces Consejería de Educación, Formación y Empleo dicta resolución admitiendo a trámite la reclamación de responsabilidad patrimonial y designando instructor del procedimiento.
TERCERO.- Recabado el informe del Servicio de Personal Docente de la Dirección General de Recursos Humanos, en su condición del departamento a cuyo funcionamiento se imputa el daño, fue remitido mediante comunicación interior del 23 de noviembre de 2011, en el siguiente sentido:
"En el punto QUINTO de su reclamación de responsabilidad patrimonial, x solicita las percepciones económicas del profesor interino incluido en las listas preferentes, en situación posterior a él, que más haya trabajado.
Si se resuelve favorablemente su solicitud, las fechas que le corresponderían son las siguientes:
CURSO 2007-2008:
Fue nombrado a jornada completa en una sustitución en el acto de 18/02/2008, que fue revocado por no titulación. El tiempo que hubiera trabajado sería:
- Del 19/02/2008 al 12/07/2008 (incluida la prórroga de verano) a Jornada Completa. TOTAL: 4 meses y 23 días.
CURSO 2008-2009: No trabajó nadie del bloque preferente por debajo de él.
CURSO 2009-2010: No trabajó nadie del bloque preferente por debajo de él.
CURSO 2010-2011: x (n° 1000620) inmediatamente posterior a x en la listas. El tiempo que trabajó en este curso fue:
-En el periodo comprendido entre el 28/09/2010 al 05/07/2011 (incluida la prórroga de verano) a Jornada Completa, TOTAL: 2 meses y 2 días.
Durante este curso se ha tenido en cuenta solamente lo trabajado por la profesora interina, x (n° 1000620), justo por debajo de él en las listas, a pesar de que hay otros interinos, en posición posterior a ella en la lista, que han trabajado más tiempo, pero fueron convocados y nombrados en actos de adjudicación posteriores, y por lo tanto entendemos que al interesado no le hubiera correspondido estos nombramientos, ya que si él hubiera estado en su lugar en estas listas con el número que le correspondía (n° 1000605), justo por delante de x, le hubiera correspondido coger plaza en el acto del 28/09/2010, puesto que se trataba de vacante a jornada completa y por lo tanto obligaba.
Se acompaña:
Liquidación de haberes de x para el período del 19/02/2008 al 12/07/2008. (Cantidad que hubiera percibido si hubiera trabajado durante ese período).
Certificado de haberes percibidos por x en diversos nombramientos durante el período comprendido entre el 28/09/2010 y el 05/07/2011".
CUARTO.- Por oficio de 16 de enero de 2012 se otorga un trámite de audiencia al interesado, para que pudiera tomar vista del expediente, entregar documentación o realizar las alegaciones que considerara convenientes.
El reclamante comparece para tomar vista del expediente y retirar copia del informe de la Dirección General de Recursos Humanos y Calidad Educativa, pero sin que, con posterioridad, formulase alegación alguna.
QUINTO.- Por parte del órgano instructor se solicita al interesado un certificado de su vida laboral, en el que se incluyan las fechas en las que pudo haber desempeñado la plaza no obtenida, a efectos de calibrar el quebranto patrimonial sufrido dependiendo de la actividad alternativa que hubiera realizado durante ese periodo.
En su cumplimiento se aporta por el reclamante un informe de vida laboral (folios 65 a 71, ambos inclusive), en el que consta que desde el 1 de mayo de 1999 se encuentra prestando servicio en la empresa "--".
SEXTO.- Con fecha 14 de enero de 2013 el instructor se dirige al reclamante solicitándole la aportación "de las nóminas percibidas desde el 19 de febrero de 2008 hasta el 12 de julio de 2008, por un lado, así como desde el 28 de septiembre de 2010 hasta el 5 de julio de 2011, todo ello con el objeto de concretar el importe definitivo de la reclamación, e inmediatamente tramitar la Propuesta correspondiente".
El requerimiento se cumplimenta por el interesado que remite las nóminas que se le habían reclamado (folios 77 a 100).
Al folio 101 del expediente aparece incorporada una liquidación efectuada en un folio sin membrete alguno, en el que no figura su autor y de la que resulta un saldo a favor del interesado de 2.423,96.
SÉPTIMO.- Mediante comunicación interior de 8 de febrero de 2013 la Jefa del Servicio Jurídico de la Secretaría General de la Consejería consultante, se dirige al Jefe de Personal Docente del mismo centro directivo con el ruego de que se inicien los trámites del expediente de gasto por la citada cantidad, con el fin de enviar el expediente a la Intervención General para su fiscalización previa.
OCTAVO.- La propuesta de resolución, de 7 de abril de 2013, estima la reclamación presentada por apreciar nexo de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y el perjuicio sufrido por el reclamante, consistente en no poder optar a una plaza que hubiera podido escoger si no hubiese sido indebidamente excluido del proceso de elección/adjudicación de plazas docentes en régimen de interinidad. De otra parte sostiene que el daño sufrido resulta antijurídico porque el interesado no tiene el deber jurídico de soportar las consecuencias de una indebida aplicación de las normas rectoras del procedimiento selectivo.
Respecto a la reparación del daño propone:
1. Abonar al reclamante la cantidad de 2.423,96 euros, una vez detraídos 15.411,17 euros (percibidos en concepto de salario por el trabajo desempeñado en la Sociedad Cooperativa antes mencionada), a los 17.835,13 euros que le hubieran correspondido de haber estado contratado por la Administración regional en los períodos de tiempo comprendidos desde el 19 de febrero al 12 de julio de 2008 y desde el 28 de septiembre de 2010 al 5 de julio de 2011, cantidad que deberá ser actualizada con el importe correspondiente al IPC.
2. Reconocer asimismo dicho periodo como experiencia profesional para que pueda documentarse como mérito.
También se señala que por el Servicio Económico y de Contratación habrá de expedirse el correspondiente documento contable preliminar por dicha cuantía, sin que resulte necesaria su fiscalización previa por ser inferior a 4.500 euros e imputarse al Capítulo II del Presupuesto (art. 41 de la Ley 13/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de la Región de Murcia para el ejercicio 2013).
NOVENO.- En la fecha y por el órgano indicados en el encabezamiento del presente, se solicitó el preceptivo Dictamen de este Consejo Jurídico, acompañando el expediente y su extracto e índice reglamentarios.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
El presente Dictamen se emite con carácter preceptivo, al versar sobre una propuesta de resolución de un procedimiento de responsabilidad patrimonial tramitado por la Administración regional, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.9 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), en relación con el 12 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de Responsabilidad Patrimonial (RRP).
SEGUNDA.- Legitimación, plazo de reclamación y procedimiento.
1. Concurre legitimación activa en el reclamante en su condición de aspirante a formar parte de la lista de la que fue indebidamente excluido, lo que le deparó unos daños económicos y administrativos que motivan la presente reclamación, conforme a lo dispuesto en el artículo 31.1,a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
Es competente para conocer y resolver la reclamación la Consejería consultante conforme a lo dispuesto en el artículo 142 LPAC y 16.2, letra o) de la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de Organización y Régimen Jurídico de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.
2. En cuanto al plazo para el ejercicio de la acción, ejercitada ésta el 11 de mayo de 2011, se ha presentado dentro del año establecido en el artículo 142.5 LPAC, tomando como dies a quo la notificación al interesado de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Región de Murcia, lo que, según se indica en el escrito de reclamación, se habría producido el día 3 de febrero de 2011. Al respecto hay que señalar que tal circunstancia no ha quedado acreditada en el expediente, pero habiéndose dictado la Sentencia el día 26 de noviembre de 2010, la acción ha de considerarse, sea cual fuese la fecha de notificación de la resolución judicial, temporánea.
3. El procedimiento seguido por la Administración instructora se ha acomodado, en términos generales, a las normas aplicables a las reclamaciones por responsabilidad patrimonial de la LPAC y del RRP. No obstante, cabe recordar que el trámite de audiencia ha de producirse inmediatamente antes de la propuesta de resolución, lo que no se ha observado en este supuesto en el que se han llevado a cabo actuaciones con posterioridad a su concesión. No obstante, teniendo en cuenta que los documentos que se han incorporado han sido los facilitados por el propio interesado y que la liquidación que se ha llevado a cabo ha consistido en una mera operación matemática en la que se han manejado datos ya conocidos por el reclamante, el Consejo considera que no se ha producido indefensión y que, por lo tanto, procede a entrar a conocer del fondo del asunto.
TERCERA.- Elementos de la responsabilidad patrimonial.
El artículo 106.2 de la Constitución Española reconoce el derecho de los particulares a ser indemnizados por cualquier lesión que sufran en sus bienes y derechos, cuando dicha lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En similares términos se expresa el artículo 139 LPAC, configurando una responsabilidad patrimonial de naturaleza objetiva, de modo que cualquier consecuencia dañosa derivada del funcionamiento de los servicios públicos debe ser en principio indemnizada.
No obstante, el Tribunal Supremo viene declarando de forma constante (por todas, sentencia de 5 de junio de 1998) que no es acorde con el citado principio de responsabilidad patrimonial objetiva su generalización más allá del principio de causalidad, de manera que para que exista tal responsabilidad es imprescindible la existencia de nexo causal entre la actuación de la Administración y el resultado lesivo o dañoso sufrido, sin que la responsabilidad objetiva de la Administración pueda extenderse a cubrir cualquier evento. Ello, en definitiva, supone que la prestación por la Administración de un determinado servicio público no implica que aquélla se convierta en aseguradora universal de todos los riesgos, con el fin de prevenir cualquier eventualidad desfavorable o dañosa para los administrados que pueda producirse, con independencia del actuar administrativo, ya que, de lo contrario, el actual sistema de responsabilidad objetiva se transformaría en un sistema providencialista no contemplado en nuestro ordenamiento.
En suma, de acuerdo con lo establecido por los artículos 139 y 141 LPAC, son requisitos para que se reconozca la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, los siguientes:
Que exista un daño real y efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.
Que el daño tenga su causa en el funcionamiento de los servicios públicos.
Que el perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar el daño.
En el supuesto que nos ocupa, es evidente, y así lo confirman las sentencias que figuran incorporadas al expediente, que la interpretación que la Administración realizó de las bases aprobadas por la Orden de 12 de abril de 2006 de la Consejería de Educación y Cultura, por la que se convocan procedimientos selectivos para ingreso, accesos y adquisición de nuevas especialidades, en los cuerpos de profesores de enseñanza secundaria, profesores de Escuelas Oficiales de Idiomas, profesores técnicos de formación profesional, profesores de música y artes escénicas y profesores de artes plásticas y diseño, así como para la composición de las listas de interinos para el curso 2006-2007, en las especialidades objeto de la presente orden, fue contrario a derecho, al no reconocer que el reclamante estaba en posesión de un título equivalente a efectos de docencia para el ingreso en el Cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional, lo que posteriormente se le reconoció en vía judicial. Tal actuación, que conllevó la no incorporación del interesado a las listas de interinos en la especialidad de Procesos de Gestión Administrativa del Cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional, determinó un daño cierto, al impedir la obtención y el desempeño de un puesto de trabajo con carácter interino en los períodos comprendidos entre el 19 de febrero al 12 de julio de 2008 y el 28 de septiembre de 2010 al 5 de julio de 2011 (en este último período los días a los que se hace referencia en el certificado que obra al folio 56), con los perjuicios de carácter económico y administrativo derivados de tal circunstancia.
Con base en las consideraciones que se contienen en las resoluciones judiciales aportadas por el interesado, resulta evidente la existencia de nexo causal entre el funcionamiento de los servicios públicos educativos y los daños por los que se reclama indemnización, lo que debe considerarse acreditado de conformidad con el principio general de la carga de la prueba al que se refiere el artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y con lo que, más específicamente, para el régimen de la responsabilidad objetiva de la Administración, dispone el artículo 6.1 RRP.
En este sentido, el reclamante sostiene, y la Administración viene a admitirlo en el informe obrante al folio 52, que la exclusión de la lista de interinos ocasionó un perjuicio cierto de las expectativas de trabajo del interesado, lo que determinó su preterición respecto de otros aspirantes para cubrir plaza de interino como profesor Técnico de Enseñanza Secundaria. Tal circunstancia ha quedado, como decíamos antes, efectivamente acreditada durante la fase de instrucción con la debida aportación por parte del interesado de las sentencias y, por parte de la Administración, con la liquidación y certificado que aparecen a los folios 54 y siguientes del expediente.
En consecuencia, existe relación causal entre la exclusión de la lista de espera y la imposibilidad de obtener nombramiento como interino durante los períodos de tiempo antes señalados; sin que, por otro lado, quepa apreciar causa justificativa alguna que legitime el deber de soportar el daño, lo que convierte el daño que le supuso dicha exclusión en antijurídico, debiendo repararse sus efectos, pues concurren todos los elementos exigidos por el ordenamiento jurídico para declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración.
CUARTA.- Cuantía de la indemnización.
El interesado reclama por varios conceptos (Antecedente Primero del presente Dictamen). Analicemos cada uno de ellos:
1. Percepciones económicas que le hubiesen correspondido desde el 18 de febrero de 2008 hasta la fecha de interposición de la reclamación, teniendo como criterio las percibidas por el profesor interino incluido en las listas que más haya trabajado, de los que ocupen una situación posterior al reclamante.
Según informe del Servicio de Personal Docente de la Dirección General de Recursos Humanos de la Consejería consultante, el reclamante, de no haber sido excluido de la lista de interinos, habría percibido la cantidad bruta de 17.835,13 euros, según resulta de la liquidación y del certificado que se unen a dicho informe, de los que el x obtuvo una copia, sin que en trámite de audiencia haya cuestionado su contenido.
De la citada cantidad la propuesta de resolución detrae 15.411,17 euros, importe de las prestaciones que el reclamante obtuvo por el desempeño de actividad laboral por cuenta ajena en dicho período de tiempo, según detalle que se contiene al folio 101, con lo que quedaría a su favor la cantidad de 2.423,96 euros.
El Consejo Jurídico manifiesta su conformidad con la mecánica seguida para alcanzar la cantidad que se contiene en la propuesta de resolución, aunque cabe hacer las siguientes precisiones sobre su resultado final:
a) Según el certificado del Jefe de Sección de Nóminas y Seguridad Social de la Consejería consultante, el interesado, en los meses de noviembre y diciembre de 2010, podría haber trabajado 25 y 3 días, respectivamente. Sin embargo en la liquidación antes citada se consideran como tales 26 días en el mes de noviembre y 4 días en el de diciembre.
b) Sobre la cantidad resultante se han de aplicar las retenciones correspondientes al IRPF y cotización obrera de la seguridad social, para su posterior ingreso en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria y en la Tesorería General de la Seguridad Social, respectivamente, previas las regularizaciones que resulten procedentes.
2. Reconocimiento a efectos de antigüedad y de experiencia docente para futuros procesos selectivos de los períodos de tiempo en los que hubiese podido desempeñar su función docente si no hubiese sido excluido de la lista de interinos.
Esta pretensión se acoge adecuadamente en la propuesta de resolución.
3. Incorporación a la lista de interinos preferentes del cuerpo de Profesores Técnicos de Formación Profesional en la posición 10000185, según la puntuación obtenida en los procedimientos selectivos convocados por Orden de 5 de abril de 2010.
Aunque del propio escrito de reclamación parece desprenderse que tal incorporación ya se había efectuado, cabe indicar que en la propuesta de resolución contenida en el expediente sometido a consulta, se omite cualquier referencia a esta cuestión planteada por el interesado. Se ha de recordar al respecto que de conformidad con los artículos 13.2 RRP y 89 LPAC, la resolución que ponga fin al procedimiento de exigencia de responsabilidad patrimonial "decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo". Tales preceptos cabe hacerlos extensivos a la propuesta de resolución, en tanto que constituye la base técnica en la que se fundamentará la resolución final del procedimiento, lo que, en definitiva, obliga a que la propuesta de resolución deba pronunciarse sobre esta petición del reclamante.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Se dictamina favorablemente la propuesta de resolución estimatoria, pues en el supuesto sometido a consulta concurren todos los elementos legalmente exigidos para el nacimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administración, de conformidad con lo expuesto en la Consideración Tercera.
SEGUNDA.- La cuantía indemnizatoria deberá calcularse en los términos que se indican en la Consideración Cuarta. La cantidad resultante deberá ser actualizada conforme a lo establecido en el artículo 141.3 LPAC.
No obstante, V.E. resolverá.
