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Dictamen nº 62/2014
El Consejo Jurídico de la Región de Murcia, en sesión celebrada el día 3 de marzo de 2014, con la asistencia de los señores que al margen se expresa, ha examinado el expediente remitido en petición de consulta por el Ilmo. Sr. Secretario General de la Consejería de Agricultura y Agua (por delegación del Excmo. Sr. Consejero), mediante oficio registrado el día 13 de diciembre de 2013, sobre consulta facultativa relativa al reintegro de pago indebido de una ayuda a x(expte. 421/13), aprobando el siguiente Dictamen.
PRIMERO.- En 1996, x solicita una ayuda para mejora de estructuras agrarias, línea Planes de Mejora, al amparo del Real Decreto 204/96, de 9 de febrero, de mejoras estructurales y modernización de explotaciones agrarias, desarrollado mediante Orden de 24 de febrero de 1997, de la Consejería de Agricultura, Medio Ambiente y Agua. Dichas ayudas, cuya tramitación y pago se asigna a las Comunidades Autónomas, pueden consistir en subvenciones de capital, que financian las propias Comunidades, y en la bonificación de intereses y minoración de anualidades de amortización de créditos solicitados y concedidos para las actuaciones a las que se refieren las ayudas, y que se financian con cargo a los presupuestos del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPA).
En la solicitud, la interesada consigna como domicilio el sito en la Avenida --, de la localidad de Lorca, domicilio que consta, asimismo, en certificación del padrón de habitantes, expedida por el Ayuntamiento de dicha localidad y que la interesada adjunta a su solicitud (folio 34 del expediente). En la copia del DNI (Documento Nacional de Identidad) aportado junto a la solicitud consta un domicilio distinto, situado en la Calle --, de Madrid.
SEGUNDO.- Con fecha 15 de junio de 1998, la Consejería de Agricultura aprueba el Plan de Mejora presentado por la interesada, consistente en la construcción de un embalse de 20.000 m3, considerando una inversión total 4.040.000 pesetas (24.280,89 euros), concediéndole y abonándole una subvención de capital, financiada por la Comunidad Autónoma, de 960.000 ptas. (5.769,72 euros), más la bonificación de intereses y minoración de anualidades de amortización del MAPA, por un importe de 807.500 pesetas (4.853,17 euros).
La subvención fue abonada en la cuenta de la interesada el 13 de julio de 1999.
TERCERO.- En julio de 2001 se somete la ayuda concedida a un mecanismo de control financiero, para lo cual se requiere a la interesada para que comparezca en la Oficina Comarcal Agraria correspondiente y aporte diversa documentación.
La notificación de tal requerimiento se dirige tanto a la calle --, de Madrid (domicilio que figura en el DNI presentado con la solicitud en 1996), como a la Avenida --, en Lorca (domicilio que figura tanto en la solicitud como en la certificación de empadronamiento presentada con ella en 1996), sin que llegue a practicarse de forma efectiva en ninguno de los domicilios indicados.
No obstante, consta en el expediente que el 21 de septiembre de 2001 comparece el padre de la interesada, en su representación, y justifica la ausencia de aquélla en el domicilio por las fechas estivales en que se intentó la notificación, pero afirmando que reside en Lorca. Señala, asimismo, un nuevo domicilio para el caso de que las notificaciones dirigidas al domicilio de Lorca sean devueltas por ausencia: el del padre y representante se la interesada, en la Calle --, de Madrid, según consta en escritura de poder que exhibe en la comparecencia ante la Oficina Comarcal Agraria.
Consta, asimismo, la recepción en el domicilio de Lorca de un nuevo requerimiento fechado el 27 de septiembre de 2001.
CUARTO.- Con fecha 22 de octubre de 2001, se inicia procedimiento de reintegro de pago indebido nº RE 655/96 a x por importe de 960.000 ptas. (5.769,72 euros), además de las ayudas que hubieran sido abonadas por el Ministerio, concediéndole un plazo de quince días para que alegase y presentase los documentos y justificaciones que estimase pertinentes.
La notificación de dicha resolución de inicio se intenta en la Calle -- de Madrid, no pudiéndose practicar al resultar desconocida la destinataria en tal dirección. Consta, asimismo, la notificación mediante edictos en el BORM de fecha 10 de diciembre de 2001 y en el tablón de edictos del Ayuntamiento de Madrid.
No consta en el expediente que se intentara o practicara notificación alguna en el domicilio de Lorca ni en el del representante de la interesada, sito en la calle -- de Madrid.
QUINTO.- Por Orden de 7 de enero de 2002, finaliza el procedimiento declarando la existencia de un pago indebido, por importe de 960.000 ptas. (5.769,72 euros), además de las ayudas que hubieran sido abonadas por el MAPA (bonificación de intereses y minoración de anualidades de amortización). Intentada la notificación en el domicilio de la Calle --, de Madrid, consta una anotación de 15 de enero de 2002, en la que se puede leer "se ausentó". No consta un segundo intento de notificación en dicha dirección. Finalmente, la Orden se notifica por edictos en el BORM n° 60 de 12 de marzo de 2002 y en el tablón de edictos del Ayuntamiento de Madrid.
No consta en el expediente que se intentara practicar notificación alguna en el domicilio de Lorca ni en el del representante de la interesada.
SEXTO.- El 29 de abril de 2002 se comunica a la Subdirección General para la Modernización de Explotaciones del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el acuerdo de reintegro, a los efectos de recuperación, en su caso, de la ayuda financiada con cargo a su presupuesto.
SÉPTIMO.- Iniciado por la Consejería consultante procedimiento de gestión recaudatoria en periodo voluntario, el 3 de mayo de 2002 se emite la liquidación correspondiente con el n° 170150 991 068208 00076 2002 510 7, por importe de 6.458,33 euros.
Consta en el expediente que el 13 de mayo de 2002 se procede a la notificación en el domicilio sito en Avenida -- de Lorca, tras un intento fallido de notificación en Calle -- de Madrid.
OCTAVO.- El 24 de mayo la interesada presenta recurso de reposición contra la liquidación. Días más tarde, el 7 de junio, presenta aval bancario suficiente para la suspensión de la liquidación, que solicita expresamente. Respecto a su residencia, insiste en que se encuentra en Lorca, tal como figura en el expediente conforme al certificado de empadronamiento aportado junto a la solicitud inicial de la ayuda económica. Considera, por otra parte, que al no intentarse la notificación de los actos integrantes del procedimiento de reintegro en dicho domicilio o en el de su representante, y dado que ambos constaban a la Administración, se habrían incumplido las reglas que disciplinan la práctica de las notificaciones administrativas, produciéndole indefensión, lo que determina la anulabilidad de la resolución del procedimiento de reintegro, procediendo dejar sin efecto la liquidación impugnada.
NOVENO.- En noviembre de 2002 se notifica a la interesada providencia de apremio, por importe de 7.906,8 euros, que recurre en reposición al considerar que la liquidación quedó en suspenso al aportar el correspondiente aval bancario.
DÉCIMO.- El 30 de enero de 2003 la Secretaría General de la Consejería de Agricultura y Agua acuerda la suspensión de la citada liquidación.
UNDÉCIMO.- Por la Administración del Estado se procedió a requerir a la interesada el reintegro de las cantidades financiadas con cargo a sus presupuestos. Ante la falta de ingreso en período voluntario de dicha deuda, que ascendía a 4.904,30 euros, se dictó providencia de apremio con fecha 6 de mayo de 2003 y se dio traslado a la Agencia Tributaria para su cobro en período ejecutivo, por un importe total de 5.885,16 euros (principal más recargo de apremio).
Emitida diligencia de embargo, fue recurrida en reposición, cuya desestimación presunta, a su vez, fue objeto de reclamación económico administrativa. Desestimada por resolución del Tribunal Económico Administrativo de la Región de Murcia de 30 de enero de 2006, se interpone por la interesada recurso contencioso-administrativo que desestima la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, por sentencia núm. 1166/2010, de 30 de diciembre.
La desestimación del recurso se fundamenta en que la interesada únicamente dirige su reclamación económico-administrativa contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto frente a la diligencia de embargo y no frente a la del recurso presentado contra la liquidación del reintegro, siendo así que toda la argumentación desplegada en el contencioso se dirige a combatir la liquidación efectuada por la Administración y no la diligencia de embargo, contra la cual únicamente pueden esgrimirse las causas tasadas de impugnación señaladas por el ordenamiento, ninguna de las cuales concurre en el caso.
Según consta por informe de la Agencia Tributaria estatal, la interesada ingresó el importe de la deuda que mantenía con el Estado el 28 de diciembre de 2011.
DUODÉCIMO.- En julio de 2012, la interesada solicita la devolución de la garantía, constituida mediante aval en el año 2003 para suspender el procedimiento de ejecución de la liquidación del reintegro.
DECIMOTERCERO.- El 27 de julio se solicita informe a la Intervención General acerca de si procede considerar prescrita la deuda.
DECIMOCUARTO.- Solicitado informe al Servicio Jurídico de la Consejería consultante, se evacua el 10 de mayo de 2013, considerando que:
a) No se habría probado en el expediente la falta de residencia de la interesada en el municipio de Lorca, sino sólo la discordancia entre los datos de residencia que figuran en el padrón de habitantes, de un lado, y en el DNI, de otro. En consecuencia, procedería anular la Orden de 7 de enero de 2002, por la que se declara la existencia de un pago indebido y retrotraer las actuaciones al momento en que debió practicarse prueba suficiente acerca de la residencia de la interesada, lo que conllevaría la anulación de las actuaciones realizadas para el cobro de la deuda.
b) No se practicaron adecuadamente las notificaciones de los actos integrantes del procedimiento de reintegro, por lo que se habría incurrido en la causa de nulidad contemplada en el artículo 62.1, letra a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPAC).
c) Al haberse suspendido la ejecución de la liquidación, no se habría producido la prescripción de la deuda, pero dado el tiempo transcurrido desde la interposición del recurso de reposición sin actividad alguna por parte de la Administración regional tendente al cobro de lo debido, el crédito de la Administración podría haber prescrito.
El informe finaliza con la propuesta de que se recabe dictamen del Consejo Jurídico en relación a la procedencia de anular el expediente de reintegro y, en consecuencia, del expediente de gestión recaudatoria, con retroacción de actuaciones, bien ordenando la práctica de la prueba que debió realizarse con carácter previo a la tramitación del expediente, bien al momento de la notificación del acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro. Asimismo, que se pronuncie acerca de la prescripción de la deuda.
DECIMOQUINTO.- En octubre de 2013, la Intervención General comunica a la Secretaría General de la Consejería consultante que en el procedimiento de depuración de derechos de contenido económico reconocidos hasta el año 2002, que impulsa dicha Intervención, se encuentra una deuda por importe de 6.458,33 euros en situación de "suspendida en período voluntario", sin que exista constancia de que se haya procedido a su posterior levantamiento. En consecuencia, y de conformidad con lo establecido en la Disposición adicional octava de la Ley 13/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia para el ejercicio 2013, se pone en conocimiento de la indicada Consejería que dicho derecho se dará de baja en contabilidad, salvo manifestación en contrario de la Consejería, que no consta.
DECIMOSEXTO.- En tal estado de tramitación, y una vez incorporados los preceptivos índice de documentos y extracto de secretaría, se recaba el presente Dictamen, mediante escrito recibido en el Consejo Jurídico el pasado 13 de diciembre de 2013.
A la vista de los referidos antecedentes procede realizar las siguientes
PRIMERA.- Carácter del Dictamen.
Este Dictamen se emite con carácter facultativo, al amparo de lo establecido por el artículo 11 de la Ley 2/1997, de 19 de mayo, del Consejo Jurídico de la Región de Murcia (LCJ), al no tener cabida la consulta efectuada entre los supuestos contemplados por el artículo 12 de dicho texto legal como de Dictamen preceptivo.
En efecto, si bien la consulta formulada por el Secretario General de la Consejería (por delegación del Consejero) invoca el artículo 12.11 LCJ como fundamento de la consulta, entiende el Consejo Jurídico que su objeto no es una propuesta de transacción extrajudicial o de sometimiento a arbitraje sobre los bienes y derechos de la Hacienda Regional a que se refiere el indicado precepto (y que de conformidad con el artículo 18 del Texto Refundido de la Ley de Hacienda de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/1999, de 2 de diciembre (TRLH) exigiría que se hubiera formulado propuesta de Decreto del Consejo de Gobierno previo informe de la Dirección de los Servicios Jurídicos, que no constan en el expediente), sino que antes bien, se pretende conocer el parecer de este Consejo Jurídico acerca de si procede dejar sin efecto el procedimiento de reintegro de la subvención recibida y si el derecho de la Hacienda Pública regional al cobro de las cantidades liquidadas en dicho procedimiento habría o no prescrito.
SEGUNDA.- Planteamiento de la cuestión y objeto del Dictamen.
Para conocer los extremos sobre los que se consulta al Consejo Jurídico ha de acudirse al extracto de secretaría efectuado por el Secretario General de la Consejería consultante, que es del siguiente tenor:
"Este expediente sometido a consulta consta a su vez de tres procedimientos, concesión de ayuda, reintegro y procedimiento recaudatorio. Consisten en una concesión de ayudas que, posteriormente, en fase de control lleva a un acuerdo de reintegro y, que a consecuencia de dicho reintegro, se tramita el expediente recaudatorio. El reintegro conllevaba la devolución de una ayuda estatal y otra autonómica. Una vez girada la liquidación de la deuda autonómica la interesada interpone recurso de reposición al que acompaña garantía para la suspensión de la deuda autonómica. Dicho recurso de reposición no se llegó a resolver y la deuda permanece suspendida hasta este momento. Por otra parte, se tramitó por parte estatal el procedimiento recaudatorio, que, tras las reclamaciones correspondientes, conllevó a una sentencia desestimatoria y a que la interesada abonara la deuda estatal. Una vez abonada la deuda estatal la interesada se personó para retirar el aval y, en ese momento, la Administración se da cuenta de que el recurso que motivó la suspensión no se llegó a resolver. Conforme al informe del Servicio Jurídico, no se notificó adecuadamente el expediente de reintegro, pero propone someter a consulta de ese Consejo Jurídico si procede la nulidad del expediente de reintegro o la declaración de prescripción de la deuda".
Dos son, en consecuencia, las cuestiones sobre las que se consulta a este Consejo Jurídico, a saber:
a) Nulidad del procedimiento de reintegro que determina la obligación de la interesada de devolver las cantidades percibidas en concepto de subvención de capital.
b) Prescripción "de la deuda" o, de forma más precisa, toda vez que la liquidación de dicha deuda ya se realizó, del derecho de la Administración regional a exigir el cobro de dicha deuda líquida.
TERCERA.- Una delimitación previa necesaria.
Antes de entrar en el análisis de las cuestiones a que se refiere la consulta, resulta imperativo determinar la incidencia que sobre ellas puede tener la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, núm. 1166/2010, de 30 de diciembre.
Como ya se indicó en los Antecedentes de este Dictamen, la indicada resolución resuelve el recurso formulado por la interesada frente a la desestimación por el TEAR de la Región de Murcia, de la reclamación económico-administrativa interpuesta por la interesada frente a la desestimación presunta del recurso de reposición planteado frente a la diligencia de embargo girada por la Agencia Tributaria estatal, en el procedimiento ejecutivo derivado de la falta de reintegro en período de abono voluntario de las cantidades objeto de subvención.
De conformidad con la propia sentencia, dicha diligencia de embargo fue "girada en el expediente ejecutivo dimanante de la providencia de apremio M21100103280022363, levantada para el cobro de una liquidación de la Consejería de Agricultura, Agua y Medio Ambiente de la Comunidad autónoma de la Región de Murcia, en la que se reclama el reintegro de las ayudas concedidas a la interesada...". La cuantía del recurso se fija en 12.343,49 euros y como Administración demandada únicamente consta la Civil del Estado.
Según se desprende de la sentencia, la reclamación económica administrativa de la que deriva todo el proceso "solamente la dirige contra la desestimación presunta del recurso de reposición presentado contra la diligencia de embargo y no contra la desestimación del formulado en mayo de 2002 frente a la liquidación de reintegro de la ayuda agrícola previamente concedida, como indica incorrectamente en la demanda (señalando que había acumulado en dicha reclamación los dos actos), reclamación esta última que por otro lado difícilmente sería competencia del TEARM al no tratarse de una materia económico-administrativa de las encuadradas en el art. 2 RPEA (RD 39/1996, de 1 de marzo) ... Es evidente que los defectos de notificación de los actos previos a la liquidación solamente podía alegarlos en los recursos formulados frente a la misma tanto en vía administrativa como en la jurisdiccional, pero no en una reclamación económico-administrativa que dirige exclusivamente frente a la referida diligencia de embargo, ya que los motivos que pueden esgrimirse frente a ésta están tasados y entre ellos no se encuentran los alegados por la recurrente".
De donde se deduce que no es objeto de la sentencia ni el acto de liquidación de las cantidades a reintegrar a la Administración regional ni una eventual desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por la interesada frente a aquélla y que a día de hoy sigue sin resolverse de forma expresa. Ello determina que no exista obstáculo alguno, derivado de una eventual cosa juzgada, para que por el órgano competente de la Consejería de Agricultura pueda revisarse el procedimiento de reintegro por ella iniciado, que no fue objeto de la sentencia. Y es que, al declarar la existencia de un pago indebido en relación con las ayudas cuya gestión le correspondía, tanto las financiadas por la propia Comunidad Autónoma como por el Estado, determinó la apertura de dos procedimientos de recaudación diferentes, uno por cada Administración implicada. Pues bien, sólo el tramitado por la Administración estatal alcanzó la fase de recaudación ejecutiva y fue objeto de la resolución judicial antes citada, obligando a la interesada a reintegrar al Estado las cantidades por él financiadas, por importe de 5.885,16 euros (principal más recargo de apremio), que abonó el 28 de diciembre de 2011.
Por su parte, el procedimiento recaudatorio regional, derivado de la liquidación de 3 de mayo de 2002 por el importe de la subvención de capital otorgada a la interesada, quedó en suspenso tras el recurso de reposición formulado frente a dicha liquidación y una vez se ofrecieron garantías suficientes de pago en la forma de aval bancario.
A pesar del tiempo transcurrido, la Administración viene obligada a dictar resolución expresa en relación al recurso interpuesto y a notificarla a la interesada, conforme a lo establecido en el artículo 42.1 LPAC.
CUARTA.- De la invalidez de la Orden de 7 de enero de 2002, por la que se declara la existencia de un pago indebido.
De conformidad con el artículo 4.2, letra e) RD 204/1996, las personas físicas beneficiarias de las ayudas de la línea de "planes de mejora", debían "residir en la comarca en donde radique su explotación o en alguna de las comarcas limítrofes".
Por Orden de 24 de febrero 1997, de la Consejería de Medio Ambiente, Agricultura y Agua, se desarrolla y aplica el indicado Real Decreto. Su artículo 4.1 establece que la acreditación y documentación del cumplimiento, por parte de los beneficiarios, de los requisitos y compromisos que para cada línea de ayudas establece el Real Decreto 204/1996, se hará, con carácter general, mediante la presentación de lo establecido en el Anexo 2 de la Orden, cuyo apartado 7, en relación con el requisito de residir en la comarca donde radique la explotación, establece lo siguiente: "el requisito de la residencia se acreditará con el Documento Nacional de Identidad (DNI) y si hubiera discrepancia con lo declarado en la solicitud, se aportará certificado del padrón municipal para acreditar la residencia". El mismo criterio se repite en la Orden de 13 de abril de 1998, que deroga la anterior.
No es hasta la Orden de 21 de marzo 2000 que cambia el criterio establecido por las precedentes, y se atiende, para resolver las posibles discrepancias entre el domicilio señalado en la solicitud de las ayudas y el que obre en el DNI del solicitante, al domicilio fiscal de éste que conste en la última declaración anual del IRPF.
En el supuesto sometido a consulta se advierte que en la solicitud inicial de las ayudas, la interesada consigna como domicilio el sito en la Avda. -- de Lorca, aportando junto a dicha solicitud, entre otros documentos, la copia de su DNI, en el que consta como su domicilio la Calle -- de Madrid, y un certificado del padrón de habitantes, expedido por el Secretario Municipal de Lorca el 14 de mayo de 1996, según el cual consta en él la interesada con residencia en la dirección expresada en la solicitud de las ayudas.
Ante la divergencia existente entre el domicilio consignado en la solicitud y el que consta en el DNI de la interesada, debió la Administración atender al que obraba en el certificado del padrón municipal de habitantes, pues así se disponía en las bases reguladoras de la ayuda económica solicitada. Dicho certificado acredita la residencia de la interesada en Lorca.
Del mismo modo, si se atiende al criterio de resolución de discrepancias fijado en la Orden de 21 de marzo de 2000, la declaración anual del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas que se adjuntó a la solicitud inicial, correspondiente al año 1994, señala como domicilio de la interesada el de la Avda. --, de Lorca. Como también consta dicha dirección, como domicilio fiscal de la interesada, en la declaración correspondiente al ejercicio 2000.
Comoquiera que ya en el expediente obrante en los archivos de la Consejería gestora obraba la documentación requerida para resolver la discrepancia surgida entre la solicitud de ayudas y el DNI de la interesada a cuenta del domicilio de ésta, no procede, como señala el Servicio Jurídico de la Consejería, retrotraer el procedimiento para que se practique prueba acerca de la verdadera residencia de la interesada, pues dicha residencia ha de considerarse plenamente acreditada con el certificado del padrón de habitantes que figura al folio 34 del expediente, en aplicación de las normas rectoras de la ayuda en cuestión. Antes al contrario, ha de considerarse que la interesada no incumplió el compromiso de residir en la comarca donde radica la explotación, único incumplimiento en el que se fundamentó el procedimiento de reintegro incoado el 22 de octubre de 2001, por lo que la declaración de la existencia de un pago indebido carece de fundamento, siendo lo procedente dejarla sin efecto.
Por otra parte, desde la perspectiva del desarrollo del procedimiento de reintegro y de las notificaciones practicadas a la interesada de los diversos actos que lo componen, singularmente el acuerdo de incoación, por el que se le concede audiencia, y la resolución declarando la existencia de un pago indebido, también se alcanza la misma conclusión de vulneración del ordenamiento jurídico, determinante de la anulabilidad de dichos actos (art. 63 LPAC). En efecto, no se habrían respetado las reglas que disciplinan los actos de comunicación a los interesados, privando a la interesada tanto de conocer el procedimiento que, afectando a sus intereses, se desarrollaba por la Administración, como de la posibilidad de recurrirlo en plazo. Como se detalla en los Antecedentes Cuarto y Quinto de este Dictamen, ninguno de los actos del procedimiento de reintegro se intentó notificar en el domicilio que la interesada había consignado expresamente en su solicitud de ayuda ni en el domicilio designado por su representante para los supuestos en que intentada la notificación en aquél, resultara imposible.
La Administración se limitó a cursar las notificaciones en la C/ -- de Madrid y, ante lo infructuoso de los intentos de notificación, sin realizar ningún esfuerzo de averiguación de otros domicilios en los que pudiera efectuarse una notificación personal de la interesada, procedió a la notificación por edictos. Esta actuación no es admisible, cuando le constaban dos direcciones alternativas a las que dirigir los actos de comunicación.
Como ha venido destacando la doctrina del Consejo de Estado y la de este Órgano Consultivo, resulta necesario aplicar de manera rigurosa a la Administración los presupuestos que la legitiman para utilizar la notificación edictal, trayendo a colación, mutatis mutandi, la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional con relación a la falta de diligencia de los órganos judiciales en la práctica de las comunicaciones procesales, que conduce a acudir improcedentemente al emplazamiento edictal, siendo como es un medio supletorio y excepcional, sin practicar las correspondientes averiguaciones del domicilio de los actores, es decir, que se ha de desplegar una actividad previa que lleve a la convicción razonable de que los interesados no son localizables, a cuyo fin se han de extremar las gestiones en averiguación del paradero de sus destinatarios por los medios al alcance del órgano notificador (STC 158/2007, de 2 de julio), cautelas que, desde luego, no pueden observarse en el caso sometido a consulta en la actuación de la Consejería consultante, que no intenta la notificación de los actos del procedimiento en alguno de los otros domicilios que figuran en los propios documentos obrantes en el expediente, como la solicitud de ayudas que está en la base del procedimiento de reintegro, el certificado del padrón de habitantes, o la escritura de poder aportada por el representante de la interesada en el trámite de control financiero de la subvención.
El resultado de este proceder de la Administración es la ignorancia, por parte de la interesada, de la tramitación y resolución de un procedimiento de declaración de un pago indebido y de la obligación de reintegro que se declara en su contra, de la que sólo llega a tomar conocimiento cuando se le notifica, ahora sí correctamente, la liquidación de la deuda que se le reclama.
Al recibir esta notificación, la interesada presenta recurso de reposición, si bien sólo lo dirige frente a la liquidación y no, como debería, contra el acto administrativo que le da soporte, en tanto que constituye el título jurídico que permite a la Administración reclamarle el pago de la deuda liquidada y que, dado que no había sido debidamente notificado, no podría considerarse que había expirado el plazo para recurrirlo en vía ordinaria.
Pero es el caso que mantener la ejecución de un acto anulable, y mantenible sólo por la falta de reacción de la interesada, no es una consecuencia plenamente aceptable para el ordenamiento. Dado que nos encontramos ante un acto desfavorable para aquélla, la Consejería puede y debe ejercer la potestad de revocación que le concede el artículo 105.1 LPAC y eliminar así unos actos contrarios a la equidad, al derecho de los particulares y al ordenamiento en su conjunto. En el mismo sentido, nuestro Dictamen 109/2001.
La revocación de este acto dejaría sin título jurídico suficiente el procedimiento recaudatorio en el que se inserta la liquidación recurrida, que también habría de ser dejada sin efecto, declarando su anulación. Ello, a su vez permitirá la devolución o liberación de la garantía constituida para asegurar su pago.
Asimismo, ante el anormal funcionamiento de la Administración regional, que deja sin resolver de forma expresa un recurso de reposición durante más de diez años, tiempo durante el cual se obliga a una ciudadana a mantener vigente un aval bancario para evitar tener que hacer efectivo el pago de una deuda que, conforme a lo expuesto, nunca debió haberse declarado, deberá resarcirse a la interesada de los gastos que la prestación de caución para obtener la suspensión de la ejecutividad de la liquidación le haya podido ocasionar y así lo acredite (art. 33 Ley General Tributaria). Sobre la procedencia del resarcimiento de los gastos ocasionados por la constitución de avales derivada de la declaración de nulidad de liquidaciones tributarias a cuyo aseguramiento se dirigen, puede consultarse nuestro Dictamen 320/2012.
En cuanto a las consecuencias que dicha actuación tendría sobre la Administración estatal, que en atención a la declaración de ingreso indebido por parte de la Consejería requirió a la interesada el reintegro de las cantidades financiadas con cargo a los Presupuestos del Estado, ha de considerarse que existe una sentencia firme que desestimó las pretensiones de la interesada frente a dicha Administración, lo que, en principio, obstaculizaría la reproducción de tales pedimentos frente al Estado. No obstante, si la Consejería consultante procede conforme se indica más arriba y revoca la Orden de 7 de enero de 2002, debería darse traslado de tal actuación a la Administración estatal, a efectos informativos.
QUINTA.- De la prescripción de la deuda.
En la fecha en que se tramita y resuelve el procedimiento de reintegro, entre el 22 de octubre de 2001 y el 7 de enero de 2002, resultaban aplicables al reintegro de subvenciones las normas contenidas en el hoy derogado artículo 68 TRLH, conforme al cual, procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención, en caso de obtención de la subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello (art. 68.1, letra b) o de incumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención (art. 68.1, letra d).
Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público (art. 68.2), resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en el artículo 19 del mismo texto legal, es decir, que la Hacienda Pública regional gozará de las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda Pública Estatal, y actuará de acuerdo con el procedimiento administrativo correspondiente, pudiendo acudir al procedimiento de apremio.
Ante un ingreso de derecho público no tributario, para cuya cobranza la Hacienda regional ostenta las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado, habremos de estar a lo dispuesto en la legislación presupuestaria sobre tales prerrogativas en relación con los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal. A la fecha de la declaración del pago indebido estaba vigente el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre (TRLGP), cuyo artículo 10, con una previsión próxima a la del artículo 19 TRLH, disponía que "sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación".
En consecuencia, cuando como ocurría en materia de reintegro de subvenciones, no existía regulación especial, resultaba de aplicación la normativa presupuestaria, singularmente el artículo 21 TRLH, que en su redacción original disponía la prescripción a los cinco años (hoy cuatro) del derecho de la Hacienda Pública Regional a reconocer o liquidar créditos a su favor, contándose dicho plazo desde el día en que el derecho pudo ejercitarse (art. 21.1, letra a), y al cobro de los créditos reconocidos o liquidados, a contar desde la fecha de su notificación o, si ésta no fuere preceptiva, desde su vencimiento (art. 21.1, letra b).
Dicha prescripción quedaría interrumpida por cualquier acción administrativa realizada con conocimiento formal del deudor y conducente al reconocimiento, regularización, inspección, aseguramiento comprobación, liquidación o recaudación de los derechos, así como por la interposición de cualquier clase de reclamación o de recurso y por cualquier actuación del deudor conducente al pago o liquidación de la deuda (art. 21.4 TRLH).
Con posterioridad, tanto la Ley General de Subvenciones (Ley 38/2003, de 17 de noviembre), como la Ley de Subvenciones de la Región de Murcia (Ley 7/2005, de 18 de noviembre), han regulado de manera específica el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro (arts. 39 y 33, respectivamente), que será de cuatro años, así como el procedimiento de reintegro, que se somete a las disposiciones generales sobre procedimientos administrativos contenidas en la LPAC, sin perjuicio de las especialidades que se establecen en Ley de Subvenciones y en sus disposiciones de desarrollo.
En el supuesto sometido a consulta, una vez declarada la existencia del pago indebido por Orden de 7 de enero de 2002, el 3 de mayo se procedió a la liquidación de la deuda, y se notificó a la interesada el 13 de mayo. La prescripción del derecho de la Hacienda regional al cobro del crédito liquidado comienza en ese momento, siendo necesario determinar los efectos que sobre tal prescripción despliega la resolución del Secretario General de la Consejería de Agricultura, de 30 de enero de 2003, por la que se suspende la indicada liquidación.
En relación con los efectos que la suspensión de la ejecutividad de una deuda tiene sobre la prescripción del derecho de la Administración a su cobro, la jurisprudencia del Tribunal Supremo dista mucho de ser unitaria, toda vez que es posible encontrar pronunciamientos diferentes, cuando no abiertamente contradictorios. Así, la STS, Sala 3ª, de 1 julio 2013, señala que "Hemos reiterado en no pocas ocasiones que resulta inviable iniciar el cobro de una deuda tributaria cuando ha sido suspendida su ejecutividad (valgan por todas las sentencias de 23 de mayo de 2011 (casación 250/08 y 257/08, FJ 3º en ambos casos), en las que se reitera el criterio sentado en las sentencias 3 de diciembre del 2009 (casación 6278/07, FJ 3º), 19 de junio de 2008 (casación 265/04, FJ 3º) y 23 de mayo de 1997 (apelación 12338/91, FJ 3º). De tal manera que la suspensión de la ejecutividad del ingreso o del cumplimiento de la obligación tributaria impide que corra la prescripción. Resulta inviable iniciar el cobro de una deuda tributaria cuando ha sido suspendida su ejecutividad y, por lo tanto, tampoco puede ponerse en marcha el cómputo del plazo de prescripción. Por el contrario, si tal medida cautelar no ha sido adoptada, la Administración debe iniciar el procedimiento para hacer efectivo su cobro, puesto que la inactividad prolongada por tiempo superior al establecido en el artículo 66 de la Ley 58/2003 determina inexorablemente la prescripción de su derecho al cobro".
En la posición contraria, la STS, 3ª, de 18 de marzo de 1992, en un supuesto en que se declaró de forma expresa la suspensión de la liquidación, se señala que "La suspensión del acto administrativo que regula el art. 81 del Reglamento de Procedimiento económico-administrativo no afecta al plazo de prescripción (...) porque se trata de una moratoria -ciertamente, garantizada- que el acreedor (Hacienda Pública, de cuya naturaleza participan los Tribunales Económicos) concede al deudor (contribuyente) mientras el primero revisa la conformidad a Derecho de la deuda exigida. Perteneciendo a la esfera de facultades del acreedor (Tribunal Económico) revisar al acto antes de que se consume el plazo de prescripción, atentaría al principio de la seguridad jurídica que garantiza la Constitución (art. 9.3), y que constituye el fundamento de esta modalidad de adquisición o pérdida de los derechos, confiar al proceder de una de las partes la existencia o inexistencia de prescripción. De ahí que la Sala estime que, habiendo estado paralizado el recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, por causa no imputable al recurrente, durante más de cinco años, ha de estimarse prescrito el derecho de la Hacienda Pública al cobro de las deudas tributarias liquidadas". En el mismo sentido, las SSTS, 3ª, de 29 de enero de 2002 ,14 de junio de 2006 o 15 de mayo de 2005.
Por sentencia de 12 de noviembre de 2012, dictada con ocasión de recurso para la unificación de doctrina, la Sala Tercera del Tribunal Supremo acoge esta segunda línea jurisprudencial -aunque con dos fundamentados votos particulares-, de tal forma que la paralización del procedimiento y el transcurso de los plazos prescriptivos determina la prescripción del derecho de la Administración al cobro de la deuda liquidada, aun cuando estuviera suspendida la ejecución del acto inicialmente impugnado.
Ha de considerarse que, en el presente caso, la suspensión de la ejecución inmediata de la liquidación se ha acordado por el propio órgano administrativo encargado de su revisión (la Consejería de Agricultura), y que dicha suspensión, por su propia naturaleza jurídica, es siempre temporal y mientras dure la tramitación del recurso de reposición dirigido contra la liquidación -que no debería haber excedido de treinta días, conforme a los artículos 15 del hoy derogado Real Decreto 2244/1979, de 7 de septiembre, por el que se regulaba el recurso de reposición previo a la reclamación económico-administrativa, y 88.3 del Reglamento de procedimiento en las reclamaciones económico-administrativas, aprobado por RD 391/1996, de 1 de marzo, textos vigentes a la fecha de la interposición del recurso-. El exceso en la tramitación o superación del plazo legalmente establecido para la resolución del recurso, cuando el control de la medida cautelar corresponde al mismo órgano administrativo que la ha acordado y que es también el competente para resolver el procedimiento de impugnación, en ningún caso ha de producir efectos desfavorables para el obligado al pago, máxime cuando en la tramitación del recurso se han superado no ya los plazos reglamentarios de resolución, sino que se han excedido en mucho los límites que cabría considerar razonables, al haber transcurrido ya más de diez años sin que haya recaído resolución ni se haya levantado la medida cautelar de suspensión.
Corolario de lo expuesto es que el derecho al cobro de la deuda liquidada estaría prescrito, dada la absoluta paralización del procedimiento durante más de diez años, sin causa imputable al obligado al pago.
En atención a todo lo expuesto, el Consejo Jurídico formula las siguientes
PRIMERA.- Procede dejar sin efecto tanto la declaración de existencia de un pago indebido como la subsiguiente liquidación, conforme a lo indicado en la Consideración Cuarta de este Dictamen.
SEGUNDA.- Además, el derecho de la Hacienda Pública regional al cobro de la deuda liquidada habría de considerarse prescrito, de conformidad con la Consideración Quinta del presente.
No obstante, V.E. resolverá.
